11001031500020230256800 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veinte (20) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-02568-00 Demandante: ELIANA PARRA BUENDÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Debe reunir los requisitos generales establecidos por la jurisprudencia constitucional, para que proceda su estudio de fondo / REQUISITO GENERAL DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – No se cumple en este caso, dado que el actor busca discutir aspectos netamente económicos.

La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Eliana Parra Buendía contra la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila. I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 16 de mayo de la presente anualidad1, la señora Eliana Parra Buendía, mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia; así como los principios de favorabilidad y seguridad jurídica.

Formuló las siguientes pretensiones: 1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DEPARTAMENTO DEL HUILA en la sentencia proferida el día 18 de abril de 2023, en el expediente rad. No. 41001-33-33-41001333300520220015201-01, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E 1 Se advierte que, el 17 de mayo de 2023, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.

Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02568-00 Demandante: Eliana Parra Buendía Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2 INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, de la accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales de la accionada. 2.

Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes: CONSEJO DE ESTADO No. RADICADO EXPEDIENTE FECHA DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE CONSEJEROS FIRMANTES 1 08001-23-33- 000-201300666- 01 (0833-16) 6 de agosto de 2020 Dra. SANDRA LISETH IBARRA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO 2 76001-23-31- 000200900867- 01, No. Interno: 4854-2014 24 de enero de 2019 Dra. SANDRA LISETH IBARRA Dr. CÉSAR PALOMINO CORTÉS - Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER 3 11001-0315- 000-2018- 03499-01 29 de julio de 2019 Dr. NICOLÁS YEPES CORRALES Dr. JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS - Dr. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE 4 08001 23 33 000 2014 00173-01 (1688-16) 2 de diciembre de 2019 Dr. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ - Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ 5 08001-23-33- 000-2014- 00208-01 10 de junio de 2020 Dra. SANDRA LISETH IBARRA Dr. CÉSAR PALOMINO CORTÉS - Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER 6 08001-23-31- 000-2014- 00254-01 (4960-2017) 22 de octubre de 2020 Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Dr. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS - Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ 7 08001-23-33- 000-2014- 00132-01 12 de noviembre de 2020 Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Dr. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS - Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ 8 08001 23 31 000 2014 00815 01 (4979–2017) 17 de junio de 2021 Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ - Dr. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02568-00 Demandante: Eliana Parra Buendía Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 3 9 08001-23-33- 000-2015- 00331-01 17 de junio de 2021 Dr. CÉSAR PALOMINO CORTÉS Dra. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ - Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER 10 19001-23-33- 000-2015- 00445- 02(048320) 4 de noviembre de 2021 Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Dr. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS - Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ 11 08001-23-33- 000-2014- 01127-01 (1002-2021) 25 de noviembre de 2021 Dra. SANDRA LISETH IBARRA Dr. CÉSAR PALOMINO CORTÉS - Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER 12 40001-23-40- 000-201700134- 01 (2208-2020) 25 de noviembre de 2021 Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Dr. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS - Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ 13 080001-23-40- 000-2015- 90008-01 (2387-2020) 11 de noviembre de 2021 Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Dr. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS - Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ 14 080001-23-40- 000-2014- 90022-01 (5154-2016) 11 de noviembre de 2021 Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ - Dr. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS 15 080001-23-33- 000-201700931- 01 (1001-2021) 20 de enero de 2022 Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ - Dr. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS 16 080001-23-33- 000-201500075- 01 (2660-2020) 3 de marzo de 2022 Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Dr. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS - Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ 17 76001-23-33- 000-2013- 00756-01 (2224-2020) 28 de abril de 2022 Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER Dr. CÉSAR PALOMINO CORTÉS - Dra. SANDRA LISETH IBARRA 18 080001-23-40- 000-201700795- 01 (2659-2020) 9 de mayo de 2022 Dr. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ - Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ 19 47-001-23-33- 000-201900359- 01 (4004-2021) 19 de mayo de 2022 Dra. SANDRA LISETH IBARRA Dr. CÉSAR PALOMINO CORTÉS - Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER 20 47-001-23- 33000-2019- 00376- 01 (4462-2021) 1 de julio de 2022 Dra. SANDRA LISETH IBARRA Dr. CÉSAR PALOMINO CORTÉS - Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER 21 08001-23-33- 000-201500509- 01 (2140-2020) 22 de Agosto de 2022 Dr. CÉSAR PALOMINO CORTÉS Dr. SANDRA LISSET IBARRA VELEZ – Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER 22 08001-23-33- 000-201590124- 01 (2394-2020) 22 de Septiembre de 2022 Dr. CESAR PALOMINO CORTÉS Dr. SANDRA LISSET IBARRA VELEZ – Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02568-00 Demandante: Eliana Parra Buendía Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 4 1.2.

Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes hechos jurídicamente relevantes: La señora Eliana Parra Buendía labora como docente al servicio del departamento del Huila, se encuentra afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio2 desde 2004 y es beneficiaria del régimen de cesantías anualizadas.

El 22 de julio de 2021, la hoy accionante le solicitó a la Secretaría de Educación Departamental del Huila y al FOMAG el reconocimiento y el pago de la sanción por la no consignación de cesantías y la indemnización por el pago tardío de los intereses causadas a 31 de diciembre de 2020, con fundamento en el régimen establecido en las Leyes 52 de 1975 y 50 de 1990 y el Decreto 1176 de 1991; sin embargo, la petición fue denegada por ambas entidades.

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Eliana Parra Buendía demandó al Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y al Departamento del Huila, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto derivado del silencio frente a la petición de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías y la indemnización por el pago tardío de los intereses.

El Juzgado Quinto Administrativo de Neiva, mediante sentencia del 31 de octubre de 2022, negó las suplicas de la demanda, por considerar que la señora Eliana Parra Buendía se encontraba afiliada al FOMAG y, por tanto, tenía un régimen especial de cesantías en el cual no operaba la sanción por mora. Explicó que la Ley 344 de 1996 excluyó a los docentes de dicho beneficio, al prever que cuentan con un régimen especial para el reconocimiento y pago de sus prestaciones sociales, esto es, la Ley 91 de 1989.

Adujo que la sentencia de unificación de la Corte Constitucional SU 098 de 2018 no tiene identidad fáctica con el asunto en cuestión y que, además, las decisiones judiciales del Consejo de Estado citadas en la solicitud de amparo no son de unificación. 2 En adelante FOMAG. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02568-00 Demandante: Eliana Parra Buendía Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 5 Asimismo, aclaró que la «sanción e indemnización reclamadas resulta incompatible en virtud del principio de inescindibilidad normativa por cuanto en el régimen especial no sexista obligación de consignación anual de cesantías por las entidades territoriales al Fomag, sino un reporte de las mismas y sus intereses en las fechas definidas anualmente según la Ley 91 de 1989 y específicamente el Acuerdo 34 de 1998».

Contra la anterior decisión, la accionante interpuso recurso de apelación en el cual expuso que, si bien los docentes tienen un régimen especial, lo cierto es que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado establecieron que era posible aplicar la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales, con fundamento en el principio de favorabilidad.

Puntualmente, citó la sentencia emitida el 8 de octubre de 2020 por el Consejo de Estado dentro del proceso con radicado 11001-03-06-000-2020-00158- 00. Sostuvo que la Corte Constitucional, mediante la SU 098 de 2018, estableció que como el «plazo legal» para la consignación de las cesantías no está en la Ley 91 de 1989, se debe aplicar lo establecido en la Ley 50 de 1990, esto es, antes del 15 de febrero de cada año. Agregó que los docentes, al ser catalogados como empleados públicos, gozan de los mismos derechos que tiene cualquier otro empleado estatal, como por ejemplo, el de percibir el auxilio de cesantías, que garantiza la «subsistencia ante el desempleo y de acceso de educación y vivienda”.

También reiteró que, aunque los docentes oficiales tienen el régimen especial, lo cierto es que dicha condición no sustrae a los nominadores de la obligación de «consignar los recursos de las cesantías en el Fomag», en los términos del artículo 99 de la Ley 50 de 1990. Sobre todo cuando dicha normativa fue expedida un año después de la Ley 91 de 1989 y cuando esta última no fijaba plazo alguno. El Tribunal Administrativo del Huila, mediante providencia del 18 de abril de 2023, confirmó la decisión de primera instancia, bajo el argumento de que no era posible hacer extensiva la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 al caso de la demandante, quien había ocupado el cargo de docente oficial al servicio del Departamento del Huila y se encontraba cubierta por el sistema anualizado de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.

Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02568-00 Demandante: Eliana Parra Buendía Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 6 De igual modo, determinó que en el Consejo de Estado no existe una posición unificada en la jurisprudencia sobre el reconocimiento de la sanción moratoria consagrada en la Ley 50 de 1990 al sector docente, pues resaltó que la Sección Segunda ha estimado viable beneficiarlos con esa penalidad y, por el contrario, la Sección Tercera, en sede de tutela, ha declarado improcedente la solicitud de amparo en casos similares al sub lite por incumplir con el requisito de relevancia constitucional.

De igual manera, mencionó que el régimen general de cesantías consagrado en las Leyes 50 de 1990 y 52 de 1975 consagra la obligación de reconocer, liquidar y pagar las cesantías a un fondo privado de cesantías hasta el 15 de febrero de cada año, generándose por el incumplimiento del plazo legal las sanciones establecidas en dichas leyes.

Pero insistió en que dicho régimen no cobija al sector docente, ya que es aplicable en el nivel territorial a los servidores afiliados a fondos privados de cesantías. Que, de hecho, la Corte Constitucional en la SU-098 de 2018 manifestó al respecto que «no existe una posición unificada respecto a la aplicación de la norma de reconocimiento y pago de la sanción moratoria que contempla el numeral 3 º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a los docentes.

En consecuencia, no es posible afirmar que se desconoció el precedente de la jurisdicción contencioso administrativo». Reiteró que, si bien la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 19 de enero de 2023, expediente 76001-23-31-000-2012-00212- 02, concluyó que era viable aplicar la Ley 50 de 1990 a los docentes, en lo relacionado con el reconocimiento de la sanción moratoria en virtud del principio de favorabilidad, lo cierto es que, entre otras, no hay unificación en el tema a tratar, pues se han proferido fallos de tutela con similares circunstancias en el Consejo de Estado, con diferentes posiciones.

Que, de hecho, en la sentencia SU-098 de 2018, la Corte Constitucional manifestó que «no existe una posición unificada respecto a la aplicación de la norma de reconocimiento y pago de la sanción moratoria que contempla el numeral 3 º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a los docentes. En consecuencia, no es posible afirmar que se desconoció el precedente de la jurisdicción contencioso administrativo».

Finalmente, señaló que no es necesario recurrir al principio de favorabilidad, toda vez que no se está frente a dos disposiciones que ofrezcan un trato diferenciado o Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02568-00 Demandante: Eliana Parra Buendía Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 7 que se presenten antinomias legales.

Por el contrario, lo que se aprecia es que la Ley 91 de 1989 no contempló la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías que introdujo la Ley 50 de 1990 y que por virtud de la Ley 344 de 1996 se extendió a los servidores públicos territoriales con excepción de los educadores. 1.3. Argumentos de la tutela A lo largo del escrito de tutela, de forma resumida, la parte actora sostuvo que el Tribunal Administrativo del Huila desconoció el precedente fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU 098 de 2018, así como en 22 sentencias del Consejo de Estado, entre las cuales se destacan la sentencia de tutela del 29 de julio de 2019 y la SU-2013-00666 del 6 de agosto de 2020, en las que se determinó que la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 sí resultaba aplicable a los docentes oficiales.

Luego de hacer un recorrido histórico sobre el FOMAG y su funcionamiento, adujo que, si bien los docentes gozan de un régimen especial, lo cierto es que, en virtud del principio de favorabilidad, se les debe aplicar la normativa del régimen general que consagra la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías, esto es, la Ley 50 de 1990.

De otra parte, la accionante sostuvo que el ad quem no argumentó con claridad por qué se alejó del precedente consagrado en las 22 sentencias emitidas por el Consejo de Estado, pues lo único que expresó es que «existía unidad de caja en el manejo de los recursos del FOMAG y que no existe sentencia unificada, despreciando la masividad de sentencias expedidas por las 2 secciones que conforman la sección 2da del H.C.E.».

Agregó que, contrario a lo decidido por el Tribunal, la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales no desconoce el principio de inescindibilidad, pues, como se ha evidenciado, en esos casos debe aplicarse la norma de manera integral favoreciendo al docente oficial. Además, indicó que, al existir un vacío normativo, lo más lógico es llenarlo con la norma más favorable.

Sostuvo que existe una sucesión de «irregularidades sustantivas» dentro de la decisión de segunda instancia emitida por el Tribunal Administrativo del Huila. Finalmente, citó 10 sentencias proferidas por diferentes juzgados administrativos del país, en las que, con fundamento en el principio de favorabilidad, se reconoció Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02568-00 Demandante: Eliana Parra Buendía Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 8 la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías anuales a los docentes demandantes, al amparo de lo dispuesto en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. 2.

Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 19 de mayo de 2023, el Despacho sustanciador admitió la acción de tutela y ordenó que aquel se notificara a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Huila, como parte demandada, y, como terceros con interés, a la ministra de Educación Nacional, a la Fiduprevisora, en calidad de administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, y al gobernador del Departamento del Huila.

Así mismo, se ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2. La Fiduprevisora, en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, manifestó que las cesantías de los docentes no se administran en cuentas individuales, por cuanto el FOMAG fue creado mediante la Ley 91 de 1989 bajo el principio de unidad de caja.

En ese sentido, los valores que corresponden a las cesantías no se consignan, sino que «ya están presupuestados y trasladados al fondo, desde el primer mes de cada vigencia». Sostuvo que la accionante realizó una indebida interpretación de la jurisprudencia relacionada con las cesantías del FOMAG, pues en el caso de la señora Eliana Parra Buendía, esta reclamó la consignación extemporánea de sus cesantías en los plazos establecidos en la Ley 50 de 1990 e indemnización por el pago inoportuno de los intereses, frente a lo cual es «imposible que se cause una demora respecto de un hecho que la administración no puede ejecutar en el régimen especial de los docentes, ya que resulta imposible realizar una consignación ante la ausencia de cuentas individuales por cada afiliado».

Pidió que se declarara improcedente la tutela porque la autoridad judicial accionada actuó conforme a la normativa establecida y observó las garantías procesales. 2.3. Una de las magistradas de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, señaló que, si bien el escrito de tutela dio a entender que la sentencia en cuestión incurrió en un «desconocimiento a la normatividad», lo cierto es que brilla por su ausencia la explicación de los defectos en que incurrió la Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02568-00 Demandante: Eliana Parra Buendía Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 9 decisión en cuestión, de conformidad con los requisitos específicos consagrados en la sentencia C-590 de 2005.

Por tanto, solicitó que se declarara su improcedencia. 2.4. La Secretaría de Educación del Departamento del Huila solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, toda vez que la accionante tenía otro medio judicial idóneo, esto es, el recurso extraordinario de revisión; sin embargo, no lo agotó dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 41001-33-33-005-2022-0152-01. 2.5.

Los demás vinculados guardaron silencio. 2.6. En memorial del 1º de junio de 2023, la accionante indicó que la jurisprudencia de las altas cortes, especialmente la del Consejo de Estado, ha determinado que sí es aplicable el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 al régimen especial docente, por lo que solicitó que la decisión que se vaya a proferir sea consecuente con esos pronunciamientos y se acompase a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.

II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico En primer lugar, la Sala determinará si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, particularmente, el de relevancia constitucional. De cumplirse, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si la sentencia proferida el 18 de abril de 2023, por el Tribunal Administrativo del Huila, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 41001-33-33-006-2022-00152-01, incurrió en los defectos endilgados y, de paso, vulneró los derechos fundamentales de la señora Eliana Parra Buendía. 2.

Análisis de la Sala 2.1. Del cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, en relación con la supuesta falta de aplicación del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 En sentencia del 5 de agosto de 2014, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.

De ahí que, para Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02568-00 Demandante: Eliana Parra Buendía Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 10 determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por la vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». El segundo hace referencia a que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.

Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.

En el asunto que ocupa la atención de la Sala, se reclama la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia del 18 de abril 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio del cual confirmó la sentencia dictada el 31 de octubre de 2022, por el Juzgado Quinto Administrativo de Neiva.

En el fondo, la accionante alega que tiene derecho al reconocimiento y el pago de la sanción moratoria por la no consignación de sus cesantías, pues, en su criterio, se le debe aplicar el artículo 99 de la ley 50 de 1990, que sí consagra dicha sanción. La Sala anticipa que la acción de tutela no tiene vocación de prosperidad. Tal afirmación encuentra respaldo en las siguientes razones: En primer lugar, la solicitud de amparo elevada por la señora Eliana Parra Buendía carece de relevancia constitucional, debido a que es evidente que la controversia que aquí se examina, en el fondo, es de carácter legal e indudablemente se Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02568-00 Demandante: Eliana Parra Buendía Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 11 direcciona a un debate económico, pues se pretende el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación de sus cesantías.

En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia de unificación SU- 573 de 2019, revocó diferentes fallos en los que se negaron tutelas que pretendían el pago de la sanción moratoria por la no consignación de sus cesantías, para, en su lugar, declararlas improcedentes por falta de relevancia constitucional, precisamente, porque consideró que comprendían discusiones económicas o patrimoniales para las cuales no estaba instituida este instrumento constitucional.

Así lo indicó: [L]a sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías no es un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el carácter irrenunciable de las cesantías, como una prestación patronal de rango legal cuya finalidad es “auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo”3.

Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador. En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela.

Además, según se deriva de los antecedentes de los casos acumulados, no es prima facie admisible considerar que la falta de reconocimiento de aquella pretensión económica pueda comprometer su mínimo vital, en la medida en que los tres accionantes mantienen vigente su vínculo laboral con el Departamento del Atlántico4 Asimismo, en varias oportunidades, el Consejo de Estado ha considerado que la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías es un asunto netamente económico.

Por ejemplo, esta Subsección, en la sentencia del 18 de marzo de 20225, indicó lo siguiente: La accionante discute que tiene derecho al reconocimiento de la sanción moratoria porque la entidad pública pagadora contaba con 45 días a partir del acto administrativo que ordenó la liquidación de sus cesantías para cancelar dicha prestación social y se tardó más de 260 días en mora.

En ese orden de ideas, se considera que la controversia gira en torno a una cuestión netamente económica, toda vez que la inconformidad que se planteó se limita al pago de un derecho patrimonial -pago de la sanción moratoria- y no se orienta a la protección de los derechos fundamentales invocados en la demanda de tutela. Esta Corporación ya se pronunció sobre un tema similar y consideró que: 3 Cita original de la providencia: Sentencia SU-336 de 2017. 4 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 18 de marzo de 2022, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 11001-03-15-000-2021-09117-01 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02568-00 Demandante: Eliana Parra Buendía Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 12 33. [E]sta Sala otorga relevancia constitucional a toda pretensión que, en sede de tutela, estuviese relacionada con una controversia en torno al amparo de un derecho o garantía de rango fundamental, como lo son las cesantías; no obstante, en asuntos como el caso en concreto, se ha sostenido que las pretensiones que versen sobre derechos de índole estrictamente económico, al no encontrarse ligados a la satisfacción de una garantía de naturaleza fundamental, se tornan improcedentes frente al amparo constitucional. 34.

El anterior lineamiento acogido por la Sala se ha construido en estricto seguimiento de lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 del año 2019, providencia cuyos elementos fácticos guardan identidad con el asunto examinado, dado que versó sobre tres solicitudes de amparo contra decisiones judiciales que no accedieron a la pretensión de reconocer sanción moratoria por el pago tardío de cesantías. 35.

En la sentencia en mención, el máximo Tribunal Constitucional señaló que el carácter irrenunciable de las cesantías está relacionado con su naturaleza como prestación patronal de rango legal, cuya finalidad es el auxilio de la persona que se quede temporalmente en situación de desempleo y, por tanto, “solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador”. 36.

De acuerdo con lo anterior, señaló la Corte Constitucional en aquella sentencia unificadora que todo pago adicional no correspondiente con la finalidad buscada por las cesantías, sino relacionado con una penalidad impuesta al empleador por el no pago o pago tardío de las mismas, cuenta con una naturaleza estrictamente patrimonial cuyo reconocimiento, por tanto, no requiere la intervención del juez de tutela […].

En esa misma línea, la Sección Tercera del Consejo de Estado se ha pronunciado: 5) Lo expuesto permite concluir que las afirmaciones de la demandante que sustentaron la presentación de la acción de tutela de la referencia ya fueron materia de análisis por parte del juez natural de la causa por lo cual es evidente que la parte actora pretendió emplear este mecanismo de amparo como un recurso con el que buscó un nuevo pronunciamiento favorable a sus intereses, el cual, dicho sea de paso, corresponde a una discusión de carácter eminentemente económico a través del reconocimiento de una sanción moratoria por el pago tardío de cesantías. 6) Ante ese panorama la Sala reitera que la tutela no está instituida como una instancia para reclamar pretensiones de carácter pecuniario y que no tengan una relación directa con una discusión de carácter fundamental6.

Así las cosas, si bien el reconocimiento y el pago de las cesantías constituye un derecho irrenunciable para el trabajador, y su falta de pago podría suponer una clara vulneración de las garantías fundamentales, lo cierto es que no ocurre lo mismo con la cuantía correspondiente a la penalidad de la sanción moratoria cuando el empleador no consigna oportunamente tales cesantías.

Lo anterior, porque este monto es de naturaleza sancionatoria y, eminentemente legal, lo que no da lugar a la intervención del juez de tutela. 6 Cita original de la providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 11 de octubre de 2021, expediente 2021-06078-01, M.P. Fredy Ibarra Martínez.

Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02568-00 Demandante: Eliana Parra Buendía Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 13 También es importante anotar que la accionante no allegó elementos probatorios mínimos que den cuenta de la afectación de su mínimo vital por la no consignación de sus cesantías del 2020, ni tampoco lo advirtió en el desarrollo de la solicitud de amparo.

Es evidente, entonces, que la discusión se centra en un aspecto netamente económico, debido a que la inconformidad que se planteó se limita al pago de un dinero, como consecuencia de la referida sanción por mora, la que, a juicio de la accionante, también cobija a los docentes oficiales, aspectos que, en sentir de la Sala, no se orientan a la protección de los derechos fundamentales invocados en la solicitud de amparo. 2.2.

Desconocimiento del precedente Para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas7: a. El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció8. b. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar.

Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. c. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. d. Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial.

Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez identifica el criterio jurisprudencial 7 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011. 8 Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho: «la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.

Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.

También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica». Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02568-00 Demandante: Eliana Parra Buendía Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 14 supuestamente ignorado y expone las razones para apartarse (principios de transparencia y razón suficiente9). e. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi).

La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto10. f. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. En este sentido, según la accionante, la decisión cuestionada desconoció el precedente fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU 098-2018, así como el sentado por el Consejo de Estado, entre otras, en las sentencias CE-SUJ-SII- 022-2020, del 22 de septiembre de 2022 y del 29 de julio del 2019, debido a que lo allí decidido resultaba aplicable en su caso particular; sin embargo, la Sala advierte que no existe la correspondencia fáctica y jurídica que alega la demandante, lo cual desvirtúa la configuración del alegado defecto.

Así se pudo constatar a través de los siguientes cuadros comparativos: Criterio SU 098 de 2018 Sub lite Vinculación Docente en provisionalidad Docente en propiedad Estado del vínculo laboral El vínculo del docente terminó, sin embargo, la Secretaría de Educación, por medio de la resolución 4143.3.21.5447 del 22 de octubre de 2007, le reconoció el pago de las prestaciones sociales definitivas y le informó que el paso se realizaría al respectivo Fondo de Cesantías.

La docente está vinculada a la docencia en el departamento del Huila desde 2 de agosto de 1997, según el «reporte de cesantías» que aportó la Secretaría de Educación del Departamento del Huila. Afiliación al FOMAG Por un error interno, el docente solo fue afiliado al Fomag en 2007, a pesar de haberse vinculado en 2003. La docente se encuentra afiliada al FOMAG. 9 En relación con el derecho de apartamiento y los principios de transparencia y razón suficiente, ver, entre otras, las sentencias T-698 de 2004, T-794 de 2011 y T-364 de 2017 de la Corte Constitucional. 10 Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es «la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica».

Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02568-00 Demandante: Eliana Parra Buendía Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 15 Reclamación del pago de las cesantías y sus intereses. Cuando culminó su relación laboral con el Municipio de Cali, al docente le reconocieron el pago de las prestaciones sociales, entre estas, las cesantías.

La docente solicitó, el 22 de julio de 2021, el pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías y la indemnización por el pago tardío de los intereses. Tipo de sanción reclamada El docente solicitó el reconocimiento, liquidación y pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías, los intereses a las cesantías ni los rendimientos.

La docente solicitó tanto el reconocimiento y el pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías como la indemnización por el pago tardío de los intereses de las cesantías. Criterio Sub lite Sentencia CE-SUJ-SII- 022-2020 Sentencia Del 22 de septiembre de 2022 del Consejo de Estado11 Determinar si el Tribunal Administrativo del Huila desconoció el precedente jurisprudencial que habla sobre la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales.

Determinar el momento a partir del cual se contabiliza el término de prescripción para reclamar la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990. Definir si operó la prescripción de la sanción moratoria reclamada por la accionante por el pago tardío de las cesantías anualizadas, o sí, por el contrario, procede su reconocimiento.

Sanción moratoria solicitada La no consignación de las cesantías del año 2020 La consignación tardía de las cesantías en las anualidades 2005, 2006 y 2007 Pago tardío de las cesantías de los años 1997 a 2003. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 22 de septiembre de 2022, expediente 2015-90124-01.

Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02568-00 Demandante: Eliana Parra Buendía Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 16 Algunos fundamentos legales y/o constitucionales para resolver el problema jurídico Artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

Artículo 99 de la Ley 50 de 1990. Sentencia CESUJ-SII-022- 2020 Características relevantes del demandante - Docente oficial - Afiliado a FOMAG - Secretaría de Salud Municipal - Afiliada a Colfondos -Docente oficial -Afiliada a FOMAG -El vínculo laboral estaba vigente hasta la presentación de demand a ordinaria.

Criterio Sub lite Sentencia del 29 de julio de 2019 emitida por el Consejo de Estado12 Vinculación Docente en propiedad Docente en propiedad Estado del vínculo laboral La docente está vinculada a la docencia en el departamento del Huila desde 2 de agosto de 1997, según el «reporte de cesantías» que aportó la Secretaría de Educación del Departamento del Huila al expediente de tutela.

En la sentencia no se suministra información sobre este aspecto Afiliación al FOMAG La docente se encuentra afiliada al FOMAG. Según la sentencia en mención, sí está afiliada. Reclamación del pago de las cesantías y sus intereses. La docente solicitó, el 22 de julio de 2021, el pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías del año 2020 y la indemnización por el pago. tardío de los intereses.

La docente solicitó el reconocimiento y el pago de la sanción moratoria por consignación tardía. Tipo de sanción reclamada La docente solicitó tanto el reconocimiento y el pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías como la indemnización por el pago tardío de los intereses de las cesantías. La docente solicitó al municipio de Sabanalarga (Atlántico) el reconocimiento y el pago de la sanción moratoria por consignación tardía, con fundamento en la ley 50 de 1990. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 29 de julio de 2019, expediente de tutela 2018-03499-01.

Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02568-00 Demandante: Eliana Parra Buendía Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 17 Lo anterior da cuenta de que en el presente asunto se discute la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales, mientras que en las otras sentencias —incluidas varias de las citadas por la accionante— de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, el tema central resuelto era distinto, por ejemplo, la prescripción de la sanción por el pago tardío de las cesantías y/o por no consignarlas.

De hecho, se tiene que varias de las providencias del Consejo de Estado, invocadas como precedente desconocido13, ni siquiera fueron mencionadas por la parte actora en el recurso de apelación que interpuso contra el fallo del Juzgado Primero Administrativo de Armenia. De ahí que mal haría esta Sala en considerar procedente una acción de tutela que se promueve con el claro propósito de plantear argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario.

En cuanto a la SU-098 de 2018, es claro que resulta fáctica y jurídicamente diferente al caso de la señora Eliana Parra Buendía, en la medida en que allá, (i) por un error interno, el docente provisional nunca estuvo afiliado al FOMAG; (ii) su vínculo con la respectiva secretaría de educación ya había finalizado y, de hecho, (iii) ya se le habían reconocido las cesantías y estaba esperando el traslado de los recursos al fondo de cesantías.

Aún más, el Tribunal accionado se refirió a la SU-098 de 2018 y a las reglas jurisprudenciales allí fijadas, pero advirtió que no podían tenerse como precedente de unificación vinculante, porque, primero, la Corte Constitucional «se refirió a un docente que no fue afiliado a ningún fondo, Y no al reconocimiento de la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 para los afiliados al FOMAG».

Y, en segundo lugar, porque existe una clara diferencia entre el funcionamiento del FOMAG y la forma como se administran los recursos en los fondos privados de cesantías, habida cuenta de que en el primero rige el principio de unidad de caja, lo que significa que, a diferencia de lo que ocurre en el modelo de los fondos, no se efectúan consignaciones a cuentas individuales de los docentes, sino que todos los recursos, provenientes, de hecho, del Sistema General de Participaciones, son 13 Se trata de las sentencias: (i) del 28 de abril de 2022, exp. 2013-00756-01, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter;

(ii) del 19 de mayo de 2022, exp. 2019-00359-01, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; (iii) del 1º de julio de 2022, exp. 2019-00376-01, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; (iv) del 22 de agosto de 2022, exp. 2015-00509-01, M.P. César Palomino Cortés, y (v) del 22 de septiembre de 2022, exp. 201590124-01, M.P. César Palomino Cortés. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-02568-00 Demandante: Eliana Parra Buendía Demandado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 18 girados al FOMAG, para que este pague las prestaciones correspondientes una vez sean exigibles.

De otra parte, si bien la sentencia del 29 de julio de 2019, dictada por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación14, tiene ciertas similitudes con el caso examinado por el Tribunal Administrativo del Huila, lo cierto es que no era una decisión vinculante, debido a que los fallos proferidos en sede de tutela tienen efectos inter partes.

Por la misma razón tampoco resulta vinculante el fallo de tutela proferido el 23 de marzo de 2023 por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado15, al que también aludió la parte actora. Finalmente, en cuanto a los fallos proferidos por varios juzgados administrativos del país, en los que se reconoce el derecho a la sanción por mora a docentes vinculados después del 1º de enero de 1990, por la falta de consignación oportuna de los recursos del Ministerio de Educación al FOMAG, basta señalar que tales decisiones no resultaban vinculantes para el Tribunal Administrativo del Huila, por emanar de jueces de inferior jerarquía, lo cual claramente desvirtúa el desconocimiento del precedente alegado.

Entonces, teniendo en cuenta que la accionante centra la discusión en un tema netamente legal y económico; que no se aportó suficiente material probatorio que acredite que la no consignación de las cesantías afectó sus derechos fundamentales y que la sentencia en cuestión no incurrió en desconocimiento del precedente judicial enlistado por la señora Eliana Parra Buendía, debido a que no comparten identidad fáctica y, en su mayoría, tampoco elementos jurídicos, se considera que la solicitud de amparo incumple con el requisito de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Eliana Parra Buendía, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia. 14 Exp. 2018-03499-01, M.P. Nicolás Yepes Corrales. Allí se revocó el fallo impugnado y, en su lugar, se concedió el amparo solicitado por la parte actora, reclamación que, entre otras, se sustentaba en la aplicación a los docentes oficiales de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la ley 50 de 1990, en virtud del principio de favorabilidad. 15 Expediente 11001031500020230106300.

TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. aspx.