11001031500020260281500 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-15-000-2026-02815-00 Accionante: Empresa de Energía de Pereira S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: Acción de tutela / Concede amparo – configuración de mora judicial injustificada.

Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta alguna irregularidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 13 de abril de 2026, la Empresa de Energía de Pereira S.A. E.S.P. instauró demanda de tutela contra la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca2, en busca de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad. 2.

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte actora promovió demanda contra la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), cuyo conocimiento correspondió a la Sección Cuarta, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Dicha autoridad judicial, por medio de un auto del 17 de julio de 2014, dispuso su admisión. 3.

Mediante proveído del 3 de mayo de 2018 se ordenó remitir el expediente por competencia a la Sección Primera de esa misma Corporación, siendo asignado por reparto a la Subsección B de la Sección, concretamente al despacho hoy a cargo del Magistrado César Giovanny Chaparro Rincón3. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Magistrado ponente César Giovanny Chaparro Rincón. 3 Bajo el radicado número 25000-23-41-000-2018-00516-00.

El 15 de febrero de 2026, la parte accionante presentó una solicitud de impulso procesal. 6. Como fundamento de la solicitud de amparo, la sociedad demandante sostuvo que a la fecha de interposición de la acción constitucional habían transcurrido alrededor de siete años desde que el proceso se encontraba para fallo, sin que la autoridad accionada emitiera la decisión correspondiente. 7.

Adujo que el tiempo transcurrido excede cualquier estimación de razonabilidad, incluso teniendo en cuenta la congestión judicial, pues no existe una razón que justifique válidamente la tardanza en la resolución de ese asunto. Lo anterior, por cuanto el proceso no reporta factores que dificulten su trámite, no existe un caudal probatorio voluminoso, ni pruebas complejas que requieran un análisis exhaustivo o prolongado.

A lo que se suma que existen otros procesos de la misma naturaleza a cargo del despacho accionado que ingresaron con posterioridad a su caso para fallo, en los cuales ya se profirió la sentencia correspondiente. 8. En particular, hizo mención a los expedientes 25000-23-41-000-2018-00532-00 y 25000-23-41-000-2018-00535-00. Indicó que el primero ingresó al despacho para fallo el 19 de febrero de 2021 y la sentencia se profirió el 16 de septiembre de 2022.

En el segundo, el expediente ingresó para sentencia el 10 de febrero de 2020 y la decisión respectiva se emitió el 22 de octubre de 2024. 9. Adujo que mientras otros procesos posteriores o de la misma data ya han sido resueltos, su caso permanece en una parálisis procesal absoluta desde hace más de siete años, dilación que no es atribuible a su conducta, sino a la omisión del Tribunal de respetar el orden del turno en el que ingresó el expediente al despacho para fallo, conforme lo establecido en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998. 10.

Manifestó que la prolongación injustificada del trámite no constituye un asunto netamente procesal, pues es una situación que le genera consecuencia económicas, reales y continuas. Ello, habida cuenta que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se debate la modificación de los componentes de la formula tarifaria aprobada por la CREG en 1997 para su cargo de comercialización, lo que le ha ocasionado un daño patrimonial considerable. 11.

Con la demanda de tutela pretende que se ordene a la autoridad judicial accionada proferir la sentencia correspondiente. De forma subsidiaria, solicitó que se ordene establecer prelación al caso para efectos de emitir el fallo, teniendo en cuenta el Radicación: 11001-03-15-000-2026-02815-00 Accionante: Empresa de Energía de Pereira S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) tiempo excesivo que ha transcurrido y la afectación desproporcionada que ello representa para la accionante.

B. Trámite procesal y contestación de la demanda 12. Mediante auto de 20 de abril de 2026, se resolvió admitir la demanda, notificar de su presentación a la autoridad judicial accionada, así como requerirla para que allegara copia digital del expediente con radicado 25000-23-41-000-2018-00516-00 y comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

(i) Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B4 13. El Magistrado a cargo del proceso cuestionado realizó un recuento de las actuaciones surtidas al interior de ese asunto. Destacó que el mismo reviste un alto grado de complejidad en razón a su temática -fórmulas tarifarias de energía eléctrica- y el volumen del expediente, el cual tiene siete cuadernos principales, lo que requiere una gran cantidad de tiempo y recurso humano, sin dejar de lado los demás trámites sometidos a conocimiento del despacho. 14.

Señaló que también ha adelantado otros procesos de una complejidad excepcional, que han requerido un tiempo y esfuerzo considerable para su resolución. Entre ellos, resaltó la acción popular con radicado número 25000-23-24- 000-2010-000714-01 y los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho con identificados con radicado 25000-23-41-000-2014-01405-00 y 25000-23-41-000- 2015-00561-00. 15.

Adujo que el fallo pretendido por la parte actora se dictaría respetando el turno de los procesos que también se encuentren pendientes para los mismos efectos, en la medida de las posibilidades reales de respuestas con las que cuenta en la actualidad el despacho conductor del proceso y la Sala de Decisión, en especial por la falta de personal y el alto volumen de carga laboral. 16.

Sin perjuicio de lo anterior, resaltó que existen otro tipo de asuntos que tienen prelación de turno para proferir sentencia, como los recursos de insistencia, las objeciones, las observaciones, los procesos de nulidad electoral, las acciones populares, de tutela, de cumplimiento y de grupo. 17. Con fundamento en lo expuesto, solicitó negar el amparo solicitado.

II. C O N S I D E R A C I O N E S 4 Intervención digital contenida en 6 folios. Radicación: 11001-03-15-000-2026-02815-00 Accionante: Empresa de Energía de Pereira S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) C. Análisis del caso concreto 18.

Previo a examinar el fondo de la controversia planteada, corresponde a la Sala verificar los presupuestos de procedibilidad formal fijados por la Corte Constitucional5. Tales requisitos se encuentran acreditados en el presente asunto, en tanto: (i) la accionante no cuenta con otro mecanismo judicial adicional para superar la alegada mora, pues ya agotó los instrumentos que tenía a su alcance, particularmente la solicitud de impulso procesal;

(ii) ha mantenido una conducta procesal diligente y activa en el trámite cuestionado; y (iii) no se observa que la interesada haya incurrido en actuaciones dilatorias, ni en el incumplimiento de cargas procesales que hubiesen contribuido a la prolongación del proceso. 19. En lo que se refiere al fondo del asunto, la Sala anticipa que accederá al amparo deprecado en la demanda al encontrar configurada una mora judicial injustificada que compromete los derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia e igualdad de la parte actora. 20.

La Corte Constitucional ha sostenido que la mora judicial injustificada se presenta cuando: (i) se incumplen los términos previstos por ley; (ii) no existe una razón objetiva y suficiente que justifique la demora; y (iii) la tardanza resulta imputable a la autoridad judicial encargada de adoptar la decisión6. 21. En armonía con lo anterior, esta Corporación ha señalado que “no existe mora judicial por el solo transcurso del tiempo, sino que ésta debe ser injustificada y estar probada la negligencia de la autoridad judicial accionada.”7 22.

Por lo tanto, corresponde al juez de tutela valorar en cada caso concreto la conducta del funcionario o la corporación judicial, a efectos de determinar si la tardanza en la resolución del asunto es el resultado de la falta de diligencia en su actuar o, por el contrario, obedece a circunstancias ineludibles e imprevisibles que impiden que la controversia se resuelva dentro del plazo previsto por ley8. 23.

Dicho análisis comprende el estudio de los siguientes elementos: (i) la complejidad del asunto; (ii) la actividad procesal del interesado; (iii) la conducta de la autoridad judicial competente; (iv) el análisis global de procedimiento; y (iv) el turno en el que el expediente pasó al despacho. 5 En la sentencia SU-333 de 2020 se indicó que el examen de procedencia formal de la acción de tutela cuando se alega una vulneración de derechos por mora judicial supone verificar que: “(i) no se cuenta con un mecanismo judicial ordinario para impulsar el proceso (como consecuencia de un estado de indefensión, entre otras razones);

(ii) el ciudadano se ha comportado activamente y ha impulsado el avance del proceso, y (iii) la omisión judicial no se debe a conductas dilatorias, o no es atribuible al incumplimiento de cargas procesales” 6 Al respecto, ver, entre otras, las sentencia SU-333 de 2020, SU-179 de 2021 y T-183 de 2024. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 18 de febrero de 2009, exp. 25000-23-15-000-2008-01246-01 (AC), M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 8 Al respecto, ver sentencia SU-179 de 2021, entre otras.

Radicación: 11001-03-15-000-2026-02815-00 Accionante: Empresa de Energía de Pereira S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 24. En el caso bajo estudio, la parte actora alegó que la autoridad accionada incurrió en una dilación injustificada, al no haber proferido la sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en cuestión, pese a que han transcurrido más de siete años desde que el expediente ingresó al despacho para fallo y que, incluso, en otros procesos que ingresaron con posterioridad para los mismos efectos ya se emitió la decisión correspondiente.

En concreto, hizo referencia a los expedientes identificados con radicado número 25000-23-41-000- 2018-00532-00 y 25000-23-41-000-2018-00535-00. 25. En el informe rendido en el trámite de tutela, el magistrado a cargo de la ponencia de ese asunto sostuvo que la tardanza alegada no obedecía a una conducta negligente o arbitraria por parte del despacho, sino a: (i) la complejidad del proceso, en razón a la materia objeto de controversia y el volumen del expediente;

(ii) la alta carga laboral que involucra el conocimiento de procesos de especial complejidad y; (iii) las limitaciones de personal que afronta el despacho judicial. Conforme a ello, indicó que “el fallo pretendido se dictará respetando el turno de los procesos que se encuentran también pendientes de dicho trámite, en la medida de las posibilidades reales de respuesta con que cuenta actualmente el despacho conductor del proceso y la Sala de Decisión (…)”. 26.

Aunque la Sala no desconoce la congestión judicial que atraviesan los despachos producto de una situación estructural que impide cumplir a cabalidad con los términos judiciales, tales circunstancias, en el presente asunto, no resultan suficientes para justificar la ausencia de decisión dentro del proceso cuestionado. Las razones expuestas por el funcionario a cargo del proceso distan de la especificidad que se demanda en este tipo de asuntos para justificar la mora. 27.

Más allá de indicar que se trata de un caso complejo y que el expediente es voluminoso, no explicó en qué medida esas dos situaciones, vistas en perspectiva del tiempo de mora, se proyectan como eximentes del reclamo constitucional que se formula en esta acción. Máxime si se tiene en cuenta que se afirma, de manera categórica, que el fallo deprecado será proferido con apego al sistema de turnos, no obstante, se omitió precisar cuál es el turno asignado al proceso y cómo se ha desplazado en los años que lleva a despacho. 28.

Lo anterior resulta relevante, en tanto la complejidad de determinados temas y el volumen de los expedientes, si bien pueden explicar retrasos en la sustanciación de los casos, no pueden entenderse como una excusa genérica que ampare todo tipo de tardanza. Lo que se espera en estas situaciones es una respuesta específica que correlacione esas particularidades del expediente con la mora, y que a partir de ello se pueda concluir que lo primero es la causa principal -o exclusiva- de lo segundo; de manera que se descarten elementos asociados a la falta de diligencia o Radicación: 11001-03-15-000-2026-02815-00 Accionante: Empresa de Energía de Pereira S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) desatención del sistema de turnos. Ese es el tipo de ejercicio que se echa de menos en esta ocasión. 29.En la contestación tampoco se refutaron las afirmaciones de la parte accionante, referidas a que se han proferido sentencias en procesos que ingresaron de manera posterior al despacho.

La Sala pudo constatar que, de los dos procesos indicados en la demanda, únicamente el expediente radicado bajo el número 25000-23-41-000- 2018-00532-00 se encontraba a cargo del despacho judicial que conoce del asunto promovido por la accionante. Este último corresponde a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se pretendía la declaratoria de nulidad de un acto administrativo mediante el cual se ordenó la expropiación por vía administrativa de un bien inmueble.

La demanda fue radicada el 18 de mayo de 2018, el expediente ingresó al despacho para fallo el 19 de febrero de 2021 y la sentencia de primera instancia fue proferida el 16 de septiembre de 2022. A su vez, se constató que el medio de control instaurado por la tutelante pasó al mismo despacho para la elaboración del proyecto de sentencia el 1° de abril de 2019, sin que a la fecha se haya emitido la decisión correspondiente. 30.

La Subsección no desconoce que se trata de asuntos referidos a temas distintos, y que el despacho pudo haber aplicado criterios de prelación por la materia, sin embargo, extraña una explicación razonable sobre ese particular. 31. El conjunto de las circunstancias expuestas llevan a la Sala a concluir que la tardanza en la resolución del asunto no solo carece de una justificación objetiva, sino que, además, supera los márgenes de razonabilidad constitucionalmente admisibles, pues ya han transcurrido más de siete años desde que el expediente pasó al despacho para sentencia, sin que la parte accionante haya obtenido una resolución de fondo sobre la controversia que sometió a conocimiento de la jurisdicción, lo que conduce al desconocimiento de sus derechos. 32.

La Corte Constitucional9 ha sostenido que el ámbito de protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia comprende un conjunto de garantías mínimas. Entre ellas, el plazo razonable, cuya finalidad es evitar que los usuarios del aparato judicial permanezcan indefinidamente sometidos a un estado de incertidumbre respecto de la definición de sus litigios, lo que, a su vez, impone a las autoridades judiciales el deber de tramitar y decidir los procesos con diligencia, sin omisiones ni dilaciones injustificadas. 33.

Según la jurisprudencia constitucional10, la ausencia de celeridad en el proceso comporta una vulneración a la garantía del plazo razonable cuando la mora es 9 Sentencias SU-213 de 2021 y T-183 de 2024. 10 Sentencia T-183 de 2024. Radicación: 11001-03-15-000-2026-02815-00 Accionante: Empresa de Energía de Pereira S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) atribuible a la falta de diligencia, arbitrariedad o a la omisión en el cumplimiento de las funciones del operador judicial, tal como ocurrió en el presente asunto. 34.

Por lo reseñado en precedencia, la Sala dispondrá la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la parte accionante. En consecuencia, se ordenará a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en el término improrrogable de veinte (20) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, profiera sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en cuestión. 35.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad de la parte actora.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en el término improrrogable de veinte (20) días contados a partir de la notificación de la presente decisión, profiera sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 25000-23-41-000-2018-00516- 00.

TERCERO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE11 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 11 VF Radicación: 11001-03-15-000-2026-02815-00 Accionante: Empresa de Energía de Pereira S.A. E.S.P. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.