CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD Radicación núm.: 11001-03-24-000-2023-00098-00 Demandante: ANDRÉS FERNANDO GÓMEZ GUERRERO Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Auto que resuelve solicitud de medida cautelar El Despacho decide sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los apartes demandados de la Circular Externa núm. 20224000000057 de 29 de septiembre de 20221.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. El señor Andrés Fernando Gómez Guerrero en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20112, presentó demanda en la que formuló la siguiente pretensión: “[…] 3.1. Solicito a ustedes, señores consejeros de Estado, se sirva (sic) declarar la nulidad parcial de la Circular Externa No. 20224000000057 del 29 de septiembre de 2022, en el aparte específico que establece lo siguiente: “(…) Por otra parte, la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, así como los cuerpos operativos de control de los organismos de tránsito, con base en los lineamientos de la Ley 2251 de 2022 (artículo 16), no tendrán que elaborar el informe policial de accidentes de tránsito en los eventos mencionados en el precitado artículo, esto es, en accidentes de tránsito donde solo se presenten daños materiales; dicho informe será reemplazado por el material probatorio recaudado por los interesados en el accidente de tránsito (siniestro vial) (…) 3.

La Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional y los cuerpos operativos de control de los organismos de tránsito a nivel Nacional, no tendrán que elaborar el informe policial en accidentes de tránsito (siniestro vial) donde solo se presenten daños materiales de conformidad con el artículo 16 de la Ley 2251 de 2022. (…)” […]”. 1 “[…] ASUNTO: Instrucciones para el cumplimiento del Artículo 16 de la Ley 2251 de 2022. […]”. 2 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2023-00098-00 Demandante: Andrés Fernando Gómez Guerrero 2.

Mediante autos de 22 de junio de 20233 se admitió la demanda y se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar. I.2. La solicitud de medida cautelar 3. El demandante en la demanda y en escrito separado4, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de los apartes demandados de la Circular Externa 20224000000057 de 2022 con fundamento en el concepto de violación y en los siguientes argumentos: 4.

Señaló que los apartes cuestionados vulneraban los artículos 6.°, 29, 150 (numeral 25.) y 189 (numeral 4.) de la Constitución Política, 12 de la Ley 153 de 24 de agosto de 18875 y 143 y 144 de la Ley 769 de 13 de septiembre de 20026. 5. Afirmó que se desconocía el artículo 29 Constitucional porque la autoridad de tránsito no interviene en los siniestros en los que no exista conciliación entre los involucrados y tampoco elabora los informes policiales respectivos, por lo que las personas se “[…] ven compelidos adquirir (sic) equipos técnicos de fotografías o pólizas de seguros, que ni siquiera al Congreso de la República le sería posible establecer una restricción de esa naturaleza […]”. 6.

Indicó que se infringió el artículo 189 (numeral 4.) Superior porque el presidente de la República tiene la obligación de conservar el orden público en el territorio nacional y los textos demandados “[…] liberan de responsabilidad a la Autoridad de Tránsito al momento de atender siniestros viales […], dejando sin protección a la parte débil […]”. 7.

Sostuvo en el concepto de violación que el Ministerio de Transporte modificó el artículo 144 de la Ley 769, en razón a que suprimió la intervención de los agentes de tránsito en aquellos siniestros viales en los que “[…] solo se presenten daños materiales de conformidad con el artículo 16 de la Ley 2251 de 2022 […]” y excedió lo establecido en el artículo 143 de la Ley 769. 8.

Manifestó que se transgredieron los artículos 6.° y 150 (numeral 25) de la Carta Política debido a que el Congreso de la República es el competente para regular lo concerniente a las normas de tránsito en el territorio nacional. 9. Expuso que conforme con el artículo 12 de la Ley 153 y la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera de 12 de marzo de 2015, exp. núm. 11001-03-26-000- 2009-00041-00, los actos expedidos por la administración deben respetar la Constitución Política y la Ley. 3 Cfr. Índices 11 y 12 del expediente digital. 4 Cfr. Índice 2 del expediente digital. 5 “[…] Que adiciona y reforma los Códigos nacionales, la Ley 61 de 1886 y la 57 de 1887 […]”. 6 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones. […]”. 3 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2023-00098-00 Demandante: Andrés Fernando Gómez Guerrero I.3.

Traslado de la solicitud de medida cautelar 10. El apoderado judicial del Ministerio de Transporte7 se opuso a la solicitud cautelar porque no se cumplen los requisitos previstos en el artículo 231 de la Ley 1437, en razón a que “[…] no se observa del contenido de la demanda y el material probatorio aportado con la misma que se encuentren debidamente sustentadas y probadas las razones de violación de las causales impetradas […]”. 11.

Refirió que la Ley 769 establece que “[…] Las autoridades de tránsito velaran (sic) por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública (sic) y privadas abiertas al público. Sus funciones serán de carácter regulatorio sancionatorio y sus acciones deberán ser orientadas a la prevención y a la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías […]”. 12.

Indicó que los apartes demandados reiteraban la obligación citada supra y el acto que los contiene fue expedido en cumplimiento del artículo 16 de la Ley 2251 de 14 de julio de 20228, a fin de evitar interrupciones en el tránsito terrestre por accidentes, especialmente en casos de daños materiales. 13. Argumentó que no se encontraba acreditado un daño inminente que justifique la suspensión provisional de los efectos de los párrafos acusados y tampoco el requisito de apariencia de buen derecho. 14.

Adujo que “[…] las pretensiones y afirmaciones carecen de sustento fáctico y probatorio. […]”. II. CONSIDERACIONES II.1. Competencia 15. El Despacho es competente para resolver la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los apartes demandados de la Circular Externa 20224000000057 de 2022, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3. del artículo 1259 de la Ley 1437 y en el artículo 229 ibidem.

II.2. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo 16. Uno de los motivos para la expedición de la Ley 1437 está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez, siendo muestra de ello el contenido del artículo 229 de la referida codificación, norma que le confiere una amplia facultad a la autoridad judicial para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias 7 Cfr. Índice 19 del expediente digital. 8 “[…] Por la cual se dictan normas para el diseño e implementación de la política de seguridad vial con enfoque de sistema seguro y se dictan otras disposiciones Ley Julián Esteban. […]”. 9 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. 4 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2023-00098-00 Demandante: Andrés Fernando Gómez Guerrero en aras de “[…] proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]”. 17.

El artículo citado supra previó que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier estado del proceso; ii) a petición de parte y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 18. Aunado a lo anterior, el artículo 230 de la Ley 1437 clasifica las medidas cautelares en: i) preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas, que buscan evitar la consolidación de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de suspensión temporal de los efectos de una decisión administrativa.

II.3. La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo 19. En el marco de las medidas cautelares contempladas en el proceso contencioso administrativo, se encuentra la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231 y siguientes de la Ley 1437.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a “[…] evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho10 […]”11. 20. Respecto de los requisitos previstos en el artículo 231 de la Ley 1437 para la procedencia de una solicitud cautelar de suspensión provisional, la Sección Primera de esta Corporación ha precisado que la verificación de los criterios de: (i) fumus boni iuris12, y (ii) periculum in mora13, se entienden acreditados en el evento en que el demandante demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas14. 21.

En tal sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 27 de mayo de 202115, consideró lo siguiente: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos 10 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando, Tratado de derecho administrativo.

Contencioso Administrativo, T.III, 3ª reimp., Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2007, p. 482. 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera - Subsección C. Sentencia de 13 de mayo de 2015. Radicación núm. 11001-03-26-000-2015-00022-00 (53057). C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 12 Apariencia de buen derecho. 13 Perjuicio de la mora. 14 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 19 de junio de 2020. Radicación núm. 11001-03-24-000-2016-00295-00. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 27 de mayo de 2021. Radicación núm. 54001-23-33-000-2018-00285-01. C.P. Oswaldo Giraldo López. 5 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2023-00098-00 Demandante: Andrés Fernando Gómez Guerrero que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.

En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, […] [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), […] basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]” (negrilla fuera del texto).

II.4. Caso concreto 22. Corresponde determinar si se cumplen o no los requisitos establecidos en el artículo 231 de la Ley 1437 para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los apartes demandados de la Circular Externa 20224000000057 de 2022. 23. La solicitud cautelar remitió al concepto de violación de la demanda e indicó que los apartes acusados vulneraban los artículos 6.°, 29, 150 (numeral 25.) y 189 (numeral 4.) de la Constitución Política, 12 de la Ley 153 de 1887 y 143 y 144 de la Ley 769. 24.

Sostuvo que se transgredieron los artículos 29 y 189 (numeral 4.) constitucionales porque las autoridades de tránsito no intervienen ni elaboran los informes de los siniestros viales en los que no exista conciliación entre los involucrados. 25. Argumentó que se modificó el artículo 144 de la Ley 769 en razón a que se suprimió la intervención de agentes de tránsito en los siniestros viales en los que “[…] solo se presenten daños materiales […]”, excediendo lo dispuesto en el artículo 143 ibidem. 26.

Indicó que se infringieron los artículos 6.° y 150 (numeral 25) de la Constitución Nacional debido a que el Congreso de la República es el competente para regular lo atinente a las normas de tránsito en el territorio nacional. 27. Los apartes enjuiciados de la Circular Externa 20224000000057 de 2022 disponen: “[…] Por otra parte, la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, así como los cuerpos operativos de control de los organismos de tránsito, con base en los lineamientos de la Ley 2251 de 2022 (artículo 16), no tendrán que elaborar el informe policial de accidentes de tránsito en los eventos mencionados en el precitado artículo, esto es, en accidentes de tránsito donde solo se presenten daños materiales; dicho informe será reemplazado por el material probatorio recaudado por los interesados en el accidente de tránsito (siniestro vial). […] 3.

La Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional y los cuerpos operativos de control de los organismos de tránsito a nivel Nacional, no tendrán que elaborar el informe policial en accidentes de tránsito (siniestro vial) donde solo 6 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2023-00098-00 Demandante: Andrés Fernando Gómez Guerrero se presenten daños materiales de conformidad con el artículo 16 de la Ley 2251 de 2022. […]” (negrilla y subrayado del texto). 28.

Los artículos 6.°, 29, 150 (numeral 25.) y 189 (numeral 4.) Superiores y 144 de la Ley 769 que se aducen vulnerados regulan: i) la responsabilidad de los particulares y de los servidores públicos; ii) el derecho fundamental al debido proceso; iii) la competencia del Congreso de la República para unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República; iv) la conservación del orden público por el presidente de la República; y v) la elaboración del informe policial en accidentes de tránsito en los que no haya conciliación entre los conductores, respectivamente. 29.

El artículo 12 de la Ley 153 de 1887 dispone: “[…] Las órdenes y demás actos ejecutivos del gobierno expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria, y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución, a las leyes ni a la doctrina legal más probable. […]” (aparte tachado declarado inexequible en la sentencia C-037 de 2000). 30.

El artículo 16 de la Ley 2251 establece: “[…]

ARTÍCULO 16. El artículo 143 de la Ley 769 de 2002 quedará así: “Artículo 143. Daños materiales. En todo accidente de tránsito donde sólo se causen daños materiales en los que resulten afectados vehículos asegurados no asegurados, inmuebles, cosas o animales y no sé produzcan lesiones personales, los conductores, entidades aseguradoras y demás interesados en el accidente recaudarán todas las pruebas relativas a la colisión mediante la utilización de herramientas técnicas y tecnológicas, que permitan la atención del mismo en forma oportuna, segura y que garantice la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta y uso probatorio de la información. Para tal efecto, el material probatorio recaudado con estas condiciones reemplazará el informe de accidente de tránsito que expide la autoridad competente.

Independientemente de que los vehículos involucrados en un accidente de este tipo estén asegurados o no, los conductores deben retirar inmediatamente los vehículos colisionados y todo elemento que pueda interrumpir el tránsito y acudir a los centros de conciliación debidamente autorizados por el Ministerio de Justicia y del Derecho. Si fracasa la conciliación, cualquiera de las partes puede acudir a los demás mecanismos de acceso a la justicia. Para tal efecto, no será necesaria la expedición del informe de accidente de tránsito, ni la presencia de autoridad de tránsito en la respectiva audiencia de conciliación. […]” (subrayado fuera del texto). 31.

Acorde con el inciso primero del artículo 16 transcrito, en los accidentes de tránsito en los que solo resulten afectados vehículos, inmuebles, cosas o animales y no se produzcan lesiones personales, los interesados en el accidente recaudarán las pruebas relacionadas con el siniestro a través de herramientas técnicas y tecnológicas que garanticen la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta y uso probatorio de la información. Estos elementos probatorios remplazarán el informe de accidente de tránsito que expide la autoridad competente. 32.

El inciso segundo ídem establece que los conductores deben retirar inmediatamente los vehículos colisionados, acudir a los centros de conciliación 7 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2023-00098-00 Demandante: Andrés Fernando Gómez Guerrero autorizados y para tal efecto no se requerirá la expedición del informe de accidente de tránsito, ni la presencia de la autoridad de tránsito en la respectiva audiencia. 33.

Al respecto, la Corte Constitucional al examinar la constitucionalidad del artículo 16 ibidem, en la sentencia C-031 de 8 de febrero de 202416 consideró: “[…] 53. Tercero. En este sentido, con el artículo 16 de la Ley 2251 de 2022 se introduce al Código Nacional de Tránsito una nueva regulación sobre el manejo que debe darse a los accidentes de tránsito que tienen como resultado exclusivo daños materiales, esto es, que no involucran personas lesionadas.

El cambio fundamental, frente a la anterior regulación, es que para efectos del procedimiento en caso de daños a cosas ya no se requiere, con independencia de que el vehículo tenga un seguro que cubra la responsabilidad que se genera por dicha circunstancia17, la intervención de la autoridad de tránsito, ausencia que -en esta exclusiva materia- implica que ya no interviene en la conciliación que antes podía adelantarse en el lugar de los hechos y, en particular, no actúa para levantar el informe policial de accidente de tránsito.

Por este motivo, ahora serán (i) los conductores, entidades aseguradoras y demás interesados, quienes (ii) recaudarán todas las pruebas relativas a la colisión, luego de lo cual deben retirar inmediatamente los vehículos y todo lo que interrumpa el tránsito. Esto es, lo que antes hacía el agente de tránsito en materia probatoria en el momento y lugar del accidente, como recopilar datos personales de los implicados en el accidente así como de sus vehículos, tomar datos de personas que pudieran ser testigos del hecho y, además, elaborar el croquis, son actuaciones que entran a suplir los nuevos destinatarios de esta carga; para, posteriormente y en caso de ser necesario, acudir a los centros de conciliación autorizados y a las vías de acceso a la administración de justicia para reclamar la reparación del daño causado. […]” (subrayado fuera del texto). 34.

El Ministerio de Transporte mediante la Circular 20224000000057 de 2022 impartió instrucciones para el cumplimiento del artículo 16 de la Ley 2251, en ejercicio de las facultades previstas en el inciso tercero del artículo 1.° de la Ley 769 que prevé: “[…] Le corresponde al Ministerio de Transporte como autoridad suprema de tránsito definir, orientar, vigilar e inspeccionar la ejecución de la política nacional en materia de tránsito. […]”. 35.

Los textos enjuiciados señalan que la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional y los cuerpos operativos de control de los organismos de tránsito no tienen que elaborar el informe policial de los accidentes de tránsito en los que solo se presenten daños materiales, conforme a lo previsto en el artículo 16 de la Ley 2251. 36.

Por lo tanto, en esta etapa del proceso no se advierte una contradicción entre los apartes acusados de la Circular Externa núm. 20224000000057 de 2022 y las normas superiores invocadas, en particular, los artículos 6.°, 29, 150 (numeral 25.) y 189 (numeral 4.) de la Constitución Política, 12 de la Ley 153 de 1887 y 143 y 144 de la Ley 769, y la presunta falta de competencia del demandado. 16 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia C-031 de 8 de febrero de 2024. Exp. núm. D-15312. M.P. Diana Fajardo Rivera. 17 Como se ha mencionado, el riesgo cubierto por el SOAT no es el daño causado a cosas sino a personas. Art. 192 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, concordante con el artículo 42 del Código Nacional de Tránsito. 8 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2023-00098-00 Demandante: Andrés Fernando Gómez Guerrero 37.

En consecuencia, se negará la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los apartes demandados de la Circular Externa núm. 20224000000057 de 29 de septiembre de 2022. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria,

RESUELVE

NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los apartes demandados de la Circular Externa núm. 20224000000057 de 29 de septiembre de 2022.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.