Radicación: 15001-23-33-000-2019-00242-01 (2936-2021) Demandante: Ana Elvia Mateus Urrego Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001-23-33-000-2019-00242-01 (2936-2021) Demandante: Ana Elvia Mateus Urrego Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: pensión gracia, reconocimiento.
Subtema 1: naturaleza de la plaza. Subtema 2: descentralización de la educación. Vínculo nacional. Subtema 3: requisitos para acceder a la pensión gracia de conformidad con lo dispuesto en el literal a), numeral 2, artículo 15, Ley 91 de 1989. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 26 de mayo de 2021, que negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO Ana Elvia Mateus Urrego, en virtud del nombramiento realizado por el Ministerio de Educación Nacional, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la UGPP, entidad que negó la prestación al considerar que su vinculación docente fue de carácter nacional. La actora adujo que los actos administrativos demandados deben ser declarados nulos por falsa motivación y desconocimiento de las normas en que debían fundarse porque con la descentralización de la educación el vínculo nacional cambió a territorial.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda1 1. Ana Elvia Mateus Urrego, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP el 15 de mayo de 2019, con las siguientes: 1 Samai, índice 2, archivo 4_150012333000201900242011EXPEDIENTEDIGI20210910163342, folios 2 a 33.
Y archivo 10_150012333000201900242017EXPEDIENTEDIGI20210910163343. Radicación: 15001-23-33-000-2019-00242-01 (2936-2021) Demandante: Ana Elvia Mateus Urrego Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1. Pretensiones (i) Que se declare la nulidad de la Resolución RDP 044728 del 29 de noviembre de 2016, mediante la cual la UGPP le negó a la actora el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada; y de la Resolución RDP 010870 del 16 de marzo de 2017 que resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra de la primera, confirmándola en todas sus partes.
(ii) Que se condene a la UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia a que tiene derecho la demandante, a partir del 2 de septiembre de 2015, en cuantía de $2.469.566.41. con los reajustes establecidos en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993. (iii) Que se condene a la UGPP a ajustar el valor de las sumas adeudadas conforme al índice de precios al consumidor, tal y como lo autoriza el artículo 187 del CPACA, y se le ordene cumplir la sentencia en los términos del artículo 192 ibidem.
(iv) Que se condene en costas al ente demandado de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento fáctico de las pretensiones, la demandante expuso en síntesis los siguientes hechos: Que nació el 24 de enero de 1951 y fue nombrada como docente mediante Decreto núm. 710 del 14 de julio de 1977, suscrito por el gobernador del departamento de Boyacá, cargo en el que prestó sus servicios desde el 25 de julio de 1977 hasta el 3 de abril de 1978 por el término de 8 meses y 8 días.
Indicó que fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional mediante la Resolución 2974 del 17 de marzo de 1978, razón por la cual prestó sus servicios desde la posesión, esto es, a partir del 3 de abril de 1978 en el municipio de Chiquinquirá y luego en el municipio de Sogamoso, con ocasión del traslado autorizado mediante la Resolución núm. 3310 del 10 de octubre de 1983, vínculo nacional que mantuvo hasta el 9 de mayo de 1996.
Precisó que, desde el 10 de mayo de 1996 hasta el 13 de diciembre de 2002, el vínculo laboral de carácter nacional cambió a departamental como consecuencia de la descentralización de la educación. Ello, porque, a juicio de la actora, la Nación, Ministerio de Educación Nacional, entregó el servicio público de educación al departamento de Boyacá mediante acta del 10 de mayo de 1996.
Agregó que dicho vínculo cambió a municipal desde el 14 de diciembre de 2002 hasta el 25 de enero de 2016, en virtud de la entrega de la educación por parte del Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Boyacá al municipio de Sogamoso. Señaló que alcanzó el estatus para gozar de la pensión gracia el 2 de septiembre de 2015, razón por la cual solicitó su reconocimiento y pago el 21 de julio de 2016.
Radicación: 15001-23-33-000-2019-00242-01 (2936-2021) Demandante: Ana Elvia Mateus Urrego Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Por último, manifestó que la UGPP, mediante Resolución núm. RDP 044728 del 29 de noviembre de 2016, negó el reconocimiento de la pensión por no contar con 20 años de servicio en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, dado que no fue posible computar el tiempo de servicio del orden nacional.
Además, no se aportó la certificación que refleje el cambio de vinculación generado por el proceso de descentralización. Agregó que la entidad demandada confirmó la decisión anterior a través de la Resolución núm. RDP 010870 del 16 de marzo de 2017. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 3. La actora citó como normas violadas las siguientes: la Constitución Política, artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 286, 287, 288, 356 y 357; la Ley 39 de 1903, artículos 3, 4 y 13; la Ley 114 de 1913, artículos 1 a 4; la Ley 116 de 1928, artículo 6; la Ley 37 de 1933, artículo 3; la Ley 24 de 1947, artículo 1; la Ley 4 de 1966, artículo 4; el Decreto reglamentario 1743 de 1966, artículo 5; la Ley 43 de 1975, artículos 1 y 10; el Decreto Ley 2277 de 1979, artículos 1, 2, 3, 5 y 6; la Ley 91 de 1989, artículos 1, 15 numeral 2, literal a); la Ley 60 de 1993, artículos 2, 3, 6, 14 y 15; la Ley 100 de 1993, artículo 14; la Ley 715 de 2001, artículos 7, 34, 37, 38 y 41 y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículos 42 y 80. 4.
En el concepto de violación, la demandante expuso que los actos demandados incurrieron en falsa motivación e infracción de las normas en que debían fundarse al desconocer que, por el proceso de descentralización de la educación, la vinculación de la actora a partir del 10 de mayo de 1996 cambió de nacional a departamental y posteriormente a municipal.
Asimismo, afirmó que los recursos del Sistema General de Participaciones destinados, entre otros aspectos, al cumplimiento de las obligaciones de que trata el numeral 15.1 del artículo 15 de la Ley 715 de 2001, son recursos que pertenecen a la respectiva entidad territorial, lo que permite concluir que el vínculo y la relación laboral de los docentes se da con la entidad territorial y no con la Nación. Concluyó que los servicios prestados por la demandante para ser sujeto activo de la pensión gracia, corresponden a tiempos nacionalizados, válidos para el reconocimiento de dicha prestación, por cuenta del proceso de descentralización. 2.2.
Contestación de la demanda2 5. La apoderada de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que los tiempos laborados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 eran del orden nacional, comoquiera que los salarios fueron pagados con recursos del situado fiscal y aun cuando los servicios se prestaron en una institución territorial, los pagos se hicieron de una fuente exógena de financiación que proviene de la Nación. 6.
Advirtió que para el reconocimiento pensional solo podrán tenerse en cuenta los tiempos de servicio prestados antes del 31 de diciembre de 1989, pues a partir del 1° de enero de 1990 se unificó el régimen prestacional de los docentes, por lo que la vinculación no fue como nacionalizada y, en consecuencia, la demandante solo tiene 2 Samai, índice 2, archivo 16_1500123330002019002420113EXPEDIENTEDIGI20210910163343.
Radicación: 15001-23-33-000-2019-00242-01 (2936-2021) Demandante: Ana Elvia Mateus Urrego Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 derecho a una pensión de jubilación, ya que no existe distinción frente a la naturaleza de la vinculación. 7. Adicionalmente, manifestó que cuando los gobernadores que hacían parte de los Fondos Educativos Regionales (FER) expedían actos de nombramiento de docentes cuyos salarios se financiaban con recursos que provenían del situado fiscal, actuaban como delegados o agentes del gobierno central y no como nominadores de docentes territoriales. 8.
En relación con las costas indicó que no hay lugar a su imposición, en tanto, no se advierte temeridad o mala conducta por parte de su representada. 2.3. Sentencia de primera instancia3 9. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 5 mediante sentencia del 26 de mayo de 2021, negó las pretensiones de la demanda. 10.
Al motivar la decisión, el tribunal consideró que la demandante no cumplió los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que los servicios que prestó en el colegio Técnico Gustavo Jiménez, desde el 15 de abril de 1983 hasta el 25 de enero de 2004, fueron como docente nacional, tal y como lo reconoció en la demanda. 11. Señaló que, si en gracia de discusión se admitiera el carácter territorial de los servicios prestados con posterioridad a la nacionalización de la educación y hasta el año 2016, tampoco habría lugar al reconocimiento de la prestación, porque según la tesis del tribunal, la pensión gracia debía estar consolidada al 29 de diciembre de 1989, fecha a partir de la cual entró en vigencia la Ley 91 de 1989 conforme con la cual los docentes nacionales y nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, que tuvieran o llegaran a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá, siempre que cumplan con la totalidad de los requisitos. 12.
Concluyó que la administración de las plantas de personal cedida a las entidades territoriales certificadas en educación no implicó, al menos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, la posibilidad de reanudar la contabilización del tiempo de servicio, cuando dicha prestación había desaparecido desde la Ley 91 de 1989. 2.4.
Recurso de apelación4 13. La demandante presentó reparos frente a la afirmación del tribunal relacionada con la acreditación de la totalidad de los requisitos a 29 de diciembre de 1989, tras considerar que la norma no exige que además de haber estado vinculado a 31 de diciembre de 1980, se deba contar con los demás requisitos, pues es algo imposible de cumplir, dado el lapso entre la fecha del nombramiento y el término en que se pretende su acreditación. 14.
Manifestó que los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981 no tienen derecho a la pensión gracia sin tener en cuenta que el literal b) del numeral 2 del 3 Samai, índice 2, archivo 50_1500123330002019002420147EXPEDIENTEDIGI20210910163345. 4 Samai, índice 2, archivo 52_1500123330002019002420149EXPEDIENTEDIGI20210910163345. Radicación: 15001-23-33-000-2019-00242-01 (2936-2021) Demandante: Ana Elvia Mateus Urrego Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 artículo 15 de la Ley 91 de 1989 estableció que a quienes perdieron el derecho a la pensión gracia se les pagará, a título de “compensación”, una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. 15.
Consideró que el tribunal no interpretó correctamente la sentencia C-489 de 2000, que dejó a salvo los derechos adquiridos de quienes contaban con una vinculación al 31 de diciembre de 1980, en virtud de lo dispuesto en el artículo 58 constitucional, no, como lo entiende el juez de primera instancia, los derechos adquiridos de quienes cumplieron la totalidad de los requisitos al 29 de diciembre de 1989. 16.
Alegó que el tribunal desconoció el fenómeno de la descentralización al no reconocer que el vínculo de carácter nacional cambió a departamental y posteriormente a municipal, por lo que es un tiempo de servicio válido para el reconocimiento y pago del derecho pensional de la demandante. 17. Adujo que la Nación paulatinamente ha dejado de ser el empleador de los docentes y que a partir de la fecha en que un departamento, distrito y municipio asume la prestación del servicio educativo, el personal deja de tener una vinculación nacional.
Indicó que el vínculo nacional de la demandante cambió a departamental y posteriormente a municipal por mandato de la ley. 18. Señaló que el tribunal no analizó los efectos de la descentralización de la educación, pues no tuvo en cuenta el tránsito normativo que operó con la Ley 60 de 1993, la cual hizo que los maestros nacionales y nacionalizados cambiaran a departamentales, distritales y municipales.
En su concepto, desde el 10 de mayo de 1996 hasta el 13 de diciembre de 2002, el vínculo es departamental y entre el 14 de diciembre de 2002 y el 25 de enero de 2016 (fecha de retiro), es municipal. 19. Finalmente, en relación con los recursos del Sistema General de Participaciones indicó que los dineros con los que se financia la educación primaria y secundaria que fue descentralizada, no son nacionales, sino una fuente exógena de los recursos propios de las entidades territoriales. 2.5.
Trámite procesal en segunda instancia5 20. Mediante auto del 25 de noviembre de 2021, el despacho ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. No hubo lugar a la presentación de alegatos de conclusión porque las partes no solicitaron la práctica de pruebas en esta instancia. 21.
La entidad demandada presentó escrito a través del cual solicitó unificación de jurisprudencia en relación con el régimen especial de la pensión gracia, específicamente respecto de los requisitos que se deben cumplir para ser beneficiario de esa prestación y la forma en que se deben probar o entender cumplidos los requisitos, en especial el de tiempo de servicio6. 5 Samai, expediente electrónico, índice 4. 6 Samai, expediente electrónico, índices 10 y 11.
Radicación: 15001-23-33-000-2019-00242-01 (2936-2021) Demandante: Ana Elvia Mateus Urrego Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 22. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, según el inciso primero del artículo 150 del CPACA. 3.2.
Cuestión preliminar. Solicitud unificación de jurisprudencia7 23. En el caso particular, la entidad demandada mediante escrito del 29 de abril de 2022 presentó solicitud de unificación de jurisprudencia, tras considerar que es necesario definir «qué es lo que debe entenderse como “plaza docente” (…), requisitos y lineamientos que permitan dilucidar cuáles son las condiciones que debe reunir “la plaza” a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 DE 21-06-2018, para ser considerada como nacional, nacionalizada o territorial». 24.
Alegó que, a partir de la expedición de la referida sentencia de unificación, la falta de precisión del concepto de plaza docente ha generado una interpretación errada sobre los nombramientos de carácter nacional de los docentes financiados con transferencias administradas por los Fondos Educativos Regionales (FER), en los que interviene un representante del Ministerio de Educación Nacional, pues en dicho análisis se han pretermitido otros aspectos como «a. el régimen salarial del docente, b. la entidad donde se realizaban los aportes para pensión; o c. quien financia la pensión ordinaria del docente». 25.
En tal medida, manifestó que los criterios definidos actualmente en la jurisprudencia se tornan insuficientes, en muchos casos, para diferenciar a los docentes con vinculación nacional sin derecho a una pensión gracia, de los nacionalizados y territoriales, a quienes sí les asiste efectivamente el derecho prestacional. 26. Explicó que el criterio de la autoridad que realiza el nombramiento o de la institución educativa donde se prestaba el servicio no permite diferenciar entre las plazas docentes nacionales y territoriales, pues el solo hecho de que el nombramiento sea expedido por una autoridad territorial, no implica que se le otorgue tal categoría, dado que este pudo actuar en calidad de delegatario de la Nación. 27.
Sobre el criterio de financiación de los salarios y prestaciones del docente, señaló que no resulta preciso, dado que en la sentencia de unificación no se efectuó un análisis sobre el manejo y naturaleza jurídica del situado fiscal antes y después de la Ley 60 de 1993, disposición que realizó cambios en cuanto a la naturaleza de los recursos. 28.
Afirmó que existen otros medios para esclarecer la naturaleza de la vinculación de los docentes y citó los siguientes ejemplos: (i) criterio sobre el régimen salarial y prestacional aplicable al docente nacional 7 Samai, expediente electrónico, índice 10. Radicación: 15001-23-33-000-2019-00242-01 (2936-2021) Demandante: Ana Elvia Mateus Urrego Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 o territorial;
(ii) criterio de la entidad de previsión social a la cual se realizaron los aportes para pensión antes de la creación del Fomag y (iii) criterio sobre qué entidad está asumiendo la financiación de la pensión de jubilación ordinaria. 29. La Sala advierte que no hay lugar a emitir pronunciamiento en relación con la solicitud referida, pues sobre el particular ya se manifestó la Sección Segunda al abordar una petición sobre el mismo tema8, en la que se decidió no avocar conocimiento del asunto, puesto que los argumentos de la UGPP no resultan determinantes para emitir una sentencia de unificación y, además, por cuanto ya existen reglas específicas sobre la «plaza docente» dispuestas en las sentencias del 29 de agosto de 19979; del 22 de enero de 201510; del 21 de junio de 201811 y del 11 de agosto de 202212.
En este orden, la Subsección se remite a lo resuelto en la providencia citada en precedencia, dictada el 20 de octubre de 2022. 3.3. Problemas jurídicos 30. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en el recurso de apelación interpuesto por Ana Elvia Mateus Urrego13, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 31.
¿La naturaleza del nombramiento que realizó el Ministerio de Educación Nacional a Ana Elvia Mateus Urrego, como docente del orden nacional, cambió a una vinculación del nivel departamental y, posteriormente, municipal con ocasión de la descentralización de la educación, a partir de la entrega del servicio al departamento y al municipio? 32.
¿De conformidad con el literal a) del inciso 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, Ana Elvia Mateus Urrego debía acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos para acceder a la pensión gracia a partir del 29 de diciembre de 1989? 3.4. Marco normativo de la pensión gracia –Reiteración jurisprudencial– 33. Ley 114 de 1913 creó una «pensión de jubilación vitalicia» para los maestros de escuelas oficiales que prestaron servicio en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, en cuantía equivalente a la mitad del salario devengado en los dos últimos años de labor o al promedio del sueldo recibido, si este fuese variable, siempre que cumplieran los siguientes requisitos: (i) desempeñar el empleo con honradez y consagración; 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 20 de octubre de 2022, radicación: 54001233300020130034401(4053-2015), demandante: Baudilio Ramírez Alvernia, con ponencia del magistrado William Hernández Gómez. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicación S-699. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 22 de enero de 2015, radicación: 250002342000201202017 01(0775-2014). 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de junio de 2018, radicación: 250002342000201304683 01(3805-2014) SUJ-011CE-S2-2018. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de agosto de 2022, radicación: 150012333000201600278 01(3018-2017) SUJ-030CE-S2-2022. 13 CGP, artículo 320.
Radicación: 15001-23-33-000-2019-00242-01 (2936-2021) Demandante: Ana Elvia Mateus Urrego Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 (ii) carecer de medios de subsistencia de acuerdo con su posición social y costumbres; (iii) no recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 34.
La Ley 116 de 1928 extendió la prestación pensional a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Posteriormente, la Ley 37 de 1933 cobijó a los maestros que completaron servicios docentes en establecimientos de enseñanza secundaria. 35. La Ley 43 de 1975 terminó con el régimen de responsabilidades compartidas en materia educativa entre la Nación y los departamentos y municipios al establecer que «La educación primaria y secundaria oficiales» constituyen un servicio público a cargo de la Nación. Por tanto, los gastos que este ocasiona, sufragados por «los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley». 36.
Con ocasión del proceso de nacionalización referido y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, estableció un régimen de transición que buscó amparar la expectativa de los docentes territoriales beneficiarios de la pensión gracia inmersos en el proceso de nacionalización que culminó el 31 de diciembre de 1980. 37.
Así, los docentes vinculados antes de la fecha señalada en precedencia mantienen el beneficio hasta la consolidación de su derecho pensional para proteger la expectativa ante el cambio que implicó la extinción de la prestación por motivo de la nacionalización de la educación. Para los demás docentes, es decir, los vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación. 38.
Entonces, es dable afirmar que el punto de partida para definir si el docente tiene derecho a la pensión gracia se encuentra en la clasificación contenida en la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 1° categorizó y definió a los docentes de la siguiente manera: - Personal nacional: Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. - Personal nacionalizado: Son (i) los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y (ii) los docentes vinculados a partir de esa fecha a una plaza nacionalizada en virtud del proceso de nacionalización de la educación que se adelantó por disposición de la Ley 43 de 1975. - Personal territorial: Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 1014 de la Ley 43 de 1975, de manera que la plaza a 14 “En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco Radicación: 15001-23-33-000-2019-00242-01 (2936-2021) Demandante: Ana Elvia Mateus Urrego Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 ocupar haya sido creada exclusivamente por la entidad territorial con cargo a su propio presupuesto. 39.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, estableció, además, que la vinculación de los docentes territoriales o nacionalizados no muta cuando en el acto de nombramiento interviene el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
Lo anterior porque el pago de las acreencias de estos docentes provenía directamente de las rentas del ente territorial o del situado fiscal cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales, hoy Sistema General de Participaciones. En este orden, la sentencia de unificación fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales (…), una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados15, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales (…). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal54; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional.”. 15 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989.
Radicación: 15001-23-33-000-2019-00242-01 (2936-2021) Demandante: Ana Elvia Mateus Urrego Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora. Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar (…) 3.5.
Caso concreto En el presente asunto, la Sala encuentra acreditado lo siguiente: 40. La copia del Decreto 710 de 14 de julio de 197716, da cuenta de que el gobernador del departamento de Boyacá nombró a la demandante como profesora del colegio departamental del municipio de San Miguel de Sema, con ocasión de la renuncia aceptada a la maestra Marina Nohemy Vela de Cárdenas. 41.
El jefe de personal de educación de la Secretaría de Educación de Boyacá, posesionó a la demandante como profesora del colegio departamental del municipio de San Miguel de Sema a partir del 25 de julio de 197717. 42. La copia del acta de presentación de Ana Elvia Mateus Urrego, suscrita por el alcalde de San Miguel de Sema el 25 de julio de 197718, demuestra que la docente se presentó para el cargo para el que fue nombrada mediante el Decreto 710 de 14 de julio de ese año. 43.
La copia del acta de posesión sin número del 3 de abril de 197819, suscrita por el alcalde del circuito judicial de Chiquinquirá, da cuenta de que Ana Elvia Mateus Urrego tomó posesión del cargo de profesora de enseñanza secundaria en la Escuela Industrial de esa ciudad, para el que fue nombrada mediante Resolución núm. 2974 del 17 de marzo de 1978, proferida por el Ministerio de Educación Nacional. 44.
La copia del acta núm. 041 del 15 de abril de 198320, suscrita por el alcalde del municipio de Sogamoso, demuestra la posesión de la demandante con ocasión del traslado como profesora de secundaria en la especialidad de biología y química, realizado por el Ministerio de Educación Nacional mediante Resolución núm. 3310 del 10 de marzo de 1983. 45.
La copia de la Resolución No. 6016 del 22 de diciembre de 199521, da cuenta de la certificación de cumplimiento de los requisitos para asumir la administración directa de los recursos del situado y la prestación de los servicios educativos por parte del departamento de Boyacá, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, en la que ordenó suscribir la consecuente acta de entrega. 46.
La copia de la Resolución No. 2866 del 12 de diciembre de 200222, demuestra la certificación de cumplimiento de los requisitos para asumir la administración directa de los recursos del situado y la prestación de los servicios educativos por parte del municipio de Sogamoso, expedida por el Ministerio de Educación Nacional. De la 16 Samai, índice 2, archivo 7_150012333000201900242014EXPEDIENTEDIGI20210910163343, folio 6. 17 Samai, índice 2, archivo 7_150012333000201900242014EXPEDIENTEDIGI20210910163343, folio 7. 18 Samai, índice 2, archivo 7_150012333000201900242014EXPEDIENTEDIGI20210910163343, folio 8. 19 Samai, índice 2, archivo 18_1500123330002019002420115EXPEDIENTEDIGI20210910163343, folio 41. 20 Samai, índice 2, archivo 18_1500123330002019002420115EXPEDIENTEDIGI20210910163343, folio 40. 21 Samai, índice 2, archivo 7_150012333000201900242014EXPEDIENTEDIGI20210910163343, folios 10 a 12. 22 Samai, índice 2, archivo 8_150012333000201900242015EXPEDIENTEDIGI20210910163343, folios 7 a 8.
Radicación: 15001-23-33-000-2019-00242-01 (2936-2021) Demandante: Ana Elvia Mateus Urrego Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 misma manera, el acta de entrega de la administración de la educación sin número23 del 14 de diciembre de 2002, evidencia que el departamento de Boyacá entregó la administración de la educación al municipio de Sogamoso. 47.
El certificado de tiempo de servicio núm. 343, expedido el 29 de enero de 200124 por el coordinador de hojas de vida de la Secretaría de Educación de la gobernación de Boyacá, informa que Ana Elvia Mateus Urrego prestó servicio en los sigueinets periodos: «[E]n el nivel básica secundaria como docente nacional en forma continua. Actualmente se desempeña como docente en Nal Tec Gustavo Jiménez ubicado en Sogamoso (…).
Historia Laboral: Posesión por nombramiento (…) 03 ABR 1978 14 abr 1983. Traslado: (…) 15 de ABR de 1983. Se expide el presente certificado para efectos de pensión de gracia DOCENTE NACIONAL a solicitud del interesado. En hoja separada bajo el mismo número continuó la certificación: prestó sus servicios en el nivel básica primaria como docente nacionalizado en forma continua.
Hasta la última fecha se desempeñó como docente en Nalzado San Miguel de Sema ubicado en S:MIGUEL D Sema, (…). Historia Laboral: Posesión por nombramiento (…) 25 JUL 1977 - 01 abr 1978. Retiros: (…) 2 de ABR de 1978. Se expide el presente certificado para efectos de pensión de gracia DOCENTE NACIONAL a solicitud del interesado. [SIC]». 48.
La certificación No. 220-SOG2019EE006875 del 23 de diciembre de 201925, emitida por la Secretaría de Educación de Sogamoso, informa que la demandante fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional y laboró al servicio del departamento hasta el 31 de diciembre de 2002. En la mencionada certificación se indicó que «La docente fue incorporada según decreto de incorporación No. 011 del 19 de enero de 2004, a la planta de cargos de la Secretaría de Educación del municipio de Sogamoso sin solución de continuidad.».
Según el tipo de posesión «y dado el tipo de nombramiento, la docente adquirió el carácter de nacional. (…) La naturaleza de la institución educativa técnico Industrial Gustavo Jiménez antes Instituto de Bachillerato Técnico Popular. La plaza en donde se ha desempeñado es del orden nacional institución educativa técnico industrial Gustavo Jiménez, del Orden Nacional.
Dado su tipo de nombramiento la señora Ana Elvia Urrego es de vinculación nacional con régimen de cesantías anualizado. (…)». 49. El certificado de salarios devengados para la liquidación de prestaciones sociales núm. 858 del 17 de abril de 200126, suscrito por el coordinador de la oficina de novedades de la Secretaría de Educación de Boyacá, demuestra que el tipo de vinculación de Ana Elvia Mateus Urrego era nacional.
En igual sentido lo evidencia el certificado 025 del 8 de enero de 202027, en el que se indicó: «Que la señora: ANA ELVIA MATEUS URREGO con CC (…) con REGIMEN: NACIONAL, tipo de nombramiento: EN PROPIEDAD, Nivel y Dedicación de Tiempo Completo (…)». 50. Las pruebas documentales referidas demuestran que Ana Elvia Mateus Urrego únicamente acreditó 8 meses, 1 semana y 2 días de servicio en ejercicio del cargo docente, vinculada mediante actos administrativos expedidos por la gobernación de Boyacá con vínculo nacionalizado, según consta en las copias de decretos, 23Samai, índice 2, archivo 8_150012333000201900242015EXPEDIENTEDIGI20210910163343, folios 9 a 11. 24 Samai, índice 2, archivo 5_150012333000201900242012EXPEDIENTEDIGI20210910163343, folios 8 a 9. 25 Samai, índice 2, archivo 18_1500123330002019002420115EXPEDIENTEDIGI20210910163343, folios 26 a 27. 26 Samai, índice 2, archivo 5_150012333000201900242012EXPEDIENTEDIGI20210910163343, folios 25 a 26. 27 Samai, índice 2, archivo 18_1500123330002019002420115EXPEDIENTEDIGI20210910163343, folios 10 a 25.
Radicación: 15001-23-33-000-2019-00242-01 (2936-2021) Demandante: Ana Elvia Mateus Urrego Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 certificaciones y actas de posesión aportadas, así: Institución educativa Cargo Acto administrativo de vinculación Período Clase de vinculación Fecha de inicio Fecha de finalización Colegio departamental del municipio de San Miguel de Sema Docente Decreto núm. 710 del 1977 25/07/1977 03/04/1978 Nacionalizada Escuela Industrial Chiquinquirá Docente Resolución núm. 2974 del 17 de marzo de 1978 03/04/1978 14/04/1983 Nacional Colegio de Sogamoso Docente Resolución núm. 3310 del 10 de marzo de 1983 15/04/1983 25/01/2004 Nacional Institución Educativa Técnico Gustavo Jiménez de la ciudad de Sogamoso Docente Decreto de Incorporación Núm. 011 del 19 de enero de 2004 26/01/2004 25/01/2016 Nacional 51.
Así las cosas, las pruebas documentales aportadas al expediente demuestran que la demandante se encontraba vinculada a la docencia oficial desde el año de 1977, en virtud del nombramiento suscrito por el gobernador de Boyacá, por lo que es válido afirmar que fue vinculada al servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980. Sin embargo, no reunió los requisitos de tiempo de servicio para obtener el derecho a la pensión gracia, por cuanto, como quedó demostrado, las vinculaciones a partir del 3 de abril de 1978 fueron de carácter nacional, con ocasión del nombramiento realizado por el Ministerio de Educación Nacional a través de la Resolución 2974 de 1978 y las posteriores que ordenaron sus traslados. 52.
Sobre la naturaleza del vínculo derivado de los nombramientos realizados por el Ministerio de Educación Nacional, no existe reparo por parte de la demandante, quien en los escritos de demanda y del recurso reconoce que ese nombramiento fue de carácter nacional. Lo que alega en la apelación es el error en que incurrió el tribunal al desconocer los efectos de la descentralización de la educación que, a su juicio, generó el cambio del vínculo con la entrega de la educación a los entes territoriales, pues pasó a ser departamental y, posteriormente, municipal cuando el departamento de Boyacá entregó al municipio de Sogamoso la administración y dirección de la educación. 53.
Al respecto, resulta conveniente advertir, tal y como lo mencionó la recurrente, que con la expedición de las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 se descentralizó la educación, aspecto que involucró la entrega del servicio a los entes territoriales para su administración y dirección, a cuyas plantas se incorporaron los docentes de la Nación. Sin embargo, a diferencia de lo que afirma la demandante, dicha cesión de las plantas de personal no conllevó el cambio de la naturaleza de la vinculación o una mutación del tipo de nombramiento, pues como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta sección de manera reiterada, la nominación es una sola y difiere de la incorporación28. 54.
Lo anterior encuentra sustento en los artículos 6 de la Ley 60 de 1993 y 34 de la Ley 715 de 2001, en los que el legislador al regular lo relacionado con la incorporación 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de marzo de 2023, radicado: 41001-23-33-000-2019-00236-01 (1249-2021).
Ver en igual sentido, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 25 de agosto de 2022, radicado: 76001-23-33-000-2015-01378-01 (2785-2018). Radicación: 15001-23-33-000-2019-00242-01 (2936-2021) Demandante: Ana Elvia Mateus Urrego Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 de las plantas que se entregaban a los entes territoriales para su administración, dispuso que se mantuviera su vinculación sin solución de continuidad, situación que ha llevado a la Sala a concluir que el vínculo se mantiene intacto, pues no se trata de un nuevo nombramiento, sino de la incorporación de un cargo del orden nacional a la planta del nivel territorial. 55.
En ese orden de ideas, el reparo presentado por la demandante no es de recibo porque el tiempo de servicio prestado desde el 3 de abril de 1978, incluso aquel transcurrido a partir de la entrega de la educación al departamento de Boyacá en virtud de la Resolución núm. 6016 del 22 de diciembre de 1995, debe entenderse como nacional, pues se trata de servicios prestados con ocasión de los nombramientos que realizó el Ministerio de Educación Nacional y respecto de los cuales no varió su nominación por cuenta de la descentralización, motivo por el que no son susceptibles de computarse para acreditar el requisito de los 20 años de servicio. 56.
En punto a la obligación de acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos para acceder a la pensión gracia antes del 29 de diciembre de 1989, la Sala advierte que se equivoca el tribunal al realizar tal afirmación, pues el supuesto que contempla el literal a) del inciso 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, lejos de imponer un límite temporal para acceder a la pensión, lo que busca, como se advirtió en la sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-202129, es la protección “tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada”. 57.
En ese orden de ideas, de acuerdo con la regla de unificación30 de la mencionada sentencia, no es cierto que en caso de tener como territoriales los tiempos de servicio prestados por la demandante a partir de la descentralización, tampoco habría lugar al reconocimiento de la pensión gracia por no cumplir los requisitos de edad y tiempo al 29 de diciembre de 1989, pues dicha norma lo único que exige es la acreditación de una vinculación anterior a 31 de diciembre de 1980, para mantener la expectativa de acceder a la pretensión pensional antes o después de la referida fecha. 58.
Teniendo en cuenta lo anterior, los reparos presentados por la demandante no son de recibo, porque los actos de nombramiento aportados al expediente demuestran que la vinculación fue de naturaleza nacional y no cambió con la incorporación a las plantas territoriales en virtud de la descentralización de la educación porque la nominación la hizo el Ministerio de Educación. En este orden, la sentencia que negó las pretensiones de la demanda deberá confirmarse, pero por las razones expuestas en la presente providencia, pues no le asiste razón al tribunal al admitir el carácter territorial de los servicios y mucho menos al afirmar que para acceder a las pretensiones debían cumplirse la totalidad de los requisitos al 29 de diciembre de 1989. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 30 “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento” Radicación: 15001-23-33-000-2019-00242-01 (2936-2021) Demandante: Ana Elvia Mateus Urrego Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 3.6.
Conclusión 59. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que Ana Elvia Mateus Urrego no acreditó debidamente 20 años de servicio docente, con vinculación nacionalizada o territorial, que le permitiera mantener la expectativa de obtener el reconocimiento de la pensión gracia conforme a la transición prevista en la Ley 91 de 1989, por el contrario, los servicios con los que pretendió acreditar dicho requisito fueron de carácter nacional, por cuanto la incorporación a las plantas territoriales, por motivos de la descentralización de la educación, no generó un nuevo nombramiento que cambiara la naturaleza de su vinculación. En este orden, la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda será confirmada, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3.7.
Costas 60. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario31 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. 3.8.
Renuncia de poder 61. Por cumplir con los presupuestos del artículo 76 del Código General del Proceso, la Sala aceptará la renuncia al poder presentada por Jhon Jairo Bustos Espinosa, quien actuaba como abogado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 31 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 15001-23-33-000-2019-00242-01 (2936-2021) Demandante: Ana Elvia Mateus Urrego Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión núm. 5 el 26 de mayo de 2021, que negó las pretensiones de la demanda presentada por Ana Elvia Mateus Urrego en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expresadas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. La Sala se remite a la decisión dictada por esta sección en providencia del 20 de octubre de 2022, sobre la solicitud de unificación de jurisprudencia, por las razones expresadas en la parte motiva.
TERCERO. ACEPTAR la renuncia al poder presentada por el abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa, identificado con cédula de ciudadanía 1.136.883.951 de Bogotá y tarjeta profesional 291.382 del Consejo Superior de la Judicatura.
CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia.
QUINTO. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx