11001031500020240064205 — Consejo de Estado

Demandante: Margarita Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-05 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Tema: Consulta de desacato.

AUTO INTERLOCUTORIO DE SALA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala revisa en grado jurisdiccional de consulta la providencia de 21 de agosto de 2025, por medio de la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró incumplido lo ordenado en los fallos de tutela del 21 de marzo y del 16 de mayo de 2024 y, en consecuencia, sancionó a los directores general y técnico de reparaciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas (UARIV).

ANTECEDENTES 1. La sentencia de amparo En sentencia de 21 de marzo de 2024, la Sección Cuarta del Consejo de Estado resolvió amparar parcialmente los derechos fundamentales a la salud y al debido proceso de la adolescente Margarita, para lo cual dispuso: 1. Amparar el derecho a la salud y al debido proceso de Margarita, por las razones expuestas en esta providencia. En consecuencia, 2.

Ordenar a la Asociación Indígena del Cauca AIC-EPS-I que continúe garantizando la prestación integral de los servicios de salud que requiera la demandante, para lo cual tendrá que brindar los medicamentos, insumos, procedimientos quirúrgicos, exámenes y citas médicas que sean ordenados por los médicos tratantes para el manejo de las patologías que padece la demandante. 3.

Ordenar a la directora de la Unidad Administrativa Especial Para la Atención y Reparación Integral de las Victimas, o quien haga sus veces, que, dentro de las Referencia: INCIDENTE DE DESACATO Radicación: 11001-03-15-000-2024-00642-05 Demandante: MARGARITA Demandados: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Demandante: Margarita Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-05 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co próximas 48 horas, contadas a partir de la notificación de esta decisión, resuelva nuevamente la solicitud de la actora, en la que le informe los plazos aproximados y el orden en que accederá a la medida de indemnización. 4.

Denegar las demás pretensiones de la acción de tutela promovida por la menor Margarita, conforme a lo expuesto en esta providencia. 5. Instar a la Secretaría de Educación del Cauca para que adelante todas las acciones necesarias con el objeto de brindar acompañamiento y la información que requiera la menor respecto al ingreso al sistema educativo.

Posteriormente, esta Sección, con fallo de 16 de mayo de 2024, modificó la sentencia de primera instancia, así:

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 21 de marzo de 2024 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado así:

SEGUNDO: ADICIONAR al numeral 2 lo siguiente: La AIC deberá adoptar las medidas suficientes y necesarias para evitar que se presenten nuevas barreras administrativas en el caso de Margarita.

TERCERO: ENVIAR copia del expediente a la Superintendencia Nacional de Salud y a la Secretaría de Salud Distrital de Santiago de Cali, para que en el ejercicio de sus funciones realicen acompañamiento al caso de Margarita y, de considerarlo procedente, inicien las acciones a las que haya lugar.

CUARTO: MODIFICAR el numeral 3 de la sentencia de 21 de marzo de 2024, de la siguiente manera: ORDENAR a la UARIV que, dentro de un término de 2 días, explique a la actora y su grupo familiar las formas y medios en que pueden actualizar sus datos y ampliar la información sobre sus padecimientos ante esa entidad, informando de manera detallada las opciones con la que se puede priorizar el pago de su indemnización administrativa y los canales a través de los cuales deben radicar los documentos respectivos.

Adicionalmente, se ORDENA a la UARIV que cuando aborde el caso del grupo familiar de Margarita en el instrumento técnico de priorización, lo haga desde un enfoque diferencial atendiendo a las particularidades del caso, como son la violencia sexual presuntamente padecida por su hermana, la edad de sus padres, las enfermedades tanto físicas como psicológicas que padecen, la condición de menores de edad, y el hecho de que Margarita se encuentra cercana de cumplir la mayoría de edad y entrar al mercado laboral sin que haya podido terminar sus estudios, entre otras que sean evidenciadas.

QUINTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 21 de marzo de 2024 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

SEXTO: ENVIAR copia del expediente al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y a la Procuraduría General de la Nación para que adopten las medidas que consideren pertinentes respecto de la denuncia que hace Margarita sobre la Fundación del Bienestar y Desarrollo Social (Funbisocial) en el corregimiento de Rozo. 1.2. Primera solicitud de incidente de desacato Con escrito radicado el 24 de julio de 2024, Margarita aseguró que existían demoras en la atención médica, que los malestares por los que acudió a la acción de tutela Demandante: Margarita Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-05 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co continuaban y que la UARIV aún no resuelve su solicitud para priorizar el pago de la indemnización administrativa.

En aquella oportunidad, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con providencia de 20 de septiembre de 2024, evidenció que la AIC, aunque sí había cumplido con la atención médica, no acreditó la realización de una valoración por la especialidad de ginecología y obstetricia. Por otra parte, frente a la UARIV, manifestó: Luego de estudiar el oficio 8016883 de 21 de mayo de 2024, se constata que por su conducto no se dio cumplimiento a las correspondientes órdenes de tutela, pues no se le especificaron a la tutelante los canales digitales a los que debía remitir los certificados médicos que daban cuenta de sus afecciones.

Asimismo, allí tampoco se advirtió que los mecanismos de apoyo enunciados no le eran aplicables, porque están instituidos para mayores de edad y ella tiene 17 años. Adicionalmente, en la comunicación tampoco se le explicó de manera detallada a la tutelante las opciones que prevé el ordenamiento jurídico para que pueda ser priorizada al momento del pago de la indemnización administrativa, como las variables demográficas señaladas en la Resolución 582 de 2021 (que modificó la 1049 de 2019), emitida por la Dirección General de la Unidad Administrativa Especial Para la Atención y Reparación Integral de las Victimas.

En consecuencia, declaró el incumplimiento parcial de la sentencia, se abstuvo de imponer sanciones y concedió un término de 15 días para que las autoridades cumplieran con las órdenes pendientes. En instancia de consulta, con providencia de 14 de noviembre de 2024, esta Sala confirmó lo resuelto por el a quo, pero modificó el término concedido a la UARIV, esto por cuanto en el fallo de 21 de marzo de 2024 la instrucción de dar una respuesta a Margarita debía cumplirse en 2 días, por lo que no había lugar a extender ese plazo en el desacato. 1.3.

Segunda solicitud de incidente de desacato Teniendo en cuenta lo dispuesto en las providencias de 20 de septiembre y 14 de noviembre de 2024, allegaron los respectivos informes de cumplimiento, motivo por el cual, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con providencia de 21 de enero de 2025, dio por cumplidas las instrucciones impartidas a la AIC; no obstante, procedió con la apertura al incidente de desacato contra la entonces directora de la UARIV.

Agotado el trámite de rigor, en auto de 13 de marzo de 2025, la mencionada autoridad evidenció que, si bien la UARIV agotó el mecanismo de priorización para el caso de Margarita, lo cierto es que no lo hizo «desde un enfoque diferencial derivado de la violencia que sufrió, de la edad de sus padres, de las enfermedades que padecía, etc», motivo por el cual, sancionó a Lilia Clemencia Solano Ramírez quien, al momento de iniciar el incidente de desacato, era la directora de la UARIV.

En instancia de consulta, esta Sala, con auto de 5 de junio de 2025, evidenció que la Demandante: Margarita Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-05 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mencionada funcionaria había renunciado a su cargo una semana antes de que profiriera la decisión de 13 de marzo de 2025, hecho que no fue informado sino hasta el 28 de marzo siguiente1.

Dicha situación, condujo a que se levantara la mencionada medida disciplinaria, por cuanto para el momento en que fue emitida la señora Solano Ramírez no tenía autoridad alguna para dar cumplimiento a las sentencias de tutela. En todo caso, visto que, objetivamente, no se había acatado lo dispuesto en los fallos de amparo, se dejó a criterio del a quo el inicio de un nuevo incidente de desacato ante los funcionarios que estuvieran encargados del obedecimiento de las órdenes no atendidas. 1.4.

Trámite actual del incidente El 22 de julio de 2025 la Sección Cuarta del Consejo de Estado dio apertura al incidente de desacato, toda vez que no encontró acreditado que la UARIV hubiera dado aplicación a un enfoque diferencial en el mecanismo de priorización que utilizó con Margarita. Allí se estableció que la medida se dirigiría contra el director general y el director técnico de reparaciones, Adith Rafael Romero Polanco y Sergio Andrés Agón Martínez, respectivamente. 1.4.2.

Intervención de la UARIV Mediante memorial de 15 de julio de 2025, la UARIV insistió en los mismos argumentos que ha presentado desde que se inició el trámite incidental, esto es, que la accionante no será beneficiada de la priorización del pago de la indemnización administrativa por no estar específicamente en alguna de las situaciones de que trata la Resolución 1049 de 2019, sin exponer de qué manera incluyó en su valoración las especiales condiciones evidenciadas durante la acción de tutela.

Finalmente, una vez más insistió en que en las providencias figura el nombre de Margarita, lo que calificó como una «inconsistencia». 1.5. Providencia consultada La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en auto de 21 de agosto de 2025, consideró: Visto lo anterior, sea lo primero precisar que en las presentes diligencias se le otorgó el nombre de Margarita a la actora con el fin de garantizar su intimidad, dado que era menor de edad al momento en que se presentó la acción de tutela, por ende, no acontece la inconsistencia advertida por la accionada en el Oficio 2025- 1 En esta oportunidad se advirtió a la UARIV que en próximas oportunidades debía informar inmediatamente cuando ocurrieran hechos que fueran relevantes para la decisión del incidente de desacato, puesto que se evidenció que la Sección Cuarta llevó el proceso adecuadamente, pero fue la entidad la que omitió brindar información oportuna sobre la renuncia de su directora.

Demandante: Margarita Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-05 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1074868-1 del «15 de julio de 2025» por no emplear el nombre verdadero de aquella. Ahora bien, la Sala evidencia que lo allegado a estas diligencias no acredita el cumplimiento de las órdenes consignadas en las sentencias del 21 de marzo y 16 de mayo de 2024, emitidas por las Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, en su orden, ya que no se probó que a la demandante se la haya efectuado un análisis de priorización desde un enfoque diferencial derivado de la violencia que sufrió, de la edad de sus padres, de las enfermedades que padecía, etc.

Es de advertir que la Sala no desconoce que la Resolución 1049 de 2019 establece un método técnico de priorización que debe observar la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, sin embargo, en la sentencia que decidió el trámite constitucional de la referencia en segunda instancia se ordenó que, dadas las circunstancias especiales de la demandante, se empleara ese método con criterios diferenciales, lo cual la entidad no acreditó haber realizado.

En ese orden de ideas, la Sala constata que las órdenes de tutela concernientes a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas no han sido atendidas en su totalidad, situación de la que se infiere que se encuentra satisfecho el factor objetivo de responsabilidad propio del incidente de desacato.

Igualmente, encontró acreditado el elemento subjetivo por cuanto, a pesar de los múltiples requerimientos y providencias proferidas en el trámite incidental, los funcionarios siguen sin acreditar que se atendieron a cabalidad las órdenes proferidas en la acción de tutela, lo que calificó como un actuar renuente. En consecuencia, impuso una multa de 2 smlmv a cada uno de los funcionarios ya identificados. 1.6.

Oposición de la UARIV Con escrito 30 de agosto de 2025, el representante judicial de la UARIV, una vez más, insistió en la presunta inconsistencia que existen en las providencias judiciales por cuanto figura como accionante Margarita. Acto seguido, expuso las generalidades del método técnico de priorización y explicó que a la entidad le es imposible informar una fecha, plazo o turno probable para el pago de la indemnización administrativa.

Posteriormente, retoma como base de su defensa, que Margarita no acreditó los parámetros de priorización lo dispuesto en la Resolución 1049 de 2019 y que, por lo tanto, no puede ser beneficiada por tal figura. No obstante, manifestó que el referido mecanismo será aplicado nuevamente durante el año en curso. Finalmente, solicitó la desvinculación de Adith Rafael Romero Polanco, por cuanto la responsabilidad del cumplimiento de los fallos de tutela es de Sergio Andrés Agón Martínez.

Demandante: Margarita Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-05 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer en consulta de la providencia que impuso sanción por el incumplimiento de lo ordenado en las sentencias de 21 de marzo y 16 de mayo de 2024 por la Secciones Cuarta y Quinta de esta corporación, respectivamente, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991. 2.2.

Cuestión previa El representante judicial de la UARIV solicitó la desvinculación del director general de la entidad, Adith Rafael Romero Polanco, toda vez que el trámite de la orden de tutela le corresponde a Sergio Andrés Agón Martínez. Sobre el particular, esta Sala considera que no es posible acceder a lo deprecado, por cuanto la acción de tutela fue dirigida contra la UARIV, entidad que es representada por su director general.

A su vez, aunque se afirme que el responsable del cumplimiento es el señor Agón Martínez, como director técnico de reparaciones, debe recordarse que el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 dispone que en caso de incumplimiento el juez debe dirigirse tanto al obligado como a su superior jerárquico, quien también puede ser sancionado por el desacato.

En consecuencia, se desestimará lo pretendido. 2.3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si modifica, revoca, confirma o levanta la decisión de la Sección Cuarta del Consejo de Estado que resolvió sancionar a los directores general y de técnico de reparaciones de la UARIV, en atención al incumplimiento de las órdenes impartidas en los fallos de tutela. 2.4.

Marco normativo y conceptual En relación con el cumplimiento del fallo de tutela, el Decreto Ley 2591 de 1991, por medio del cual se reglamentó el artículo 86 de la Constitución Política, estableció en su artículo 27, lo siguiente: Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora.

Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y lo requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente disciplinario contra aquel. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.

El juez podrá Demandante: Margarita Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-05 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia. (Resaltado fuera de texto).

Ahora bien, en punto al desacato de la orden de tutela señaló la Corte Constitucional: Incidente de desacato y responsabilidad subjetiva Dice el artículo 52 del decreto 2591 de 1991 que ‘La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de veinte salarios mínimos mensuales, salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar’.

Es, por lo tanto, una sanción y por lo mismo susceptible al debido proceso.” […] Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento…2 Por su parte, esta Sección ha considerado que: Ante una manifestación de incumplimiento formulada por alguna de las partes de la acción de tutela, el juez tiene dos posibilidades independientes, no excluyentes entre sí: 1) Iniciar el trámite tendiente a obtener el cumplimiento del fallo y;

(sic) 2) Iniciar un incidente de desacato; i) el trámite para el cumplimiento tiene como única finalidad asegurar de manera efectiva y real el acatamiento de las órdenes contenidas en la sentencia de tutela; ii) en cambio, el incidente de desacato, tiene como finalidad la de sancionar al responsable de ese incumplimiento y, iii) el trámite para el cumplimiento del fallo es de naturaleza objetiva.

Sólo interesa demostrar que la sentencia no fue cumplida en los precisos términos en que fue proferida. El incidente de desacato, por el contrario, es de naturaleza subjetiva, ya que allí es necesario, además de demostrar el incumplimiento, determinar el grado de responsabilidad -a título de culpa o dolo- de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia3. 2.5.

Caso Concreto En el presente caso se tiene que, de las instrucciones impartidas en las sentencias de 21 de marzo de 2024 y 16 de mayo de 2024 y que estaban pendientes de acatarse consisten en: ORDENAR a la UARIV que, dentro de un término de 2 días, explique a la actora y su grupo familiar las formas y medios en que pueden actualizar sus datos y ampliar la información sobre sus padecimientos ante esa entidad, informando de manera detallada las opciones con la que se puede priorizar el pago de su indemnización administrativa y los canales a través de los cuales deben radicar los documentos 2 Corte Constitucional Sentencia T-763 de 1998.

Expo. 161333. M. P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto de 22 de enero de 2009. Actor Guillermo Alberto Pulido Mosquera. M.P. Dra. Susana Buitrago Valencia. Demandante: Margarita Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-05 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respectivos.

La Sala se enfocará en el segundo punto, correspondiente a que al momento que la entidad agotara el instrumento técnico de priorización debía hacerlo con un enfoque diferencial teniendo en cuenta las graves condiciones que acusó Margarita durante la acción de tutela. Para la Sección Cuarta, los funcionarios mencionados han incumplido la instrucción impartida, toda vez que, a pesar de que han aplicado el método técnico de priorización, en aquel no se observa que hubieran aplicado el enfoque diferencial con las especificaciones que se establecieron en la sentencia, además, que en los informes rendidos durante el trámite incidental no explicó la manera en que incluyó en sus valoraciones dichas particularidades.

Ahora bien, para esta Sala, al verificar el elemento objetivo, resulta evidente que no se ha dado cumplimiento a la instrucción impartida en la sentencia de 16 de mayo de 2024, puesto que, la entidad se ha limitado a ser el mismo instrumento que habitualmente utiliza la UARIV sin algún enfoque diferencial frente al caso de Margarita, haciendo caso omiso a lo advertido por esta corporación. En este punto, llama la atención que, a pesar de que desde la providencia de 21 de marzo de 2024 la Sección Cuarta del Consejo de Estado explicó los motivos por los cuales utilizaría el nombre de Margarita para referirse a la accionante, en las intervenciones de los servidores de la UARIV sigan calificando esto como una inconsistencia, lo que denota la desidia, negligencia e indiferencia con la que los funcionarios estudian las providencias que se han proferido en este caso.

Esta conducta, es lo que ha llevado a que a pesar de que se ha explicado en cada uno de los incidentes de desacato, que el método técnico de priorización, para el caso de Margarita, debe aplicarse no solamente con lo dispuesto en la Resolución 1049 de 2019 sino que, además, de incluirse un enfoque diferencial que valore los elementos particulares evidenciados en la sentencia de 16 de mayo de 2024, tanto el director técnico de reparaciones como el director general se limiten a repetir el mismo estudio que ya habían agotado previamente, demostrando así un actuar abiertamente renuente frente a lo ordenado por esta colegiatura.

De esta manera, es evidente que no solo no se ha dado cumplimiento a lo resuelto en las providencias base de este incidente, sino que es claro que los señores Adith Rafael Romero Polanco y Sergio Andrés Agón Martínez, han optado, libre y conscientemente, por desacatar lo resuelto en el fallo de 16 de mayo de 2024. Demandante: Margarita Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-05 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su vez, dado que en la intervención aportada el 30 de agosto de 2025 no se allegan argumentos nuevos a los que ya estudió la Sección Cuarta del Consejo de Estado ni se expone de qué manera se acató la mencionada sentencia, la Sala confirmará la sanción impuesta en el auto de 21 de agosto de 2025.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en uso de sus facultades constitucionales y legales, RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación de Adith Rafael Romero Polanco.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sanción impuesta en la providencia de 21 de agosto de 2025 contra los señores Adith Rafael Romero Polanco y Sergio Andrés Agón Martínez, en calidad de directores general y técnico de reparaciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, respectivamente.

TERCERO: Notificar a las partes por el medio que resulte más expedito, conforme con el Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.