CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) RADICACIÓN NÚMERO: 11001-03-15-000-2025-04430-00 ACCIONANTE: JORGE EDUARDO MURILLO CALDERÓN AUTORIDAD: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN QUINTA Y OTRO PROCESO: ACCIÓN DE TUTELA ASUNTO: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. SUBSIDIARIEDAD- No se agotaron los medios de defensa procedentes.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario. La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por Jorge Eduardo Murillo Calderón contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Consejo de Estado-Sección Quinta. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 16 de julio de 2025, Jorge Eduardo Murillo Calderón, en nombre propio, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida, al debido proceso, a la protección de los adultos mayores, a la vivienda digna y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo del Tolima y el Consejo de Estado-Sección Quinta, al haber proferido las providencias del 7 de noviembre de 2024 y 6 de febrero de 2025, respectivamente, en el marco del proceso de la acción de cumplimiento1 que adelantó contra la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de El Guamo, Tolima (en adelante la «ORIP» o la «Oficina»).
En virtud de la acción de tutela, solicita que los derechos alegados sean tutelados. En consecuencia, solicita (se transcriben las pretensiones, incluso con errores): «Segundo. Declarar la nulidad de lo actuado totalmente en aquella acción: medio de control de acción de cumplimiento, ya que en sus dos (2) instancias: Tribunal Administrativo del Tolima y Consejo de Estado, no ejercieron el control 1 Identificado con Radicado No. 73001-23-33-000-2024-00209-01. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04430-00 Accionante: Jorge Eduardo Murillo Calderón Acción de tutela – Sentencia de primera instancia de legalidad para conjurar la nulidad de las actuaciones del Juzgado 11 Administrativo de Ibagué, el cual declaró su incompetencia obviando la intrínseca e imperativa disposición especial de su fijación‚ como es la Ley 393 de 1997, artículo 3º por lo que, esas Corporaciones de superior jerarquía funcional, asumieron sus competencias sin ningún reparo a este vicio que alteró la que debidamente está asignada a los Juzgados Administrativos del domicilio del accionante, la cual no se puede obviar, distraer, ni combinar con otras disposiciones nada afines al único, ineludible y absoluto destinatario de esta acción en primera instancia. Tercero. Por practicidad, declarar la nulidad absoluta o total de la acción de cumplimiento que estriba esta tutela, al haber operado esta ip jure para la primera y segunda instancia por soslayar la fijación de competencia funcional contemplada para su conocimiento en juez constitucional diverso a los que la tramitaron, asignada en la Ley 393 de 1997, artículo 3º, lo cual hace asimismo decadente y/o caduca toda la actuación administrativa adelantada por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Guamo Tolima, genitora de dicha acción. Cuarto. Declarar la nulidad absoluta de lo actuado en el asunto medio de control acción de cumplimiento en referencia, que estriba esta tutela, viciado totalmente por la acción y omisión de no citar en aquel proceso a un tercero con interés, por su responsabilidad funcional, como era debido y se expuso con debido sustento en el respectivo libelo, correspondiente a la Subdirección de Apoyo Jurídico Registral de la Superintendencia de Notariado y Registro SNR.
Quinto. En consecuencia, revocar totalmente la sentencia de 07 de noviembre de 2024 proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Tolima, en la acción de medio de control acción de cumplimiento, que declaró la improcedencia de la misma contra la Superintendencia de Notariado y Registro SNR-Oficina de Registro de Instrumentos Públicos ORIP del Guamo Tolima. […] Sexto. Dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia de 06 de febrero de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en la acción de cumplimiento, del mismo accionante contra la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos ORIP del Guamo Tolima y la Subdirección de Apoyo Jurídico Registral de la SNR, autoridad administrativa esta última que se omitió vincular pese a haber sido requerida.
Lo anterior, por cuanto revoca la de primera instancia de 7 de noviembre de 2024 del Tribunal Administrativo del Tolima y en su lugar rechazó la acción de cumplimiento, pero el estudio de la parte resolutiva que contiene la decisión de segunda instancia de 6 de febrero de 2025, conduce a concluir que esta Corporación superior, dejó en incógnita o en el limbo por carencia de formalización legal, lo que proseguía o era consecuencia de lo decidido, como recomponer o adelantar en debida forma, la actuación invalidada, la cual, se itera, debió ser asumida por competencia por el Juzgado Once Administrativo de Ibagué, por virtud de lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, artículo 3º.
Asunto radicado en este segunda Corporación con el N° 73001233300020240020901. Séptimo. Ante aquel vacío de decisión por ausencia del deber ser jurídico, declarar igualmente la perdida de vigencia y, por ende, la inexistencia o ineficacia de los consiguientes actos administrativos proferidos por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos ORIP del Guamo Tolima, como son la (i) NOTA DEVOLUTIVA de 29 de mayo de 2023 notificada a este accionante el 22 de junio de 2023, (ii) la Resolución N° 36 del 23 de agosto de 2023 de la ORIP del Guamo Tolima, por la cual niega la reposición y concede la apelación subsidiaria contra aquel acto administrativo atacado (NOTA DEVOLUTIVA de 29 de mayo de 2023) y, (ii) oficio ORIPGUAMO2024E441 de 27 de mayo de 2024, el cual constituye la renuencia que estribó la acción de cumplimiento, por cuanto da respuesta al requerimiento de inscripción formulado allí por el administrado el 14 de mayo de 2024.
Más aún, como está decantado, estos actos administrativos no tienen validez jurídica por no haberse notificado dentro del término procesal previsto. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04430-00 Accionante: Jorge Eduardo Murillo Calderón Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Noveno. (sic) Como los recursos de reposición y apelación contra el acto administrativo NOTA DEVOLUTIVA de 29 de mayo de 2023 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos ORIP del Guamo Tolima, están decididos ipso jure a favor del recurrente, ahora tutelante, ordenar a esta autoridad administrativa atender el requerimiento de inscripción de 14 de mayo de 2024, relacionado con la Escritura Pública Nº 558 de 29-09-2017 de la Notaría Única del Círculo del Guamo Tolima, lo cual debe efectuar a más tardar el día hábil siguiente a la notificación de la sentencia de esta tutela, pues igual quedó sin efecto legal la anotación registral que impedía la inscripción requerida en el Folio de Matrícula Inmobiliaria N° 360-23539 correspondiente al bien inmueble lote-casa, cuyo titular de dominio es el mismo accionante sr. Jorge Eduardo Murillo Calderón, identificado con la Cédula de Ciudadanía N° 5921339, so pena de incurrir en desacato en caso de no cumplirlo.
Décimo. Requerir a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos ORIP del Guamo Tolima, para que no vuelva a menoscabar los derechos constitucionales fundamentales de este tutelante con situaciones similares, so pena de las acciones y sanciones legales a que haya lugar en caso de incumplimiento o de desacato a la sentencia de tutela que ampare los derechos constitucionales fundamentales pertinentes del mismo.
Décimo Primero. Demás aspectos que sean del caso decidir por el sr. Juez Constitucional, siempre que no contravenga ni menoscabe algún derecho constitucional fundamental de este tutelante». 2. Hechos relevantes El 18 de mayo de 2023, el accionante acudió a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos-ORIP- de El Guamo, Tolima, con el fin de inscribir la escritura pública No. 0558 del 29 de septiembre de 2017, por medio de la cual pretendió afectar a vivienda familiar el inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria No. 360-23539.
Finalmente, el trámite de registro se inscribió al día siguiente. El 29 de mayo de ese año, la ORIP emitió nota devolutiva del trámite de inscripción, por cuanto el inmueble tenía inscrito un embargo y eso, según consideró la Oficina, no permitía el registro de la escritura de afectación a vivienda familiar. Este acto se notificó al accionante el 22 de junio.
El 4 de julio de 2023, el accionante envió escrito de reposición contra la nota devolutiva. El acto administrativo que resolvió el recurso de reposición fue notificado al accionante el 23 de agosto siguiente, después del vencimiento del «término perentorio de 15 días para decidir la reposición formulada». La devolución fue confirmada y se concedió la apelación ante la Superintendencia de Notariado y Registro-SNR-.
El 23 de julio de 2024, el accionante interpuso acción de cumplimiento en contra de la SNR y de la ORIP. Fundamentó dicha acción en que, como los recursos no se habían resuelto en tiempo, el artículo 49A del CPACA, adicionado por la Ley 2080 de 2021, 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04430-00 Accionante: Jorge Eduardo Murillo Calderón Acción de tutela – Sentencia de primera instancia ordena que los recursos se entenderán fallados en favor del demandante.
Según alegó el ahora accionante en su acción de cumplimiento, ese artículo opera ipso iure, por lo cual hubo un «decaimiento» del acto administrativo recurrido. En consecuencia, con la acción de cumplimiento pretendió que se registrara directamente su escritura, en cumplimiento de la norma citada. El asunto fue repartido al Juez 36 Administrativo de Bogotá, que lo remitió por competencia a los jueces administrativos de Ibagué el 25 de julio de 2024.
El proceso fue repartido al Juez 11 Administrativo de esa ciudad, que, mediante auto del 29 de julio siguiente, la remitió por competencia al Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con el artículo 152.14 del CPACA, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 20212. El Tribunal avocó conocimiento del asunto y mediante sentencia del 7 de noviembre de 2024, declaró improcedente la acción de cumplimiento porque consideró que la obligación no era incontrovertible ni incuestionable, que las norma cuyo cumplimiento se exige «se refieren es al procedimiento sancionatorio fiscal, y a la vigencia normativa de la Ley 2080 de 2021, y en nada corresponden a los efectos que pretenden le sean aplicados a su caso particular».
Consideró que «la norma presuntamente incumplida no contiene un mandato, imperativo, inobjetable y expreso, de disponer el decaimiento de la Nota Devolutiva del 29 de mayo de 2023». Además, aclaró que si bien el actor «constituyó la renuencia» de la autoridad demandada, «no existe acto administrativo, ni ficto ni expreso, cuyo cumplimiento pueda ser deprecado».
Impugnada la sentencia del Tribunal, el asunto correspondió al Consejo de Estado- Sección Quinta que, el 6 de febrero de 2025, revocó la sentencia de primera instancia y rechazó la acción de cumplimiento interpuesta por el accionante, en la medida en que no encontró constituida la renuencia que exige el artículo 8 de la Ley 393 de 1997.
La sentencia fue notificada el 10 de febrero de 2025. 3. Fundamentos de la solicitud 2 «Artículo 152. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 14. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas». 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04430-00 Accionante: Jorge Eduardo Murillo Calderón Acción de tutela – Sentencia de primera instancia El accionante argumentó que las autoridades judiciales vulneraron sus derechos fundamentales a la vida, al debido proceso, a la protección de los adultos mayores, a la vivienda digna y de acceso a la administración de justicia. Alega que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en varios defectos, entre los cuales enuncia el defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente.
Planteó que se vulneró su debido proceso porque se vulneró el principio de «competencia funcional», pues, de conformidad con la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento debe tramitarse ante el juez administrativo del domicilio del accionante en primera instancia. En esa medida, alega que «la discusión se centra en la circunstancia fundamental y sustancial de ratificar una postura contraria, apelando a disposiciones ajenas e inaplicables que afectan sus derechos fundamentales, ante todo, frente a la distorsionada competencia que se impuso al asunto desde su recepción en el Juzgado Once Administrativo de Ibagué, así como por las corporaciones de primera y segunda instancia que la tramitaron y decidieron pese a este vicio de nulidad que comprende toda la actuación, al paso que se obviaron los demás precedentes constitucionales, legales y jurisprudenciales de cobijo favorable, así como el desconocimiento de un precedente constitucional vinculante para el reconocimiento y no vulneración de derechos muy personales y únicos en su haber –defecto sustantivo».
Asimismo, arguyó que las autoridades administrativas accionadas no contestaron la acción de cumplimiento, lo cual constituye una violación del debido proceso por acción. Frente a ello, consideró que se ha debido convocar a la Subdirección de Apoyo Jurídico Registral de la Superintendencia de Notariado y Registro, en lugar de convocar a la Superintendencia de Notariado y Registro, que «no tenía legitimación por pasiva».
Además, adujo que hubo indebida valoración de las pruebas que conducen a determinar que hay una falsa motivación en los actos administrativos recurridos. Reclamó también que las providencias enjuiciadas afirmaron que la acción de cumplimiento se soportaba en el silencio administrativo positivo, sin ser ello cierto. Finalmente, afirmó que tanto el trámite administrativo como el judicial fueron dilatados fuera de los términos establecidos en la ley.
En resumen, el accionante cuestionó los siguientes aspectos en las sentencias enjuiciadas: «(i) una y otra instancia para nada cuestionan la actitud y conducta procesal de las autoridades administrativas accionadas durante el trámite de la actuación administrativa previa, por la falta de decisión y notificación al administrado de los recursos de REPOSICION y APELACION, de acuerdo con lo expuesto en 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04430-00 Accionante: Jorge Eduardo Murillo Calderón Acción de tutela – Sentencia de primera instancia precedencia, (ii) la actuación no refleja un mínimo de cuidado, (iii) aflorando de ello incuria por la debida importancia o naturaleza del asunto, (iv) urden y acomodan aspectos o yerros de forma que no comprende la demanda, para fundar sus decisiones, (v) menos prestaron atención a los soportes legales acordes a los fundamentos fácticos de la demanda, (vi) esto lo ratifica el hecho de no requerir a la ORIP del Guamo Tolima, la prueba documental indispensable para el asunto, advertida por este accionante, aunque esa autoridad estaba en la obligación de enviarla como veremos más adelante, (vii) tampoco vincularon al asunto a la segunda autoridad administrativa accionada, obligada a comparecer como fue la Subdirección de Apoyo Jurídico Registral de la SNR, (viii) menos tuvo relevancia la falta de pronunciamiento de la ORIP del Guamo Tolima, sobre los hechos y pretensiones, (ix) se convocó al asunto a quien no debió citarse como fue la Superintendencia de Notariado y Registro SNR, (x) más aún, como si el hecho de no contestar la demanda fuera normal, se decidió el asunto de manera desestimatoria y confusa, (xi) sin hacer ninguna consideración sobre esta conducta procesal de la accionada ORIP del Guamo Tolima, como si este asunto le resbalara o debía definirse así, (xii) no se formula consideración alguna sobre las disposiciones legales válidas en que se soporta aquella acción y sus pretensiones y, (xiii) en síntesis las decisiones del asunto giraron en torno a cuestionamientos de la demanda que debieron hacerse antes de su admisión, por ello, la actuación fue proclive conforme se decidió en sus instancias».
El accionante adujo que la «consecuencia lógica de la revocatoria» implica el cambio en el sentido de la decisión y una orden favorable al accionante, la cual no se dio. En cambio, el ad quem resolvió rechazar la acción, después del «trasegar» del proceso, cuando esa decisión se toma al estudiar la admisión de la demanda. 4. Trámite procesal El 3 de junio de 2025 se admitió la acción de tutela3 y se ordenó su notificación a los magistrados de las autoridades judiciales accionadas que profirieron las providencias enjuiciadas; así como a la ORIP de El Guamo, Tolima; a la Superintendencia de Notariado y Registro, al Juez Treinta y Seis Administrativo de Bogotá y al Juez Once Administrativo de Ibagué, en calidad de terceros con interés. Se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se publicó la providencia en la página del Consejo de Estado, para quienes tengan interés en el asunto.
Asimismo, se solicitó al Tribunal Administrativo del Tolima, para que remita copia digital del expediente con Radicado No. 73001-23-33-000-2024-00209-00/01, del proceso de la acción de cumplimiento adelantado por Jorge Eduardo Murillo Calderón contra la ORIP de El Guamo, Tolima. En el mismo auto, se negó la medida provisional pretendida por el accionante. 3 SAMAI, índice 4. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04430-00 Accionante: Jorge Eduardo Murillo Calderón Acción de tutela – Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Tolima, por medio del magistrado ponente de la decisión de primera instancia enjuiciada, contestó la demanda de tutela4 y solicitó que se declare improcedente la medida, toda vez que no existe «vía de hecho» en sus actuaciones ni asidero para conceder la acción de tutela contra providencias judiciales.
Asimismo, la secretaría del Tribunal envió copia digital del expediente5. Por su parte, la sección Quinta de esta Corporación guardó silencio. La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de El Guamo, Tolima, 6 rindió informe sobre los hechos y declaró que no había vulnerado derecho alguno al accionante. Aclaró que el alcance del derecho al debido proceso no está sujeto a que se tome una decisión de inscripción favorable al solicitante, máxime cuando los documentos no cumplen los requisitos de la Ley 1579 de 2012 para su registro.
En consecuencia, consideró que aplicó el derecho vigente. Finalmente, la Superintendencia de Notariado y Registro7 se opuso a las pretensiones de la acción y rindió informe sobre los hechos. Alegó que, en lo que respecta a los actos administrativos proferidos por la ORIP y por ella, al resolver la apelación, son susceptibles de ser demandados por vía del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, asunto que no se ha agotado.
Además, argumentó que el accionante intenta revivir el debate jurídico de una acción de cumplimiento improcedente. II. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la tutela contra las sentencias enjuiciadas, proferidos por el Tribunal Administrativo del Tolima y el Consejo de Estado-Sección Quinta cumplen con los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, de ser el caso, si se vulneró el derecho al debido proceso del accionante mediante dichas providencias. 6.
Análisis de la sala 4 SAMAI, índice 17. 5 SAMAI, índice 10. 6 SAMAI Índice 12. 7 SAMAI Índice 15. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04430-00 Accionante: Jorge Eduardo Murillo Calderón Acción de tutela – Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ.
La Sala es competente para decidir la acción con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental8.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela9.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del «precedente» constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Subsidiariedad El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no 8 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 9 Ibidem. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04430-00 Accionante: Jorge Eduardo Murillo Calderón Acción de tutela – Sentencia de primera instancia sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados10.
Si existen otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a ellos y no a la acción de tutela. En consecuencia, una persona que acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que debe conocer dentro del marco estructural de la administración de justicia, de un determinado asunto radicado bajo su competencia11.
Este requisito general de las acciones de tutela se hace más exigente cuando el objeto de la acción es una providencia judicial. Así, se ha establecido que los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios son, por regla general, las vías legítimas de defensa y reconocimiento de derechos fundamentales12. La Corte Constitucional, en sentencia SU- 062 de 2018, estableció las razones principales que refuerzan el requisito de subsidiariedad en tutelas contra providencias judiciales: «En primer lugar, las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia (…). [L]a acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su juez natural.
En segundo lugar, las etapas, el procedimiento y los recursos que conforman un proceso son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso de manera que no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.
Y la última razón es que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir. Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica». 10 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia SU-026 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 11 Corte Constitucional. Sentencia T-373 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Betancur. 12 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; se citan, entre otras, las sentencias SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio; SU-210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda;
SU-068 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos; SU-184 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos y SU-073 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04430-00 Accionante: Jorge Eduardo Murillo Calderón Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado, desde 2014, los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional13: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. Adicionalmente, en sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que «la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial». Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto El accionante considera que las autoridades judiciales vulneraron sus derechos fundamentales a la vida, al debido proceso, a la protección de los adultos mayores, a la vivienda digna y de acceso a la administración de justicia, al haber proferido las 13 Consejo de Estado, Sala Plena. Sentencia del 5 de agosto de 2014.
C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 11 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04430-00 Accionante: Jorge Eduardo Murillo Calderón Acción de tutela – Sentencia de primera instancia providencias del 7 de noviembre de 2024 y 6 de febrero de 2025. Aduce que en estas se incurrió en múltiples defectos, dentro de los cuales enuncia expresamente el sustantivo y de desconocimiento del precedente.
Esto, por haber rechazado la acción de cumplimiento del artículo 49A del CPACA, adicionado por el artículo 7 de la Ley 2080 de 2021 cuando las consideraciones de hecho y derecho indican que ha debido ordenarse el cumplimiento y, además, por haber tramitado el proceso sin competencia funcional para el efecto, pues el artículo 3 de la Ley 393 de 1997 indica que el trámite debe llevarlo el «juez administrativo» del domicilio del accionante.
Preliminarmente, sin perjuicio de los argumentos sobre los defectos en el trámite procesal de la acción de cumplimiento, la Sala advierte que estudiará los defectos alegados por el accionante solamente respecto de la providencia de segunda instancia, porque esta es la que zanja la situación jurídica del accionante. Además de lo anterior, la apelación es, precisamente, el mecanismo de defensa que conduce a conjurar los posibles defectos de la providencia de primera instancia. Así las cosas, los cargos se estudiarán de cara a esa sentencia. Pues bien, la Sala observa que la acción de tutela es abiertamente improcedente por no cumplirse el requisito de subsidiariedad respecto de los cargos que pretenden la declaración de la «nulidad absoluta» de lo actuado y de lo relativo a los actos administrativos que emitieron la ORIP y la Superintendencia de Notariado y Registro.
Además, la Sala observa que los demás cargos y pretensiones tienen como fundamento el desacuerdo con el criterio de los jueces de cumplimiento, lo cual fractura la relevancia constitucional de las demás pretensiones de la acción de tutela de referencia. Respecto de lo primero, la Sala advierte que aun en el trámite de la acción de cumplimiento, si el accionante ve configurada una nulidad procesal, debe interponer una solicitud para que el juez natural del asunto lo declare.
Así lo ha hecho la Sección Quinta de esta Corporación de forma pacífica, al conocer de acciones de cumplimiento14. En esa medida, dicha solicitud de nulidad ha debido interponerse para poner de presente las posibles irregularidades procesales ante el juez natural del asunto, y como mecanismo 14 Ver, entre otros: Consejo de Estado, Sección Quinta.
Auto del 3 de junio de 2025. Rad. 25000-23-41-000-2025- 00068-01. C.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Auto del 6 de mayo de 2025. Rad. 25000-23-41-000-2023-01110-02. C.P. Omar Joaquín Barreto Suárez. Auto del 15 de enero de 2025. Rad. 25000-23-41-000-2023-00443-01. C.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Auto del 26 de noviembre de 2024. Rad. 25000-23-41-000-2024-00853-01.
C.P. Gloria María Gómez Montoya. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04430-00 Accionante: Jorge Eduardo Murillo Calderón Acción de tutela – Sentencia de primera instancia de defensa idóneo para conjurarlas. Al no hacerlo y, en su lugar, ventilar las supuestas nulidades procesales por vía de la acción de tutela, se desnaturaliza la naturaleza subsidiaria de este mecanismo tuitivo, lo cual está vedado por el artículo 86 de la Constitución Política.
Así las cosas, lo relativo a la competencia funcional de los jueces, a la falta de vinculación de la Subdirección de Apoyo Jurídico Registral de la Superintendencia de Notariado y Registro e, incluso, a la ausencia del expediente administrativo «prueba documental indispensable» en el expediente, ha debido ponerse de presente oportunamente ante el juez natural del asunto, lo cual no ocurrió. Entonces, como ya se anunció, resulta improcedente pronunciarse sobre estos cargos en sede constitucional.
De otra parte, los demás fundamentos jurídicos de su acción de tutela están encaminados a cuestionar el criterio de la Sección Quinta al rechazar la acción de cumplimiento al encontrar que no se había constituido la renuencia de las entidades cuyo cumplimiento se pedía. Sobre ello, dijo el ad quem: «En el presente asunto, de la revisión de los documentos aportados como medios de prueba de la demanda, contrario a lo sostenido por el a quo, no se advierte que la parte actora haya constituido en renuencia a la ORIP del Guamo, Tolima, frente a las disposiciones que son alegadas en el escrito de demanda.
En aras de explicar lo anterior, se tienen los siguientes: - El escrito visible a folios 51 y siguientes de la demanda, corresponden a los recursos de reposición y apelación que en su momento fueron interpuestos por el accionante contra la nota devolutiva. - El escrito visible a folios 76 y siguientes de la demanda, fechado 24 de agosto de 2023, corresponde a un derecho de petición en el que se solicitó información y documentos relacionados con el trámite. - El escrito visible a folios 103 y siguientes de la demanda, fechado 6 de septiembre de 2023, corresponde a una solicitud radicada ante la Subdirección de Apoyo Jurídico Registral de la Superintendencia de Notariado y Registro, en la que se ponen de presente unas irregularidades con ocasión del trámite de registro. - El escrito visible a folios 110 y siguientes de la demanda, fechado 14 de mayo de 2024, se advierte que lo pretendido por el actor es que se anule un registro en el folio de matrícula inmobiliaria 360-23539 de la ORIP del Guamo, Tolima.
Conforme lo anterior, se anticipa que se revocará la decisión de primera instancia, pues, se reitera, de la documental que reposa en el expediente, no se advierte que se haya satisfecho con el requisito establecido en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997.». Como se observa, la decisión del juez de instancia sobre la constitución en renuencia de la ORIP de El Guamo, Tolima, y de la Superintendencia de Notariado y Registro estuvo basada en las pruebas del expediente y la aplicación razonable y adecuada de la Ley 393 13 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04430-00 Accionante: Jorge Eduardo Murillo Calderón Acción de tutela – Sentencia de primera instancia de 1997.
Así las cosas, no es del resorte del juez constitucional revisar la corrección de la decisión, como si se tratara de una tercera instancia, salvo que se avizore una verdadera arbitrariedad que afecte su validez frente a la Constitución. De esta forma, la tutela no puede formularse para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial.
El accionante, como se ve, reclama con vehemencia que la sentencia de segunda instancia no se pronunció sobre las distintas irregularidades procesales que detecta, que no es coherente con el recurso de apelación ni se pronuncia sobre todos los hechos y argumentos relevantes para el caso. Sin embargo, teniendo en cuenta que la improcedencia de la acción implica la ausencia de pronunciamiento de fondo por parte del fallador, queda claro que lo que pretende el accionante con la extensa enunciación de defectos es revivir el debate judicial zanjado por no haberse reunido el requisito de procedencia de la acción de cumplimiento consistente en constituir la renuencia del sujeto pasivo de la acción. Así pues, ninguno de los argumentos está orientado a demostrar una verdadera vulneración de derechos fundamentales, sino a manifestar un desacuerdo con el criterio jurídico del juez de instancia. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de las autoridades judiciales accionadas, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracteriza las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, lo cual implica su improcedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Jorge Eduardo Murillo Calderón contra el Consejo de Estado-Sección Quinta y el Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2025-04430-00 Accionante: Jorge Eduardo Murillo Calderón Acción de tutela – Sentencia de primera instancia SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO vf FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES