81001233900020230007001 — Consejo de Estado

Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Juan Alfredo Quenza Ramos como alcalde de Arauca Radicado: 81001-23-39-000-2023-00070-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024).

Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 81001-23-39-000-2023-00070-01 Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Acto que declaró la elección de Juan Alfredo Quenza Ramos como alcalde de Arauca, para el periodo 2024-2027 Temas: Doble militancia – suspensión provisional AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Resuelve la Sala el recurso de apelación presentado por Carlos Alberto Merchán Espíndola contra la providencia de 23 de noviembre de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Arauca admitió la demanda y negó la medida de suspensión provisional del acto de elección de Juan Alfredo Quenza Ramos, como alcalde de Arauca, para el periodo 2024 – 2027.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1. El 7 de noviembre de 2023, Carlos Alberto Merchán Espíndola solicitó la nulidad del acto administrativo E-26 ALC del 4 de noviembre de 2023, por medio del cual, la Comisión Escrutadora Departamental de Arauca declaró a Juan Alfredo Quenza Ramos, como alcalde de Arauca, para el periodo 2024 a 2027. 2.

Fundamentos fácticos 2. El accionante refirió los siguientes hechos: a. Arguyó que el demandado es militante del partido Liberal desde el año 2009, colectividad mediante la cual aspiró a la Asamblea Departamental de Arauca para el periodo 2018 a 2020, sin que fuera elegido. b. Manifestó que el accionado, en la elección 2020-2023, fue elegido diputado por el Partido Liberal, con la mayor votación (6014 votos), razón por la que aceptó y se posesionó en tal dignidad, además, fue elegido presidente de dicha corporación pública a inicios del año 2020. c. Sostuvo que, el 29 de julio de 2023, el partido Nueva Fuerza Democrática avaló e inscribió al demandado como candidato a la alcaldía de Arauca para el periodo Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Juan Alfredo Quenza Ramos como alcalde de Arauca Radicado: 81001-23-39-000-2023-00070-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2024 a 2027, como consta en el formulario E-6 ALC, a pesar de seguir en su condición de diputado. d. Afirmó que, el 29 de octubre de 2023, el demandado fue elegido alcalde del municipio de Arauca, por el partido Nueva Fuerza Democrática, conforme la declaración del formulario E-26 ALC del 4 de noviembre de 2023, proferido por la comisión escrutadora de Arauca. 3.

Normas violadas y concepto de la violación 3. El demandante advirtió que el acto acusado desconoció el artículo 107 de la Constitución Política; los artículos 21 y 92 de la Ley 1475 de 2011 y 275.8 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, toda vez que el elegido incurrió en doble militancia por no renunciar al directorio municipal de Arauca4 del partido Liberal5 doce (12) meses antes de postularse o inscribirse para aspirar a la alcaldía de Arauca con el aval del partido Nueva Fuerza Democrática. 4.

Para efectos de sustentar la causal de nulidad esgrimió: a) El accionado fue directivo del partido Liberal hasta el día 14 de julio de 2023 cuando presentó su renuncia a su condición de militante y las obligaciones que se derivaban frente a dicha colectividad, sin embargo, inscribió su candidatura el 29 de julio de 2023 por la colectividad Nueva Fuerza Democrática, es decir, solo transcurrieron quince (15) días, como consta en el respectivo formulario. b) Aunado a lo anterior puso de presente que, a través de la Resolución 1549 de 2023, el Consejo Nacional Electoral6 reconoció personería jurídica al partido Nueva Fuerza Democrática y dispuso: «OTORGAR a todos los simpatizantes y antiguos militantes de la Nueva Fuerza Democrática que deseen y se encuentren 1 «(…) Los directivos de los partidos y movimientos políticos que aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular por otro partido o movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, o formar parte de los órganos de dirección de estas, deben renunciar al cargo doce (12) meses antes de postularse o aceptar la nueva designación o ser inscritos como candidatos. // El incumplimiento de estas reglas constituye doble militancia, que será sancionada de conformidad con los estatutos, y en el caso de los candidatos será causal para la revocatoria de la inscripción». 2 «Entiéndase por directivos de los partidos y movimientos políticos aquellas personas que, de acuerdo con los estatutos de la organización, hayan sido inscritas ante el Consejo Nacional Electoral como designados para dirigirlos y para integrar sus órganos de gobierno, administración y control.

El Consejo Nacional Electoral podrá de oficio, exigir que se verifique la respectiva inscripción si ella no se ha realizado dentro de los diez (10) días siguientes a su elección o designación, y aun realizarla si dispone de la prueba correspondiente. Cualquier delegado al congreso o convención del partido podrá impugnar ante el Consejo Nacional Electoral la designación de esas directivas dentro de los quince (15) días siguientes a su inscripción, por violación grave de los estatutos del partido o movimiento.

Para todos los efectos, el Consejo Nacional Electoral sólo reconocerá como autoridades de los partidos y movimientos a las personas debidamente inscritas en él». 3 En adelante CPACA. 4 Al respecto afirmó que el demandado incurrió en la modalidad de doble militancia de directivos de las organizaciones políticas porque fue: «Diputado liberal periodo 2020-2023 y miembro del Directorio municipal de Arauca del Partido liberal colombiano según consta en la Resolución No. 6716 del 09 de noviembre de 2020, vigente por lo menos hasta el momento de su renuncia, es decir, que como mínimo el señor JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS fue Directorista (sic) hasta el 14 de julio de 2023 día que renunció al Partido». 5 De acuerdo con el artículo 24 de los estatutos de dicha colectividad. 6 En adelante CNE.

Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Juan Alfredo Quenza Ramos como alcalde de Arauca Radicado: 81001-23-39-000-2023-00070-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 actualmente afiliados y afiliadas a otras agrupaciones política»7 volver al partido sin incurrir en doble militancia. Sin embargo, adujo que el demandado no cumplió con el requisito de ser militante o simpatizante de tal colectividad entre los años 1996 (fecha en que se creó el partido) y 2006 (año en que no pudo participar en las elecciones como consecuencia de persecuciones violentas).

Tampoco en el 2002 y 2006, pues para dicha época tenía entre 13 y 17 años. En todo caso, señaló que en el remoto caso que el demandado haya sido simpatizante y antiguo militante del partido Nueva Fuerza Democrática en la época en que dicha colectividad fue perseguida y violentada, lo cierto es que incumplió con los requisitos de la Resolución No. 1549 de 2023 por cuanto no renunció al partido Liberal dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes contados a partir de la fecha de notificación de la resolución para reincorporarse a la mencionada colectividad. 5.

Por otra parte, agregó como reparo que el CNE no tenía competencia para otorgar personería jurídica al partido Nueva Fuerza Democrática, por cuanto la Corte Constitucional en la sentencia SU-257 de 2021 limitó la aplicación de dicho efecto para las elecciones de 2022, de manera que se hizo un reconocimiento a dicha colectividad en el año 2023 cuando había transcurrido el proceso electoral del mencionado año. Por dicha razón, encontró que la exoneración de la prohibición de doble militancia establecida en los parágrafos primero y segundo del artículo 6 de la Resolución 1549 del 1.º de marzo de 2023, es contraria a la Constitución, la ley y la jurisprudencia. 4.

Admisión y medida cautelar 6. El demandado solicitó la suspensión provisional del acto cuestionado, lo que fundó en los mismos cargos de la demanda. 7. El 23 de noviembre de 20238, el Tribunal Administrativo de Arauca admitió la demanda y negó la suspensión provisional por cuanto no contaba con los elementos de juicios necesarios para acceder a dicha petición. Al respecto, señaló lo siguiente: a) En relación con la doble militancia con sustento en que la Resolución 1549 del 1 de marzo de 2023, que otorga personería al partido Nueva Fuerza Democrática, es abiertamente contraria a la Constitución, esgrimió que no es concluyente con las pruebas aportadas para efectos de acceder a la suspensión solicitada.

Por esta razón, además del análisis de aquella resolución y de los demás actos posteriores a esta9, sería necesario evaluar otras consideraciones que determinen la interpretación del acto administrativo, como lo es la sentencia SU 257 de 2021. b) Además, puso de presente que la legalidad de la Resolución 1549 de 01 de marzo de 2023 del CNE se está discutiendo ante la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad, con radicado 11001-03-28-000- 7 Énfasis del original. 8 Índice 3 Samai. 9 Resoluciones 2776 del 12 de abril de 2023 (aclara) y 4258 de 7 junio de 2023 (repone y modifica).

Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Juan Alfredo Quenza Ramos como alcalde de Arauca Radicado: 81001-23-39-000-2023-00070-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2023-00034-00, proceso dentro del cual se negó la suspensión provisional de dicho acto. c) En ese orden de ideas, el tribunal concluyó que en ese momento no se disponía de los criterios normativos, jurisprudenciales, doctrinales y de los suficientes medios de pruebas que demostraran la ilegalidad solicitada y, por tal razón, afirmó que sería necesario verificar en el trámite procesal las disposiciones jurídicas aplicables y valorarlas frente a otros documentos relacionados con la inscripción de la candidatura, la elección del accionado y los fundamentos de la Resolución 1549 de 2023 y demás actos posteriores. d) Finalmente, arguyó que de la suspensión provisional no se vislumbró algún argumento que demostrara que, de no acceder a tal medida, resultaría más gravoso para el interés público esperar hasta la ejecutoria de la decisión en sus dos instancias, pues el presente medio de control cuenta con términos cortos. 7.

Recurso de apelación y trámite 8. El demandante adujo que no comparte la decisión de primera instancia respecto la negativa de la suspensión provisional pues, a su juicio, las pruebas documentales aportadas demuestran que el accionado, al no dimitir al cargo de directivo que ostenta en el partido Liberal y ser elegido alcalde de Arauca por el partido Nueva Fuerza Democrática, incurrió en doble militancia10.

Lo anterior, con sustento en la Resolución 1549 de 2023, acto que en su parecer es contrario al ordenamiento jurídico, específicamente, frente a las normas previstas en los artículos 107 de la Constitución y 2 de la Ley 1475 de 2011, que prohíben aquella conducta. A su vez, trajo a colación otros argumentos de impugnación: a) Explicó que se configuró el perjuicio irremediable pues resulta evidente la inestabilidad gubernamental que podría generarse porque el accionado incurrió en la prohibición de la doble militancia, la cual se demostró con las pruebas allegadas al proceso.

De tal manera, esgrimió que se estaría causando un daño al electorado, quien tiene la posibilidad de elegir a un alcalde que no se encuentre inhabilitado. b) Solicitó que se aplicara el artículo 4 constitucional a la medida cautelar toda vez que la Resolución 1549 desconoció la Constitución y la ley. 10 En el escrito de apelación se observó que el demandante lo señaló así: «El señor JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS ostenta en la actualidad la calidad de DIRECTIVO del Partido Liberal Colombiano, el día 14 de julio de 2023 presentó su renuncia a la militancia del partido liberal, mas omite renunciar a su CALIDAD DE DIRECTIVO y decide aspirar a la alcaldía de Arauca para el período 2024-2027, por el Partido Nueva Fuerza Democrática para lo cual se inscribió el día 29 de julio 2023, tal como consta en el formulario de inscripción de candidatura, actualizando así la conducta prohibitiva de DOBLE MILITANCIA. // En el acervo probatorio se evidencia al confrontar la Resolución 6716 del 09 de noviembre de 2020 del Partido Liberal, que ésta le otorga al demandando QUENZA RAMOS la condición de directivo del mismo, y el E-26ALC que acredita su elección como alcalde Arauca periodo 2024 -2027 por el partido Nueva Fuerza Democrática generando la prohibición de doble militancia enrostrada, igualmente está probado documentalmente que JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS fue electo alcalde del municipio de Arauca en las elecciones regionales del 29 de octubre de 2023, por el partido nueva fuerza democrática, configurándose de esta manera también una DOBLE MILITANCIA (…)».

(Énfasis del original). Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Juan Alfredo Quenza Ramos como alcalde de Arauca Radicado: 81001-23-39-000-2023-00070-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 9. El 6 de diciembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Arauca lo concedió11, decisión en la que informó que surtido el traslado no hubo pronunciamiento alguno. El 14 de diciembre siguiente12 se recibió el expediente digital por la Secretaría de la Sección Quinta de esta Corporación, dependencia que realizó su reparto al despacho ponente.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 10. La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación del auto que negó la suspensión provisional del acto de elección del alcalde del municipio de Arauca, de conformidad con los artículos 15013, 152.7.a)14, 243.515 del CPACA, en consonancia con el 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.

Oportunidad del recurso 11. El artículo 24416 del CPACA regula el trámite de los recursos contra autos, al señalar que, si la decisión se profiere en audiencia, la impugnación se presentará y sustentará inmediatamente, pero si se notifica por estado serán tres (3) días para presentarse fundamentado, salvo en materia electoral, pues en este escenario el plazo es de dos (2) días a partir de la notificación. 12.

Revisada la información cargada en la sede electrónica para la gestión judicial Consejo de Estado (SAMAI), se encontró que el auto que negó la medida de suspensión del acto demandado se notificó a los sujetos procesales, mediante estado del 27 de noviembre de 202317 y el recurso se presentó sustentado el 29 siguiente del mismo mes y año18, por lo tanto, el mismo es oportuno. 3.

Problema jurídico 13. La Sala encuentra que los reparos de la apelación giraron en torno a tres aspectos específicos: i) En primer lugar, el apelante afirma que el demandado sí incurrió en la prohibición de la doble militancia pues, pese a que ostentaba la calidad de directivo del Partido Liberal, se inscribió como candidato a la Alcaldía de Arauca por el partido Nueva Fuerza Democrática y finalmente fue elegido por dicha colectividad 11 Índice 27 Samai del tribunal. 12 Índice 1 Samai. 13 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)». 14 «Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7.

De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: a) De la nulidad del acto de elección (…) de los alcaldes municipales (…)». 15 «El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar». 16 Modificado por el artículo 64 Ley 2080 de 2021. 17 Índice 19 Samai del Tribunal Administrativo de Arauca. 18 Índice 24 idem. Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Juan Alfredo Quenza Ramos como alcalde de Arauca Radicado: 81001-23-39-000-2023-00070-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 para el periodo 2024 -2027, situación que deviene de la aplicación de la Resolución 1549 de 2023, la cual es ilegal por omitir los mandatos de los artículos 107 de la Constitución y 2 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011. ii) En segundo término esgrimió que el perjuicio irremediable se acreditó con las pruebas aportadas con la demanda, razón por la que debió suspenderse al accionado; y iii) Finalmente, solicitó aplicar el artículo 4 de la Constitución Política, toda vez que la Resolución 1549 de 2023 desconoció la Constitución y la ley estatutaria. 14.

Así las cosas, las cuestiones a resolver girarán en torno a determinar si: i) ¿El demandado incurrió en la prohibición de la doble militancia pese a la excepción prevista en la Resolución 1549 de 2023 del CNE?; ii) ¿Se configuró un perjuicio irremediable que haga procedente la suspensión provisional del acto demandado?; y iii) ¿En el marco del artículo 4 constitucional, resulta inaplicable la Resolución 1549 de 2023 del CNE para efectos de suspender o no provisionalmente el acto electoral demandado? 15.

Para resolver el problema jurídico, la Sala realizará algunas consideraciones respecto de los elementos jurisprudenciales que materializan la prohibición de la doble militancia cuando se trata de directivos de partidos. 4. De la doble militancia (inciso 3 del artículo 2 de la Ley 1475 de 2011). 16. La modalidad de doble militancia alegada en el presente caso se predica de los directivos de partidos, conforme lo señala el inciso tercero del artículo 2 de la Ley 1475 de 2011: «los directivos de los partidos y movimientos políticos que aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular por otro partido o movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, o formar parte de los órganos de dirección de estas, deben renunciar al cargo doce (12) meses antes de postularse o aceptar la nueva designación o ser inscritos como candidatos». 17.

La jurisprudencia de esta Sección ha reiterado19 que para que se configure este tipo de doble militancia se requiere: a) Un sujeto activo: que para el caso se debe tratar de un integrante de la colectividad política que haya sido designado para dirigirla o para conformar sus órganos de gobierno, administración y control; b) Un elemento modal: consistente en la prohibición de aspirar a ser elegido por otro partido o movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, o formar 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2022, expediente 11001-03-28-000-2022-00179-00.

MP Carlos Enrique Moreno Rubio. Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Juan Alfredo Quenza Ramos como alcalde de Arauca Radicado: 81001-23-39-000-2023-00070-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 parte de los órganos de dirección de estas, sin haber renunciado previamente al cargo directivo que se ostenta; y c) Un elemento temporal: según el cual dicho puesto debe ocuparse dentro de los doce meses anteriores a la inscripción como candidato a un cargo o corporación pública de elección popular por otra organización política, salvo que se presente renuncia antes de ese término. 18.

Conforme con el criterio jurisprudencial expuesto, la Sala entrará a resolver si hay lugar a confirmar o revocar el auto de primera instancia que negó la suspensión provisional. 5.Caso concreto 19. La Sala confirmará el auto del Tribunal Administrativo de Arauca en cuanto negó la medida de suspensión provisional del acto de elección demandado, toda vez que las pruebas aportadas, en este momento procesal, evidencian que no se configuró la prohibición de la doble militancia, a raíz de que el elegido está cobijado por la excepción prevista en el artículo 6 de la Resolución 1549 del 1.º de marzo de 202320, acto administrativo que, pese a que en este momento se encuentra en estudio su legalidad por parte de esta jurisdicción, está surtiendo efectos en los términos del artículo 88 del CPACA21. 20.

Para llegar a dicha conclusión, se parten de las siguientes premisas: a) El demandante solicitó la suspensión provisional del acto de elección porque el elegido incurrió en una supuesta doble militancia por no renunciar al directorio municipal de Arauca del partido Liberal doce (12) meses antes de postularse o inscribirse para aspirar a la alcaldía de Arauca con el aval del partido Nueva Fuerza Democrática, razón por la que, a su juicio, dicha elección desconoció los artículos 107 de la Constitución Política; 2 y 9 de la Ley 1475 de 2011; y 275.8 del CPACA.

Además de lo anterior, adujo que el demandado no cumplió con los requisitos de la Resolución No. 1549 de 2023 para no incurrir en la doble militancia, esto es, i) ser militante o simpatizante del partido Nueva Fuerza Democrática entre los años 1996 y 2006 y ii) el de renunciar a su colectividad política (partido Liberal) y tramitar la reincorporación a Nueva Fuerza Democrática dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes contados a partir de la fecha de notificación de dicho acto administrativo. b) La primera instancia negó la suspensión porque i) las pruebas aportadas no resultan determinantes para estudiar el vicio alegado, toda vez que requiere de otros elementos de juicios (normativos, doctrinales y jurisprudenciales) que permitan interpretar la Resolución 1549 de 2023 y las posteriores, como lo es la sentencia SU 257 de 2021, ii) la legalidad de dicha resolución se discute 20 Expediente 11001-03-28-000-2023-00034-00, acumulados con el 11001-03-28-000-2023-00028-00 y 11001-03-28-000-2023-00040-00, MP Luis Alberto Álvarez Parra. 21 «Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar». Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Juan Alfredo Quenza Ramos como alcalde de Arauca Radicado: 81001-23-39-000-2023-00070-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 actualmente en la Sección Quinta de esta Corporación, dentro del medio de control de nulidad con radicado 11001-03-28000-2023-00034-0022, en el cual se negó la medida cautelar solicitada23; y iii) en la suspensión provisional no se vislumbró algún argumento que demostrara que, de no acceder a tal medida, resultaría más gravoso para el interés público esperar hasta la ejecutoria de la decisión en sus dos instancias, pues el presente medio de control cuenta con términos cortos. c) El apelante controvirtió la decisión de primera instancia conforme con los siguientes argumentos: i) el elegido sí incurrió en doble militancia porque las pruebas demostraron que no dimitió dentro del término previsto en el artículo 2 de la Ley 1475 de 2011, sino que la renuncia se hizo conforme el plazo previsto en la Resolución 1549 de 2023; ii) se configuró el perjuicio irremediable pues se eligió a un alcalde inhabilitado, situación que propiciará inestabilidad institucional; y iii) solicitó que se aplicará el artículo 4 constitucional a la medida cautelar toda vez que la Resolución 1549 vulneró la Constitución y la ley estatutaria. 21.

En primer lugar, la Sala encuentra pertinente referirse a los límites del recurso de apelación en los términos de los artículos 320 y 328 del CGP, aplicables por remisión expresa del artículo 306 del CPACA. Al respecto se tiene que este tipo de impugnación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente, en relación con los reparos concretos formulados por la parte recurrente. 22.

Tal precisión resulta necesaria pues se evidenció que la parte actora, dentro de los cuestionamientos de la suspensión provisional, también señaló que el accionante no acreditó el requisito de ser militante o simpatizante de Nueva Fuerza Democrática; sin embargo, y pese a que el tribunal aplazó su estudio hasta la sentencia por motivos probatorios y de interpretación normativa y jurisprudencial, lo cierto es que la alzada se limitó, entro otros aspectos, al reparo relacionado con que el señor Quenza Ramos sí incurrió en doble militancia porque las pruebas demostraron que no dimitió dentro del término previsto en el artículo 2 de la Ley 1475 de 2011, sino que la renuncia se hizo conforme al plazo previsto en la Resolución 1549 de 2023. 23.

Por tal razón, además de los reparos en relación con el perjuicio irremediable y la aplicación del artículo 4 constitucional frente a la Resolución 1549 de 2023, la Sala limitará el análisis de la apelación en torno a si el demandado incurrió en doble militancia por cuenta de que no renunció al partido Liberal dentro del término fijado en la ley, conforme se fijó en el problema jurídico. 24.

Así las cosas, a efectos de verificar la supuesta incursión de señor Quenza Ramos en la prohibición de la doble militancia se confrontarán los elementos jurisprudenciales de dicha causal de nulidad y las pruebas allegadas por el accionante con la solicitud de la suspensión provisional. En el orden de ideas, el juicio probatorio sería el siguiente: 22 Acumulado con los expedientes 11001-03-28-000-2023-00028-00 y 11001-03-28-000-2023-00040- 00. 23 De suspensión provisional.

Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Juan Alfredo Quenza Ramos como alcalde de Arauca Radicado: 81001-23-39-000-2023-00070-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 a) Sujeto activo: Se allegó la Resolución 6148 del 16 de septiembre de 202024 por medio de la cual se reconoció y acreditó al demandado como miembro del Directorio del partido Liberal del departamento de Arauca, en su condición de diputado. b) Elemento modal: Se aportó copia del acto administrativo de elección E-26 ALC25, por medio del cual, Juan Alfredo Quenza Ramos fue declarado alcalde del municipio de Arauca por el partido Nueva Fuerza Democrática, período 2024 a 2027, es decir, que conforme las pruebas allegadas, siendo directivo del partido liberal fue elegido por otra colectividad. c) Elemento temporal: Conforme el calendario electoral26 (Resolución 28229 de 14 de octubre de 2022 del RNEC)27 para las elecciones territoriales del 2023, el cierre de inscripciones de candidatura fue el 29 de julio de ese año. Esto es indicativo de que, conforme al régimen señalado en el artículo 2 de la Ley 1475 de 201128, pudo configurarse la doble militancia toda vez que, el demandado presentó renuncia al partido Liberal el 13 de julio de 202329 y, conforme al E-6 ALC30, el partido Nueva Fuerza Democrática lo inscribió como candidato el día 29 de ese mes y año, es decir, la dimisión no se hizo con los 12 meses de antelación que prescribe la normativa indicada.

Sin embargo, al expediente se aportó la copia de la Resolución 1549 de 202331, a través de la cual, el CNE otorgó personería jurídica al partido Nueva Fuerza Democrática, con sustento en los efectos inter comunis de la sentencia SU-257 del 5 de agosto de 2021 de la Corte Constitucional, además, creó un régimen excepcional de la siguiente manera:

ARTÍCULO SEXTO: OTORGAR a todos los simpatizantes y antiguos militantes de la Nueva Fuerza Democrática que deseen y se encuentren actualmente afiliados y afiliadas a otras agrupaciones políticas, el término de treinta (30) días hábiles, contados a partir de la notificación de esta resolución, para que presenten la correspondiente renuncia a esas colectividades y tramiten la reincorporación ante el partido político Nueva Fuerza Democrática, con arreglo a sus estatutos internos.

PARÁGRAFO PRIMERO: Las personas que se reincorporen a la Nueva Fuerza Democrática dentro del plazo indicado en este artículo, no incurrirán en la prohibición de doble militancia prevista en los artículos 107 superior y 2 de la Ley 1475 de 2011. 24 Índice 3 Samai. 25 Índice 3 Samai. 26 https://www.cne.gov.co/elecciones/elecciones-2023/calendario-electoral-2022-2023 27 La que se puede apreciar con fundamento en el inciso final del artículo 177 del Código General del Proceso que establece, al hablar de la prueba de las normas jurídicas, lo siguiente: «Estas reglas se aplicarán a las resoluciones, circulares y conceptos de las autoridades administrativas.

Sin embargo, no será necesaria su presentación cuando estén publicadas en la página web de la entidad pública correspondiente». 28 «Los directivos de los partidos y movimientos políticos que aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular por otro partido o movimientos políticos o grupo significativo de ciudadanos, o formar parte de los órganos de dirección de estas, deben renunciar al cargo doce (12) meses antes de postularse o aceptar la nueva designación o ser inscritos como candidatos». 29 Índice 3 Samai. 30 Idem. 31.

Índice 3 Samai. Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Juan Alfredo Quenza Ramos como alcalde de Arauca Radicado: 81001-23-39-000-2023-00070-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 PARÁGRAFO SEGUNDO: Las personas que tramiten la reincorporación ante la Nueva Fuerza Democrática, pero hubiesen sido elegidos en corporaciones públicas o cargos uninominales en representación de otras organizaciones políticas, no perderán la dignidad que ocupan.

(Énfasis del original). En ese escenario normativo, se estableció que la renuncia se debe presentar al anterior partido dentro de los treinta (30) días hábiles, contados a partir de la notificación de la resolución. Ahora, si bien en esta etapa del proceso no se cuenta con la notificación, lo cierto es que con la demanda se aportaron las Resoluciones 2776 que la aclaró y la 4258 del 7 de junio de 2023 esta última resolvió un recurso de reposición contra la anterior, por lo que, contabilizando dicho término a partir de ese momento y teniendo en cuenta que el demandado presentó la renuncia el 13 de julio de ese año, es posible que no se haya configurado el elemento temporal de la doble militancia. 25.

Dadas las circunstancias anteriores, en concordancia con los argumentos del recurso de apelación, en esta etapa del proceso no se tiene la certeza que el accionado incurrió en la prohibición de la doble militancia pues, si bien en principio resultaba aplicable el régimen previsto en la Ley 1475 de 2011, lo cierto es que el artículo 6 de la Resolución 1549 de 2023 y su parágrafo primero incorporaron una excepción temporal para que las personas que se reincorporaran al partido Nueva Fuerza Democrática, dentro del término ahí establecido, no incurrieran en la doble militancia prevista en los artículos 107 constitucional y 2 de la Ley 1475 de 2011. 26.

Ahora, la Sala considera pertinente indicar respecto de los reparos de apelación en torno a la legalidad de la Resolución 1549 de 2023, que dicho acto goza de presunción de legalidad (art. 88 del CPACA), pues no ha sido anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino que actualmente esta Sección estudia su legalidad dentro del medio de control de nulidad con radicado 11001-03- 28-000-2023-00034-0032, trámite dentro del cual, mediante auto del 12 de octubre de 2023, se negó su suspensión provisional: En tal sentido son dos situaciones que imposibilitan a la Sala asumir en este momento una decisión cautelar frente a los referidos parámetros normativos del artículo 6º, por un lado, se tiene que existen elementos probatorios aportados en la oposición de la medida cautelar que deben ser analizados a profundidad en las etapas subsiguientes del proceso judicial y por otra parte, se tiene que la sentencia SU – 257 de 2021, estableció algunos elementos característicos para el otorgamiento de las personerías jurídicas bajos los efectos inter comunis que deben ser sopesados por esta Sala en el fallo respectivo. 27.

En definitiva, frente al primer reparo de la apelación, se concluye que, en esta etapa inicial del proceso, no se puede afirmar que el accionado incurrió en doble militancia en los términos de la Resolución 1549 de 2023, esta última, además, goza de la presunción de legalidad en la actualidad. 28. En segundo lugar, respecto de la inconformidad relacionada con la acreditación o no del prejuicio irremediable para decretar la suspensión provisional del acto 32 Acumulados con los expedientes 11001-03-28-000-2023-00028-00 y 11001-03-28-000-2023-00040- 00, MP Luis Alberto Álvarez Parra.

Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Juan Alfredo Quenza Ramos como alcalde de Arauca Radicado: 81001-23-39-000-2023-00070-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 demandado, la Sala encuentra que no prosperará porque no se encuentran acreditados los requisitos del artículo 231 para proceder a su decreto.

En efecto: a) El artículo 231 del CPACA fija los requisitos para acceder a la solicitud de medida cautelar, como son que el acto demandado viole las normas invocadas, lo que se hace evidente desde la confrontación de estas o del estudio de las pruebas allegadas con la petición. En el acápite anterior se determinó que no hay lugar a la suspensión provisional por cuanto de la confrontación de los hechos de la demanda, las normas invocadas y las pruebas allegadas con la solicitud se encontró que el demandado no incurrió en la prohibición del artículo 275.8 del CPACA.

De esta manera se concluye que no se encuentra configurado el perjuicio irremediable que alegó el apelante. b) En ese orden de ideas, conviene precisar que esta Sección33 ha explicado frente al perjuicio irremediable que «(…) los poderes cautelares están dirigidos al ejercicio temprano del control sobre la actividad de la administración y se justifican en la necesidad de evitar que los efectos de la decisión de fondo que se adopte sean nugatorios o de prevenir la causación de un perjuicio irremediable.

Por ello, están concebidos para que la prolongación en el tiempo del trámite procesal no cercene las posibilidades reales de hacer efectivo el derecho sustancial en debate, esto es, para permitir su protección judicial en forma anticipada (…)»34. En otras palabras, el criterio jurisprudencial vigente indica que el perjuicio irremediable se configuraría cuando se logra demostrar que, de no decretarse la medida solicitada, se cercenarían las oportunidades concretas de materializar el derecho sustancial en discusión. c) Así las cosas, se observa que el apelante afirmó que el perjuicio irremediable, sería el «estado de ingobernabilidad que puede estar nuestro municipio ante un alcalde con esta prohibición de doble militancia para desempeñar el cargo»; sin embargo, en este caso no se avizora que se haya acreditado tal circunstancia pues, como se indicó anteriormente, el accionado, como lo demuestran las pruebas allegadas hasta este momento procesal, no es posible concluir que incurrió en la doble militancia y, por ende, este reparo tampoco está llamado a prosperar. 29.

En tercer lugar, respecto de la solicitud de aplicar el artículo 4 de la Constitución para resolver la medida de solicitud de suspensión pues, a juicio del apelante, la Resolución 1549 de 2023 del CNE es contraria a aquella y la ley estatutaria, se encuentra que no fue objeto de pronunciamiento en la primera instancia, no obstante, fue reiterado en sede de la impugnación. 30.

Esta Corporación35 ha detallado que este «tipo de control lo puede realizar el juez o la autoridad administrativa cuando se tenga que aplicar una norma jurídica en 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de sala del 12 de diciembre de 2022, expediente 11001-03-28-000-2022-00279-00. MP Luis Alberto Álvarez Parra. 34 Cursiva del original. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 13 de abril de 2023, expediente 25000-23-37-000-2019-00279-01.

MP Stella Jeannette Carvajal Basto. Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Juan Alfredo Quenza Ramos como alcalde de Arauca Radicado: 81001-23-39-000-2023-00070-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 un caso concreto y, procede tanto de oficio como a solicitud de parte, siempre que se advierta que en una situación específica se presenta una ostensible contradicción entre una norma de rango legal y otra constitucional, caso en el cual, se opta por la aplicación de esta última con el propósito de salvaguardar la supremacía de la Constitución y el orden jurídico»36. 31.

Así las cosas, conforme el criterio de esta Corporación, la Sala encuentra que, en este momento procesal, no es posible determinar que exista una ostensible contradicción entre dicha resolución y los artículos 107 de la Constitución y 2 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011, que lo conviertan en inaplicable al presente caso. 32. A su vez, conforme con la jurisprudencia de esta Corporación37, no se evidencia que la decisión que se adopte en el caso concreto en torno a la aplicación del artículo 4 constitucional, signifique prejuzgamiento alguno frente a lo que se resuelva en el medio de control de nulidad con radicado 11001-03-28-000-2023-00034-0038 pues, es obligación del juez analizarla y también es cierto que los efectos de la decisión que se adopte son subjetivos e inter partes, lo cual no impediría que en los indicados procesos se llegue a otra conclusión. 33.

En el orden de ideas, los fundamentos de la Resolución 1549 de 2023, aunque se refieren al partido Nueva Fuerza Democrática, guardan relación con lo manifestado por la Corte Constitucional en sentencia SU-257 del 5 de agosto de 202139 respecto a la efectividad de los derechos políticos de los integrantes del Partido Nuevo Liberalismo.

Al respecto, el tribunal constitucional consideró: 397. Cuando se le niega el derecho al Nuevo Liberalismo de recuperar la personería jurídica para proseguir la actividad política que no fue posible realizar al interior del Partido en el cual se reincorporó y que es necesaria para garantizar la efectividad de los derechos políticos previstos en la Constitución, en concordancia con los principios que inspiran el Estado Social y Democrático de Derecho y la expresión de la soberanía popular, se viola directamente la Constitución en aquellas disposiciones que justamente garantizan la fundación, permanencia y continuidad de los partidos y el derecho de sus fundadores, directivos y representantes a pertenecer a ellos libremente hasta su retiro (artículos 1, 3, 40-3 y 107). 398.

Por eso, como atrás se indicó, este caso no se encuadra en el desconocimiento del precedente, sino en la violación directa de la Constitución para garantizar la interpretación sistemática de las normas que protegen a las personas que en últimas fueron víctimas de las conductas cometidas contra los dirigentes del Nuevo Liberalismo y que fueron calificados por la autoridades como delitos de lesa humanidad, en particular sus derechos constitucionales a fundar, organizar y mantener partidos y movimientos políticos sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y 36 Énfasis de la Sala. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 11 de noviembre de 2010, expediente 66001-23-31-000-2007-00070-01.

MP María Elizabeth García González, en la que se consideró: «La figura de la excepción de inconstitucionalidad es un instrumento establecido por el artículo 4° de la Constitución Política, cuya aplicación se alega para que en caso de presentarse contradicción entre una norma de rango legal y otra de rango constitucional, se aplique esta última, con el fin de preservar las garantías constitucionales, que sólo procede para resolver casos o situaciones concretas o subjetivas, de modo que quien la hace efectiva es la autoridad que conoce del correspondiente caso y sus efectos, por consiguiente, son subjetivos o interpartes (sic)». 38 Acumulados con los expedientes 11001-03-28-000-2023-00028-00 y 11001-03-28-000-2023-00040- 00, MP Luis Alberto Álvarez Parra. 39 Corte Constitucional, sentencia SU-257 del 5 de agosto de 2021, expediente T-7.785.975, MP Jorge Enrique Ibáñez Najar.

Demandante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Demandado: Juan Alfredo Quenza Ramos como alcalde de Arauca Radicado: 81001-23-39-000-2023-00070-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 programas y, a la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse, lo cual incluye el derecho a recobrar su personería jurídica, por lo cual una forma de reparación consiste en devolvérsela y el derecho de sus fundadores y dirigentes de la época que en que existió y que fueron elegidos en representación del Partido y hoy están en otras agrupaciones políticas a que retornen al Partido y en él puedan continuar ejerciendo sus derechos políticos.

(…) 410. Así mismo, en la medida en que esta Sentencia se profiere y se notifica en el momento en que ya está en curso el calendario electoral para las elecciones congresariales de marzo de 2022, quedarán exceptuados de la obligación de haber renunciado a la curul que actualmente ocupan en representación de otros Partidos, al menos con 12 meses antes del primer día de inscripción, quienes fueron sus fundadores, integrantes de sus cuerpos directivos o elegidos a corporaciones públicas como candidatos de ese Partido entre 1980 y 1988 y quienes mantuvieron una relación directa y públicamente reconocida con el Partido Nuevo Liberalismo (esta última acreditada por el Consejo Nacional del Nuevo Liberalismo) y ahora aspiren a ser elegidos en representación de ese Partido en las elecciones a celebrarse en 2022.

(Énfasis de la Sala). 34. Aunado a lo anterior, en este momento procesal, se destaca que ese reconocimiento que hizo el CNE al partido Fuerza Democrática con sustento en los argumentos por los cuales restableció la personería jurídica del Partido Nuevo Liberalismo, tuvieron soporte jurídico en el criterio fijado por la Corte Constitucional en la sentencia en cita.

Así se indicó en la parte resolutiva de la Resolución 1549 de 2023: Aunque mediante la Resolución 0308 de 2018 esta Corporación decidió negar una solicitud similar a la resuelta en este acto administrativo, la Sala debe destacar que en esa oportunidad el fundamento invocado por el peticionario se afincaba únicamente en el Acuerdo Final para la Paz, y que en ese momento no existía el desarrollo jurisprudencial que se conoce hoy (SU-257 de 2021).

De acuerdo con la regla fijada por la Corte Constitucional, esta autoridad está en la obligación de reconocer personería jurídica a las organizaciones políticas que, por cuenta de hechos de violencia iguales o similares a los afrontados por el Nuevo Liberalismo, hayan visto afectada su actividad política. Para la Sala es claro que la Nueva Fuerza Democrática encaja en ese supuesto de hecho, y, por esta razón, ordenará el restablecimiento de la personería jurídica del partido político. 35.

Por otra parte, en esta instancia del proceso, resulta pertinente traer a colación que el CNE sustentó la Resolución 1549 de 2023 en normas constitucionales que desarrollan el derecho de participación política en su expresión atinente al reconocimiento de la personería a los partidos y movimientos políticos, de lo cual se infiere que, en este momento procesal, no sea posible afirmar que dicho acto administrativo contradice ostensiblemente el ordenamiento constitucional para considerar su inaplicación de cara a resolver el presente caso, sino que, como se trata de interpretaciones a la constitución y al criterio fijado en la sentencia SU 257 de 2021 será necesario que se adopte una decisión en la sentencia que ponga fin al asunto.

El anterior criterio también se adoptó al resolver la solicitud de suspensión provisional en el medio de control de nulidad con radicado 11001-03-28-000-2023-00034-0040 como se indicó en párrafos precedentes. 40 Acumulados con los expedientes 11001-03-28-000-2023-00028-00 y 11001-03-28-000-2023-00040- 00, MP Luis Alberto Álvarez Parra.

Por lo tanto, en sede de este análisis no se puede evidenciar que dicho acto administrativo sea ostensiblemente contrario al artículo 107 constitucional y el artículo 2 de la Ley 1475 de 2011, sino que será la sentencia el escenario donde deberá resolverse el presente asunto. 37. Además, no podría olvidarse que tal resolución está revestida de la presunción de legalidad (art. 88 del CPACA), pues no ha sido anulada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino que actualmente esta Sección estudia su legalidad como se indicó en apartes anteriores. 4.

Conclusión 38. Luego del estudio de los argumentos de la apelación se concluye que en esta instancia del proceso no existen suficientes elementos de juicio que demuestren la violación normativa que conlleve a la suspensión provisional pretendida y, por lo tanto, se confirmará el auto del 23 de noviembre de 2023 del Tribunal Administrativo de Arauca, precisando que tal determinación no implica prejuzgamiento, de acuerdo con el artículo 229 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en uso de sus facultades constitucionales y legales, III.

RESUELVE

PRIMERO: Confirmar el auto del 23 de noviembre de 2023, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Arauca negó la medida de suspensión provisional de la elección de Juan Alfredo Quenza Ramos, como alcalde del municipio de Arauca, para el periodo 2024 a 2027, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la providencia.

SEGUNDO: Devolver el expediente al Tribunal de origen, una vez quede ejecutoriada la presente decisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx