Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2019 01488-01 (4434-2021) Demandante: Martha Yolanda Baquero Pardo Demandado: Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Temas: Condena en costas SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el diez (10) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sistema Oral, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Martha Yolanda Baquero Pardo formuló demanda, en orden a que se declare la nulidad parcial de la Resolución 3950 de 9 de mayo de 2019, emitida por la Secretaría de Educación de Bogotá, Fondo 2 Radicado: 25000 23 42 000 2019 01488-01 (4434-2021) Demandante: Martha Yolanda Baquero Pardo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de las cesantías definitivas.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que tiene derecho al reconocimiento, liquidación y pago de su cesantía, con base en el régimen de retroactividad; ii) condenar a la entidad demandada a pagar las diferencias que se causaron como consecuencia de la liquidación; iii) ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; iv) reconocer los reajustes de valor, de conformidad con el artículo 187 ibidem; y, v) condenar en costas a la entidad demandada. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: (i) La señora Martha Yolanda Baquero Pardo fue nombrada como docente desde el 6 de marzo de 1991, en el Distrito Capital de Bogotá. (ii) El 28 de enero de 2019, la señora Baquero Pardo solicitó ante la Secretaría de Educación de Bogotá – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el pago de las cesantías definitivas.

(iii) Por Resolución 3950 de 9 de mayo de 2019, la Secretaría de Educación de Bogotá – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le reconoció y ordenó el pago de lo antes mencionado, teniendo en cuenta el régimen anualizado. (iv) El 1º de agosto de 2019, presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, la cual, el 9 de octubre del mismo año, se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3 Radicado: 25000 23 42 000 2019 01488-01 (4434-2021) Demandante: Martha Yolanda Baquero Pardo Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 58, 67 y 122 de la Constitución Política; 12 y 17 de la Ley 6ª de 1945; 1 de la Ley 65 de 1946; 1 del Decreto 2767 de 1945; 1, 2, 5 y 6 del Decreto 1160 de 1947; 89 del Decreto 1848 de 1969; 5, 40 y 45 del Decreto 1045 de 1978; 7 y 9 del Decreto 2563 de 1990; 2 de la Ley 4ª de 1992; 6 de la Ley 60 de 1993; 176 de la Ley 115 de 1994; 5 del Decreto 196 de 1995; 13 de la Ley 344 de 1996; 1 del Decreto 1582 de 1998 y 5 de la Ley 1071 de 2006.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los siguientes argumentos: (i) El acto demandado está afectado por violación de la ley, toda vez que los artículos 12 y 17 de la Ley 6ª de 1945 crearon el auxilio de cesantías y tal prestación se hizo extensiva a los trabajadores territoriales -de los departamentos, intendencias y comisarías, y municipios-, por virtud del artículo 1 ibidem, régimen que permaneció vigente de conformidad con las diferentes disposiciones que posteriormente consagraron tal emolumento.

(ii) De igual manera, sobre esa materia, y en torno a los docentes, el legislador, en el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 estableció que el personal docente con vinculación departamental, distrital y municipal sería incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se le respetaría el régimen prestacional vigente de la entidad territorial; además, la Ley 4 de 1992 determinó que la fijación del régimen salarial y prestacional allí dispuesto se haría garantizando los derechos adquiridos.

(iii) Por otro lado, la Ley 115 de 1994 estableció un régimen especial para los educadores estatales, pero en él indicó que, en ningún caso, se podrían desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los docentes, garantía que también se consagró en el Decreto 196 de 1995, artículo 5, entre otros. 4 Radicado: 25000 23 42 000 2019 01488-01 (4434-2021) Demandante: Martha Yolanda Baquero Pardo (iv) Con fundamento en todo lo anterior, a los docentes territoriales se les debe seguir aplicando el régimen de retroactividad de cesantías, pues solo con posterioridad al 31 de diciembre de 1996 se previó, para los empleados del orden territorial, el régimen de liquidación anual, en aplicación de la Ley 344 de 1996 y su Decreto reglamentario 1582 de 1998. 1.2.

Contestación de la demanda 1.2.1. Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio La Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no contestó la demanda. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sistema Oral, mediante sentencia proferida el 10 de septiembre de 2021,1 denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante, pues consideró lo siguiente: (i) De conformidad con lo dispuesto en la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, al personal docente vinculado hasta el 31 de diciembre de 1989, se les respetaría el régimen prestacional vigente para la entidad territorial y para el caso de las cesantías este se calcularía bajo el sistema de retroactividad, sin embargo, a los vinculados con posterioridad a dicha fecha, sin distinguir entre docente nacionales y territoriales, se les aplicaría el sistema anualizado de cesantías, sin retroactividad.

(ii) En este asunto, la señora Martha Yolanda Baquero Pardo se vinculó como 1 Folios 139 a 152 del cuaderno principal. 5 Radicado: 25000 23 42 000 2019 01488-01 (4434-2021) Demandante: Martha Yolanda Baquero Pardo docente en propiedad, desde el 6 de marzo de 1991, es decir, que su nombramiento se surtió con posterioridad al proceso de nacionalización desarrollado por la Ley 43 de 1975, que inició el 1.º de enero de 1976 y finalizó el 31 de diciembre de 1980, razón por la cual se le aplica el régimen prestacional y salarial de los docentes del orden nacional contemplado en la Ley 91 de 1989.

(iv) Aunado a lo anterior, las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994, mantuvieron las previsiones contempladas en la Ley 91 de 1989, para todos los docentes que se incorporaran sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones a las plantas departamentales y distritales, a partir del 1.º de enero de 1990. (v) En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que la señora Baquero Pardo se vinculó como docente al servicio del Distrito Capital desde el mes de marzo de 1991, sus cesantías comenzaron a generarse a partir de dicha anualidad, razón por la cual deben ser liquidadas anualmente y sin retroactividad. 1.4.

El recurso de apelación La demandante, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación2 y lo sustentó así: (i) No era dable la condena en costas en primera instancia, dado que no se incurrió en mala fe y la accionante no cuenta con los recursos económicos suficientes para sufragarlas. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia De conformidad con los artículos 243 y 247, numerales 3, 4, 5 y 6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, último que fue modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 y teniendo en cuenta que no 2 Folios 168 y 169. 6 Radicado: 25000 23 42 000 2019 01488-01 (4434-2021) Demandante: Martha Yolanda Baquero Pardo hubo solicitud de pruebas en el recurso de apelación, se prescindió de la etapa de alegatos de conclusión. 1.6.

El ministerio público El agente del ministerio público no rindió concepto. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si la condena en costas en primera instancia está ajustada o no a derecho. El problema anterior surge de lo solicitado en el recurso de apelación, en aplicación del límite consagrado en los artículos 3203 y 3284 del Código General del Proceso en el que la competencia funcional del juez de segunda instancia está limitada por las razones de inconformidad expresadas en el recurso de apelación. Lo anterior significa que cuando el apelante es único, el análisis del ad quem debe limitarse a los juicios de reproche esbozados en la apelación, en aras de salvaguardar el principio de la non reformatio in pejus.5 Así pues, al juzgador de segundo grado le está vedado, en principio y salvo las excepciones hechas por el legislador, revisar temas del fallo de primera instancia que no fueron objeto de impugnación, comoquiera que quedan excluidos del debate debido a que el apelante no formuló oposición frente a ellos.

De tal manera, solo podría pronunciarse respecto de asuntos ajenos a la apelación cuando se trate de «las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»6. 3 Artículo 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. 4 Artículo 328.

Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. 5 Artículos 31 de la Constitución Política y 328 del Código General del Proceso. 6 Artículo 328 del Código General del Proceso. 7 Radicado: 25000 23 42 000 2019 01488-01 (4434-2021) Demandante: Martha Yolanda Baquero Pardo 2.2.

De la condena en costas en primera instancia La demandante solicitó revocar la condena en costas que se le impuso en primera instancia, pues, considera que: no realizó conductas tendientes a dilatar el proceso; no actuó de mala fe; y no cuenta con los medios económicos para sufragarlas. Al respecto, el artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,7 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 8 Radicado: 25000 23 42 000 2019 01488-01 (4434-2021) Demandante: Martha Yolanda Baquero Pardo En el presente caso, la parte demandante ejerció el medio de control bajo la convicción de que contaba con suficiente respaldo legal, también aportó pruebas y se apoyó en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que, como lo señala la apelante, no era dable que el a quo la condenara en costas de primera instancia, razón por la cual el numeral segundo de la providencia impugnada será revocado. 3.

De la condena en costas Teniendo en cuenta el análisis antes mencionado, igualmente, esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 4. Conclusión Con los anteriores argumentos se concluye que deberá revocarse el numeral segundo de la sentencia emitida el 10 de septiembre de 2021, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sistema Oral en cuanto condenó en costas de primera instancia a la demandante y, en lo demás, se confirmará la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero.- Revocar el numeral segundo de la sentencia proferida el diez (10) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sistema Oral, que condenó en costas a la parte demandante.

Segundo.- Confirmar en lo demás la sentencia antes mencionada. 9 Radicado: 25000 23 42 000 2019 01488-01 (4434-2021) Demandante: Martha Yolanda Baquero Pardo Tercero.- No condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante. Devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. GMSM