CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 25000232600020081003002 (52.171) Actor: CONSTRUCTORA PALO ALTO CÍA. S. EN C. Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA E INSTITUTO COLOMBIANO DE GEOLOGÍA Y MINERÍA -INGEOMINAS- Referencia: CONTRACTUAL-MINERO Temas: Nulidad del acto contractual que negó la solicitud de suspensión temporal de las obligaciones derivadas de un contrato de concesión por razones de fuerza mayor.

Acción procedente y término de caducidad. Falsa motivación del acto administrativo. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 27 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda y, además, declaró probadas las excepciones de falta de legitimación por pasiva de la Nación -Ministerio de Minas y Energía- y la de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y desestimó las demás excepciones, en el asunto que se sintetiza a continuación. I. SÍNTESIS DEL CASO En el marco del contrato de concesión de mediana minera n.° 16.715 del 15 de septiembre de 1993, para la explotación de materiales de construcción, en un terreno ubicado en el municipio de La Calera, Cundinamarca, suscrito entre el Ministerio de Minas y Energía y el señor Jorge Enrique Ponguta Orduz, quien después lo cedió a la sociedad Constructora Palo Alto Cía S. en C., se solicita la nulidad de los artículos primeros de las resoluciones n.°s DSM 751 y DSM 369 del 26 de julio de 2006 y del 20 de abril de 2007, respectivamente, por medio de las cuales el Instituto Colombiano de Geología y Minería, en adelante, Ingeominas, negó la solicitud de suspensión temporal de las obligaciones derivadas de la 2 Radicación número: 52.171 Actora: Constructora Palto Alto Cía S. en C. Demandado: Ingeominas Referencia: Apelación Sentencia-Acción contractual referida concesión. También se pide que, a título de restablecimiento, se suspenda el pluricitado contrato y a otras declaraciones que la parte actora estima consecuenciales.

II.

ANTECEDENTES A. Demanda 1. El 4 de septiembre de 2007 (fl. 161, c. ppal, 1ª instancia), la Constructora Palo Alto Cía S. en C. presentó demanda en contra del Ministerio de Minas y Energía e Ingeominas, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, con base en las siguientes pretensiones (fls. 4 a 6, c. ppal, 1ª instancia): 2.1.

Que se declare la nulidad de los actos administrativos -artículo primero de la resolución DSM n.° 751 del 26 de julio de 2006 y el artículo primero de la resolución n.° DSM n.° 00360 del 20 de abril de 2007, que confirmó la anterior; ambas emitidas por el INSTITUTO COLOMBIANO DE GEOLOGÍA Y MINERÍA, INGEOMINAS, organismo adscrito, dependiente y delegatario del MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, según consta en la resolución 18-0074 del 27 de enero de 2004.

Las demandadas resoluciones como consecuencia de NO ACCEDER a otorgar la suspensión de términos y de los derechos y obligaciones contractuales emanadas del contrato de concesión n.° 16.715, violan la ley al desconocer los hechos demostrados de FUERZA MAYOR que originaron la solicitud de suspensión provisional. Con la expedición de las resoluciones demandadas se gravaron negativamente (en el tiempo que dura el contrato) los derechos a explotar los materiales “in situ”.

Derechos amparados en la norma jurídica, ajustados a la Constitución Política y a la Ley, además de haber sido reconocidos dichos derechos en fallo de acción popular erga omnes por el H. Consejo de Estado Sección Quinta proceso AP 2001-0398 fallo del 8 de mayo de 2003 y aclarado el 3 de julio del mismo año. (…). 2.2. Que como consecuencia de la declaración que antecede, si a ella se accede, se decrete el correspondiente restablecimiento del derecho, consistente en ACCEDER a la solicitud de suspensión de las obligaciones contractuales emanadas del contrato de concesión n.° 16.715, lo cual significa no contabilizar en el tiempo pactado (30 años prorrogables) en el contrato de concesión n.° 16.715, el tiempo que dure el trámite de la demanda hasta el fallo definitivo. 2.3.

Que se declare que el período de inexplotación a partir del 5 de marzo de 2001, fecha de notificación de la resolución 311 de 2001, hasta que concluya el proceso, no tendrá efectos resolutorios previos en el artículo 112 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas. 2.4. Que consecuencia de declaración que antecede, si a ella se accede, se decrete que el correspondiente restablecimiento del derecho, consistente ordenar al INGEOMINAS, de conformidad a lo establecido en los artículos 4, 59 y 60 de la Ley 685 de 2001, no exigir requisitos no previstos en la Ley y 3 Radicación número: 52.171 Actora: Constructora Palto Alto Cía S. en C. Demandado: Ingeominas Referencia: Apelación Sentencia-Acción contractual reconocer que el contrato de concesión n.° 16.715 tiene LICENCIA AMBIENTAL VIGENTE (art. 208 Ley 685 de 2001) y Plan de Manejo y Restauración Ambiental otorgados por el Ministerio de Minas y Energía por lo tanto puede continuar con sus actividades minero-ambientales enmarcando estas dentro de los estándares internacionales de INDICADORES Y MEDIDORES DE GESTIÓN AMBIENTAL de última generación (se transcriben los artículos 4 y 208 de la Ley 685 de 2001). 2.5.

Que de conformidad a lo establecido en los artículos 331 y 332 numeral e) de la Ley 685 de 2001 actual Código de Minas se ordene la inscripción de la demanda en el Registro Minero Nacional código GRCG-04 contrato de concesión n.° 16.715, para que se congelen en el tiempo los derechos afectados y así evitar que sean transferidos ilegalmente a terceros de buena fe. 2.6.

Que INGEOMINAS quede obligada al cumplimiento de la sentencia dentro del término señalado en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. 2.7. Que se condene a INGEOMINAS a pagar las costas del proceso. 2. En los hechos (fls. 6 a 148, c. ppal, 1ª instancia), se expuso que el 7 de enero de 1993, el Ministerio de Minas y Energía otorgó la licencia ambiental n.° 16.715. al señor Jorge Enrique Ponguta Orduz, quien después lo cedió a la sociedad Constructora Palo Alto Cía S. en C., para la extracción de minerales de construcción, en un terreno ubicado en el municipio de La Calera, Cundinamarca, la cual, una vez cumplidas las exigencias del Código de Minas, derivó en la celebración del contrato de concesión de mediana minería n.° 16.715 del 15 de septiembre de 1993, que fue inscrito en el Registro Minero. 2.1.

A pesar de haber cumplido con las exigencias ambientales y recibido los permisos por parte de las autoridades competentes, en particular, la resolución n.° 421 del 17 de marzo de 1997, por medio de la cual la CAR aprobó el plan de manejo y restauración ambiental, un grupo de invasores del predio objeto de la concesión minera llevaron a cabo actividades encaminadas a afectar los recursos naturales, el taponamiento de las vías de acceso, e inclusive, atentados contra la vida de los concesionarios, razón por la cual se iniciaron las acciones penales y de protección de sus derechos. 2.2.

El 27 de febrero de 2001, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en adelante CAR, mediante la resolución n.° 311, suspendió provisionalmente las actividades del contrato de concesión n.° 16.715, por estar causando, supuestamente, daños al medio ambiente. 2.3. El 8 de mayo de 2003, en el expediente n.° 25000232500020010039801, al resolver una acción popular presentada por los invasores del predio, esta 4 Radicación número: 52.171 Actora: Constructora Palto Alto Cía S. en C. Demandado: Ingeominas Referencia: Apelación Sentencia-Acción contractual Corporación reconoció la vigencia de la licencia ambiental y la concesión n.° 16.715 y ordenó a la concesionaria y la CAR adelantar las acciones necesarias para dar aplicación plena al Plan de Manejo Ambiental aprobado mediante la resolución n.° 421 del 17 de marzo de 1997 de la CAR. 2.4.

El 13 de agosto de 2004, la Corte Constitucional falló la tutela T-774 y ordenó a la CAR tomar las medidas procedentes y pertinentes para el cumplimiento de las normas ambientales en los terrenos en los que estaba desarrollando la concesión n.° 16.715. 2.5. Por medio de las resoluciones n.° 1.650 del 31 de diciembre de 2004 y n.° 2.102 del 8 de noviembre de 2005, la CAR declaró improcedentes los planes de manejo y recuperación ambiental de la concesión n.° 16.715. 2.6.

El 26 de febrero de 2006, la concesionaria solicitó la suspensión de las obligaciones derivadas de su contrato, mientras durara la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada en contra de las resoluciones referidas en el numeral anterior, por existir fuerza mayor, conforme a lo establecido en el artículo 52 de la Ley 685 de 2001. 2.7.

A través de las resolución n.° 70 del 15 de marzo de 2006, en acatamiento de la sentencia T-774 de 2004, la CAR ordenó el desalojo de las obras y labores de minera de la concesión n.° 16.715. Esta decisión fue revocada mediante la resolución n.° 116 del 15 de mayo de 2006. 2.7. El 26 de julio de 2006, por medio de la resolución n.° DSM 751, Ingeominas negó la solicitud del concesionario de la suspensión de sus obligaciones contractuales, por cuanto existía prohibición legal de adelantar actividades de minería en la zona concedida.

Dicha decisión fue confirmada al resolver el recurso de reposición interpuesto por la actora, mediante la resolución n.° DSM 360 del 20 de abril de 2007. 3. Como concepto de la violación (fls. 148 a 156, c. ppal, 1ª instancia), la parte actora formuló los siguientes cargos: 9-2- PRIMER CARGO POR VIOLACIÓN 5 Radicación número: 52.171 Actora: Constructora Palto Alto Cía S. en C. Demandado: Ingeominas Referencia: Apelación Sentencia-Acción contractual ACTO ACUSADO: Resolución DSM n.° 751 del 26 de julio de 2006 y la Resolución n.° DSM n.° 00360 del 20 de abril de 2007 expedidas por INGEOMINAS Las Resolución (sic) DSM n.° 751 del 26 de julio de 2006 y la Resolución n.° DSM n.° 00360 del 20 de abril de 2007 demandadas, al haber omitido la existencia de la LICENCIA AMBIENTAL vigente otorgada por el Ministerio de Minas y Energía; infringió el deber constitucional, de comportarse legalmente como parte de un Estado de Derecho; infringiendo el derecho constitucional al debido proceso y al legítimo derecho a la defensa.

Como se puede defender un ciudadano, si el juez fallador omite intencionalmente la norma rectora para juzgarlo; se infringió por omisión el artículo 246 del Decreto 2655 de 1988, el artículo 50 de la Ley 99/93), el artículo 3 del Decreto 1220 de 2005, el artículo 13 de la Resolución 655 de 1996, el artículo 208 de la Ley 685 de 2001 y el artículo 13 de la resolución 655 de 1996, el artículo 2008 de la Ley 685 de 2001 y el artículo 1 del Decreto 2201 de 2003.

Razones por las cuales debe ser decretada su nulidad y consecuencialmente el restablecimiento del derecho a gozar de una suspensión de términos contractuales. 9-3- SEGUNDO CARGO POR VIOLACIÓN ACTO ACUSADO: Resolución DSM n.° 751 del 26 de julio de 2006 y la Resolución n.° DSM n.° 00360 del 20 de abril de 2007 expedidas por INGEOMINAS Las Resolución (sic) DSM n.° 751 del 26 de julio de 2006 y la Resolución n.° DSM n.° 00360 del 20 de abril de 2007 demandadas, al haber omitido la existencia del artículo 1 de la Ley 95 de 1890; infringió el deber constitucional, de comportarse legalmente como parte de un Estado de Derecho; infringió, el deber constitucional al debido proceso y el legítimo derecho a la defensa.

Como se puede defender un ciudadano, si el juez fallador omite intencionalmente la norma rectora para juzgarlo; se infringió por omisión el art. 1 de la Ley 95 de 1890; se infringió, por no aplicación, lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 685 de 2001; se infringió finalmente, por no aplicación, los principios rectores del Código Contencioso Administrativo.

Razones por las cuales debe ser decretada su nulidad y consecuencialmente el restablecimiento del derecho a gozar de una suspensión de términos contractuales. 3.1. Frente a los anteriores cargos, explicó que la concesión tenía licencia ambiental hasta su finalización, tal como se reconoció en el fallo de esta Corporación del 8 de mayo de 2003, dictado en el proceso con radicado n.° 25000232500020010039801, al resolver una acción popular presentada por los invasores del predio; sin embargo, los actos administrativos demandados desconocieron esta realidad. 3.2.

Estimó que los concesionarios contaban con la “CERTEZA JURÍDICA de tener una LICENCIA AMBIENTAL” y, por lo tanto, fue “absolutamente fortuito con categoría de irresistible e imprevisible que un funcionario público en este caso INGEOMINAS oculte la existencia de la LICENCIA AMBIENTAL y avale a la CAR en el ocultamiento de la licencia ambiental” (fl. 155, c. ppal, 1ª instancia). 6 Radicación número: 52.171 Actora: Constructora Palto Alto Cía S. en C. Demandado: Ingeominas Referencia: Apelación Sentencia-Acción contractual 3.3.

Afirmó que el artículo 52 de la Ley 685 de 2001, vigente para cuando se produjeron las decisiones demandadas, permite aplicar la fuerza mayor por actos ejercidos por funcionario público, en los términos del artículo 1 de la Ley 95 de 1890, situación que los actos administrativos demandados omitieron determinar. B. Trámite de primera instancia 4.

La demanda fue presentada inicialmente ante esta Corporación. La Sección Tercera remitió por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por cuanto se trataba de un asunto contractual, en tanto se pretendía la nulidad de unas resoluciones que negaron la posibilidad de suspensión de las obligaciones de una concesión minera.

En consecuencia, en los términos del artículo 293 del Código Contencioso Administrativo, interpretó que le correspondía al citado Tribunal conocer de esta clase de asuntos, en primera instancia (fls. 164 a 167, c. ppal, 1ª instancia). 5. El Tribunal a quo admitió la demanda y ordenó notificar personalmente a las demandadas y al Ministerio Público, además de ordenar la inscripción de la demanda en el Registro Minero Nacional (fls. 162 y 163, c. ppal, 1ª instancia). 6.

El Ministerio de Minas y Energía, al contestar la demanda (fls. 195 a 208, c. ppal, 1ª instancia), además de oponerse a los hechos y pretensiones, propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que de conformidad con el artículo 2 del Decreto 252 de 2004, el Ingeominas cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente y fue quien expidió los actos administrativos demandados; por lo tanto, es la llamada a comparecer en el presente juicio. 6.1.

Precisó que aunque es la máxima autoridad minera, delegó algunas de estas funciones en el Ingeominas, a través de la resolución n.° 18-0074 del 27 de enero de 2004. En consecuencia, por medio de dicha figura se trasladó la responsabilidad al delegatario. En similares términos, formuló la denominada excepción de falta de los requisitos para declarar la responsabilidad contractual. 6.2.

También propuso como excepción la caducidad de la acción, toda vez que debió presentarse dentro de los cuatros meses siguientes a “la expedición” de los 7 Radicación número: 52.171 Actora: Constructora Palto Alto Cía S. en C. Demandado: Ingeominas Referencia: Apelación Sentencia-Acción contractual actos administrativos demandados.

Como esto último ocurrió el 20 de abril de 2007 y la demanda se radicó el 4 de septiembre siguiente, la estimó extemporánea. 7. El Ingeominas (fls. 217 a 280, c. ppal, 1ª instancia) contestó que legalmente le correspondía decidir sobre la suspensión provisional de las obligaciones contractuales, por vía de la delegación efectuada por el Ministerio de Minas y Energía, a través de la resolución n.° 18-0074 del 27 de enero de 2004 y demás normas que la crearon como una entidad descentralizada. 7.1 Precisó que mediante resolución n.° 311 del 27 de febrero de 2001, la CAR suspendió las actividades mineras de la concesión n.° 16.715, toda vez que los predios eran incompatibles con la explotación minera.

Después a través de la resoluciones n.°s 1650 del 31 de diciembre de 2004 y 2102 del 8 de noviembre de 2005, la referida autoridad declaró improcedente el Plan de Manejo, Recuperación y Restauración Ambiental de la concesión n.° 16.715. 7.2. Así, estimó que los actos administrativos negaron la suspensión provisional de las obligaciones de la concesión, por cuanto la actividad minera que se desprendía de la misma estaba prohibida en la zona concedida, tal como quedó consignado en las resoluciones arriba consignadas.

En esta medida, resulta inocuo suspender unas actividades que no se podían adelantar. Además, el concesionario se ha mostrado insistente en no cumplir con las exigencias que echó de menos la CAR. Inclusive, en visitas posteriores al predio se pudo constatar que ya no se realizaban actividades mineras. 7.3. Aceptó que si bien a través de la resolución n.° 70 del 15 de marzo de 2006, la CAR ordenó al concesionario el desalojo de la zona explotada, lo cual se materializó y, en consecuencia, pudo configurar una situación imprevisible e irresistible, lo cierto es que la referida entidad, no sólo revocó la citada resolución, sino que a través de las resoluciones n.°s 1650 del 31 de diciembre de 2004 y 2102 del 8 de noviembre de 2005 declaró improcedente las actividades mineras en dicha zona, como quiera que no se cumplían las exigencias ambientales, lo cual desdice la fuerza mayor que pudiera alegarse, las cuales, dada su presunción de legalidad debían obedecerse, y eso fue lo que se hizo en los actos administrativos demandados. 8 Radicación número: 52.171 Actora: Constructora Palto Alto Cía S. en C. Demandado: Ingeominas Referencia: Apelación Sentencia-Acción contractual 8.

Mediante auto del 23 de abril de 2009, el a quo abrió el proceso a pruebas y decretó las solicitadas por las partes. En auto separado y de la misma fecha, negó la solicitud de la parte actora relativa a una inspección judicial, con el verificar el estado ambiental de la zona concedida y, en su lugar, decretó un dictamen pericial (fls. 304 y 305, c. ppal, 1 instancia). 9.

El 13 de mayo de 2010, el a quo negó la inscripción de la demanda en el Registro Minero, por improcedente (fls. 332 a 334, c. ppal 2, 1ª instancia). 10. En firme la anterior decisión y agotada la etapa probatoria, el a quo mediante auto del 25 de enero de 2013 corrió traslado para alegar de conclusión (fl. 390, c. ppal, 1ª instancia).

En esta oportunidad, la parte actora y la Agencia Nacional de Minería, en nombre de Ingeominas, reiteraron los argumentos de sus intervenciones (fls. 391 a 428, c. ppal 2, 1ª instancia). El Ministerio Público no presentó alegaciones finales. C. La sentencia de primera instancia 11. En la sentencia del 27 de marzo de 2014 (fls. 454, c. ppal, 2ª instancia), el a quo declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación-Ministerio de Minas y Energía, por cuanto fue el Ingeominas quien expidió los actos administrativos demandados, entidad pública que cuenta con personería jurídica. 11.1.

Luego de determinar que la acción pertinente era un híbrido entre la de nulidad y restablecimiento del derecho y la contractual, consideró que la nulidad de los actos demandados se podía pedir dentro de los dos años siguientes a su notificación, y que como esto último ocurrió el 4 de mayo de 2007, la demanda presentada el “7” (sic) de septiembre de 2007, fue formulada en tiempo; sin embargo, estimó que el restablecimiento solicitado fue extemporáneo, por cuanto para formularlo se tenían cuatro meses siguientes a la notificación y se hizo dos días después. En esos términos, concluyó que de prosperar la nulidad de los actos administrativos demandados no sería procedente pronunciarse sobre las pretensiones indemnizatorias, porque fueron formuladas por fuera de la oportunidad legal. 9 Radicación número: 52.171 Actora: Constructora Palto Alto Cía S. en C. Demandado: Ingeominas Referencia: Apelación Sentencia-Acción contractual 11.2.

Frente al cargo relacionado con la omisión de no tener en cuenta la existencia de la licencia ambiental para ejecutar la concesión minera en estudio, sostuvo que el fundamento de los actos administrativos cuestionados fueron las resoluciones n.°s 1650 del 31 de diciembre de 2004 y 2102 del 8 de noviembre de 2005, por medio de la cuales la CAR ordenó la suspensión de las actividades mineras.

En consecuencia, la demandada fue coherente con las decisiones de otras autoridades que impedían desarrollar labores en el área concedida. 11.3. En cuanto a la imposibilidad de acceder al predio por el desalojo ordenado por la CAR, mediante la resolución n.° 70 del 15 de marzo de 2006, recordó que esta fue revocada. En todo caso, precisó que para cuando se llevó a cabo dicha diligencia, en el acta de la autoridad comisionada para el efecto se dejó constancia de que no existía ninguna actividad minera en el predio de la concesión n.° 16.715.

Concluyó que no estaba probada fuerza mayor alguna que le impidiera la ejecución de la explotación al concesionario y que, por el contrario, este, voluntariamente, había dejado de llevar a cabo la actividad, por lo cual quedaba incólume la presunción de legalidad de las resoluciones demandadas. D. Recurso de apelación 12. La parte actora interpuso recurso de apelación (fls. 465 a 498, c. ppal, 2ª instancia)1. 12.1.

Cuestionó la caducidad declarada por el a quo, en relación con el restablecimiento del derecho, toda vez que la resolución n.° DSM 360 del 20 de abril de 2007 le fue notificada el 4 de mayo siguiente, al tiempo que la demanda fue presentada el 4 de septiembre de 2007, es decir, dentro de los cuatro meses que la ley fija y que la sentencia de primera instancia consideró vencidos de manera errada. 12.2.

También estimó infundada la declaratoria de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación-Ministerio de Minas y Energía, puesto que conjuntamente con Ingeominas incurrieron en irregularidades concatenadas a lo largo de la concesión, que desconocieron su derecho adquirido a explotar unos minerales. Sostuvo que la licencia y sus planes ambientales autorizados fueron desconocidos con la negativa de suspender las obligaciones de su concesión. Estimó que las 1 El recurso se presentó el 22 de abril de 2014 (fl. 465, c. ppal, 2ª instancia), el cual fue concedido por el a quo, mediante auto del 19 de agosto siguiente (fl. 500, c. ppal, 2ª instancia). 10 Radicación número: 52.171 Actora: Constructora Palto Alto Cía S. en C. Demandado: Ingeominas Referencia: Apelación Sentencia-Acción contractual actuaciones no eran aisladas, sino que se concretaron en los actos administrativos demandados, por lo que debían analizarse en su conjunto. 12.3.

Sostuvo que las resoluciones n.°s 1650 del 31 de diciembre de 2004 y 2102 del 8 de noviembre de 2005 fueron ilegales, por cuanto desconocieron que ya se tenía autorización del Ministerio de Minas y Energía para explotar unos minerales de construcción, prueba de ello es la licencia y posterior firma del contrato de concesión n.° 16.715.

También se desconoció que se contaba con licencia ambiental y aprobación de los planes de manejo, para volver a revivir la exigibilidad de lo que ya se cumplía a través de las citadas resoluciones, que declararon improcedentes los planes de manejo y recuperación ambiental y/o de restauración ambiental. 12.4. Después de reproducir el concepto de violación de su demanda, insistió en los dos cargos ya formulados, en su transcripción literal, que se resume así: (i) la omisión de la existencia de licencia ambiental, y (ii) la inaplicación del artículo 1 de la Ley 95 de 1980, puesto que resultaba “absolutamente fortuito con categoría de irresistible e imprevisible que un funcionario público en esta caso INGEOMINAS oculte la existencia de la LICENCIA AMBIENTAL y avale a la CAR en el ocultamiento de la licencia ambiental” (fl. 496, c. ppal, 2ª instancia).

E. Trámite en segunda instancia 13. Después de admitido el recurso (fls. 503, c.ppal, 2ª instancia), se corrió traslado para alegar de conclusión (fl. 506, c. ppal, 2ª instancia), oportunidad en la que las partes reiteraron los argumentos de sus intervenciones (fls. 507 a 549 y 559 y 600, c. ppal, 2ª instancia). 14. El Ministerio Público (fls. 594 a 598, c. ppal, 2ª instancia) conceptuó que las normas que se citaron como violadas se limitaron a regular aspectos generales sobre la licencia ambiental, sin que hubiera quedado demostrara su violación particular.

Estimó que existían diferentes resoluciones que daban cuenta de la situación particular del predio, y que la negativa de la suspensión no tenía ninguna incidencia en los daños alegados por el actor. Además, precisó que el concesionario dejó de explotar el predio a motu proprio, sin que mediara para el efecto decisión alguna de las autoridades. 11 Radicación número: 52.171 Actora: Constructora Palto Alto Cía S. en C. Demandado: Ingeominas Referencia: Apelación Sentencia-Acción contractual III.

CONSIDERACIONES F. La jurisdicción, la competencia y la acción procedente 15. En atención a la naturaleza pública de las demandadas, la presente controversia es de conocimiento de esta jurisdicción, en los términos del artículo 1 de la Ley 1107 de 2006, que modificó el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo. 16. La acción procedente es la de controversias contractuales.

Como lo precisó esta Sección en el auto del 23 de noviembre de 2007 (fls. 164 a 167, c. ppal, 1ª instancia) que remitió el presente asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por competencia, la cuestión planteada es de naturaleza contractual, porque se cuestionan actos dictados en el marco de un contrato de concesión. 16.1.

De acuerdo con el inciso 2º del artículo 77 de la Ley 80 de 1993 tales actos eran pasibles de la acción de controversias contractuales, de conformidad con las reglas del Código Contencioso Administrativo. Esta codificación, en su artículo 87, se limitó a precisar que las partes de un contrato estatal podían ejercer dicha acción para pedir diferentes declaraciones o condenas. 16.2.

No se desconoce que la acción presentada fue la nulidad y restablecimiento del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo; sin embargo, estas mismas pretensiones son procedentes en el marco de la acción de controversias contractuales, como quedó expuesto arriba. Por consiguiente, como el procedimiento es el mismo y el debate sustancial no varía, nada impide adecuarla al mecanismo procesal pertinente, en aras de privilegiar el acceso efectivo a la administración de justicia. 16.3.

Por último, vale precisar que no es acertada la mixtura que el a quo propuso para determinar la acción. Si bien en vigencia del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, reformado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 y en relación con los actos previos a la celebración del contrato, contra los cuales procedían las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, la Sección consideró que el restablecimiento siempre debía demandarse dentro de los 30 días siguientes al conocimiento de dichos actos, inclusive, cuando se abriera la posibilidad de ejercer la acción contractual por la suscripción del respectivo 12 Radicación número: 52.171 Actora: Constructora Palto Alto Cía S. en C. Demandado: Ingeominas Referencia: Apelación Sentencia-Acción contractual contrato, so pena de tener caducada la pretensión de restablecimiento2; sin embargo, como quedó expuesto, la naturaleza de los actos administrativos aquí enjuiciados es diferente. 17.

Determinada la acción procedente, esta Corporación es la competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia, en atención a su cuantía3, en los términos del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998. G. La legitimación en la causa 18. La sociedad actora se encuentra legitimada, por ser la concesionaria del contrato dentro del cual se produjeron los actos administrativos demandados y, además, es la destinataria de los mismos.

También lo está Ingeominas al ser la entidad que profirió la decisiones demandadas y, además, cuenta con personería jurídica; pero, la Nación-Ministerio de Minas y Energía carece de legitimación en la causa por pasiva, por las razones que se expone a continuación. 19. El Ingeominas fue creado en el Decreto 3161 de 1968 como un establecimiento público del orden nacional (artículo 20).

El Ministerio de Minas y Energía, de acuerdo con el artículo 317 de la Ley 685 de 2001, norma vigente para cuando se expidieron las resoluciones demandadas, era la máxima autoridad minera, pero en los términos de los artículos 9 y 14 de la Ley 489 de 1998 y 324 de la Ley 685 citada, podía delegar sus funciones en los organismos o entidades administrativos descentralizados, entre otros. 20.

Así fue como, mediante resolución n.° 180.074 del 27 de enero de 2004, el referido Ministerio delegó en el Ingeominas las funciones que le correspondían como autoridad minera y concedente (fl. 162, c. 2): ART. 1º—Delegar en Instituto de Investigación e Información Geocientífica, Minero-Ambiental y Nuclear, Ingeominas, las funciones que le competen al Ministerio de Minas y Energía como autoridad minera y concedente en los términos de la Ley 685 de 2001, excepto las que se relacionan a continuación: a) La expedición de la reglamentación necesaria para la aplicación del código de minas; 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de febrero de 2010, exp. 16.540, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 3 En la estimación razonada de la cuantía se calculó el lucro cesante por las utilidades dejadas de percibir en la suma de $2.575.416.172,59 (fl. 157, c. ppal, 1ª instancia). 13 Radicación número: 52.171 Actora: Constructora Palto Alto Cía S. en C. Demandado: Ingeominas Referencia: Apelación Sentencia-Acción contractual b) Expedición de la providencia a que se refiere el inciso final del artículo 29 de la Ley 685 de 2001; c) Declaración de zonas de reserva especial del artículo 31 ibídem; d) Constitución de zonas mineras indígenas, de comunidades negras y mixtas; e) Expropiación regulada en el capítulo XIX ibídem; f) Adopción de términos y guías de que trata el artículo 199 ibídem; g) Auditorías ambientales externas referidas en el artículo 216 ibídem; h) Delimitación de áreas con explotaciones tradicionales del artículo 257 ibídem; i) Adopción de términos de referencia y guías contempladas en el artículo 278 ibídem; j) Auditorías mineras externas consagradas en el artículo 321 ibídem; k) Lo relativo al sistema nacional de información minera previsto en el capítulo XXX ibídem; l) Modificación de las áreas de aporte que resulte de la aplicación del artículo 351 ibídem; m) Señalamiento de áreas con inversión estatal previstas en el artículo 355 ibídem; n) Establecimiento de contraprestaciones económicas distintas de las regalías señaladas en el artículo 355 ibídem; o) Las funciones que hayan sido delegadas por el Ministerio de Minas y Energía a las gobernaciones de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Caldas, Cesar, La Guajira y Norte de Santander, en los términos y parámetros en que fueron otorgadas.

PAR.—La aprobación de los proyectos y programas de promoción minera a ejecutar por los entes territoriales con financiación del Fondo Nacional de Regalías, del Fondo de Fomento del Carbón y del Fondo de Metales Preciosos, se llevará a cabo dentro de los lineamientos y criterios que fije el Ministerio de Minas y Energía. ART. 2º—Entre el Ministerio de Minas y Energía e Ingeominas se celebrará el convenio de que trata el artículo 14 de la Ley 489 de 1998, una vez quede en firme la presente resolución. ART. 3º—Ingeominas administrará el registro minero hasta tanto el Ministerio de Minas y Energía establezca el sistema nacional de información minera a que se refiere el artículo 336 de la Ley 685 de 2001.

ART. 4º—Ingeominas rendirá al Ministro de Minas y Energía informe trimestral sobre el desarrollo de la delegación que por esta resolución se otorga, en los términos que para el efecto este señale. A través de este mecanismo, el ministerio evaluará el desempeño de las funciones delegadas bajo los principios establecidos en el artículo 324 de la Ley 685 de 2001. 14 Radicación número: 52.171 Actora: Constructora Palto Alto Cía S. en C. Demandado: Ingeominas Referencia: Apelación Sentencia-Acción contractual 21.

En atención a la anterior delegación, se expidió el Decreto 252 de 2004, por medio del cual se reestructuró el Ingeominas, en el que se determinó que su objeto sería, entre otros, participar, por delegación, en actividades relacionadas con la administración de los recursos mineros de la Nación (artículo 4). 22. Por consiguiente, es el Ingeominas el legitimado en este asunto, en consideración a que, en los términos del artículo 211 Superior, el delegatario asume la responsabilidad por los actos delegados, de manera exclusiva.

Por consiguiente, se impone confirmar la falta de legitimación de la Nación-Ministerio de Minas y Energía. H. Ejercicio oportuno de la acción 23. Teniendo en cuenta que la acción procedente es la de controversias contractuales, que puede ejercerse dentro de los dos años siguientes a los motivos de hecho o de derecho que dieron lugar a la controversia, en este asunto es claro que la acción fue oportuna.

Solo con tomar la fecha de expedición de la última de las decisiones cuestionadas -20 de abril de 2007- y la de la presentación de la demanda -4 de septiembre del mismo año-. En consecuencia, se revocará el numeral 3º de la sentencia apelada. I. Plan de solución del caso 24. Para resolver de fondo el asunto, como gran parte de los cuestionamientos se dirigen al desconocimiento del derecho adquirido de la explotación minera, que, a juicio de la parte actora, al contar con los permisos necesarios debía ser respetada y asegurada, se impone hacer un análisis de un número plural de decisiones administrativas y judiciales alrededor de la concesión minera n.° 16.715, que resultarán ilustrativas y permitirán desentrañar el contexto de las resoluciones demandadas. 25.

Después, toda vez que la parte actora sostiene que las motivaciones de las resoluciones fueron falsas e inexistentes, siendo que desconocieron el derecho de explotación de la parte actora y, además, tampoco aplicaron la fuerza mayor derivada de los servidores públicos que actuaron con tal desconocimiento y que imponían la suspensión del contrato de concesión, precisa revisar las razones 15 Radicación número: 52.171 Actora: Constructora Palto Alto Cía S. en C. Demandado: Ingeominas Referencia: Apelación Sentencia-Acción contractual consignadas en las decisiones demandadas y definir si le asiste razón a la parte actora y aquí apelante.

J. De los antecedentes administrativos de la concesión n.° 16.715 26. El contrato de concesión de mediana minería n.° 16.715 fue suscrito el 15 de septiembre de 1993, para la explotación de materiales de construcción, en un terreno ubicado en el municipio de La Calera, Cundinamarca, entre el Ministerio de Minas y Energía y el señor Jorge Enrique Ponguta Orduz, quien después lo cedió a la sociedad Constructora Palo Alto Cía S. en C. Dicho contrato, tuvo como origen la solicitud de licencia identificada con el mismo número, la cual fue otorgada el 7 de enero de 1993, mediante la resolución n.° 50.006, expedida por el Ministerio de Minas y Energía (fls. 2 a 17, 59 a 67 y 96 a 98, c. 3).

Todos estos actos fueron inscritos en el Registro Minero (fls. 687 a 689, c. 21). 27. La actora también es concesionaria del contrato n.° 16.569, en otra zona en el municipio de la Calera y para la explotación del mismo material (fls. 690 a 692, c. 21). 28. El 12 de octubre de 2000, mediante la resolución n.° 81.098, el Ministerio de Minas y Energía decretó por motivos de utilidad pública e interés social, la expropiación del predio rural denominado El Santuario, a favor del concesionario aquí demandante.

Esa decisión fue confirmada en la resolución n.° 80.027 del 12 de enero de 2001, aunque vale mencionar que en esta oportunidad se precisaron los linderos del bien (fls. 146 a 166, c. 14). 28. El 27 de febrero de 2001, a través de la resolución n.° 311, la CAR ordenó la suspensión inmediata de las actividades mineras de la concesión n.° 16.569, puesto que el predio era incompatible con la explotación minera (fls. 15 a 19, c. 14).

Como se observa, se trataba de una concesión diferente a la aquí en estudio. Esta decisión fue revocada en la resolución n.° 366 del 14 de abril de 2004 de la citada entidad (fls. 16 a 38, c. 9). 29. Como consecuencia de la anterior decisión, el 6 de julio de 2001, la parte actora solicitó a Minercol la suspensión de las obligaciones de las concesiones n.°s 16.569 y 16.715 (fl. 179, c. 17). 16 Radicación número: 52.171 Actora: Constructora Palto Alto Cía S. en C. Demandado: Ingeominas Referencia: Apelación Sentencia-Acción contractual 29.1.

Para el primer contrato (16.569), la solicitud fue negada por el Ingeominas, a través de la resolución n.° 85 del 27 de octubre de 2005 (fls. 49 y 50, c. 15), 29.1.1. La anterior decisión fue confirmada en la resolución n.° 69 del 15 de marzo de 2006, la que, además, ordenó el retiro y desalojo del concesionario de la zona, con base en el artículo 36 de la Ley 685 de 2001, porque el área concesionada hacía parte de parte restringida para la minería, según la sentencia T-774 de 2004 (fls. 230 a 236, c. 16). 29.1.2.

La orden de desalojo fue revocada directamente por la demandada a través de la resolución n.° 111 del 15 de mayo de 2006, como quiera que el artículo 36 de la referida ley no resultaba aplicable por ser posterior a la concesión (fls. 1005 a 1008, c. 22). 29.1.3. El 26 de mayo de 20064, el concesionario insistió en su solicitud de suspensión debido a que la orden de desalojo se cumplió y necesitaba tiempo para reintegrar sus equipos a la zona de concesión (fls. 754 y 755, c. 21).

El 26 de julio de 2006, por medio de la resolución n.° 752, Ingeominas aceptó la suspensión de las obligaciones del contrato de concesión n.° 16.569, en atención a que la orden de desalojo se hizo efectiva y constituyó un hecho irresistible e imprevisible para el concesionario (fls. 171 a 191, c. 17). Esta resolución se modificó en sus fechas de suspensión a través de la resolución n.° 1462 del 7 de diciembre de 2006 (fls. 64 a 72, c. 19). 29.2.

Para el segundo contrato (16.715), la solicitud del concesionario del 6 de julio de 2001 no fue resuelta (fls. 788 a 796, c. 21, antecedentes de la resolución n.° 751 de 2006 aquí demandada); sin embargo, la decisión cuestionada en este proceso es la resultante de la petición del 26 de mayo de 2006 (fls. 754 y 755, c. 21), la misma del contrato n.° 16.569 (fl. 797, c. 21).

Esto fue negado mediante la resolución n.° 751 de 2006 y confirmado a través de la resolución n.° 360 de 2007, aquí demandadas (fls. 788 a 804 y 880 a 896, c. 21). 4 Vale precisar que el documento tiene un sello de recibido que es imposible de descifrar; pero en la resolución n.° 752 del 26 de julio de 2006, el Ingeominas lo refiere como del 26 de mayo de 2006 (fl. 180, c. 17), que es muy cercana a una fecha consignada en el documento a mano alzada del 31 de mayo de esa anualidad (fl. 754, c. 21).

Por lo anterior, la Sala tomará la fecha que indica la demandada, como la de radicación de este documento. 17 Radicación número: 52.171 Actora: Constructora Palto Alto Cía S. en C. Demandado: Ingeominas Referencia: Apelación Sentencia-Acción contractual 29.2.1. Los antecedentes de las anteriores decisiones objeto del presente proceso, se retrotraen al 18 de enero de 2002, fecha en la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó una acción de cumplimiento que buscaba desalojar de las zonas ambientales protegidas, entre otros, a los explotadores de la concesión 16.715, pues se encontraban dentro de una zona protegida (fls. 33 a 39, c. 21, antecedentes vistos en la sentencia T-774 del 13 de enero de 2004). 29.2.2.

La Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación, primero anuló la decisión referida por no pronunciarse sobre unas pruebas. Después, el Tribunal, previa la negativa de las pruebas que echó de menos esta Corporación, negó la acción de cumplimiento. Mediante sentencia del 1 de agosto de 20025, se confirmó esta decisión, por cuanto faltaban estudios para determinar si los predios de las concesiones eran o no parte de una zona ecológica protegida (fls. 33 a 39, c. 21, antecedentes vistos en la sentencia T-774 del 13 de enero de 2004). 29.2.3.

Contra la anterior decisión se interpuso una acción de tutela, que se resolvió por medio de la sentencia T-774 del 13 de agosto de 2004 (fls. 33 a 82, c. 21)6. En ella, la Corte Constitucional protegió el derecho de defensa de la parte accionante y, en consecuencia, dejó sin efectos algunos apartes de la sentencia 1 de agosto de 2002, a saber: (i) Los que aplicaron apartes inexequibles del artículo 36 de la Ley 985 de 2001;

(ii) aquellos que consideraron inoponible al Ministerio de Minas y Energía las normas de protección de los cerros orientales de Bogotá, y, finalmente, (iii) la aplicación del artículo 2 de la resolución 249 de 1994 del Ministerio de Minas y Energía que mantenía vigentes las concesiones otorgadas antes de la Ley 99 de 1993, siempre que cumplieran con un plan de manejo ambiental.

Esto último, con base en que la decisión judicial revisada en sede de tutela fundó su negativa de las pretensiones en el desconocimiento de si los predios concedidos hacían parte de una zona de protección ecológica, por lo que la Corte consideró que mal se haría en aplicar dicho artículo si primero no se determinaba tal aspecto. (ii) La Corte también ordenó a las autoridades ambientales verificar el cumplimiento de las normas ambientales, en especial, las zonas que el artículo 36 de la Ley 685 5 Exp. 2500023250002001955801, interno n.° 1241, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6 Exp.

T-755292, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 18 Radicación número: 52.171 Actora: Constructora Palto Alto Cía S. en C. Demandado: Ingeominas Referencia: Apelación Sentencia-Acción contractual de 2001 determinó como excluidas para el desarrollo de actividades mineras, en particular, en lo relacionado con la concesión n.° 16.715. 29.2.4.

El 15 de octubre de 2002, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de una acción popular presentada por varias entidades territoriales y una asociación de usuarios del acueducto rural de San José del Triunfo, con el fin de proteger los derechos colectivos del medio ambiente, preservación del equilibrio ecológico y el aprovechamiento racional de los recursos naturales, por la explotación, entre otras, de la concesión n.° 16.715 (fls. 204 a 206, c. 8). 29.2.5.

El 8 de mayo de 20037, la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó la anterior decisión y protegió los referidos derechos colectivos, puesto que si bien ya no se adelantaban explotaciones bajo los títulos n.°s 16.569 y 16.715, no se cumplió con el Plan de Manejo y Restauración ambiental ordenado por la CAR en la resolución 421 del 17 de marzo de 1997.

Por lo tanto, ordenó a las autoridades ambientales adelantar todas las gestiones necesarias para dar aplicación a dicho Plan, en un plazo máximo de 10 meses (fls. 183 a 237, c. 8). 29.2.6. Con base en las anteriores decisiones, el 31 de diciembre de 2004, mediante resolución n.° 1650, la CAR declaró improcedente el Plan de Manejo Ambiental y Recuperación Ambiental del área de concesión n.° 16.715, en atención a que ya no se adelantaban actividades mineras y la zona estaba recuperada.

También prohibió dichas actividades, por cuanto los terrenos de la concesión se encontraban por fuera de la zona compatible para tal fin. Decisión que fue confirmada por la resolución n.° 2102 del 8 de noviembre de 2005 (fls. 543 a 570, c. 21). 29.2.7. El 15 de marzo de 2006, por medio de la resolución SFOM-070 del 15 de marzo de 2006, Ingeominas ordenó el desalojo del área del contrato de concesión n.° 16715, en cumplimiento de la orden dada en la sentencia T-774 citada (fls. 578 a 581, c. 21).

Esta resolución quedó en firme el 5 de abril de ese mismo año (fl. 385, c. 19); sin embargo, el 15 de mayo siguiente, mediante la resolución SFOM-116, la demandada revocó dicha decisión, al considerar que el artículo 36 de la Ley 685 de 2001, que fundó el desalojo, no era aplicable al contrato de concesión por ser éste 7 Esta decisión fue aclarada en sus numerales 2º y 3º mediante auto del 3 de julio de 2003 (fls. 1 a 9, c. 9). 19 Radicación número: 52.171 Actora: Constructora Palto Alto Cía S. en C. Demandado: Ingeominas Referencia: Apelación Sentencia-Acción contractual anterior a su vigencia (fls. 679 a 681, c. 21).

El 22 de mayo de 2006 se comunicó a la sociedad actora para que se notificara de la anterior decisión (fl. 682, c. 21). 29.2.8. El 19 de mayo de 2006, la Alcaldía Municipal de La Calera, en cumplimiento de la resolución n.° SFOM-070 del 15 de marzo de 2006, adelantó la diligencia de verificación y constató que no se llevaba a cabo ningún tipo de actividad minera (fls. 392 y 393, c. 19). 29.2.9.

Con base en los anteriores antecedentes, la demanda negó la solicitud de suspensión de las obligaciones de la concesión n.° 16.715, mediante la resolución n.° 751 de 2006 y confirmado a través de la resolución n.° 360 de 2007, aquí demandadas (fls. 788 a 804 y 880 a 896, c. 21). K. Del estudio de los cargos de nulidad de las decisiones atacadas 30.

Los cargos de la apelación son insistentes en señalar que los actos administrativos demandados, que negaron la suspensión de las obligaciones de la concesión n.° 16.715, desconocieron los derechos adquiridos con el otorgamiento de dicho contrato. 31. En tal sentido, precisa señalar que los actos administrativos demandados de modo alguno desconocen la existencia de la concesión n.° 16.715; por el contrario, su expedición se dio en dicho marco, si se tiene en cuenta que para considerar la suspensión solicitada era menester partir de la base mínima de un contrato vigente. 32.

Ahora, lo que pretende la parte actora es que se revisen las decisiones de la CAR, en particular, la resolución n.° 1650 del 31 de diciembre de 2004, que declaró improcedente el Plan de Manejo Ambiental y Recuperación Ambiental del área de concesión n.° 16.715 y prohibió actividades mineras en dicha zona, la cual fue confirmada por la resolución n.° 2102 del 8 de noviembre de 2005, decisiones proferidas en cumplimiento de sendas decisiones judiciales ya referidas.

Estas resoluciones sí dieron lugar a dejar sin piso la licencia y la concesión de la parte actora. Efectivamente, la resolución n.° 751 de 2006, aquí demandada, se fundó así (fls. 801 a 803, c. 21): La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR, mediante resolución n.° 001650 del 31 de diciembre de 2004, declaró improcedente el 20 Radicación número: 52.171 Actora: Constructora Palto Alto Cía S. en C. Demandado: Ingeominas Referencia: Apelación Sentencia-Acción contractual Plan de Manejo y Recuperación Ambiental y/o estudio de restauración ambiental para el área del contrato de concesión minera n.° 16715 (…).

La autoridad ambiental en el mismo acto administrativo prohíbe las actividades mineras en el área del contrato n.° 16715. Como consecuencia de la interposición del recurso de reposición contra la resolución precitada, por parte del titular minero, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR, no repuso el acto administrativo 1650 del 31 de diciembre de 2004, confirmando la decisión de declarar improcedente el Plan de Manejo, Recuperación y Restauración Ambiental y prohibir la actividad minera en el área del contrato de concesión n.° 16715, a través de la resolución n.° 2102 del 8 de noviembre de 2005.

Por lo tanto, se evidencia que con la expedición de la referida resolución se agotó la vía gubernativa, quedando dicho acto administrativo en firme. Aunado a los hechos anteriormente expuestos, es importante traer a colación lo dispuesto por el artículo 107 de la Ley 99 de 1993, en el sentido de advertir que las normas ambientales son de orden público y no pueden ser objeto de transacción o de renuncia a su aplicación, ni por las autoridades mineras, ni por los particulares, de tal suerte que su cumplimiento y observancia son obligatorias.

Así las cosas, es claro que para el Despacho que al haberse declarado improcedente el Plan de Manejo, Restauración y Recuperación Ambiental para el área del contrato de concesión n.° 16715 y al encontrarse prohibida la actividad minera en dicha área, por parte de la autoridad ambiental, no puede la autoridad minera actuar o emitir un pronunciamiento administrativo en contra de claras preceptivas legales y ambientales, pues ello sería tanto como desconocer la aplicación de normas de orden público, las cuales priman sobre el interés particular.

Adicionalmente, resultaría inocuo o inusual aprobar la suspensión de unas obligaciones contractuales, que no pueden ser ejecutadas, máximo cuando existe una prohibición expresa y vigente de no ejercer actividades mineras en el área de concesión n.° 16715, aspecto que se configura en una imposibilidad jurídica para acceder a la solicitud elevada por el titular minero. 33.

Como se observa, el fundamento de la decisión aquí atacada descansa en las resoluciones n.°s 1650 del 31 de diciembre de 2004 y 2102 del 8 de noviembre de 2005 de la CAR, las cuales no fueron demandas aquí, pero sí lo fueron en otro proceso que ya cuenta con sentencia en firme, en el que se desestimaron los cargos de nulidad por violación a las normas en que debía fundarse y de otras trasgresiones de rango constitucional (índice 98, SAMAI)8. 34.

Ahora, es posible interpretar que el actor pretende que las resoluciones de la CAR antes referidas constituyeron un acto irresistible e imprevisible de una 8 Se trata de la sentencia del 22 de septiembre de 2022, de la Subsección C de esta Sección, exp. 41.904, M.P. Guillermo Sánchez Luque. Dicha sentencia quedó en firme el 23 de septiembre de 2023 (certificación Secretaría, índice 98, SAMAI).

Esta providencia fue aportada al presente proceso por orden del auto de la Sala del 29 de septiembre de 2023, que la decretó como prueba de oficio. Una vez allegada se corrió traslado a las partes (índices 63 a 70, SAMAI). 21 Radicación número: 52.171 Actora: Constructora Palto Alto Cía S. en C. Demandado: Ingeominas Referencia: Apelación Sentencia-Acción contractual autoridad pública y que el Ingeominas materializó una omisión al aplicar este hecho como fundamento de su negativa de la suspensión solicitada, cuando el mismo tenía efectos suspensivos, en los términos de la cláusula décima quinta de la concesión en estudio9 (fl. 65, c. 3). 35.

Sin embargo, los actos administrativos demandados dieron razones para negar la solicitud de la parte actora aquí en estudio, lo cual descarta de plano el cargo de una supuesta omisión de aplicar el concepto de fuerza mayor. En efecto, otorgaron prelación a las decisiones de la CAR al estimarlas de orden público y, como tales, de obligatorio cumplimiento.

Además, estimaron que era un contrasentido suspender unas obligaciones que no podían ejecutarse por la prohibición decretada por la autoridad ambiental. 36. Así, es claro que hubo razones para desestimar la fuerza mayor alegada, que no fueron atacados en este escenario, como quiera que la demanda se contrae a erigir su contrato de concesión, una vez aprobado y con sus permisos ambientales, como un inamovible.

Entonces, tampoco existió la supuesta omisión de aplicar el artículo 1 de la Ley 95 de 189010, sino que hubo motivos para tener la fuerza mayor allí regulada como no consumada, los cuales, se insiste, no fueron atacados, razón por la cual la presunción de legalidad de los actos administrativos en estudio se encuentra incólume. 37. En tal dirección, debe reiterarse que los actos administrativos demandados no tenían el alcance que pretende la actora en su demanda, toda vez que no prohibieron la actividad autorizada con la concesión, como sí lo hicieron las decisiones de la CAR, cuya legalidad, además de que no corresponde decidir en este proceso, ya fue revisada en otro, donde ya hay una decisión ejecutoriada que cobró efectos de cosa juzgada. 38.

Finalmente, no puede desconocerse que las pruebas, en particular la sentencia de la Sección Quinta de esta Corporación del 8 de mayo de 2003 (ver supra 29.2.5), dan cuenta de que las actividades mineras en la zona de concesión venían 9 Dicha cláusula estableció: Suspensión de términos: “EL CONCESIONARIO se compromete para con EL MINISTERIO a la cumplida ejecución del contrato, salvo la ocurrencia de fuerza mayor o caso fortuito, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 95 de 1890, caso en el cual tendrá derecho a la suspensión, siempre que la fuerza mayor o el caso fortuito no imposibiliten la ejecución del contrato en forma definitiva”. 10 Dicho artículo prescribe: “Se llama fuerza mayor o caso fortuito, el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los autos de autoridad ejercidos por un funcionario público”. 22 Radicación número: 52.171 Actora: Constructora Palto Alto Cía S. en C. Demandado: Ingeominas Referencia: Apelación Sentencia-Acción contractual suspendidas de tiempo atrás, razón por la cual tampoco podría considerarse que las decisiones de la CAR, en las cuales se fundaron las resoluciones aquí demandadas, fueron imprevisibles para la parte actora. 39.

En los términos expuestos, se impone declarar improcedentes los cargos de la demanda. 40. En consecuencia, se revocará el numeral 3º de la sentencia apelada, que declaró la caducidad de la “acción de restablecimiento del derecho” y se confirmará en los demás. L. Condena en costas 41. Toda vez que no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo normado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 27 de marzo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión, la cual quedará así:

PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación-Ministerio de Minas y Energía.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO: Sin costas.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. 23 Radicación número: 52.171 Actora: Constructora Palto Alto Cía S. en C. Demandado: Ingeominas Referencia: Apelación Sentencia-Acción contractual Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF