Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 73001 23 33 000 2020 00066 01 (0205-2023) Demandante: Cesar Augusto Gallego Méndez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP1) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Requisito de la vinculación territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Decisión: Confirma la decisión de primera instancia de negar las pretensiones al no probarse la vinculación docente de carácter territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980. La Sala decide el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia de primera instancia emitida el 11 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo del Tolima.

I.

ANTECEDENTES Demanda2 1. El actor ejercitó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pretendiendo la nulidad de la Resolución PAP 015327 del 28 de septiembre de 2010, por medio de la cual la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la parte demandada el reconocimiento de la prestación a partir del 13 de abril de 2010, fecha en la que se cumplieron 20 años de servicio y 50 años de edad.

Asimismo, requirió que, al momento de liquidar las mesadas pensionales, se incluyan todos los factores salariales devengados hasta el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus de pensionado. Adicionalmente, pidió el reconocimiento y pago de los ajustes de valor debido a la disminución del poder adquisitivo del salario tomando como referencia la variación del Índice de Precios al Consumidor, así como los intereses moratorios generados desde la ejecutoria de la sentencia. 1 En adelante UGPP. 2 Folios 2 a 15. 2 Radicación: 73001 23 33 000 2020 00066 01 (0205-2023) Demandante: Cesar Augusto Gallego Méndez 3.

Como fundamento fáctico de sus pretensiones, indicó que fue nombrado antes del 31 de diciembre de 1980 y que prestó sus servicios docentes en entidades territoriales, cumpliendo con lo dispuesto en la Ley 114 de 1913, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928, el artículo 3 de la Ley 37 de 1933 y la Ley 91 de 1989. 4. Mencionó que, a través del Decreto 1898 del 2 de diciembre de 1980, el gobernador del Departamento del Tolima lo nombró docente seccional de la Escuela Rural Mixta San Pedro del municipio de Armero, en reemplazo de Fabiola Quintero Hurtado a quien se le aceptó la renuncia a partir del 15 de septiembre de 1980.

Luego, por el Decreto 0115 del 19 de febrero de 1990, fue incorporado como docente nacionalizado en el municipio de Ibagué, desempeñándose como docente territorial. 5. Expuso que el 4 de junio de 2010 solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue resuelta en forma negativa a través de la Resolución PAP 015327 del 28 de septiembre de 2010.

Contestación de la demanda3 6. La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones argumentando que no se evidencia la ocurrencia de una vía de hecho en materia pensional que comprometa el debido proceso. Aseguró que no se han desconocido los derechos irrenunciables de carácter pensional, ni se han ignorado los derechos adquiridos del demandante. 7.

Además, refirió que el actor no cumplió con la exigencia de haberse vinculado como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, dado que aunque fue designado mediante el Decreto 1898 del 2 de diciembre de 1980 comenzó a ejercer a partir del 27 de enero de 1981 8. Propuso las excepciones de «inexistencia de la obligación demandada», «ausencia de vicios en el acto administrativo demandado», «prescripción» y la «innominada o genérica».

Sentencia apelada4 10. El Tribunal Administrativo del Tolima dictó sentencia el 11 de agosto de 2022, en la cual desestimó las pretensiones de la demanda y condenó al demandante al pago de las costas. 11. Esta decisión se sustentó en el hecho de que el actor no se vinculó como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980.

A pesar de que su nombramiento se realizó mediante el Decreto 1898 del 2 de diciembre de 1980, tomó posesión del cargo el 23 de enero de 1981. Esto implica que comenzó a prestar sus servicios docentes después de la fecha estipulada por la norma, lo que le impide el derecho al reconocimiento de la pensión solicitada. 3 Folios 63 a 67 reverso. 4 Folios 138 a 143 reverso. 3 Radicación: 73001 23 33 000 2020 00066 01 (0205-2023) Demandante: Cesar Augusto Gallego Méndez 12.

A su vez, se indicó que, aunque el demandante ha ejercido como docente en el sector territorial durante más de 20 años y tiene más de 50 años de edad, el inicio de su desempeño como tal ocurrió después del 31 de diciembre de 1980, lo que le excluye del beneficio de la pensión gracia. Recurso de apelación5 13. El demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia reiterando los argumentos presentados en su demanda.

En este sentido, sostiene que la ley establece la necesidad de contar con una vinculación territorial y/o nacionalizada, lo que se traduce, en otras palabras, en la necesidad de un nombramiento. Este nombramiento se formalizó a través del Decreto 1898 del 2 de diciembre de 1980, el cual tiene carácter nacionalizado. 14. Adicionó que ha ejercido la profesión docente durante más de 20 años y que la ley requiere un nombramiento que haya sido realizado antes del 31 de diciembre de 1980, condición que cumple según el acto de designación mencionado. 15.

Solicitó se revoque la condena en costas impuesta, en razón a que le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia. II. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 16. Mediante auto del 4 de mayo de 20236 se admitió el recurso de apelación y se le advirtió a la parte demandada que tenía hasta la ejecutoria de dicha providencia para pronunciarse.

Igualmente, se le informó al Ministerio Público que disponía hasta antes de que el expediente ingresara al despacho para fallo para emitir concepto. 17. La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. III. CONSIDERACIONES Competencia 18. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Problema jurídico 19. Conforme al cargo específico expuesto en el recurso de apelación, la Sala procederá a evaluar si el demandante se vinculó como docente territorial y/o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, en aras de cumplir con la exigencia consagrada en el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 5 Folios 150 a 169 reverso. 6 Folio 179. 4 Radicación: 73001 23 33 000 2020 00066 01 (0205-2023) Demandante: Cesar Augusto Gallego Méndez Análisis del problema jurídico 20.

El artículo 15 de la Ley 91 de 1989 establece el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales que hayan sido vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.» 21. En este sentido, la normativa mencionada estipula que, para poder acceder a la pensión gracia contemplada en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, es indispensable que el docente demuestre haber mantenido una vinculación territorial y/o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980. 22.

Por su parte, el Decreto 2277 de 1979 establece normas para el ejercicio de la profesión docente e indica que los educadores que prestan sus servicios en entidades oficiales son considerados empleados oficiales. Una vez que estos educadores asumen su cargo, quedan vinculados a la administración correspondiente. 23. En lo que respecta a la naturaleza jurídica del acto de nombramiento, esta Corporación7 ha sostenido que se trata de un acto condicionado, es decir, está sujeto a la verificación de ciertos presupuestos legales que buscan formalizar tanto la designación como la investidura del servidor.

Por consiguiente, el funcionario nombrado solo adquiere los derechos inherentes al cargo en el momento en que toma posesión. Esto se debe a que el acto mediante el cual se realiza el nombramiento no le confiere ningún derecho subjetivo; únicamente establece el régimen general, legal o reglamentario al que queda sometido. Este régimen se consolida únicamente en el instante de la posesión, permitiendo que el funcionario asuma el empleo, algo que no ocurre con la mera designación. 24.

Así pues, en el expediente se vislumbra que el gobernador del departamento del Tolima expidió el Decreto 1898 del 2 de diciembre de 19808, a través del cual se aceptó la renuncia a Fabiola Quintero de Hurtado como docente Seccional de la Escuela Rural Mixta San Pedro en el municipio de Armero y en su reemplazo nombró al demandante. 7 Ver entre otras sentencias del Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección A: i) en sentencia del 4 de septiembre de 2017 dentro del expediente No. 54001-23-33-000-2012-00114-01 (4147-2014), con ponencia del doctor William Hernández Gómez; ii) sentencia de 21 de julio de 2011, Consejero ponente Gustavo Gómez Aranguren, número interno 1997-2009; y, iii) sentencia de 9 de agosto de 2007, Consejero Ponente Alfonso Vargas Rincón, número interno: 0905-2005. 8 Folio 22. 5 Radicación: 73001 23 33 000 2020 00066 01 (0205-2023) Demandante: Cesar Augusto Gallego Méndez 25.

De la copia del Kardex9 expedida por la Secretaría de Educación del Tolima se extrae que el demandante se posesionó en ese cargo el 23 de enero de 1981 en la Escuela Rural Mixta San Pedro, ubicada en el municipio de Armero. Esta designación fue efectuada a través del acto administrativo mencionado en el párrafo anterior. 26. La Alcaldía de Ibagué emitió un certificado de tiempo de servicio con fecha 19 de abril de 2010, en el que se detalla que el demandante ha prestado sus servicios en el nivel de básica primaria, vinculado en propiedad como docente nacionalizado de manera continua, designado mediante el Decreto 1898 del 2 de diciembre de 1980, con fecha de posesión del 23 de enero de 1981 y desempeñándose hasta el 30 de enero de 1983, acumulando un total de 1,089 días. 27.

Esta información es consistente con lo certificado por la Secretaría de Educación Municipal de Ibagué a través de una constancia emitida el 24 de febrero de 201210 y por el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, fechado el 9 de agosto de 201811. 28. En este contexto, se debe determinar si se ha cumplido con la tercera exigencia establecida en la legislación para acceder a la pensión gracia, que se refiere a la necesidad de demostrar la vinculación como docente a nivel territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980.

Este aspecto es crucial ya que representa el motivo de inconformidad del actor pues le impide acceder al beneficio solicitado. 29. El demandante afirmó que su vinculación se fundamenta en el Decreto 1898 del 2 de diciembre de 1980, mediante el cual el gobernador del departamento del Tolima lo designó como docente seccional en la Escuela Rural Mixta «San Pedro» del municipio de Armero.

Esta designación se realizó en reemplazo de Fabiola Quintero Hurtado, quien presentó su renuncia, la cual fue aceptada a partir del 15 de septiembre de 1980, tratándose de una designación de carácter nacionalizado. 30. Aunque en el plenario no se encuentra el acta de posesión, las certificaciones aludidas en los párrafos 25 a 27 de esta sentencia evidencian que el demandante desempeñó dicho cargo desde el 23 de enero de 1981, sin que existan pruebas adicionales que contradigan o refuten esta información. 31.

Es importante destacar que, en relación con la carga de la prueba, el artículo 167 del Código General del Proceso (CGP) establece que «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen». 32. En el caso que ocupa la atención de la Sala, no hay duda de que la parte demandante tenía la carga de respaldar sus argumentos y pretensiones con material probatorio suficiente que demostrara inequívocamente su vinculación con posesión debidamente formalizada antes del 31 de diciembre de 1980, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 9 Folio 23 10 Folio 28 11 Folio 37. 6 Radicación: 73001 23 33 000 2020 00066 01 (0205-2023) Demandante: Cesar Augusto Gallego Méndez 33.

Por lo tanto, la Sala concluye que no se puede considerar como cierto el supuesto de la relación legal y reglamentaria del demandante antes del 31 de diciembre de 1980, toda vez que la vinculación de un servidor público, en este caso un docente oficial, requiere la combinación de un acto de nombramiento y el acto de posesión, los cuales son elementos necesarios para acreditar su vinculación formal al servicio público. 34.

En consecuencia, dado que el actor tomó posesión del cargo el 23 de enero de 1981 es evidente que no logró demostrar este requisito y, por ende, no tiene derecho a la pensión gracia que reclama. Por lo tanto, se impone confirmar el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Condena en costas en primera instancia 35.

El demandante solicitó la revocatoria de la condena en costas que el Tribunal le impuso en primera instancia, precisando que solo procede cuando se presente una demanda con carencia de fundamento legal. 36. Al respecto, la modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta Corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 37. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal respecto de asuntos donde se ventile un interés público, creando así una excepción a la regla general según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 38. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 39.

Con base en los argumentos expuestos y comoquiera que en la sentencia apelada se condenó en costas al actor porque sus pretensiones fueron negadas en su totalidad, no hay lugar a revocar dicha decisión en tanto que estuvo ajustada a derecho. Condena en costas en segunda instancia 40. Con base al análisis normativo abordado en los párrafos que preceden, en esta instancia también se impondrán costas a la parte demandante por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente 7 Radicación: 73001 23 33 000 2020 00066 01 (0205-2023) Demandante: Cesar Augusto Gallego Méndez de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Tolima.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 11 de agosto de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. Condenar en costas a la parte demandante en segunda instancia. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Tolima.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.