Radicación: 11001-33-42-048-2018-00125-01 (0489-2023) Demandante: Sandra Muñoz Cortés Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Magistrado ponente: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., once (11) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA Radicación: 11001-33-42-048-2018-00125-01 (0489-2023) Demandante: SANDRA MUÑOZ CORTÉS Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE1 Tema: Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. AUTO DE ÚNICA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio ASUNTO La señora Sandra Muñoz Cortés, por intermedio de apoderado judicial, interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 25 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. Como fundamento del citado medio de impugnación, manifestó que el fallo recurrido desconoció la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021, emitida por esta Corporación. CONSIDERACIONES • Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia El control relativo a la admisión del recurso exige estudiar la sustentación de este a efectos de determinar que se acompasa con las exigencias del artículo 262 del CPACA.

Esta norma contempla su contenido mínimo y prevé que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe incluir: 1 En adelante, SENA. 2 Radicación: 11001-33-42-048-2018-00125-01 (0489-2023) Demandante: Sandra Muñoz Cortés (i) la designación de las partes; (ii) la indicación de la sentencia recurrida;

(iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, junto con las razones que le sirven de fundamento. En lo que se refiere al último de los requisitos anotados, es importante precisar que no todas las decisiones que profiere el Consejo de Estado, como máxima autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa, adquieren la naturaleza de sentencia de unificación, comoquiera que esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA De otro lado, conviene insistir en que no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento […]», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria.

De allí se desprende, como es apenas lógico, la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi.

De acuerdo con ello, en caso de no satisfacerse esa exigencia, que podría denominarse de «unidad temática» entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencial, no será factible la admisión del recurso extraordinario. En este punto resulta pertinente resaltar que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no puede convertirse en una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, de manera que si resulta dable exceptuar el principio de la cosa juzgada como un efecto propio de este medio impugnatorio sea, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las 3 Radicación: 11001-33-42-048-2018-00125-01 (0489-2023) Demandante: Sandra Muñoz Cortés partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]»2.

Explicados como están los requisitos legales que debe reunir la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, es importante aludir a las decisiones que, luego de aplicar el respectivo test de admisibilidad, puede adoptar el consejero ponente al que haya correspondido su conocimiento. Este asunto se encuentra regulado en el artículo 265 del CPACA, en los siguientes términos: Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, señalará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen.

El recurso también será rechazado cuando fuere improcedente, pese a haberse concedido.

PARÁGRAFO. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso. […] Así las cosas, es plausible afirmar que el juez del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia puede: (i) admitirlo, cuando observa que cumple las exigencias de que trata el artículo 262 del CPACA.

Conclusión a la que puede llegar en el momento en que estudia por primera vez el recurso o con posterioridad, una vez el recurrente ha subsanado el o los requisitos que el consejero ponente encontró insatisfechos en ese primer análisis; y (ii) rechazar3 el recurso disponiendo que el expediente sea regresado al tribunal de origen, lo que puede tener lugar cuando no se subsanan oportuna y debidamente las falencias anotadas por el juez o bien, cuando se advierte que la sentencia no era pasible de este medio impugnatorio, a pesar de haberse concedido por el tribunal. • Análisis del despacho Se procede a estudiar si en el dossier están dadas las condiciones para admitir el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 2 Artículo 256 del CPACA. 3 El artículo 74 de la Ley 2080 de 2021 introdujo la figura del rechazo en el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 4 Radicación: 11001-33-42-048-2018-00125-01 (0489-2023) Demandante: Sandra Muñoz Cortés - Oportunidad en la interposición y sustentación En el caso sub examine, la sentencia del 25 de marzo de 2022 notificó a la parte demandante el 31 del mismo mes y año y dado que el memorial de sustentación se radicó el 8 de abril de 2022, se concluye que la recurrente cumplió con la carga que le asistía dentro de la oportunidad que prevé el artículo 261 del CPACA. - Designación de las partes Se trata de la señora Sandra Muñoz Cortés y el SENA, quienes intervinieron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantó en sede de instancias. - Providencia impugnada La parte recurrente manifestó que la sentencia objeto del recurso es la proferida en segunda instancia el 25 de marzo de 2022, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. En dicha sentencia el tribunal indicó que los contratos se circunscriben a la prestación de servicios de instructor y formación profesional en diferentes áreas y programas que imparte la demandada, de tal suerte que no existe duda que la demandante realizó las actividades de forma personal, dado que el objeto de los citados negocios jurídicos comprendía la prestación de sus servicios en las instalaciones de las instituciones educativas donde impartía clases.

Frente a la remuneración, basta señalar que en los contratos de prestación de servicios las partes pactaron el pago mensual de honorarios, de tal suerte que resulta evidente que la demandante recibía una contraprestación, que independiente de su denominación, correspondía a una retribución por su labor. Por tanto, también se entiende agotada esta condición. En cuanto a la subordinación, la accionante fue contratada para prestar sus servicios como instructora en distintas áreas, sin embargo, del contenido de los contratos y órdenes de trabajo reseñadas no es posible determinar el tiempo, modo y lugar de ejecución de la labor de instrucción, habida cuenta que la forma de contratación en algunos de ellos fue determinada con el cumplimiento de un número de horas, que vale señalar impide demostrar que 5 Radicación: 11001-33-42-048-2018-00125-01 (0489-2023) Demandante: Sandra Muñoz Cortés la labor realizada por la señora Sandra Muñoz Cortés era continuada e ininterrumpida. - Relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio El contexto fáctico en el que la parte demandada fundamentó el recurso interpuesto puede sintetizarse como sigue a continuación: 1.

La demandante prestó sus servicios en el SENA a través de contratos de prestación de servicios suscritos de forma ininterrumpida desde el mes de febrero de 2000 hasta noviembre de 2015. Se desempeñó en el cargo de instructora para diferentes programas técnicos. 2. Durante su vinculación tuvo constante subordinación, toda vez que cumplía con los horarios de la entidad, tenía que estar presente en sus instalaciones y recibía órdenes de sus superiores. 3.

El 17 de septiembre de 2017, solicitó a la entidad el pago de las acreencias laborales derivadas de la relación laboral, la cual fue negada mediante Oficio 2-2017-044422 del 25 de septiembre de 2017. - Indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento La señora Muñoz Cortés consideró que la providencia del 25 de marzo de 2022 desconoció la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda del 9 de septiembre de 2021, radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-2016) demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro.

Al revisarse la naturaleza del referido fallo del 9 de septiembre de 2021, se observa que se trata de una decisión adoptada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido en vigencia del CPACA. En dicha providencia se unificó sobre unas reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en 6 Radicación: 11001-33-42-048-2018-00125-01 (0489-2023) Demandante: Sandra Muñoz Cortés la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla determina un período de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla señala que, frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. Visto lo anterior, el Despacho advierte que la decisión judicial del 9 de septiembre de 2021 dictada en el proceso radicado 05001-23-33-000-2013- 01143-01(1317-2016) sí es una sentencia de unificación de jurisprudencia, comoquiera que, además de proferirse por el pleno de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en ella se indicó expresamente las reglas que deben observarse en aquellos asuntos donde se debatan relaciones laborales encubiertas.

Por su parte la recurrente, adujo que la decisión impugnada: se apartó de la realidad establecida en la primera instancia, desdibujando el contrato realidad, que de manera engañosa realizó la entidad demandada para esconder la relación laboral con un contrato de prestación de servicios, de esta manera el A QUEM (sic) valoró la cantidad de horas laboradas (sic) según lo descrito en la sentencia (sic) apartándose y dejando de aplicar las normas de obligatorio cumplimiento como lo es la jurisprudencia y la ley […] Las actividades anteriormente mencionadas no hacen parte de una coordinación propia del contrato de prestación de servicios, porque es lo mismo a lo que están sujetos los instructores de planta y no se puede entregar notas al final en cualquier momento, es cuando el calendario o el superior lo indique y no del supervisor del contrato, ordenes (sic) que eran indicadas de manera verbal y luego impuestas con documentos, fichas, planillas y cuadros de calificaciones.

De esta manera, hacemos énfasis en que sí es una actividad sujeta a subordinación ya que no son representantes legales sino profesionales donde hay un rector, director nacional, regional, coordinadores y (sic) instructores. 7 Radicación: 11001-33-42-048-2018-00125-01 (0489-2023) Demandante: Sandra Muñoz Cortés Ahora, el Despacho estima que los argumentos propuestos por la señora Muñoz Cortés en el presente recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deben rechazarse por los motivos que se exponen a continuación: a. Lo que se advierte de la sustentación del recurso extraordinario es que la parte debate el análisis de los elementos probatorios que se llevó a cabo en la providencia atacada por parte del tribunal, en otras palabras, sus argumentos están más relacionados con una diferencia frente a la valoración realizada por el ad quem, que con la contradicción u oposición de las reglas jurisprudenciales trazadas en la sentencia de unificación. b. En atención a los antecedentes del caso concreto, se encuentra que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sí adelantó un análisis probatorio de los elementos que se allegaron y decretaron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, a tal punto que concluyó: La Sala considera que de acuerdo con los elementos probatorios no es posible determinar que las labores realizadas por la señora SANDRA MUÑOZ CORTÉS como instructora del SENA estuvieron sujetas a una subordinación continuada, habida cuenta que no acreditó las circunstancias de tiempo, modo y lugar de cumplimiento de labores, como tampoco, que el desarrollo de las mismas se realizaron en igualdad de condiciones con los instructores de planta, ni fue posible determinar las órdenes directas por parte de los jefes inmediatos. c. En efecto, del escrito de sustentación se observa una inconformidad relacionada con el fallo del tribunal, pero como si el recurso extraordinario de unificación se tratara de una tercera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para efectuar un nuevo estudio de las pruebas decretadas y practicadas durante el proceso.

Sin diferenciar que, al estarse en un escenario procesal excepcional y extraordinario, implica el cumplimiento estricto de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita el mencionado recurso de unificación de jurisprudencia. d. Recuérdese que el recurso extraordinario de unificación tiene como fines asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme, así como, reparar los derechos de las partes y terceros que resulten afectados con la providencia que eventualmente desconozca determinada sentencia de unificación, si a ello hubiere lugar.

Escenario que no se configura con el escrito presentado por la parte demandante, debido a los cuestionamientos alegados en relación con las pruebas del proceso. e. Así las cosas, en el presente asunto, el despacho advierte que el escenario excepcional que involucra el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no permite estudiar los planteamientos de reproche bajo la 8 Radicación: 11001-33-42-048-2018-00125-01 (0489-2023) Demandante: Sandra Muñoz Cortés óptica de una tercera instancia, sino que se sujeta a los fines propuestos de manera específica en los artículos 256 y siguientes del CPACA. f. Aquí es importante destacar la finalidad que el artículo 256 del CPACA impone al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, que no es otra que «asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.» En ese orden de ideas, la decisión que se adoptará será la de rechazar el recurso extraordinario y, con ello, se ordenará devolver el expediente al tribunal de origen, en los términos del citado artículo 265 del CPACA.

Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Rechazar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Sandra Muñoz Cortés contra la sentencia de segunda instancia proferida el 25 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. Segundo: Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente