CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-03538-01 Accionante: María Ofelia Moreno Lombana Accionado: Tribunal Administrativo del Tolima Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisito general de relevancia constitucional. Decisión: Confirma la decisión de primera instancia que declaró improcedente el amparo. La Sala decide la impugnación presentada por María Ofelia Moreno Lombana en contra del fallo de tutela del 1 de agosto de 2024, mediante el cual la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo.
I.
ANTECEDENTES 1. De la tutela María Ofelia Moreno Lombana, mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela1 en contra del Tribunal Administrativo del Tolima, en la que solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la vida y al mínimo vital que consideró vulnerados con la providencia del 27 de junio de 2024 proferida por el accionado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación No. 73001-33-33-012-2018-00076-01. 2.
Hechos 2.1. Carlos Yobany Navarro Moreno prestó el servicio militar obligatorio en el Batallón de Infantería No. 22 “Batalla de Ayacucho” y fue vinculado legalmente como soldado campesino. 1 Obra en certificado BDBBC31C37CD101F 66148FBBEEEDFBD2 CC8742307E3684D3 8EEA2EDB569E12F3, índice 2, en el expediente de tutela digital. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03538-01 Accionante: María Ofelia Moreno Lombana Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia 2.2.
El 26 de febrero de 2010, mientras estaba en servicio activo, falleció y la Institución Militar calificó su deceso como ocurrido en simple actividad. 2.3. Mediante la resolución No. 103515 del 24 de junio de 2010 y en ausencia de descendientes del occiso, el Ejercito Nacional ordenó y reconoció el pago de la compensación por muerte consolidada a sus padres. 2.4.
El 22 de septiembre de 2017, María Ofelia Moreno Lombana, en su calidad de madre de Carlos Yobany Navarro Moreno, elevó petición ante el Ejercito Nacional con el fin de que se le reconociera, liquidara y pagara el retroactivo de la pensión de sobrevivientes a partir del día siguiente al fallecimiento de su hijo. El mentado pedimento le fue despachado de manera desfavorable mediante la resolución 3988 del 30 de octubre de 2017. 2.5.
En razón a lo anteriormente citado, la señora Moreno Lombana presentó demanda2 en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, en la cual solicitó declarar la nulidad de la resolución 3988 del 30 de octubre de 2017. A título de restablecimiento del derecho pidió ordenar a la demandada reconocer y pagar la sustitución pensional reclamada en calidad de madre y única dependiente económica de Navarro Moreno. 2.6.
El asunto correspondió al Juzgado Doce Administrativo Mixto de Ibagué, bajo el radicado No. 73001333301220180007600 que, el 14 de mayo de 20213, resolvió negar las pretensiones de la demanda tras no encontrar acreditada la dependencia económica de la demandante. 2.7. Inconforme con el fallo, la demandante interpuso recurso de apelación4 que fue desatado por el Tribunal Administrativo del Tolima, el 27 de junio de 20245, en el sentido de confirmar la decisión del a quo bajo el mismo argumento. 3.
Fundamentos de la solicitud de amparo La accionante advirtió que la providencia atacada incurrió en: 2 Obra en certificado 5EF96D57B07EE2AC 120FFFD1D8D09B17 3219F21B003F05F0 C33AD09B7966BE77, índice 12, cuaderno principal, archivo 003Ed_Expediente Digital, folios 23 a 50. 3 Ibidem, folios 187 y ss. 4 Ibidem, folios 223 y ss. 5 Obra en certificado 179D2391FD5F3B06 348C30AD358837D3 BB67033FD2549ACD A6ED095616F6E0F, índice 2. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03538-01 Accionante: María Ofelia Moreno Lombana Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia i) Defecto fáctico: “En síntesis, consideró el Ad quem, que lo señalado por la accionante en su declaración extrajuicio, no tuvo respaldo en ningún otro elemento de prueba y siendo su carga, no allegó o solicitó la práctica de otros medios de prueba que acreditaran que dependía económicamente de su hijo fallecido Carlos Yobany Navarro Moreno. En este contexto, resulta claro que el Tribunal Administrativo del Tolima, no expuso de manera justificada las razones por las cuales decidió restarle el alcance probatorio a la declaración extrajuicio.
De igual manera, desestimó su valor probatorio sin individualizar o citar al menos vagamente alguna prueba que controvirtiera lo dicho por la accionante en su declaración, incurriendo así en un defecto fáctico”6. ii) Procedimental por exceso ritual manifiesto: “(…) [S]e advierte que el Tribunal Administrativo del Tolima, a pesar de que no contaba según sus argumentos con el total convencimiento de la dependencia económica de la accionante respecto de su causante, se abstuvo de ejercer la facultad oficiosa de decretar pruebas adicionales (las que reconoce que habrían sido útiles) a fin de esclarecer si la demandante dependía o no de su hijo.
Esto cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que dicha demostración consistía en un requisito sine qua non para el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, y por tanto, se trataba de un elemento fundamental y determinante para adoptar una decisión de fondo sobre el asunto”7. iii) Desconocimiento del precedente: “En aras de desarrollar el derecho de igualdad ante la ley, principios como el precedente jurisprudencial vinculante y el de la seguridad jurídica, ruego se revise como apoyo para la expedición de la decisión de la presente acción de tutela, la sentencia de tutela emanada del Consejo de Estado, el día 23 de enero del año 2020 cuyo Magistrado Ponente fue Gabriel Valbuena Hernández dentro del Rad. 11001- 03-15-000-2019- 04224-01(AC) en la que se ampararon los derechos de la accionante.
La misma se puede encontrar entre otros medios, en el siguiente enlace: https://www.consejodeestado.gov.co/documentos/boletines/228/11001-03-15-000- 2019-04224-01.pdf Esto, porque estamos frente a un caso idéntico, ante iguales defectos facticos y procedimentales, así como el mismo error al valorar indebidamente la declaración extrajuicio y la omisión del decreto de pruebas de manera oficiosa”8. 4.
Pretensiones La acciónate solicitó: i) que sean amparados sus derechos fundamentales, ii) que se deje sin efectos la providencia proferida por el convocado y iii) que se ordene dictar un nuevo 6 Folio 7 del escrito de tutela. 7 Ibidem folio 10. 8 Ibidem folios 12 y 13. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03538-01 Accionante: María Ofelia Moreno Lombana Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia fallo que valore integralmente las pruebas aportadas y se ajuste a la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional. 5.
Trámite de primera instancia y contestaciones 5.1. Mediante auto9 del 11 de julio de 2024 la Sección Primera de esta Corporación admitió la acción de tutela y ordenó su notificación. 5.2. El Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito de Ibagué10 pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela, ya que no se observa la configuración de alguna de las causales de procedibilidad de tutela en contra de providencia judicial ni la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales alegados y, además, porque se evidencia que pretende utilizarse como si fuera una tercera instancia a fin de revisar las decisiones adoptadas al interior del proceso ordinario. 5.3.
La Nación – Ministerio de Defensa11 adujo que no existe la vulneración alegada y lo que se evidencia es la inconformidad de la accionante con las actuaciones procesales surtidas, lo cual no las hace ilegales, máxime porque en cada etapa surtida tanto en primera como en segunda instancia se cumplió a cabalidad con lo establecido en la norma, según la naturaleza del medio de control. 5.4.
El Ejército Nacional12 solicitó ser desvinculado del trámite de tutela por ausencia de legitimación en la causa por pasiva, en tanto el llamado a acceder a las pretensiones de la accionante es el Tribunal convocado. 6. Fallo de tutela de primera instancia El 1 de agosto de 2024 la Sección Primera de esta Corporación declaró la improcedencia del amparo al no hallar satisfecho el requisito de relevancia constitucional.
Indicó que: “Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia que propone la actora respecto de los defecto fáctico y procedimental por exceso ritual manifiesto alegados implica la reapertura de un asunto que ya fue resuelto en sede ordinaria y 9 Obra en certificado CDD665B90ACD70F0 C944E7865B3554C5 55A264443034544F 83E26F43DA08D7C5, índice 5. 10 Obra en certificado C87220265C6EEAE2 37CF9B158EAC386B 566CD9C17987E4A3 07E587A8DA75A3F6, índice 12. 11 Obra en certificado 899019C9BA774BEE 09E4AD4D9805D3B1 F3DB2C168CC24BA8 FA1A24DFC5499568, índice 17. 12 Obra en certificado 7988BEB7F746B53F 36DEAD3724437BCD 8793C8351F34ED27 6E3224BB47DCBA69, índice 20. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03538-01 Accionante: María Ofelia Moreno Lombana Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia del cual se pretende constituir una instancia adicional.
En efecto, la divergencia surge del hecho según el cual la autoridad judicial accionada realizó una defectuosa valoración de las pruebas aportadas al plenario, pues restó valor probatorio a la declaración extrajuicio aportada, además de que omitió ejercer la facultad oficiosa de decretar pruebas adicionales para esclarecer la duda respecto de la dependencia económica.
Dichos aspectos, además de que carecen de una perspectiva constitucional, en la medida en que su solución deriva de la interpretación que la parte actora pretende que se dé a las pruebas obrantes en el expediente, fueron puestos de presente en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, tal como se extrae de la sentencia cuestionada, así: (…) De los apartes transcritos de la sentencia cuestionada se extrae que el TRIBUNAL al realizar un análisis de las pruebas aportadas al expediente logró determinar que no se demostró que la actora dependiera económicamente de su hijo, el señor CARLOS YOBANY NAVARRO MORENO Q.E.P.D, en la medida en que la única prueba presentada fue una declaración extrajuicio de la accionante, donde manifestó que ella y otros dos hijos dependían de este, de lo cual no era posible corroborar con cualquier otro medio de prueba que la sola afirmación fuera cierta.
Así las cosas, aseveró que las pruebas arrimadas al proceso no eran suficientes para acreditar la dependencia económica de la actora con su hijo, por lo que confirmó la decisión del a quo que denegó las pretensiones de la demanda promovida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Significa lo precedente que lo pretendido por la parte actora es que el juez de tutela haga un nuevo examen integral de las pruebas que fueron allegadas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con la finalidad de que se haga una corrección al análisis que hizo la autoridad judicial accionada y se acoja la interpretación que propone, como si el mecanismo de amparo fuera una instancia o recurso adicional a los previstos en el trámite ordinario.
Sumado a lo anterior, la Sala destaca que tampoco se cumple con la carga argumentativa en lo que refiere al desconocimiento del precedente endilgado, habida cuenta que la parte actora se limitó a mencionar la sentencia presuntamente desconocida, sin mayor detalle ni argumentación que permitiera entrar a analizar dichas inconformidades, pues no especificó de forma alguna la regla de decisión que fue desatendida ni identificó la relación fáctica y jurídica que pudiese existir entre lo resuelto en esas oportunidades y la controversia del presente asunto”13. 7.
Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada por la Sección Primera de esta Corporación, la interesada impugnó e indicó: “Se discrepa de lo previamente argumentado. Pues, en primer momento, el suscrito hacía referencia a que se estudiara el precedente para la expedición del presente fallo 13 Obra en certificado 3B427CC2836E755C A35DFD9E80AADD92 5E4199A7177F0198 97461EA51A63F226, índice 24. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03538-01 Accionante: María Ofelia Moreno Lombana Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia de tutela hoy impugnado, no queriendo decir como al parecer lo entendió la sala, que fuera el Tribunal quien desconociera el precedente al emitir su sentencia ordinaria.
Así las cosas, ruego a los consejeros que resuelvan la impugnación, se tenga presente que el precedente citado fue llamado para fungir como criterio auxiliar para resolver la presente acción de tutela, mas no se quiere expresar que se está alegando por el suscrito una causal especial adicional de procedencia de tutela contra la sentencia emitida por el tribunal Administrativo del Tolima.
Entendido esto y en pro de otorgar más claridad a la sala que funjan como juez constitucional al expedir el fallo de impugnación, procede el suscrito a reiterar los argumentos por los cuales la sentencia de tutela antes enunciada puede aplicarse como criterio auxiliar al presente caso”14. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 1 de agosto de 2024 por la Sección Primera de esta Corporación. 2.
Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales para continuar con el estudio de los defectos endilgados. 3. La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad15 y de procedencia16 con el fin de determinar si se vulneraron los derechos de orden superior. 14 Obra en certificado 4A9778A50D95256E F02BB54CF8A251AF 7E244526638B6763 0D73DD9A4BD59225, índice 28. 15 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 16 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03538-01 Accionante: María Ofelia Moreno Lombana Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia 4.
El requisito general de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1. Sobre este requisito la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”17.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber18: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales mas no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.2.
Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 202219, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales”. 4.3.
En el caso concreto la parte actora alega que no se tuvo en cuenta una declaración juramentada allegada por ella, en la cual declaró que dependía económicamente de su 17 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 08 de junio de 2005. 18 Consejo de Estado, sentencia del 05 de agosto de 2014. Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 19 Sentencia del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03538-01 Accionante: María Ofelia Moreno Lombana Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia hijo fallecido y, de otra parte, que no se aplicó el precedente jurisprudencial aportado al plenario. 4.4. Ab initio, para la Sala se torna evidente que la solicitud de amparo no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por la colegiatura convocada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 4.5.
Al verificar los argumentos del Tribunal Administrativo del Tolima, se dilucida el siguiente análisis: “En el proceso quedó demostrado que María Ofelia Moreno Lombana era la madre de Carlos Yobany Navarro Moreno (Q.E.P.D.) y que él no tenía hijos ni cónyuge o compañera permanente, razón por la cual su madre estaría legalmente habilitada para solicitar pensión de sobrevivientes.
Sin embargo, la norma también exige que se demuestre la dependencia económica de los padres, presupuesto que, como acertadamente señaló el Juez de primera instancia, no se logró acreditar en este proceso, pues la actora no probó que ella dependiera económicamente de su hijo fallecido. La única prueba presentada en el proceso para demostrar la dependencia económica fue una declaración extrajuicio que María Ofelia Moreno Lombana hizo el 09 de noviembre de 2010, donde manifestó que ella y otros dos hijos dependían económicamente de su hijo fallecido, Carlos Yobany Navarro Moreno (Q.E.P.D.).
No obstante, no hay forma de corroborar con cualquier otro medio de prueba que la sola afirmación de la demandante sea cierta, pues fue todo lo que se trajo al proceso para acreditar el referido presupuesto. Ahora bien, aunque consta que la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional reconoció y pagó a María Ofelia Moreno Lombana las prestaciones sociales por causa de la muerte de su hijo Carlos Yobany Navarro Moreno, conforme al artículo 9° del Decreto 2728 de 1968, es importante destacar que este derecho no está condicionado a la dependencia económica.
Este beneficio se otorga en ausencia de hijos legítimos, naturales o cónyuge, cuando el reclamante es alguno de los padres del causante. A continuación se detalla la norma: (…) En orden a lo anterior, es claro para esta Sala que la demandante no probó dependencia económica respecto del causante, y toda vez que este es un requisito legal indispensable para conceder la pensión de sobrevivientes, se confirmará la sentencia de primera instancia proferida el 14 de mayo de 2021 por el Juzgado Doce Administrativo Mixto del Circuito de Ibagué, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda”20. 20 Obra en certificado 179D2391FD5F3B06 348C30AD358837D3 BB67033FD2549ACD A6ED095616F6E0F, folios 11 y 12, índice 2. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03538-01 Accionante: María Ofelia Moreno Lombana Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia 4.6.
Como se ve, no se cumple el segundo de los presupuestos propio del requisito de relevancia constitucional, toda vez que, se insiste, pretende utilizarse la acción de tutela como una tercera instancia, para editar la discusión dada en sede ordinaria, en donde se debatió, puntualmente, la falta de medios probatorios que permitieran determinar que la demandante dependía económicamente del causante. 4.7.
Al respecto, debe recordarse que la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es de carácter excepcional y no pretende desconocer la vigencia de la autonomía e independencia judicial ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada21, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria, de interpretación del derecho o de aplicación o alcance normativo que dieron origen a la controversia22. 4.8.
Ahora bien, respecto a la alegación que trae la parte actora en el recurso de impugnación de la tuitiva, relacionada con que “en primer momento, el suscrito hacía referencia a que se estudiara el precedente para la expedición del presente fallo”, refiriéndose a un link aportado en su escrito tutelar, esta Sala de Subsección coincide con el a quo constitucional en el sentido de que esa explicación carece de suficiencia argumentativa, en tanto, no se realizó el ejercicio hermenéutico propio de la demostración del defecto de desconocimiento de un precedente judicial, exigido en estos eventos, más aún cuando la persona que presenta este mecanismo de protección es un profesional del derecho.
Si en gracia de discusión se hubiera evaluado el fallo aportado, tampoco aplicaría al defecto endilgado, en tanto no se trata de una sentencia de unificación, lo cual no la hace, prima facie, vinculante. 5. Con base en lo antecedente, se confirmará la improcedencia el amparo por ausencia del requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 21 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 22 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2024-03538-01 Accionante: María Ofelia Moreno Lombana Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la improcedencia del amparo por las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado