66001233300020150012401 — Consejo de Estado

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 66001 23 33 000 2015 00124 01 (4765-2017) Demandante: JOSÉ GERMÁN TORO ZULUAGA Demandado: UNIVERSIDAD TECNÓLOGICA DE PEREIRA Y OTROS1 Tema: Caducidad - Ley 1437 de 2011 Apelación auto La Sección Segunda, Subsección «A» del Consejo de Estado, procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Universidad Tecnológica de Pereira contra la decisión adoptada en la audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 14 de septiembre de 2017, de declarar impróspera la excepción de caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por el señor José Germán Toro Zuluaga.

ANTECEDENTES El señor José Germán Toro Zuluaga, a través de apoderado judicial, presentó demanda 2 el 13 de enero de 2015 en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, con las siguientes pretensiones: 1. «PRIMERA: DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo del 3 de abril de 2014 proferido por el Dr. Diego Mauricio Arias Arango, en su condición de Director Ejecutivo (E) Sistema Universitario para el Desarrollo Regional SUEJE – antes Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional – Alma Mater, por medio de la (sic) cual se niega el reconocimiento y pago de las acreencias y emolumentos laborales al señor JOSE (SIC) GERMAN (SIC) TORO ZULUAGA durante los años 2000 a 2012. 1 N A C I Ó N, S I S T E MA U N I V E R S I T A R I O D E L E J E C A FE T E R O – S U E J E antes R E D D E U N I V E R S I D A D E S P Ú B LI C A S D E L E J E C A FE T E R O P A R A E L D E S A R R O L L O R E G I O N A L – A L MA MA T E R, U N I V E R S I D A D D E C A LD A S, U N I V E R S I D A D D E L T O L I M A Y U N I V E R S I D A D D E L Q U I N D Í O. 2 Folios 59-101.

Radicado: 66001 23 33 000 2015 00124 01 (4765-2017) Demandante: José Germán Toro Zuluaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 2. SEGUNDA: DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo del 1 de abril de 2014 proferido por el Dr. Luis Enrique Arango Jimenez (sic) en su condición de rector de la Universidad Tecnológica de Pereira, por medio de la (sic) cual se niega el reconocimiento y pago de las acreencias y emolumentos laborales al señor JOSE (SIC) GERMAN (SIC) TORO ZULUAGA durante los años 2000 a 2012. 3.

TERCERA: DECLARAR LA NULIDAD de la resolución No. 000354 del 10 de abril de 2014, proferido (sic) por el Dr. Carlos Alberto Ospina Herrera en su calidad de rector (E) de la Universidad de Caldas, por medio de la cual se niega el reconocimiento y pago de las acreencias y emolumentos laborales al señor JOSE (SIC) GERMAN (SIC) TORO ZULUAGA durante los años 2000 a 2012. 4.

CUARTA: DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo de 10 de abril de 2014, proferido por el Dr. Alfonso Londono (sic) Orozco, en su calidad de rector de la Universidad de Quindío, por medio del cual se niega el reconocimiento y pago de las acreencias y emolumentos laborales al señor JOSE (SIC) GERMAN (SIC) TORO ZULUAGA durante los años 2000 a 2012. 5.

QUINTA: DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo de 10 de abril de 2014 proferido por el Dr. Jose (sic) Herman Munoz (sic) Nungo, en su calidad de rector de la Universidad del Tolima, por medio del cual se niega el reconocimiento y pago de las acreencias y emolumentos laborales al señor JOSE (SIC) GERMAN (SIC) TORO ZULUAGA durante los años 2000 a 2012. 6.

SÉPTIMA (SIC): como consecuencia de las anteriores declaraciones (sic) indemnización reparatoria, solicito se condene a la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional – ALMA MATER ahora denominada Sistema Universitario del Eje Cafetero SUEJE, a la Universidad del Quindío, a la Universidad del Tolima, a la Universidad de Caldas y a la Universidad Tecnológica de Pereira y a favor del señor JOSE (SIC) GERMAN (SIC) TORO ZULUAGA al: 1.Pago de prestaciones sociales ordinarias, compartidas y con fin social: Primas, Cesantías, riesgos profesionales, caja de compensación y subsidio familiar, dejados de percibir desde el 14 de noviembre de 2000 y hasta el año 30 de marzo de 2012. 2.Pago y/o restitución de lo pagado por el demandante a titulo (sic) de salud desde el 14 de noviembre del 2000 y hasta el año 30 de enero de 2011. 3.Pago y/o restitución de lo pagado por el demandante a titulo (sic) de pensión desde el 14 de noviembre del 2000 y hasta el año 30 de enero de 2011. 4.

Pago de sanción moratoria por el no pago oportuno de cesantías desde el 14 de noviembre del 2000 y hasta el 30 de enero de 2011. 5.Pago de primas técnicas equivalentes al cargo de Director Ejecutivo en igualdad de condiciones que las del rector de una Radicado: 66001 23 33 000 2015 00124 01 (4765-2017) Demandante: José Germán Toro Zuluaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 universidad miembro, desde el 14 de noviembre del 2000 y hasta el año 30 de enero de 2011. 6.

Las anteriores sumas deberán ser debidamente indexadas. OCTAVA: Se condene a la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional – ALMA MATER ahora denominada Sistema Universitario del Eje Cafetero SUEJE, a la Universidad del Quindío, a la Universidad del Tolima, a la Universidad de Caldas y a la Universidad Tecnológica de Pereira y a favor del señor JOSE (SIC) GERMAN (SIC) TORO ZULUAGA, al reconocimiento y pago de los intereses moratorios de conformidad con lo señalado en el numeral 8 del art. 4 de la Ley 80 de 1993 respecto de los pagos dejados de percibir.

NOVENA: Se condene a la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional – ALMA MATER ahora denominada Sistema Universitario del Eje Cafetero SUEJE, a la Universidad del Quindío, a la Universidad del Tolima, a la Universidad de Caldas y a la Universidad Tecnológica de Pereira y a favor del señor JOSE (SIC) GERMAN (SIC) TORO ZULUAGA, al reconocimiento y pago de intereses en los términos de los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

DÉCIMA: Se condene a la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional –ALMA MATER ahora denominada Sistema Universitario del Eje Cafet ero, SUEJE, a la Universidad del Quindío, a la Universidad del Tolima, a la Universidad de Caldas y a la Universidad Tecnológica de Pereira y a favor del señor JOSE (SIC) GERMAN (SIC) TORO Zuluaga, al reconocimiento y pago de costas y agencias en derecho. […]».

El accionante en el acápite de los hechos expresó que fue creada a través de escritura pública 1971 del 26 de septiembre de 2000 la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero – ALMA MATER- integrada por las Universidades de Caldas, Quindío, Tecnológica de Pereira y del Tolima, con el propósito de asegurar la infraestructura y cooperación académica, la contribución al fortalecimiento de las instituciones públicas superiores del eje cafetero, fortalecer la educación superior de la región, propiciar la integración en las labores propias de la academia, aportar a la construcción social del desarrollo regional y apoyar la gestión y ejecución de proyectos de las entidades públicas y privadas a nivel local, regional y nacional.

La máxima autoridad de la red alma mater es el consejo de rectores conformado a su vez, por los rectores de las universidades Radicado: 66001 23 33 000 2015 00124 01 (4765-2017) Demandante: José Germán Toro Zuluaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 miembros, quienes determinaron la constitución, la estructura interna, planta de personal y los estatutos de esa entidad.

De manera unánime y actuando en representación legal de los entes educativos superiores, el mentado consejo, lo designó como director ejecutivo el 14 de noviembre de 2000 por Acta 5 de esa anualidad, con un tipo de vinculación a través de contratos de prestación de servicios, cuando debió originarse a través de una relación legal y reglamentaria.

Afirmó que para poder ejercer de forma remunerada sus funciones, firmó varios contratos de prestación de servicios con la Universidad Tecnológica de Pereira, los cuales relacionó, ello, mientras la red alma mater se consolidaba y asumía con sus propios recursos su salario, lo que sucedió hasta el año 2009. Manifestó que durante el periodo en que laboró, esto es, desde el año 2000 hasta el 30 de marzo de 2012 tuvo continuidad, permanencia en el desarrollo de la labor como director ejecutivo, era subordinado por el consejo de rectores y cumplió con un horario de 8:00 a.m. a 6:00 p.m. Mencionó que pese a estar en un cargo de connotación pública porque consistía en la representación legal de una entidad descentralizada indirecta, las entidades incumplieron con su obligación constitucional y legal de afiliarlo al sistema de seguridad social en salud, pensiones, fondo de cesantías, caja de compensación familiar y riesgos profesionales, esa responsabilidad la tuvo que asumir de su propio peculio, por consiguiente, no le pagaron los intereses a las cesantías, primas de servicio, técnica, de vacaciones y bonificaciones.

Solo desde el 30 de enero de 2011 hasta el 30 de marzo de 2012, la Red Alma Mater reconoció que la labor ejecutada por el director ejecutivo debía realizarse a través de un contrato verbal, por lo que en ese tiempo asumió las respectivas afiliaciones y pago de acreencias laborales. El 21 de marzo de 2014 presentó reclamación administrativa a la Red Alma Mater y a las universidades socias pidiendo el reconocimiento y pago de las acreencias laborales debidas desde el 14 de noviembre de 2000 hasta el 30 de enero de 2011, dado su condición laboral, pero fueron negadas sus pretensiones.

Radicado: 66001 23 33 000 2015 00124 01 (4765-2017) Demandante: José Germán Toro Zuluaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Trámite El Tribunal Administrativo de Risaralda en auto del 26 de enero de 20163 admitió la demanda y dispuso notificar a las entidades demandadas.

La Universidad Tecnológica de Pereira en el escrito de contestación, entre otras excepciones, formuló la de caducidad, adujo que se configuró la aludida institución procesal porque para cuando se radicó la demanda se hizo por fuera de los términos que establece el literal d) numeral 2 del artículo 164 del CPACA. Explicó que de los 3 meses y 26 días que transcurrieron entre el acto demandado y la fecha de presentación de la conciliación judicial y entre los 3 meses y 3 días de la fallida conciliación y la fecha de radicación de la demanda pasó un lapso de 6 meses y 29 días, lo que es un tiempo superior a los cuatro meses que establece la ley para incoar el libelo.

Decisión apelada El Tribunal Administrativo de Risaralda en la audiencia inicial celebrada el 14 de septiembre de 2017, resolvió entre otras excepciones, declarar impróspera la de caducidad formulada por la Universidad Tecnológica de Pereira, en razón a que dentro de las pretensiones se depreca el reconocimiento de aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social, los cuales según la jurisprudencia son imprescriptibles y de carácter periódicos, por lo tanto no pueden verse afectados por la aludida institución procesal.

Recurso de apelación El apoderado de la Universidad Tecnológica de Pereira inconforme con la anterior decisión presentó recurso de apelación 4, en síntesis, sostuvo que sí operó el fenómeno de la caducidad respecto de las demás acreencias laborales pedidas, por lo que debería continuar el proceso solamente en lo que corresponde con la existencia del contrato de trabajo y la posible responsabilidad que tienen las entidades demandadas en el pago de los aportes a la seguridad social ya que no se demandó el acto acusado en tiempo. 3 Folio 131-133 cuaderno 1. 4Folio 495 obra cd que contiene el desarrollo de la audiencia inicial.

Minuto: 0:13:54 a 0:18:31. Radicado: 66001 23 33 000 2015 00124 01 (4765-2017) Demandante: José Germán Toro Zuluaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 CONSIDERACIONES Competencia Es competencia de esta corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra el auto del 14 de septiembre del 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso.

Corresponde al despacho el conocimiento exclusivo de este asunto en virtud de lo previsto en el artículo 125 del CPACA, ya que la providencia apelada no se refiere a ninguna de las decisiones contempladas en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 ibídem. Problema jurídico Concierne al despacho determinar si puede ser declarada parcialmente la excepción de caducidad frente a las otras pretensiones de reconocimiento y pago de acreencias laborales deprecadas, teniendo en cuenta que se discute la existencia de una relación laboral por contrato realidad y la cancelación de las prestaciones sociales que derivan de ella.

Para dilucidar el anterior planteamiento jurídico, el despacho de manera previa considera necesario hacer referencia a lo siguiente: De la caducidad La corporación la ha entendido como el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción y como instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre los individuos y el Estado.

En ese sentido, este colegiado ha precisado que el acceso a la administración de justicia debe ser oportuno para racionalizar el ejercicio del derecho de acción y que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas por vía judicial en cualquier tiempo. La caducidad produce la extinción de ese derecho por el transcurso del tiempo, por ello, la demanda debe ser presentada dentro del término fijado en la ley.

Radicado: 66001 23 33 000 2015 00124 01 (4765-2017) Demandante: José Germán Toro Zuluaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Al respecto la Corte Constitucional 5 se ha referido sobre la materia de la siguiente forma: «[…] La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (artículo 136 del CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad.

Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de prote cción, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. […]».

La ley 1437 de 2011 dispuso la oportunidad para presen tar la demanda cuya competencia corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, así: Artículo 164. La demanda deberá ser presentada. […] 1. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales. […] ».

Conforme al contenido de este articulado, se puede deducir que el término para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro meses, contados a partir del día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo. Lapso que puede ser suspendido por una sola vez, con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial como lo establece el artículo 21 de la Ley 640 del 2001, que al respecto señala: 5 Sentencia Corte Constitucional C-574 de 1998, magistrado ponente, Barrera Carbonell, Antonio.

21. SUSPENSIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN O DE LA CADUCIDAD. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.

Asimismo, lo contempla el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009: Artículo 3°. Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de la ejecutoria de la providencia correspondiente.

La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada. Parágrafo único. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción. Los anteriores preceptos señalan que la caducidad se suspende por una sola vez con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante el conciliador hasta que: i) se logre el acuerdo conciliatorio o; ii) se expidan las constancias a las que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o, iii) se venza el término de los tres meses contados a partir de la radicación de aquella, lo que ocurra primero. Radicado: 66001 23 33 000 2015 00124 01 (4765-2017) Demandante: José Germán Toro Zuluaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 No obstante lo señalado, la Sección Segunda de la corporación mediante sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 6, sentó su postura, en el sentido de indicar que cuando se controvierte la existencia de una relación laboral (contrato realidad) el mencionado fenómeno procesal de la caducidad no puede ser aplicado en estos asuntos, en tanto están inmersos los aportes al sistema integral de seguridad social que inciden en el derecho pensional del interesado y la futura calidad de vida.

Al respecto, se precisó: «[…] iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad por su carácter de imprescriptibles y de prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, literal c, del CPACA). […] vii) El juez contencioso-administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador. […]».

Lo precedente refiere que en razón a que los aportes pensionales son imprescriptibles y su naturaleza es periódica, están exentos del fenómeno jurídico de la caducidad. Se explicó en la aludida providencia que a esa conclusión llegó, luego de hacer una interpretación cuidadosa de los mandatos superiores, en los siguientes términos: «[…] i) El derecho a la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales (entre estos, el derecho a la pensión), que se orienta a que las prerrogativas reconocidas en las preceptivas que rigen la relación entre empleadores y trabajadores no se modifiquen en perjuicio de estos últimos, por cuanto tienen relación directa con el mejoramiento constante del nivel de vida y la dignidad humana. ii) El principio in dubio pro operario, conforme al cual en caso 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, proceso con radicado: 23001 -23-33-000- 2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, demandante: Lucinda María Cordero Causil, sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de agosto de 2016.

Radicado: 66001 23 33 000 2015 00124 01 (4765-2017) Demandante: José Germán Toro Zuluaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 de duda ha de prevalecer la interpretación normativa más favorable a los intereses del trabajador, premisa contenida tanto en el artículo 53 de la Constitución Política como en el 21 del Código Sustantivo del Trabajo. iii) El derecho constitucional fundamental a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política 7, en virtud del cual el Estado debe propender por un trato igualitario para todos aquellos que prestan (o han prestado) sus servicios al Estado bajo una verdadera relación laboral, cualquiera que sea su denominación (servidor público o contratista), a quienes habrá de protegerse especialmente la posibilidad de acceder a un derecho pensional. iv) El principio de no regresividad, que implica el avance o desarrollo en el nivel de protección de los trabajadores, en armonía con el mandato de progresividad, que se encuentran consagrados en las normas de derecho internacional que hacen parte del bloque de constitucionalidad 8. […]» Se consideró que la administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, porque «ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo».

Por lo cual se sostuvo que: «[…], en atención a que el derecho a una pensión redunda en la calidad de vida de aquella persona que entregó al Estado su fuerza de trabajo en aras de su propia subsistencia, e incluso de la de su familia, tanto para recibir una 7 Ha dicho la Corte Constitucional que “La igualdad, además de ser un principio vinculante para toda la actividad estatal, está consagrado en el artículo 13 de la Carta como derecho fundamental de las personas.

Es te derecho comprende dos garantías fundamentales: la igualdad ante la ley y la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades. Sin embargo, estas dos garantías operan conjuntamente en lo que respecta a la actividad judicial, pues los jueces in terpretan la ley y como consecuencia materialmente inseparable de esta interpretación, atribuyen determinadas consecuencias jurídicas a las personas involucradas en el litigio.

Por lo tanto, en lo que respecta a la actividad judicial, la igualdad de trato que las autoridades deben otorgar a las personas supone además una igualdad y en la interpretación en la aplicación de la ley " (sentencia C-836 de 2001). 8 El principio de progresividad y la prohibición de regresividad se hallan consagrados en las normas de derecho internacional que hacen parte del bloque de constitucionalidad, así: (i) los artículos 2 y 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC);

(ii) los criterios dados por los Principios de Limburgo de 1987 y algu nas Directrices de Maastricht de 1997, que son recomendaciones de implementación y comprensión de los derechos consagrados en el PIDESC; (iii) observaciones generales del Comité Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unida s que ha establecido criterios de interpretación del principio de progresividad;

(iv) el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) del Sistema Interamericano de Derechos Humanos; y (v) artículo 4º del P rotocolo de San Salvador, entre otros, que fueron señalados en la sentencia C -228 de 2011 de la Corte Constitucional. Radicado: 66001 23 33 000 2015 00124 01 (4765-2017) Demandante: José Germán Toro Zuluaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 contraprestación por su servicio como para llegar a obtener beneficios que cubran contingencias derivadas de la vejez o invalidez, el juez contencioso deberá estudiar en todas las demandas en las que proceda el reconocimiento de una relación laboral (contrato realidad), así no se h aya solicitado expresamente, el tema concerniente a las cotizaciones debidas por la Administración al sistema de seguridad social en pensiones, pues si bien es cierto que la justicia contencioso-administrativa es rogada, es decir, que el demandante tiene la carga procesal de individualizar las pretensiones condenatorias o declaratorias (diferentes a la anulación del acto) con claridad y precisión 9 en el texto de la demanda respecto de las cuales el juez deberá pronunciarse en la sentencia (principio de congruencia), también lo es que este mandato legal debe ceder a los postulados superiores, cuanto más respecto de los derechos constitucionales a la vida en condiciones dignas e irrenunciabilidad a la seguridad social, puesto que “La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores ” (artículo 48 de la C.P.), como extremo débil de la relación laboral, que imponen a las autoridades estatales la obligación de adoptar medidas tendientes a su protección efectiva, ya que sería mayor el menoscabo para la persona cuando llegare a acceder a un derecho pensional (sea por vejez o invalidez) con un monto que no reconoce la fuerza laboral que entregó a su empleador, frente a los demás que sí obtuvieron todos los beneficios a los que se tiene derecho en un contrato de trabajo (principio de proporcionalidad).[…]».

Conforme lo anterior, el fenómeno de la caducidad no opera en una controversia en la que se pretende la declaratoria d e una relación laboral (contrato realidad), porque en ella están inmersos los aportes pensionales que tienen el carácter de imprescriptibles y periódicos, en consecuencia, pueden ser demandados en cualquier tiempo conforme lo dispuesto en el literal c) num eral 1 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.

Caso concreto En el presente asunto tenemos que el demandante pretende la nulidad de los actos administrativos expedidos por la Universidad Tecnológica de Pereira y la Red de Universidades Públicas del Eje Cafetero para el Desarrollo Regional – ALMA MATER- ahora denominada Sistema Universitario del Eje Cafetero SUEJE, que negaron el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales pedidas mediante escrito del 21 de marzo de 2014 10. 9 Ley 1437 de 2011, artículos 162 (numeral 2) y 163 (inciso 2°). 10 Folio 12 cuaderno 1.

Radicado: 66001 23 33 000 2015 00124 01 (4765-2017) Demandante: José Germán Toro Zuluaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 En criterio del actor, sostuvo una verdadera relación laboral con las entidades educativas demandadas, la cual fue enmascarada a través de la figura de contratos de prestación de servicios entre los años 2000 y el 2012.

Sobre dicha controversia, el despacho refiere que en estos asuntos en los que se debate la declaratoria de un contrato laboral (contrato realidad) y el pago de los consecuentes emolumentos laborales, el fenómeno jurídico de la caducidad, como se mencionó renglones atrás, no debe ser aplicado, en tanto están involucrados los aportes al sistema pensional del interesado los cuales tienen una condición de imprescriptibles y periódicos.

Tampoco corresponde el análisis de la caducidad de manera parcial frente a los demás emolumentos laborales pedidos, en la medi da en que ese estudio debe ser diferido hasta la sentencia, pues una vez el juez verifique la existencia de la relación laboral, tendrá que revisar qué prestaciones reclamadas tienen naturaleza periódica y cuáles fueron afectadas por el mencionado fenómeno procesal.

Así lo ha sostenido la subsección en consideración a los siguientes razonamientos: «[…] Así las cosas, al estar en discusión el derecho irrenunciable a la seguridad social en pensiones, resulta imperioso que se trabe la litis en orden a verificar o desvirtuar la configuración de los supuestos de hecho y de derecho en que la accionante edifica sus pretensiones.

De otro lado, es oportuno indicar que no se declarará la caducidad parcial del medio de control, esto es, con el fin de que la demanda se admita exclusivamente en relación con los aportes al sistema integral de seguridad social en pensiones, sino que se diferirá esta decisión para el momento en que el juez de conocimiento emita la sentencia, oportunidad en que deberá estudiar la naturaleza de cada una de las prestaciones reclamadas con el fin de establecer si tienen el carácter de unitarias o periódicas, en aras de definir frente a cuáles de ellas se configuró la caducidad.

Esta decisión se funda en los siguientes razonamientos: i) En la sentencia de unificación se precisó que el contrato realidad era transversal al derecho a la seguridad social en pensiones, razón por la que «el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral».

Al respecto, se explicó que la Radicado: 66001 23 33 000 2015 00124 01 (4765-2017) Demandante: José Germán Toro Zuluaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 prescripción «no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral)».

Bajo este razonamiento, también se excluyó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial y la configuración de la caducidad en relación con los aportes al sistema pensional 11. El criterio para diferir el estudio de la prescripción al momento de emitir sentencia, también puede aplicarse al análisis de la caducidad de las prestaciones reclamadas bajo la figura del contrato realidad, pues previo a ello debe revisarse la legalidad del acto administrativo enjuiciado de cara a la existencia del vínculo laboral, lo cual se realiza una vez surtidas todas las etapas procesales y recaudadas las pruebas que las partes pretendan hacer valer.

En consecuencia, resulta razonable verificar el fenómeno de la caducidad al momento de emitir sentencia de mérito, pues el reconocimiento de los emolumentos laborales está atado inescindiblemente a la configuración del contrato realidad. ii) El anterior entendimiento otorga seguridad jurídica a las actuaciones de los ciudadanos frente a la administración de justicia y dota de previsibilidad a las decisiones judiciales.

En efecto, un razonamiento distinto podría dar lugar a que en el momento de admitir la demanda en cada caso se estudie de manera diferente la caducidad, la prescripción y el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial respecto de cada emolumento laboral reclamado, generando desigualdad en el ejercicio del derecho de acción de los asociados 12. iii) La tesis expuesta no desconoce el principio de celeridad y economía procesal, pues en la hipótesis en que la demanda se admitiera exclusivamente frente al estudio de los aportes al sistema general en pensiones, en todo caso el proceso deberá seguir su curso normal, los intervinientes estarán llamados a ejercer los derechos de contradicción y defensa en relación con el objeto principal del debate (la configuración del contrato realidad), es decir, que circunscribir el proceso a una sola pretensión no contribuye a una mayor eficiencia del aparato judicial, ni aminora el desgaste de las partes. 11 En la mencionada sentencia de unificación, teniendo en cuenta que la ocurrencia del contrato realidad concierne al acceso a la seguridad social en pensiones, se concluyó que: a) «las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados de l contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control»; y b) «tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para d emandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho». 12 Ejemplos de estas situaciones pueden evidenciarse en las siguientes providencias proferidas por el Consejo de Estado: - Sección Quinta, C.P. Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio, sentencia de 8 de noviembre de 2018, radicado: 11001-03-15-000-2018-03674-00. - Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dr. César Palomino Cortés, sentencia de 9 de mayo de 2019, radicado: 11001 -03-15-000-2019-00496-01(AC).

Radicado: 66001 23 33 000 2015 00124 01 (4765-2017) Demandante: José Germán Toro Zuluaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 iv) La presente decisión consulta los principios pro actione y pro damato, los cuales permiten al juez interpretar de manera más flexible las normas procesales en aras de garantizar la finalidad que ellas persiguen, esto es, el acceso a la administración de justicia y la primacía de l os derechos sustanciales (artículo 228 de la Constitución Política) 13. […]14».

En consideración a lo anterior, las súplicas esgrimidas en el recurso de apelación por parte de la Universidad Tecnológica de Pereira no pueden ser atendidas, porque como se indicó anteriormente, le corresponde al juez, dado la postura adoptada por la corporación mediante sentencia de unificación, efectuar ese análisis hasta la sentencia, luego de verificar que existió un verdadero contrato realidad.

Así las cosas, el despacho acompañará la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda de negar la prosperidad de la excepción de caducidad propuesta por la Universidad Tecnológica de Pereira. Conclusión: el fenómeno jurídico de la caducidad no opera frente a pleitos cuya pretensión esté enmarcada en la declaratoria de una relación laboral (contrato realidad), en tanto, están involucrados los aportes al sistema de seguridad social en pensión que son irrenunciables, no obstante, para el caso de las dem ás prestaciones sociales y salarios pedidos, esa institución procesal debe analizarse hasta la sentencia una verificada la existencia del contrato realidad.

En ese orden, el ponente confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Risaralda en la audiencia inicial del 14 de septiembre de 2017, de no declarar probada la excepción de caducidad formulada por la Universidad Tecnológica de Pereira por las razones anteriormente expuestas. Por lo tanto, el Despacho 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, auto de 14 de julio de 2016, radicado: 68001 23 33 000 2014 00248 01 (3244 -14), actor: Lucila Rodríguez De Gómez.

Igual criterio fue sostenido por la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación, consejero ponente: Dr. Ramiro Pazos Guerrero, auto de 26 de abril de 2018, radicado: 25000 23 36 000 2014 01586 01 (55034), actor: Clara Inés Díaz Quiceno y otros. 14 Consejo de Estado, magistrad o ponente, Suárez Vargas, Rafael Francisco, proceso con radicado: 25000 23 42 000 2013 00035 01 (5155 -2016), demandante: Carolina Prieto Molano, auto del 14 de noviembre de 2019.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Risaralda en la audiencia inicial del 14 de septiembre de 2017, de no declarar probada la excepción de caducidad, conforme lo expuesto en este proveído.

SEGUNDO: Se acepta al doctor José Germán Toro Zuluaga con tarjeta profesional 197.833 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderado sustituto del demandante en virtud del poder de sustitución visible a folio 521.

TERCERO: Por secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de Risaralda para que continúe con el trámite del proceso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado