CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: PEDRO ALFONSO HERNÁNDEZ Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil veintiuno (2021) REFERENCIA: 630012331000201100157 02 NÚMERO INTERNO: 1352 - 2017 DEMANDANTE: OSCAR CARDONA PÉREZ DEMANDADO: RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVITA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL PROCESO: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO Procede el despacho a resolver la solicitud de aprobación de acuerdo conciliatorio y archivo presentado por el apoderado de la parte actora previo a resolver el recurso de apelación presentando por la apoderada de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 1.
ANTECEDENTES El 24 de noviembre de 2014, la sala de conjueces del Tribunal Administrativo del Quindío accedió a las pretensiones del demandante, Oscar Cardona Pérez, y condenó a la demandada a reconocer y pagar la diferencia económica por bonificación por compensación entre el valor efectivamente pagado al actor y el 80% de lo que por todo concepto perciben los Magistrados de Altas Cortes, de acuerdo con las reglas previstas en el Decreto 610 de 1998.
Frente a esa providencia, la apoderada de la parte demandada interpuso recurso de apelación (fls.237 a 241 C.O.). En consecuencia, el 16 de febrero de 2015, se celebró audiencia de conciliación que trata el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010. En la referida audiencia, la entidad demandada propuso fórmula conciliatoria, sin embargo, el demandante manifestó no tener ánimo conciliatorio frente a la propuesta presentada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por lo cual se declaró fallida la misma y en consecuencia se remitió el expediente a esta Corporación a fin de que se surta el trámite respectivo de la apelación solicitada por parte de la entidad demandada.
Admitido el recurso de alzada por parte de esta corporación, se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al agente del ministerio público para que emitiera concepto sobre el litigio. No obstante, durante esa etapa el apoderado de la parte actora, en coadyuvancia de la Secretaria Técnica del Comité Seccional de Defensa Judicial y Conciliación de la Rama Judicial del Quindío, presentó escrito solicitando la aprobación de un acuerdo conciliatorio y, consecuentemente, el archivo de la presente actuación. Vale agregar que la solicitud mencionada se acompañó de la certificación No. 034-2017 expedida el 24 de abril de 2017, mediante la cual la Secretaría Técnica del Comité Seccional de Defensa Judicial y Conciliación de la Rama Judicial del Quindío manifiesta que estudió el asunto y considera procedente la formulación de un acuerdo conciliatorio. 2.
CONSIDERACIONES Previo a resolver el recurso de apelación propuesto por la parte demandada frente a la sentencia de primera instancia, corresponde a esta Corporación resolver la petición realizada por las partes consistente en decidir legalidad de un acuerdo conciliatorio, pues, de encontrarse ajustado a derecho dicho arreglo, ello haría inocuo todo pronunciamiento posterior. 2.1.
De la aprobación de los acuerdos conciliatorios La conciliación es un mecanismo alternativo de resolución de conflictos a través del cual dos partes enfrentadas disponen de sus intereses jurídicos y, con la ayuda de un tercero imparcial, llegan a un arreglo sobre su disputa. Es una figura que, en el contexto de un proceso judicial, por su connotación, obliga la terminación anticipada del trámite en tanto disipa la razón bajo la cual se invoca el conocimiento del Juez.
En materia administrativa la normatividad (L 640/00, art. 24) establece que corresponde al Juez Administrativo evaluar los acuerdos conciliatorios que logren las partes, pues, justamente, lo que constituye objeto de disposición y convenio guarda relación directa con intereses públicos que se defienden por parte del Estado en el asunto particular.
Se trata, en pocas palabras, de un control abstracto de legalidad que busca proteger, además del ordenamiento jurídico, el patrimonio público. En ese entendido, a diferencia de los acuerdos conciliatorios suscritos en otra clase de procesos, en materia administrativa el acuerdo al que llegan las partes se encuentra sujeto a un control judicial que puede aprobar o improbar lo convenido.
A ese respecto, es importante señalar que la jurisprudencia contencioso administrativa, con base en el estudio de diferentes disposiciones legales, ha establecido los siguientes requisitos para la valoración de acuerdos conciliatorios en esta especialidad: “Bajo este contexto normativo, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido los siguientes requisitos para la aprobación de la conciliación prejudicial: Que verse sobre derechos económicos disponibles por las partes.
Que las entidades estén debidamente representadas. Que los representantes o conciliadores tengan capacidad o facultad para conciliar y disponer de la materia objeto de convenio. Que no haya operado la caducidad de la acción. Que no resulte abiertamente inconveniente o lesivo para el patrimonio de la administración. Que los derechos reconocidos estén debidamente respaldados por las probanzas que se hubieren arrimado a la actuación.” Así, entonces, previo que la conciliación surta los efectos que la Ley le otorga (Cosa Juzgada, mérito ejecutivo y demás), es preciso que el Juez de la causa corrobore que se cumplan los anteriores requisitos en el caso particular. 2.2.
El litigio y los derechos que son objeto de acuerdo conciliatorio El señor Oscar Cardona Pérez acude a la jurisdicción a través de acción de nulidad y restablecimiento con el objeto de que se anulen dos actos administrativos que negaron el reconocimiento de derechos laborales en su favor. De manera particular, lo que demanda el señor Cardona Pérez es la aplicación de las reglas contenidas en el Decreto 610 de 1998 sobre aquellas dispuestas en el Decreto 4040 de 2004, bajo el fundamento de que las segundas resultan lesivas del ordenamiento jurídico y sus derechos como trabajador.
De acuerdo con lo anterior, lo que se discute en el presente proceso es la forma en cómo la administración (Rama Judicial) aplicando las reglas contenidas en el Decreto 4040 de 2004, en su calidad de empleador, liquidó en favor del demandante una prestación salarial: la bonificación por compensación o bonificación por gestión judicial. También, dadas las excepciones propuestas con la contestación de la demanda, la prescripción de una parte de los derechos reclamados, como consecuencia del paso del tiempo entre su causación y reclamación. La sentencia de primera instancia accedió a las pretensiones del demandante y, por ello, aplicando las reglas establecidas en el Decreto 610 de 1998, ordenó que se pagara al accionante la diferencia entre aquello que percibió a título de bonificación por gestión judicial y el 80% de lo que por todo concepto devengan Magistrados de Altas Cortes, esto, durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2001 y el 28 de marzo de 2008.
Sobre esa base se suscribió el acuerdo conciliatorio. La administración reconoció el pago de la bonificación por compensación en los términos del Decreto 610 de 1998 durante el tiempo establecido en la sentencia y acordó, junto al demandante, reducir el monto de indexación de las sumas adeudadas a un 90% de su valor. 2.3. Valoración del acuerdo conciliatorio Como quedó dicho en el acápite anterior, el acuerdo conciliatorio objeto de estudio versa sobre un derecho disponible por las partes, esto es, el monto de indexación de prestaciones de carácter periódico que la administración reconoce adeuda al demandante.
En ese entendido, se estima que el primer requisito jurisprudencial de aprobación del acuerdo conciliatorio se cumple en este caso. De otro lado, revisado el expediente no se encuentra que el fenómeno de caducidad de la acción haya operado o que el respaldo probatorio de las pretensiones del accionante sea insuficiente para que la administración de manera autónoma decidiera buscar una alternativa de arreglo.
Por lo tanto, también se encuentran acreditados los requisitos cuarto y sexto de aprobación del acuerdo conciliatorio. No obstante, en lo atinente a los requisitos segundo, tercero y quinto, considera esta Corporación que no se acreditó la debida representación de la entidad ni tampoco que los representantes o conciliadores tuvieren la capacidad de disponer de la materia objeto de acuerdo y, más importante, que lo convenido resulta abiertamente inconveniente y lesivo del patrimonio público, como se pasa explicar: Es importante observar, en primer lugar, que el documento que las partes solicitan se valore como acuerdo conciliatorio es la “Certificación No. 034-2017” expedida por la Secretaría Técnica del Comité Seccional de Defensa Judicial y Conciliación de la Rama Judicial de Quindío. Es decir, un documento donde un funcionario diferente al Comité, deja constancia del desarrollo de la sesión realizada el 3 de abril de 2017 y una de las propuestas aprobadas.
Ese documento, por contera, no constituye soporte suficiente para probar la suscripción de un acuerdo por parte del comité posteriormente ni tampoco de los términos en que pudo haberse dispuesto dicho pacto. Y, aunque pudiera considerarse que su contenido en sí mismo refleja un interés de la administración, lo cierto es que quien lo suscribe no tiene la competencia para comprometer patrimonialmente a la entidad pública.
Es de notar entonces que con la solicitud presentada no se aportó documentación que muestre la legitimidad o la capacidad legal del Comité o la Secretaria para disponer del interés de la Nación – Rama Judicial en el litigio y, en consecuencia, hacer ofrecimientos en los que se reconozca una condena patrimonial que resulta cuantiosa. No se agregó, siquiera constancia de nombramiento, posesión, delegación de funciones de quienes habrían hecho el ofrecimiento o, precisamente, la Dra. Gloria Milady Estrada Vargas, como Secretaria del Comité. En segundo lugar, en lo atinente a la inconveniencia del acuerdo o su lesividad al patrimonio público, debe anotarse que, si bien se tiene construida una línea jurisprudencial concordante con la decisión adoptada en primera instancia y que, en consecuencia, no existiría reparo alguno frente al reconocimiento de una nivelación de la bonificación por compensación en favor del accionante, lo cierto es que en materia de prescripción existe una sentencia de unificación jurisprudencial que limita los alcances del reconocimiento patrimonial en el tiempo.
En efecto, a través de la Sentencia de Unificación Jurisprudencial del 18 de mayo de 2016, la Sala de Conjueces de esta Sección consideró lo siguiente sobre el instituto de prescripción frente a la reclamación de la bonificación por compensación establecida en el Decreto 610 de 1998: “Respecto al análisis de la prescripción trienal, es menester hacer alusión al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 que disponen: “Las acciones estipuladas en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible”.
Contempla el mismo artículo que el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. Retomando las normas citadas en el párrafo anterior en relación con la prescripción de los derechos laborales, se debe partir del presupuesto de que el derecho sobre el cual se solicita el reconocimiento administrativo y/o judicial debe encontrarse en su momento de exigibilidad, para que a partir de allí, se empiece a contabilizar el término de su prescripción. Es decir, el prerrequisito de la aplicación de la prescripción del derecho, es que éste se encuentre en el estado jurídico de la exigibilidad.
El asunto que se debate en torno a la aplicación de la prescripción trienal, es que ante la coexistencia de dos regímenes salariales diferentes, no es posible hablar de exigibilidad del derecho a reclamar, debido a que para los beneficiarios de los derechos existía la disyuntiva del Decreto 610 de 1998, que reconoce la Bonificación por Compensación Judicial y el régimen salarial del Decreto 4040 de 2004, que reconocía la Bonificación por Gestión Judicial.
Es decir, no se podía establecer con exactitud cuál de los regímenes era el aplicable, ante lo cual resultaba imposible referirse a la exigibilidad del derecho.” De acuerdo con la cita, el criterio que la Sala asumió frente al reconocimiento de la prescripción trienal es que el derecho a obtener la bonificación por compensación en los términos que dispone el Decreto 610 de 1998 durante la vigencia del Decreto 4040 solo se hizo exigible una vez fue declarado nulo, precisamente, ese otro régimen de liquidación. De tal forma, sólo para prestaciones causadas entre el 3 de diciembre de 2004 y 28 de enero de 2012 no operó el fenómeno de prescripción trienal.
Tal apreciación sobre la aplicación del instituto de prescripción también fue reiterada en Sentencia de Unificación Jurisprudencial expedida el 2 de septiembre de 2019: “V. DE LA PRESCRIPCIÓN DE LA BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN […] La sentencia de unificación del 18 de nayo de 2016 no fijó ninguna regla respecto de la prescripción del derecho a percibir la bonificación por compensación de que trata el Decreto 610 de 1998 antes de la expedición del Decreto 4040 de 2004, es decir, antes de la coexistencia de las dos normas, que no permitía que el derecho fuera exigible porque »no se podía establecer con exactitud cuál de los regímenes era el aplicable«.
En efecto, la prescripción trienal del derecho se computa a partir de la vigencia del Decreto 4040 de 2004, toda vez que antes de la expedición de este el único régimen vigente respecto de la bonificación por compensación era el Decreto 610 de 1998 y el derecho era plenamente exigible, por lo que quien consideraba tenía derecho a percibirla tenía la carga de solicitarla antes de que operara el fenómeno de la prescripción trienal de que tratan los Decretos 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969.
Esta Sala de igual manera ha reconocido al resolver casos análogos que si bien a través de estas providencias se determinó que con la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004 el día 27 de enero de 2012 se hizo exigible el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998 y el 4040 de 2004, y que por tal razón no se aplicaría la prescripción trienal, lo cierto es que entre el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998 y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004 procede decretarla.
Durante ese lapso no hubo dualidad de normas y por lo tanto los beneficiarios de que trata el artículo del Decreto 610 de 1998 tenían la oportunidad de interrumpirla.” Así, pues, existe un precedente de unificación desde 2016 que limita (o excepciona) la aplicación del instituto de prescripción trienal a un período diferente a aquel sobre el cual la Nación – Rama Judicial ofreció comprometerse en el caso concreto, por lo cual era permitido acceder a un reconocimiento patrimonial respecto de derechos que pudieron haber prescrito según las consideraciones transcritas.
Desde la anterior perspectiva, encuentra también esta Corporación que la fórmula conciliatoria que se describe en la Certificación No. 034 de 2017 es abiertamente inconveniente y lesiva al patrimonio del público, pues, establecido a través de sentencia de unificación que sobre los derechos causados con anterioridad al 4 de diciembre de 2004 aplica el instituto de prescripción trienal, no era procedente que la administración acordara reconocer prestaciones al accionante desde el 1 de enero de 2001.
En síntesis, observado que la solicitud de aprobación de acuerdo conciliatorio no cumple con los requisitos establecidos jurisprudencialmente, es procedente improbar el asunto y dar continuidad al procedimiento respectivo. En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO. - IMPROBAR la solicitud de acuerdo conciliatorio formulada por el señor Oscar Cardona Pérez y el Comité Seccional de Defensa Judicial y Conciliación de la Rama Judicial, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. – En firme la presente providencia ingresen las diligencias de nuevo al despacho a efecto de resolver el recuso de alzada obrante folio 237 a 241. Ausente con excusa BERTHA LUCIA GONZALEZ ZÚÑIGA Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA