1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C. veinte (20) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación número 76001-23-33-000-2013-00475-02 (69.691) Actor: Arturo Godoy Zapata y otros Demandado: Municipio de Cali y otros Referencia: Medio de control de reparación directa Temas: INEPTA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – la escogencia de la acción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del daño alegado, en sub lite se concretó con la expedición de unos actos administrativos / / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – la demanda no se presentó en la oportunidad legal establecida.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda. Se demanda la reparación de los daños causados por la implementación del Sistema Integrado de Transporte Masivo en Cali, circunstancia que produjo el cese de la actividad económica a los demandantes, dada la orden de desintegración física de los vehículos de transporte público de su propiedad.
I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la sentencia proferida el 8 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual decidió la demanda instaurada el 10 de mayo de 20131 por los señores Arturo Godoy Zapata, Carlos Wbeimar Gómez Dávila, Heber Alfonso Medina Sánchez, José Felipe Bolaños Guevara, Jhon Jairo Gles Sánchez, Paula Carolina Alzate Cifuentes, Johana Alzate García y Rolando Bazantes Rada, en contra de la Nación – Ministerio de Transporte, el municipio de Santiago de Cali y Metrocali S.A., con el fin de que se les declare 1 Folio 93 del cuaderno 1.
Radicación: 760012331000201300475 02 (69.691) Actor: Arturo Godoy Zapata y otros Demandado: Municipio de Cali y otros Referencia: Acción de reparación directa 2 solidaria y patrimonialmente responsables por los perjuicios ocasionados como consecuencia del referido daño2. La demanda 2. Como fundamento fáctico de las pretensiones, indicaron que Metrocali S.A. se encargó de gestionar el diseño, construcción y puesta en marcha del SITM -Sistema Integrado de Transporte Masivo- y que para la operación del sistema subcontrató a cuatro operadores -GIT, Blanco y Negro Masivo S.A., ETM S.A. y Unimetro S.A.-, que se comprometieron a la reducción del transporte público colectivo para evitar el paralelismo de ambos sistemas. 3.
Afirmaron que Metrocali presionó a sus operadores para hacer efectivas resoluciones de cancelación y retiro de rutas, de manera que los vehículos de transporte público colectivo salieran de circulación. Así, por medio de “presión y manifestaciones engañosas” coaccionaron a aproximadamente 3.100 propietarios de vehículos de transporte público de pasajeros para que cedieran los derechos de sus automotores por desintegración física total, entre ellos, a los aquí demandantes. 4.
Dentro del programa de concientización, Metrocali S.A. creó el fondo FRESA -Fondo de Recuperación Empresarial, Social y Ambiental-, como mecanismo de mitigación social para que los propietarios de los buses que operaban en Cali pudieran emprender proyectos productivos, para lo cual recibirían un salario mínimo por 30 meses, producto del 3% de los recursos de operación del MIO; sin embargo, según se indicó, dicho Fondo no reconoció a los demandantes las sumas proporcionales a los perjuicios causados por la chatarrización de sus automotores. 5.
Manifestaron que la operación administrativa del Estado, consistente en la puesta en marcha del SITM a través de la firma Metrocali, causó graves perjuicios a los accionantes pues, sin una compensación adecuada, chatarrizaron sus vehículos producto de la presión, privándolos de la libertad de explotación económica lícita de la prestación del servicio público de transporte, todo lo cual constituye un daño antijurídico que no están en la obligación de soportar3.
La defensa 6. El Ministerio de Transporte se opuso a las pretensiones de la demanda, tras considerar que, de conformidad con las disposiciones contenidas en la Ley 489 de 1998, el Decreto 2171 de 1992, el Decreto 101 de 2000 y el Decreto 2053 de 2003, 2 Se solicitó que se condenara a las demandadas a “pagar a favor de la actora o a quien represente legalmente sus derechos, los daños y perjuicios de orden material y moral, objetivados y subjetivados, actuales y futuros, daño emergente y lucro cesante, debidamente indexados” en la suma de 400 SMLM para cada demandante. 3 Como indemnización, se solicitó el reconocimiento de perjuicios materiales y morales en la suma de $400’000.000, para cada uno de los accionantes.
Folios 75 a 92 del cuaderno 1. Radicación: 760012331000201300475 02 (69.691) Actor: Arturo Godoy Zapata y otros Demandado: Municipio de Cali y otros Referencia: Acción de reparación directa 3 no le correspondía la vigilancia y control de los organismos de tránsito municipal, como lo era la Secretaría de Tránsito de la ciudad de Cali.
Con fundamento en lo anterior, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de responsabilidad4. 7. Por su parte, Metrocali S.A. indicó que no existía nexo de causalidad entre los daños denunciados como antijurídicos y la actuación de esa empresa, habida cuenta de que la implementación de un sistema masivo de transporte es una opción lícita dentro del régimen económico y de mercado que protege la Constitución y la ley en Colombia. 8.
Finalmente, planteó las excepciones que denominó “falta de legitimación en la causa por pasiva”, dado que la sola operación del sistema de transporte no la vinculaba sustancialmente con los hechos controvertidos; “improcedencia de la acción”, pues, correspondía impetrar la de nulidad y restablecimiento del derecho; “operancia de la caducidad”, en tanto que había transcurrido ampliamente el término de 4 meses para demandar los actos administrativos censurados; e “indebida acumulación de pretensiones”, puesto que no provienen de la misma causa, ni versan sobre el mismo objeto5. 9.
A su turno, el municipio de Cali se opuso a las pretensiones manifestando que ningún propietario fue obligado a renunciar a su actividad transportista, en tanto el proyecto de implementación del MIO se socializó desde sus inicios con el fin de mitigar los posibles daños que se podían ocasionar y a los propietarios de los vehículos se les ofrecieron múltiples opciones para que escogieran la que más les convenía en relación con el compromiso de reducción de oferta de transporte colectivo y, a quienes voluntariamente tomaron la decisión de enajenar el vehículo a un adjudicatario del contrato de concesión de transporte con el propósito de ser chatarrizado, se les benefició con el Fondo de Reconversión Empresarial, Social y Ambiental (F.R.E.S.A.). 10.
Asimismo, señaló que los permisos, autorizaciones o habilitaciones de que son objeto las empresas de transporte público colectivo de pasajeros son por naturaleza jurídica revocables y que el ejercicio de tal actividad se encuentra estrictamente regulado e intervenido por el Estado, en los términos contemplados en la Ley 105 de 1993, la Ley 336 de 1996 y sus decretos reglamentarios, de manera tal que no se causó daño antijurídico alguno en perjuicio de los demandantes. 11.
De otra parte, propuso las excepciones que denominó “Indebida escogencia de la acción”, puesto que la que se debía impetrar, era la de nulidad y restablecimiento del derecho; “Caducidad de la acción”, en cuanto los actos administrativos fueron 4 Folios 191 a 197 del cuaderno 1. 5 Folios 205 a 211 del cuaderno 1. Radicación: 760012331000201300475 02 (69.691) Actor: Arturo Godoy Zapata y otros Demandado: Municipio de Cali y otros Referencia: Acción de reparación directa 4 proferidos en 2010 y había transcurrido ampliamente el término de 4 meses para demandarlos; y, “falta de jurisdicción”, debido a que el contrato de afiliación del vehículo se surtió entre las Cooperativas y los propietarios particulares6. 12.
Agotado el trámite legal posterior a la contestación de la demanda, se fijó como fecha para la celebración de la audiencia inicial el 8 de febrero de 20187, oportunidad en la cual el a quo declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa respecto de la demanda presentada por Paula y Johana Alzate, Rolando Bazantes, Jhon Gles Carlos Gómez, Arturo Godoy, Rolando Bazantes y Jhon Gles, “por la no indemnización justa del Estado – Fondo Fresa respecto de la utilidad real de los vehículos chatarrizados”, ello, en atención a que la misma fue radicada el 9 (sic) de mayo de 2013 y las Resoluciones contentivas del daño se profirieron el 16 de octubre de 2007, 3 de abril de 2008, 19 de noviembre de esa anualidad, 21 de diciembre de 2009 y 20 de marzo de 2010, respectivamente.
La anterior decisión fue apelada por los accionantes y confirmada por esta Corporación8. 13. Luego de surtirse el debate probatorio9, en la oportunidad para alegar, el Ministerio de Transporte insistió en su falta de legitimación10. A su turno, Metrocali S.A. indicó que desde hacía varios años antes de la entrada en operación se había socializado el proyecto SITM-MIO con quienes prestaban el servicio público de transporte, con el fin de que participaran en la licitación, con lo que se pretendía, precisamente, incluir a los transportadores en el sistema MIO.
Asimismo, reiteró que a los transportadores se les dio la opción de cambiar de servicio, trasladar la cuenta o desintegrar físicamente (chatarrizar) sus vehículos, de manera que nunca se les obligó o presionó para que accedieran a esta última opción, la cual fue aceptada de manera voluntaria por los ahora demandantes11. 6 Folios 222 a 232 del cuaderno 1. 7 Folios 310 a 314 del cuaderno del Consejo de Estado. 8 Mediante proveído del 20 de agosto de 2019. 9 En audiencia celebrada el 16 de abril de 2015, el a quo ordenó tener como prueba los documentos aportados con la demanda y sus contestaciones, esto es: i) oficios Nos. 4326 del 11 de octubre de 2011, 4045 del 24 de octubre siguiente, 5760 del 18 de noviembre de esa anualidad expedidos por Metrocali; ii) copias de la cédulas de ciudadanía de los demandantes; iii) licencias de tránsito Nos. 02760010418021, 637353, 10001679020, 00760010322766, 01760010413172; iv) Resoluciones Nos. 28372 del 21 de diciembre de 2009, 29002 del 20 de marzo de 2010, 33934 del 21 de junio de 2011, 33366 del 11 de mayo de 2011, 26004 del 19 de noviembre de 2008, 23990 del 16 de octubre de 2007 y 24982 del 3 de abril de 2008 expedidas por la secretaría de tránsito y transporte de Cali; v) certificados de reducción de oferta de servicio público NOS. Ro-1811 del 12 de enero de 2010, RO-1929 del 30 de marzo de 2010, RO-823, RO-2448 del 1 de julio de 2011, RO-223 del 26 de diciembre de 2007, RO-1017 del 20 de noviembre de 2008; vi) conciliaciones prejudiciales presentadas el 15 de noviembre de 2012, 6 de diciembre de 2011, 23 de noviembre de 2011, 30 de octubre de 2011, 16 de noviembre de 2012, 26 de febrero de 2013; vIi) contratos de compraventa de vehículos de placas VMT-028, YAB537; contrato de cesión de derechos No. 100 suscrito por Carlos Wbeimar Gómez Dávila y Metrocali; y, viii) Resoluciones No. 453 del 24 de octubre de 2011, 440 del 15 de noviembre de 2013, 448 del 6 de diciembre siguiente, expedidos por Metrocali.
Folios 9 a 74 del cuaderno 1 y cuaderno de pruebas 2. 10 Folios 317 a 319 del cuaderno 1. 11 Folios 320 a 322 del cuaderno 1. Radicación: 760012331000201300475 02 (69.691) Actor: Arturo Godoy Zapata y otros Demandado: Municipio de Cali y otros Referencia: Acción de reparación directa 5 14. El municipio de Santiago de Cali aseveró que no reposaba elemento probatorio alguno que develara que los vehículos de propiedad de los demandantes hubieran salido de circulación o que su tarjeta de operación hubiera sido cancelada como resultado de la reducción de la capacidad transportadora, debido a la implementación del SITM, ni se acreditó que los accionantes fueron conminados por la administración distrital a retirar sus vehículos del sistema12. 15.
El Ministerio Público guardó silencio13. La decisión 16. Mediante sentencia proferida 18 de noviembre de 2022, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda, por considerar que el daño padecido por los accionantes se originó con la expedición de los actos administrativos a través de las cuales se autorizó la desintegración de sus vehículos de servicio público y la cancelación de sus respectivas matriculas, por manera que la acción procedente para cuestionar su legalidad era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. 17.
Pese a lo anterior, analizó el fondo del asunto y concluyó que la parte actora no acreditó que el daño alegado tuviera la connotación de antijurídico, en la medida en que no demostró que los accionantes hubieran sido coaccionados por las entidades demandadas para desintegrar físicamente sus vehículos. Además, consideró que terminar con el permiso de operación sobre un servicio público no les generaba un perjuicio concreto, grave y especial, en tanto que estos derechos temporales de operación no incorporan per se derechos adicionales que hagan parte al patrimonio del particular -como lo es la explotación económica por el servicio que en cabeza del Estado prestaban los demandantes de manera particular-14.
II. EL RECURSO DE APELACIÓN 18. Al presentar recurso de apelación y manifestar su inconformidad con el proveído recurrido, la parte actora manifestó que no había formulado cargos de ilegalidad frente a los actos administrativos que originaron el daño, ni había pretendido cuestionar o dejar sin efectos las referidas resoluciones -por medio de las cuales se chatarrizaron sus vehículos-, sino que buscaba la indemnización por la implementación del sistema masivo de transporte, con el cual se desplazó a los transportadores tradicionales, bajo la presión que ejercieron las accionadas sobre estos últimos, todo lo cual calificó como un –hecho notorio– por lo que mal podía hablarse de cargos de ilegalidad del acto administrativo. 12 Folios 323 a 325 del cuaderno 1. 13 Folio 520 del cuaderno 1. 14 SAMAI, índice 77.
Radicación: 760012331000201300475 02 (69.691) Actor: Arturo Godoy Zapata y otros Demandado: Municipio de Cali y otros Referencia: Acción de reparación directa 6 19. Al lado de lo anterior, señaló que el Tribunal de primera instancia se limitó a analizar las causas de la reducción, la voluntad o no de los accionantes de chatarrizar, sin advertir que las demandadas desconocieron el mandato constitucional consagrado en el artículo 336 de indemnizar a los afectados por la creación de un monopolio, pues a pesar de que se formalizó un fondo para mitigar el daño, el resarcimiento al mismo resultó insuficiente15.
III. CONSIDERACIONES 20. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto. Problema jurídico 21. En los términos del recurso de apelación, el análisis de la Sala se circunscribe a verificar la procedencia del medio de control de reparación directa en el presente asunto, de manera tal que de encontrarse que dicho medio es el procedente, se procederá a establecer si con ocasión de la implementación del sistema masivo de transporte MIO en el municipio de Cali que terminó con la desintegración física de los vehículos de transporte público de propiedad de los demandantes se propició un daño antijurídico y si el mismo resulta o no imputable a las accionadas. 22.
En este punto, resulta pertinente aclarar que la Sala efectuará el referido análisis respecto de las demandas incoadas por los señores Heber Alfonso Medina y José Felipe Bolaños, habida cuenta de que en audiencia inicial celebrada el 8 de febrero de 2018, el a quo declaró la caducidad del medio de control impetrado por los restantes demandantes, señores Rolando Bazantes, Jhon Gles Carlos Gómez, Arturo Godoy, Rolando Bazantes, Jhon Gles, Paula y Johana Alzáte, decisión que fue confirmada por esta Corporación mediante proveído del 20 de agosto de 2019.
Caso concreto 23. La jurisprudencia del Consejo de Estado de manera uniforme y reiterada ha sostenido que la fuente o el origen del daño es lo que está llamado a determinar el medio de control procedente para desatar la controversia, circunstancia que excluye que esa elección se encuentre reservada al arbitrio o voluntad del demandante. 24.
Ese planteamiento no se alteró con el régimen normativo contenido en el CPACA, en el que si bien se fincó la posibilidad de acumular pretensiones de varios medios de control siempre que sean conexas entre sí y que puedan tramitarse por 15 SAMAI, índice 82. Radicación: 760012331000201300475 02 (69.691) Actor: Arturo Godoy Zapata y otros Demandado: Municipio de Cali y otros Referencia: Acción de reparación directa 7 el mismo procedimiento, entre otros requisitos, en todo caso, la pretensión formulada siempre debe hallar directa correspondencia con el origen del daño irrogado. 25.
Así, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública, el medio de control procedente, con apego a lo dispuesto en el artículo 140 del CPACA, será el de reparación directa.
En contraste, la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, según los dictados del artículo 138 del CPACA, se circunscribe a los eventos en que “toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño”. 26.
Consecuente con lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del CPACA, “el juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada”16. 27. Con esta precisión, a efectos de verificar si en la fuente del daño se asienta en un hecho, una omisión, una operación administrativa o cualquiera otra causa imputable a una entidad pública, distinta al cuestionamiento de legalidad de un acto administrativo, la Sala procederá a recapitular los hechos cuya prueba milita en el expediente: 28.
El señor Heber Alfonso Medina Sánchez era propietario del automotor con placas VBK300, marca Nissan, clase Microbús, modelo 199417 y José Felipe Bolaños Guevara, figuraba como propietario del automotor de placas VBL326, marca Chevrolet, clase Microbús, modelo 199318. 29. La Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio de Cali expidió el certificado de reducción de oferta de servicio público colectivo municipal de pasajeros número RO-2448 del 1 de julio de 2011, en el que consta que el señor Medina Sánchez solicitó autorización para iniciar el proceso de desintegración física para la reducción de oferta del servicio de transporte público colectivo municipal de 16 En esa misma línea y sobre el alcance de este artículo, esta Corporación ha sostenido que “este cambio introducido por la ley procura la seguridad jurídica y que los accionantes no opten por el medio de control que más les convenga para eludir cargas procesales o, incluso, el término de caducidad.
Igualmente, tiene como propósito que no se produzcan decisiones inhibitorias con fundamento en una indebida escogencia de la acción”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 10 de septiembre de 2020, exp. 60.353, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 17 Según se desprende del certificado expedido por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Cali y de la licencia de tránsito No. 10001679020.
Folios 15 y 16 del cuaderno de pruebas. 18 Tal como se desprende de la Resolución No. 33366 del 11 de mayo de 2011 y de la licencia de tránsito No. 00760010322766. Folios 41 a 44 del cuaderno 1. Radicación: 760012331000201300475 02 (69.691) Actor: Arturo Godoy Zapata y otros Demandado: Municipio de Cali y otros Referencia: Acción de reparación directa 8 pasajeros, adelantado por la Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio de Santiago de Cali19. 30.
En virtud de lo anterior, la dicha Secretaría profirió las Resoluciones números 33366 del 11 de mayo de 2011 y 33934 del 21 de junio de esa anualidad, a través de las cuales autorizó la cancelación por concepto de desintegración física total de las matrículas de los vehículos de servicio público colectivo municipal de pasajeros con placas VBL326 y VBK300, respectivamente20. 31.
El presidente de Metrocali, mediante Resolución número. 440 del 15 de noviembre y 488 del 6 de diciembre de 2011, reconoció como beneficiarios del fondo FRESA a los señores José Felipe Bolaños Guevara y Heber Alfonso Medina Sánchez, ordenando pagarles el 100% de la indemnización pactada21. 32. De acuerdo con los fundamentos fácticos en que se apoyó la demanda y los medios de prueba obrantes en el proceso, la parte actora interpuso el medio de control de reparación directa con el propósito de obtener una declaratoria de responsabilidad por el “desplazamiento” en su actividad económica de transporte público de pasajeros, del que, a su juicio y de manera consecuencial, devino de las actuaciones supuestamente irregulares que desplegaron las accionadas en la implementación del Sistema Integrado de Transporte Masivo MIO, tendientes a sacar de operación vehículos de transporte colectivo y a forzar su chatarrización. 33.
Según los argumentos esgrimidos en la demanda, el origen del menoscabo por cuya indemnización se demandó se concretó con las resoluciones números 33366 del 11 de mayo de 2011 y 33934 del 21 de junio siguiente, actos administrativos a través de los cuales se autorizó la desintegración de los vehículos y se cancelaron sus matrículas, actos que terminaron por impedir continuar obteniendo la ganancia derivada de la explotación económica de sus vehículos a través de la prestación del servicio público colectivo de transporte de pasajeros en Santiago de Cali. 34.
En la parte considerativa y resolutiva de las resoluciones mencionadas, se coincide en asegurar que fueron los aquí demandantes, en ese momento propietarios de los vehículos de servicio público, quienes solicitaron la cancelación de esas matrículas por desintegración física, así (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores)22: “CONSIDERANDO (…) 19 Folio 15 del cuaderno de pruebas. 20 Folios 32 y 41 del cuaderno 1. 21 Folios 63 a 91 del cuaderno de pruebas. 22 Se especifica que el contenido de mentadas Resoluciones coincide en los puntos transcritos.
Radicación: 760012331000201300475 02 (69.691) Actor: Arturo Godoy Zapata y otros Demandado: Municipio de Cali y otros Referencia: Acción de reparación directa 9 3. Que el señor (a) (…) identificado con CC. (…), quien figura en el registro como propietario, solicitó conforme a la reglamentación vigente, la cancelación de matrícula por desintegración física total del automotor distinguido con las siguientes características: (…) Por lo anteriormente expuesto esta Secretaría
RESUELVE
Artículo primero: Autorizar la cancelación de matrícula por desintegración física total de vehículo de placas (…) a nombre de ( ) identificado con C.C. quien solicitó dicha cancelación ante este organismo de tránsito”. 35. En la demanda, los accionantes plantearon -en la redacción de los hechos números 16 y 17- que ellos no solicitaron el trámite de desintegración física de sus vehículos de forma libre y autónoma, sino como producto de una imposición que ejerció la administración, que se manifestó a través de “presión” y “coerción” sobre los actores: “16.
METROCALI ejerció una fuerte presión (…) para permitir la cancelación de rutas y el retiro de los vehículos que operan el transporte público colectivo. 17. A su vez, (…) METROCALI, por medio de presión, manifestaciones engañosas y evidente coerción, lograron que aproximadamente 3100 propietarios de vehículos de transporte de pasajeros cedieran sus derechos por desintegración física del vehículo” 36.
Tales afirmaciones no solo describen una conducta de la administración pública sino que materializan la misma en los actos administrativos contenidos en las resoluciones números 33366 del 11 de mayo y 33934 del 21 de junio de 2011, sin que sea posible desligar la conducta nociva del acto que la formaliza y explicita, pues no de otra manera la noción de acto administrativo describe una manifestación de voluntad unilateral de la administración; de aquí que si esa manifestación se expresa con abuso o desviación de poder o de manera distinta a los fines que la motiva, o con ausencia de competencia, o pretermitiendo las formas del procedimiento administrativo, podrá ser llevada al juez contencioso administrativo con miras a destruir la presunción de legalidad que la cobija. 36.
Así, si los argumentos a partir de los cuales se pretende erigir la responsabilidad del Estado devienen de cuestionamientos a los fundamentos de derecho que guían el obrar de la administración contenidos en un acto administrativo, el medio de control pertinente será el de nulidad y restablecimiento de derecho. 37. Sobre los actos administrativos referidos, dice la demanda que fueron expedidos irregularmente en la medida en que su origen reside en el Radicación: 760012331000201300475 02 (69.691) Actor: Arturo Godoy Zapata y otros Demandado: Municipio de Cali y otros Referencia: Acción de reparación directa 10 constreñimiento sistemático que ejerció la administración sobre los demandantes y, en general, sobre los pequeños transportadores del municipio de Cali.
En palabras de la parte actora, tal constreñimiento vino a consolidarse en sus efectos en la modificación y cancelación de rutas así como en el retiro de vehículos que operaban el transporte público colectivo, y demás presiones y manifestaciones engañosas que condujeron a los accionantes a acceder a la desintegración física de sus vehículos. 38.
De manera que estando representada la voluntad de la administración en actos administrativos, y ante el mandato que se le impone al juez de evitar la adopción de fallos inhibitorios, la Sala encuentra acertado que el a quo indicara que el medio de control promovido por los demandantes no era el procedente, en tanto que el medio idóneo para efectuar el control de legalidad de los actos administrativos contentivos de la voluntad de la administración de implementar en el Distrito de Cali de un sistema de transporte masivo, es el de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que ante tal ejercicio quepa objeción alguna, menos como la que se plantea en la demanda y en el recurso, soportada en la voluntad del actor para designar como acto lesivo de su derecho, a la decisión de la administración desmaterializada de su noción y concepto, esto es, el de estar expresada en un acto administrativo. 39.
Así, con el propósito de establecer la oportunidad en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debe acudirse a lo dispuesto en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), al tenor del cual se establece que cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso. 40.
Conviene señalar que, si bien no se aportó constancia de notificación o comunicación de la Resoluciones Nos. 33934 y 33366, lo concreto es que en la demanda se indicó que los señores Medina Sánchez y Bolaños Guevara, desde el 23 de noviembre de 2011, advirtieron “la realidad de que al chatarrizar el Estado les había hecho un daño”, de ahí que resulte razonable sostener que, en esa fecha, los referidos accionantes fueron notificados por conducta concluyente, por cuanto tuvieron conocimiento del daño cuyo resarcimiento persiguen23. 23 En un caso de iguales connotaciones fácticas y jurídicas, esta Subsección, en sentencia del 12 de diciembre de 2019, exp50512, con ponencia del la Magistrada Marta Nubia Velásquez Rico, realizó el conteo de la caducidad desde el momento en que los actores fueron notificados por conducta concluyente.
Al respecto, es menester precisar que la notificación por conducta concluyente es una garantía tanto para la administración como para el administrado, que no se da por sí sola sin que medie comportamiento del que se deduzca inequívocamente el conocimiento del acto; y que le abre así las puertas para el control de los actos administrativos cuando la administración no cumple con el deber de notificación que tiene.
Y es por eso que la persona, que debiendo ser notificada personalmente o por edicto de un acto que la perjudica o afecta, puede asumir las siguientes actitudes: aceptar que lo conoce para conformarse con él; recurrirlo gubernativamente cuando ello sea posible o impugnarlo jurisdiccionalmente cuanto no tenga recursos o sólo sea susceptible de reposición. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 1 de septiembre de 1995, exp AC-2928, MP.
Carlos Betancurt Jaramillo. Radicación: 760012331000201300475 02 (69.691) Actor: Arturo Godoy Zapata y otros Demandado: Municipio de Cali y otros Referencia: Acción de reparación directa 11 41. Sobre esa base, el término de caducidad comenzó a correr a partir del día siguiente, desde el 24 de noviembre de 2011, de modo que, en principio, el plazo para ejercer el derecho de acción en término era el 24 de marzo de 2012; sin embargo, el señor Heber Alfonso Medina Sánchez presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 23 de noviembre de 201124, es decir, cuando restaba cuatro (4) meses y un (1) día para que venciera el término de caducidad, momento en el cual se suspendió hasta el 23 de febrero de 2012, por haber fenecido el término de tres (3) meses establecido el artículo 21 de la Ley 640 de 200125. 42.
De conformidad con lo anterior, el plazo para presentar la demanda se extendió hasta el 25 de junio de 2012, y como esta se presentó el 10 de mayo de 2013 es forzoso concluir que resultó extemporánea. 43. El mismo razonamiento habrá de hacerse con José Felipe Bolaños Guevara, en tanto que el término para promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho feneció el 24 de marzo de 2012 y, debido a que la solicitud de conciliación y la demanda fueron radicadas el 30 de octubre de 201226 y el 10 de mayo de 2013, respectivamente, es claro que su reclamo resulta extemporáneo. 44.
En virtud de lo expuesto, se impone la revocatoria de la decisión de primera instancia para, en su lugar, declarar que respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho operó la caducidad frente a las pretensiones de los aludidos demandantes. Condena en costas 45. De conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA, la liquidación y ejecución de la condena en costas se sujetará a las reglas del Código de Procedimiento Civil.
En este orden de ideas, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 365 del CGP27, la Sala condenará en costas en esta instancia a la parte demandante, toda vez que en esta providencia se resuelve desfavorablemente el recurso de apelación por ella interpuesto. 24 Folio 31 del cuaderno 1. 25 “Artículo 21. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. 26 Folio 40 del cuaderno 1. 27 “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: “1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código”. Radicación: 760012331000201300475 02 (69.691) Actor: Arturo Godoy Zapata y otros Demandado: Municipio de Cali y otros Referencia: Acción de reparación directa 12 46.
Adicionalmente, considerando que el artículo 361 ejusdem prevé que las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados causados durante el trámite de la controversia, así como por las agencias en derecho, las cuales, se fijan con observancia de las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo No. 1887 de 200328, en esta instancia, se fijan las agencias en cuatro millones de pesos M/cte.
($4´000.000), a cargo de la parte demandante y de sus integrantes por partes iguales, y a favor de las demandadas por partes iguales, que corresponden al 0.5% del valor de las pretensiones negadas en la sentencia29. 47. Ante esta definición, se impone la liquidación de las costas de manera concentrada por parte del Tribunal de origen, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso30.
IV. PARTE RESOLUTIVA 48. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 18 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR que operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en relación con las pretensiones de los señores Heber Alfonso Medina Sánchez y José Felipe Bolaños Guevara.
TERCERO: CONDENAR en costas en segunda instancia a Heber Alfonso Medina Sánchez y José Felipe Bolaños Guevara. para lo cual se fija por concepto de agencias en derecho, la suma de cuatro millones de pesos M/cte. ($4’000.000), valor que se deberá pagar por cada uno de ellos en partes iguales, a favor de las cada una de las demandadas. 28 “CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO “3.1.3.
Segunda instancia. “Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”. 29 Sumatoria de las pretensiones formuladas por los señores Heber Alfonso Medina Sánchez y José Felipe Bolaños Guevara $800’000.000. 30 A cuyo tenor: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”.
Radicación: 760012331000201300475 02 (69.691) Actor: Arturo Godoy Zapata y otros Demandado: Municipio de Cali y otros Referencia: Acción de reparación directa 13 CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLAS YEPES CORRALES (E) VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.