25000234200020180100802 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., seis (06) de agosto de dos mil veinticinco (2025). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-01008-02 (6168-2023) Demandante: Blanca Esther López Puentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Tema: Prima especial de servicios, artículo 14 de la Ley 4 de 1992; procuradora judicial II Reiteración jurisprudencial.

Subtema 1: límite del 80% de la bonificación por compensación. Subtema 2: prescripción trienal. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 29 de julio de 2022, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Blanca Esther López Puentes, en calidad de procuradora judicial II, solicitó el reconocimiento de la prima especial equivalente al 30% como factor salarial, así como la reliquidación de sus salarios y prestaciones sociales desde el momento de su vinculación con la entidad demandada hasta su retiro. El Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al declarar probada la excepción de prescripción en aplicación de la sentencia del 2 de septiembre de 2019.

Por su parte, la entidad demandada apeló en punto al límite del 80% de la bonificación por compensación. En igual sentido, la demandante apeló para reparar en la prescripción trienal. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Blanca Esther López Puentes, mediante apoderado judicial, presentó demanda1 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Procuraduría General de la Nación, el 8 de mayo de 20182, con las siguientes: C. Principal, folios 10 a 12. 2 Fecha que obra en el sello de recibido en el folio 10 del C. Principal.

Igualmente, obra en el acta de reparto. C. Principal, folio 13. Radicación: 25000-23-42-000-2018-01008-02 (6168-2023) Demandante: Blanca Esther López Puentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1. Pretensiones: (i) Declarar la nulidad de la Resolución (sic)3 SG núm. 008508 de 2017, expedida por la Nación, Procuraduría General de la Nación. (ii) Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, condenar a la Nación, Procuraduría General de la Nación a: 2.- [R]econozca a mi mandante el pago del 30% de la prima especial como factor salarial, y como restablecimiento del derecho la reliquidación de todos los salarios y prestaciones sociales de manera retroactiva, y demás derechos laborales que se causen, en la liquidación final, así como con los intereses e indexación correspondientes que debe serle tenida en cuenta para la liquidación de los salarios, prestaciones sociales, indexación, intereses moratorios y demás conceptos de carácter laboral, causados entre la fecha de su vinculación a dicho organismo y hasta que se generó el retiro correspondiente, como parte integrante de su salario ordinario, derecho que fue negado mediante acto administrativo en discusión. 3.- Que la entidad demandada deberá dar cumplimiento a la sentencia en los términos señalado por el C.C.A. 4.- Que se condene a la demandada al pago de costas y agencias en derecho. 2.1.2.

Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: (i) La señora Blanca Esther López Puentes laboró en la Nación, Procuraduría General de la Nación desde el año 2011 al 2016. (ii) Durante dicho periodo devengó un 30% adicional en su asignación salarial, bajo la denominación de prima especial.

(iii) Esta prima no fue reconocida como factor salarial ni prestacional por parte de la Procuraduría General de la Nación. (iv) Agotó la vía administrativa mediante el acto SG núm. 008508 de 2017. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante se limitó a indicar lo siguiente: En el caso de autos, la mencionada prima que se reconocerá solamente será tenida en cuenta como factor salarial para el pago de las cotizaciones a salud y pensión, está por fuera del régimen Jurídico, pues no es posible que el Departamento Administrativo de la Función Pública, decida atribuirle caprichosamente el carácter salarial a un pago periódico que se realiza a los empleados de la Rama Judicial, para ciertos pagos de seguridad social, pero desconoce su naturaleza para el pago de los demás emolumentos laborales que devengan los funcionarios.

Es así como en el caso en 3 La demandante refirió que es una resolución, pero se trató del Oficio SG núm. 008508 del 5 de diciembre de 2017. C. Principal, folios 5 a 7. Radicación: 25000-23-42-000-2018-01008-02 (6168-2023) Demandante: Blanca Esther López Puentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 comento, a pesar de existir en el Decreto la expresión "constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud", dicha manifestación es contraria al ordenamiento jurídico, pues se encuentra demostrado de acuerdo a las líneas jurisprudenciales del Honorable Consejo de Estado, que dichos pagos deben ser tenidos como salario, con todas las consecuencias que esto acarrea4. 2.2.

Contestación de la demanda 4. La Nación, Procuraduría General de la Nación no contestó la demanda5. 2.3. Sentencia anticipada de primera instancia 5. La Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia anticipada6 del 29 de julio de 2022, resolvió lo siguiente:

PRIMERO. - Estese a lo resuelto en la sentencia del 29 de abril del año 2014 proferida por el Consejo de Estado dentro del expediente N° 2007-0087-00. CP. Dra. MARIA CAROLINA RODRÍGUEZ RUIZ, en cuanto declaró la nulidad por inconstitucionalidad de algunos artículos de los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 e inaplicar por inconstitucional todos los decretos que dieron un entendimiento diferente en el sentido de disminuir el derecho a la prima, en cuanto no se considere un aumento sino una disminución y a la sentencia de Unificación -SUJ-016-CE-S2-2019, proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado - Sección Segunda - Sala Plena de Conjueces - el dos (2) de septiembre de 2019.

Conjuez ponente: Carmen Anaya de Castellanos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. SEGUNDO.- Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio SG NO. 008508 de 5 de diciembre de 2017 expedido por la Procuraduría General de la Nación, por medio del cual se negó a la demandante los derechos laborales reclamados, en razón a que tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en el entendido de que dichos salarios fueron liquidados sobre el 70% de su salario básico, para lo cual el 30% de la prima especial de servicios se debe sumar al salario y en cuanto a las prestaciones sociales, deben ser liquidadas sobre la base de todo salario básico, “sin lugar a detraer de la misma el 30% de la prima especial, por lo cual si ello ocurrió así, se debe proceder a su reajuste”.

TERCERO. - Condenase a la Nación - Procuraduría General de la Nación a pagarle a la demandante Blanca Esther López Puentes, el derecho que tiene a la reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados a partir del 5 de octubre de 2014 y hasta la fecha en que funja o fungió en el cargo de Procuradora Judicial Il sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y el derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo salario básico, “sin lugar a detraer de la misma el 30% de la prima 4 C. Principal, folios 10 y 11. 5 C. Principal, folio 35. 6 El magistrado de la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió auto el 31 de mayo de 2022 en el que dispuso que dictaría sentencia anticipada por tratarse de un asunto de puro derecho y al no existir pruebas por practicar.

C. Principal, folio 26. Radicación: 25000-23-42-000-2018-01008-02 (6168-2023) Demandante: Blanca Esther López Puentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 especial, por lo cual si ello ocurrió así, se debe proceder a su reajuste” durante el periodo supra relacionado.

Siguiéndose para su liquidación y pago los parámetros fijados en esta sentencia, sin que en ningún caso se supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo que ocupó la demandante en el periodo supra relacionado. Precisándose, además, que aquellos funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, sometidos al régimen del decreto 610 de 1998, no podrá superar en ningún caso el límite del 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.

Con la precisión de que la prima especial de servicios de que trata la citada normatividad solo tiene carácter salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral así para aportes a seguridad social en salud, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

CUARTO. - Declarar probada parcialmente de oficio la excepción de prescripción trienal respecto a las sumas causadas antes del 5 de octubre de 2014 y sólo reconocerá el pago por concepto de prima especial de servicios a que tiene derecho el demandante, como un emolumento adicional que asciende al 30% del 100% del salario básico y/o asignación básica, de aquellas sumas causadas a partir del 5 de octubre de 2014 y hasta la fecha en que funja o fungió en dicho cargo u otro equivalente.

QUINTO. - Desestímense las demás excepciones planteadas por la entidad demandada. […] DÉCIMO PRIMERO.- Sin condena en costas en esta instancia. 6. Respecto de los presupuestos materiales para dictar sentencia de mérito precisó que tiene competencia para conocer de la controversia. Además, que la parte demandante está legitimada en la causa por activa por haber prestado sus servicios en la Nación, Procuraduría General de la Nación. Igualmente, la entidad está legitimada en la causa por pasiva porque fue quien que expidió el acto demandado. 7.

Seguidamente, precisó que los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992 que crearon la prima especial le quitaron expresamente el carácter salarial, aspecto que reafirmó la Corte Constitucional al declarar exequibles las expresiones “sin carácter salarial” contenidas en esta normativa. Adicionalmente, afirmó que la interpretación correcta de la Ley 4ª de 1992 es que la prima especial es una adición del salario básico y no una disminución de este, tal y como se reafirmó en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, de ahí que había lugar a acceder a las pretensiones de la demanda. 8.

Abordó el caso concreto y afirmó que la señora Blanca Esther López Puentes estuvo vinculada en la Nación, Procuraduría General de la Nación desde el 10 de mayo de 2011 al 1 de septiembre de 2016, de manera que tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales liquidados con el 100% del salario básico más el 30% de este, que corresponde a la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.

Igualmente, es titular del derecho, en el período en el que ejerció como procuradora judicial II, al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base del salario básico sin extraer el 30% de prima especial. Radicación: 25000-23-42-000-2018-01008-02 (6168-2023) Demandante: Blanca Esther López Puentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 9.

Aclaró que, en punto al reconocimiento, reliquidación y pago de las prestaciones sociales, estas constituyen factor salarial solo para determinar el ingreso base de la pensión de jubilación. Finalmente, estudió de oficio la excepción de prescripción frente a la cual consideró que como la demandante radicó reclamación el 5 de octubre de 2017, estaban prescritas las sumas anteriores al 5 de octubre de 2014.

De ahí que, para estos efectos, afirmó que aunque acogía la tesis de que la prescripción se contaba a partir de la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014, aplicaría lo dispuesto en la sentencia del 2 de septiembre de 2019. 10. Por estos motivos, declaró probada parcialmente la excepción de prescripción trienal y accedió al restablecimiento del derecho, únicamente respecto de las sumas causadas después del 5 de octubre de 2014, y hasta cuando desempeñe el cargo que le otorga el beneficio7. 2.4.

Recursos de apelación 2.4.1. Parte demandada 11. El apoderado de la entidad demandada sustentó el recurso de apelación en los siguientes argumentos: 12. La competencia general en materia de fijación de salarios y prestaciones sociales corresponde exclusivamente al Gobierno nacional en los términos de los artículos 189, numeral 11 y 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política, así como la Ley 4ª de 1992.

De ahí que están imposibilitas las autoridades administrativas, como la Nación, Procuraduría General de la Nación, para efectuar reconocimientos laborales que son distintos a los establecidos en los actos administrativos expedidos, o para cambiar la naturaleza legal de los emolumentos reconocidos por ley. En este sentido, se expidió el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992 que se ha reproducido en los distintos decretos salariales anuales relativos a la Nación, Procuraduría General de la Nación. 13.

Adicionalmente, manifestó que la demandante ostentó el cargo de procuradora judicial II y percibió, durante su vinculación, junto con la prima especial, la bonificación por compensación prevista en el Decreto 1102 de 2012. Por tanto, reconocerle la prima especial como lo hizo la sentencia de primera instancia desconoce lo dispuesto en el fallo proferido dentro del radicado núm. 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018), al desbordarse el tope del 80% establecido en la ley y la jurisprudencia. Así pues, la sentencia apelada es abiertamente ilegal dado que no se puede variar lo dispuesto por el Consejo de Estado. 14.

Refirió que, conforme a lo anterior, ya se pronunció la Sala de Conjueces del Consejo de Estado en la sentencia del 2 de noviembre de 20218 en la que se refirió en cuanto a la bonificación por compensación. En consecuencia, la sentencia de primera instancia resulta ilegal porque se reconoció la prima especial sin considerar que la demandante recibió la bonificación por compensación. Por tanto, solicitó negar las pretensiones de la demanda y declarar que el acto administrativo se profirió de acuerdo 7 C.Principal, folios 45 a 53. 8 Consejo de Estado, Sala de Conjueces, sentencia del 2 de noviembre de 2021, exp. 08001-23-33-000-2013- 00575-02 (4501-2018).

Indicó que las reglas que existían antes disponían que el término para contar la prescripción de los derechos iniciaba a contabilizarse a partir de la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014. 16. Debido a esto, no procede declarar la prescripción respecto de algunas de las prestaciones causadas, en aplicación de los principios de confianza legítima, seguridad jurídica e indubio pro operario.

En consecuencia, pidió confirmar el fallo en todo lo que le fuera favorable, y revocarlo respecto a la excepción de prescripción10. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 17. El magistrado ponente admitió los recursos de apelación interpuestos por las partes mediante en auto del 26 de agosto de 202411. Asimismo, prescindió del término de traslado para alegar de conclusión ante la ausencia de solicitudes probatorias. 2.6.

Concepto del Ministerio Público. 18. El agente del Ministerio Público pidió que se confirme la sentencia apelada, dado que esta se encuentra conforme al tope del 80% de lo que por todo concepto devengan anualmente los magistrados de alta corte, fijado por el Gobierno nacional, y está ajustada a la sentencia del 2 de septiembre de 201912. 2.7.

Reconocimiento de personería. 19. La jefe de la Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación, confirió poder al abogado Carlos Yamid Mustafa Durán para que ejerza la defensa judicial de dicha entidad, conforme a los términos del mandato otorgado13. En consecuencia, se reconocerá personería para dicho fin. III. CONSIDERACIONES 3.1.

Competencia 20. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 9 C.Principal, folios 57 a 59. 10 C. Principal, folio 61. 11 Samai, exp. 25000-23-42-000-2018-01008-02, índice 5. 12 Samai, exp. 25000-23-42-000-2018-01008-02, índice 10. 13 Samai, exp. 25000-23-42-000-2018-01008-02, índice 13.

Radicación: 25000-23-42-000-2018-01008-02 (6168-2023) Demandante: Blanca Esther López Puentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 3.2. Problema jurídico 21. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado por los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada14, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 22.

¿El reconocimiento que efectuó el Tribunal, en primera instancia, desconoció y desbordó el límite del 80% de la bonificación por compensación que percibió la señora Blanca Esther López Puentes? 23. ¿No era procedente declarar la prescripción extintiva respecto de algunas de las prestaciones causadas, porque esta inició a contabilizarse a partir de la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014, y, además, como una medida para garantizar los principios de confianza legítima, seguridad jurídica e indubio pro operario? 3.3.

Marco normativo. Reiteración jurisprudencial 24. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y para los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, «excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación», con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 25.

El Gobierno nacional, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 51 de 199315, por medio del cual se fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores de la rama judicial, del Ministerio Público, de la justicia penal militar, vinculados a partir de su vigencia, en el artículo 9 estableció una prima especial, en los siguientes términos: Artículo 9.

Los funcionarios a que se refiere el artículo 14° de la Ley 4ª de 1992, con excepción de los señalados en el parágrafo de dicho artículo, tendrán derecho a percibir a partir del 1° de enero de 1993, una prima especial, sin carácter salarial, equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico. La prima a que se refiere el presente artículo es incompatible con la prima a que hace referencia el artículo 7° del presente decreto. 26.

Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes y (ii) se aplicaría, con las mismas limitaciones16, a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. 14 CGP, artículo 320. 15 «Por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones» 16 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-444 de 1997.

Radicación: 25000-23-42-000-2018-01008-02 (6168-2023) Demandante: Blanca Esther López Puentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 27. En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores citados, el gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los magistrados de los tribunales de todo orden, de los jueces y de los demás servidores enunciados en las leyes 4 de 1992 y 332 de 1996.

Asimismo, determinó que la prima especial reconocida a quienes ejercen los cargos de secretario general y magistrado auxiliar de las altas cortes, entre otros, equivale al ciento (30%) de la «remuneración mensual». 28. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la rama judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad deprecada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4ª de 1992 al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno Nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en “quitarle” a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas»17. 29.

En el segundo estudio de legalidad, la Sección, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, presentó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el gobierno nacional para fijar las normas del régimen salariales y prestacional de los servidores de la rama judicial, de la justicia penal militar y de la procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»18. 30.

Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».

Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30% que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 31. En una tercera ocasión, la Sala de conjueces, por medio de sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial como una fracción de la remuneración mensual prevista en múltiples decretos dictado por el gobierno nacional, al encontrar que contravinieron lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, según el cual, «en ningún caso» el gobierno nacional puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. «Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, exp. 11001-03-25-000-2003-00057-00(121-03). 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00(1831-07).

La nulidad dispuesta en esa ocasión tuvo el mismo efecto señalado en la sentencia del 2 de abril de 200920. 32. Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, reiteró la tesis expuesta en las sentencias que declararon la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial, al considerar que, «a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos», el gobierno nacional ha considerado como prima «lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/ o asignación básica»21. 33.

En este escenario, la referida sentencia fijó las reglas de interpretación del artículo 14 de la ley 4 de 1992, en el siguiente orden: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, exp. 11001-03-25-000-2007-00087-00(1686-07). «Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 20 «[…] es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18).

Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.

Este 80% es un piso y un techo. 3.4. Caso concreto 34. La entidad demandada apeló la sentencia de primera instancia al considerar que como la señora Blanca Esther López Puentes percibió la bonificación por compensación, durante el tiempo en que estuvo vinculada a la Nación, Procuraduría General de la Nación, reconocerle la prima especial conlleva a inobservar el límite del 80% de la bonificación por compensación dispuesto en la ley y en la jurisprudencia. De ahí que la sentencia de primera instancia era abiertamente ilegal. 35.

Sin embargo, revisada la sentencia proferida el 29 de julio de 2022, la Sala observa que accedió al reconocimiento de la prima especial, así como a la reliquidación de los ingresos mensuales y de las prestaciones sociales dado que la demandante fue procuradora judicial II desde el 10 de mayo de 2011 hasta el 1 de septiembre de 2016. De conformidad con lo anterior, en la parte resolutiva de la decisión condenó a la Nación, Procuraduría General de la Nación al pago de las sumas debidas con la siguiente salvedad: TERCERO.- […] Siguiéndose para su liquidación y pago los parámetros los parámetros fijados en esta sentencia, sin que en ningún caso se supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional.

Precisándose, además, que aquellos funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, sometidos al régimen del Decreto 610 de 1998, no podrá superar en ningún caso el límite del 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de alta corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. […] 36.

De lo anterior se extrae que, aunque la sentencia no abordó expresamente el reconocimiento de la bonificación por compensación percibida por la demandante, sí previó el límite frente al tope del 80% de esta, frente a la cual sustenta su reparo la entidad demandada. 37. De este modo, la Sala considera que la sentencia apelada dispuso lo pertinente para el adecuado cumplimiento de la decisión en línea con lo establecido en la sentencia proferida por la Sala de Conjueces el 2 de septiembre de 2019, así como la normativa que regula la materia.

En este orden, dado que no se cuestiona el derecho que tiene la demandante a percibir, tanto la prima como la reliquidación de sus prestaciones y de su salario, esta providencia se limitará a modificar el ordinal tercero Radicación: 25000-23-42-000-2018-01008-02 (6168-2023) Demandante: Blanca Esther López Puentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de la sentencia del 29 de julio de 2022 para atender no a la generalidad de los beneficiarios de la prima especial, sino a la situación puntual de la aquí demandante. 38.

Bajo este entendido, como para los períodos en los cuales la demandante ejerció como procuradora judicial II, del 10 de mayo de 2011 hasta el 1 de septiembre de 201622, ya se había establecido la bonificación por compensación, lo recibido de ninguna manera podrá superar el porcentaje devengado por los magistrados de las altas cortes. Así, esta providencia aclara lo resuelto en el fallo de primera instancia y acoge lo siguiente, establecido en la sentencia del 2 de septiembre de 2019: Por ello, de ordenarse la reliquidación del salario básico y/o asignación básica de magistrados de tribunales y homólogos en un 30 %, se desbordaría el marco legal, en razón a que como se previó en el Decreto 610 de 1998, el mismo fue expedido en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, y en él se estableció la referida nivelación. De manera tal que los ingresos laborales de sus destinatarios, a partir del año 2001 serían iguales al ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, con lo cual se encuentran ya ajustados y nivelados los salarios entre magistrados de altas cortes y magistrados de tribunales y similares.

Expresado en otras palabras, el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homologados es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de especial de servicios y de ningún otro beneficio económico laboral. 39. De manera que, al no ser objeto de apelación que la actora se desempeñó como procuradora judicial II, y dado que la entidad demandada acepta que esta percibe la bonificación por compensación, lo único que procede es la precisión frente a la orden dictada en primera instancia, porque es a la Nación, Procuraduría General de la Nación a quien le corresponde condicionar el reconocimiento al tope del 80% precitado.

De ahí que la respuesta al primer problema jurídico sea negativa, porque no hay lugar a considerar que se desconoció y desbordó el límite de la bonificación por compensación que percibe la señora Blanca Esther López Puentes. 40. En punto a esto, la Sala encuentra que la sentencia de primera instancia cuando efectuó los reconocimientos, dispuso que la prima especial solo tenía carácter salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral, así como para aportes a seguridad social en salud.

Al respecto, no habrá lugar a modificar esta orden por cuanto no fue apelada. 41. Ahora bien, la parte demandante considera que la prescripción se debió contar desde la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 porque eran las reglas que existían con anterioridad, y como una medida para materializar los principios de confianza legítima, seguridad jurídica e indubio pro operario.

Por esta razón, no comparte que el Tribunal hubiera declarado la prescripción trienal, respecto de algunas de las prestaciones reclamadas, contabilizada a partir del momento en que se radicó la petición. 22 Así lo tuvo por demostrado el Tribunal al proferir la sentencia apelada, conforme se extrae del Oficio núm. 008508 del 5 de diciembre de 2017 – acto administrativo demandado– que así lo dispuso.

C. Principal, folio 5. Radicación: 25000-23-42-000-2018-01008-02 (6168-2023) Demandante: Blanca Esther López Puentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 42. Al respecto, la Sala considera que en el presente asunto correspondía aplicar, como lo hizo el Tribunal, lo dispuesto en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, que en punto a la prescripción estableció lo siguiente: Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993[43].

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa. 43. De manera que la prescripción debe contabilizarse tres años hacia atrás a partir de la reclamación administrativa, como lo disponen los Decretos 3135 de 1998 y 1848 de 1969, puesto que el derecho surgió desde el 7 de enero de 1993, y no a partir de la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014, la cual solo tiene una naturaleza declarativa. 44.

Por tanto, como en el caso particular está probado que la señora Blanca Esther López Puentes radicó reclamación administrativa el 5 de octubre de 201723, la prescripción cobijó los derechos reclamados antes del 5 de octubre de 2014, como lo ordenó el Tribunal. En razón a esto, la respuesta al segundo problema jurídico es negativa, ya que sí era procedente aplicar la prescripción trienal de forma parcial en el presente asunto, por el período del 5 de octubre de 2014, hacia atrás, de modo que solo habría lugar a efectuar el reconocimiento desde este momento, en adelante. 45.

Finalmente, la Sala encuentra que aunque la sentencia hizo una precisión en punto a los aportes a seguridad social, no ordenó que se efectuara lo correspondiente. En consecuencia, adicionará la sentencia apelada para ordenarle a la entidad demandada realizar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, al tener como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual, más el 30 % correspondiente a la prima especial que constituye factor de cotización únicamente para pensión a partir de la entrada en vigor de la Ley 332 de 1996, desde la fecha de la vinculación al cargo que le otorga ese beneficio, el 10 de mayo de 2011, y hasta el 1 de septiembre de 2016, cuando se retiró, por ser la seguridad social un derecho irrenunciable24 e imprescriptible25. 3.5.

Conclusiones 67. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que el Tribunal en la sentencia apelada no desconoció ni desbordó el límite del 80% devengado por los magistrados de las altas cortes. No obstante, lo ordenó de forma general por lo que habrá lugar a modificar lo pertinente y concretarlo al caso puntual de la demandante. Por su parte, operó la 23 C.Principal, folio 3. 24 Constitución Política, artículo 48.

En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales».

Costas 68. En lo atinente a las costas, la presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario26 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe.

Por lo tanto, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que se haya incurrido en las anteriores conductas. 3.7. Decisión 69. En este orden de ideas, la Sala confirmará parcialmente la sentencia apelada y modificará el ordinal tercero de la parte resolutiva para precisar lo relativo a los topes del 80% de lo devengado por los magistrados de las altas cortes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: Confirmar parcialmente la sentencia proferida por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 29 de julio de 2022, que ordenó estarse a lo resuelto en la sentencias del 29 de abril de 2014 y 2 de septiembre de 2019, declaró la nulidad del acto administrativo demandado, declaró probada parcialmente de oficio la excepción de prescripción trienal respecto de las sumas causadas antes del 5 de octubre de 2014, desestimó las demás excepciones planteadas por la entidad demandada, ordenó lo relativo a la actualización de los valores, el pago de los intereses comerciales moratorios y dispuso lo pertinente para el cumplimiento de la sentencia, la expedición de copias, la devolución del remanente y se abstuvo de condenar en costas. 26 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 25000-23-42-000-2018-01008-02 (6168-2023) Demandante: Blanca Esther López Puentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 SEGUNDO: Modificar el ordinal tercero de la sentencia proferida por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 29 de julio de 2022, el cual quedará así:

TERCERO. - Condénese a la Nación, Procuraduría General de la Nación a pagarle a la demandante Blanca Esther López Puentes, el derecho que tiene a la reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados a partir del 5 de octubre de 2014 y hasta la fecha en que funja o fungió en el cargo de procuradora judicial Il sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y el derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo salario básico, “sin lugar a detraer de la misma el 30% de la prima especial, por lo cual si ello ocurrió así, se debe proceder a su reajuste” durante el periodo supra relacionado.

Siguiéndose para su liquidación y pago los parámetros fijados en esta sentencia, sin que en ningún caso se supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo que ocupó la demandante en el periodo supra relacionado. Cualquier beneficio económico que reciba la parte demandante como consecuencia de las órdenes dictadas en esta providencia, relativas al pago del 30% por adicional por concepto de prima especial, así como la reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, y de sus prestaciones sociales, no podrá superar el límite del 80% de lo devengado por los magistrados de las altas cortes.

Con la precisión de que la prima especial de que trata la citada normatividad solo tiene carácter salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral así para aportes a seguridad social en salud, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

TERCERO: Adicionar la parte resolutiva de la sentencia dictada por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 29 de julio de 2022, en cuanto a la reliquidación y pago de los aportes pensionales con la inclusión de la prima especial, así:

DÉCIMO SEGUNDO. - Condenar a la Nación, Procuraduría General de la Nación a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones en favor de BLANCA ESTHER LÓPEZ PUENTES, a partir del 10 de mayo de 2011, y hasta el hasta el 1 de septiembre de 2016, con el 100% de la remuneración mensual, más el 30% de prima especial, ya que esta constituye factor de cotización únicamente para pensión a partir de la entrada en vigor de la Ley 332 de 1996.

CUARTO: Reconocer personería al abogado Carlos Yamid Mustafa Durán, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 13.511.867 y portador de la tarjeta profesional núm. 123.757 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en los términos y para los efectos del poder otorgado, en nombre y representación de la Procuraduría General de la Nación.

QUINTO: Sin condena en costas en segunda instancia. Radicación: 25000-23-42-000-2018-01008-02 (6168-2023) Demandante: Blanca Esther López Puentes Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 SEXTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx VMP/MMCLL/SEJV