Demandantes: Dora Cecilia Forero de Achagua y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-02537-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., quince (15) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-02537-00 Demandantes: DORA CECILIA FORERO DE ACHAGUA Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Temas: Tutela contra providencia judicial dictada en cumplimiento de orden de tutela.
Declara improcedente por no superar el requisito de agotamiento de todos los medios de defensa. Incidente de desacato medio eficaz e idóneo - artículo 27 del Decreto 2591 de 1991. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la acción de tutela formulada por la señora Dora Cecilia Forero de Achagua y otros contra el Tribunal Administrativo de Casanare, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo Los señores Dora Cecilia Forero de Achagua, Nicolás Achagua, Marcela Josefa Cediel Villalobos, Dania Alejandra Achagua Cediel, Dora Cecilia Achagua Forero, Nicolás Achagua Forero, Clarisa Achagua Forero, Yojaina Achagua Forero, Sofía Achagua Forero, Tirso Achagua Forero y Juan Carlos Achagua Forero, a través de apoderado, presentaron acción de tutela1 con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales a «la igualdad (Art. 13 C.N.), al debido proceso (Art. 29 C.N.), a la reparación integral derivada de la responsabilidad patrimonial del Estado (Art. 90 C.N.) y al acceso a la Administración de Justicia (Art. 229 C.N.)».
Las mencionadas garantías constitucionales las estimaron vulneradas con ocasión de la providencia de 10 de noviembre de 20222, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Casanare confirmó la decisión de 10 de diciembre de 2020, 1 Con escrito radicado el 15 de mayo de 2023, a través del buzón electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado. 2 Dictada en reemplazo de la sentencia de 16 de septiembre de 2021, como consecuencia de la orden de tutela impartida el 29 de septiembre de 2022, por la Sección Primera del Consejo de Estado, en el expediente 11001-03-15-000-2022-01814-00/01.
Demandantes: Dora Cecilia Forero de Achagua y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-02537-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dictada por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Yopal que declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa interpuesto por los actores contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional; y que se identificó con el radicado 85001-33-33-001-2015-00414-00/01. 1.2.
Pretensiones La parte actora solicitó lo siguiente: PRINCIPALES PRIMERO: Que por favor y en honor de la supremacía de la Constitución Política de Colombia y del Estado de derecho (Arts. 1°, 2º, 4°, 93 y 94 C.N.) y en garantía de los artículos 1.1., 2, 5.1., 8.1., 11, 17.1., 19, 24, 25 y 29 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, en armonía con el artículo 27 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, los artículos 3 y 14.1., del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los artículos 3 y 131 de la Convención de Ginebra, los principios 1, 23 y 32 del Conjunto de principios actualizado para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad adoptado en febrero 8 de 2005 por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y aprobado en el 61° período de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y los capítulos I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI y XII de los Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones contenidos en la Resolución 60/147 de 16 de diciembre de 2005 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, con efectos inter comunis o inter pares sean tutelados los derechos fundamentales de acceso a la Administración de Justicia en prevalencia del derecho sustancial (Arts. 228 y 229 C.N.), a la integridad personal (Art. 12 C.N.), a la igualdad (Art. 13 C.N.), al debido proceso (Art. 29 CN) y a la reparación integral derivada de la responsabilidad patrimonial del Estado (Art. 90 C.N.), en favor de DORA CECILIA FORERO DE ACHAGUA (Madre), NICOLAS ACHAGUA (Padre), MARCELA JOSEFA CEDIEL VILLALOBOS (Compañera permanente), DANIA ALEJANDRA ACHAGUA CEDIEL (Hija), DORA CECILIA ACHAGUA FORERO (Hermana), NICOLAS ACHAGUA FORERO (Hermano), CLARISA ACHAGUA FORERO (Hermana), YOJAINA ACHAGUA FORERO (Hermana), SOFIA ACHAGUA FORERO (Hermana), TIRSO ACHAGUA FORERO (Hermano) y JUAN CARLOS ACHAGUA FORERO (Hermano), los cuales les fueron vulnerados dentro del proceso de reparación directa con radicado No. 85001-3333-001-2015-00414-01 iniciado por ellos contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional y Ejército Nacional, por causa de la decisión judicial adoptada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE en la sentencia de fecha 10 de noviembre de 2022, notificada el 15 de noviembre de 2022, que ordenó CONFIRMAR el fallo proferido por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal el 10 de diciembre de 2020 a través del cual se declaró configurada la CADUCIDAD, a pesar de tratarse de un caso de alegada responsabilidad del Estado derivado de un delito de lesa humanidad a título de retención ilegal, desaparición forzada, tortura y ejecución extrajudicial, cometido en el escenario del conflicto armado interno por agentes del Estado en servicio activo, en un episodio de los llamados “falsos positivos” que afectó los derechos de los actores.
Decisión judicial adoptada contra legem por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE en cuanto contradice la expresa voluntad del legislador expresada en los antecedentes legislativos del artículo 164 del CPACA y en contra de precedentes verticales habilitantes aplicados inter comunis y vigentes a la época de presentación de la demanda y, dictada en desacato de la interpretación constitucional acuñada con supremacía funcional en las sentencias T-352 de 2016, T-296 de 2018 y las propias sentencia denominadas de unificación SU- 312 de 2020 de la Corte Constitucional y la SU de 29 de enero Demandantes: Dora Cecilia Forero de Achagua y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-02537-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2020 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, trasgrediendo adicionalmente la doctrina Convencional de las sentencias de la Corte IDH Barrios Altos vs Perú, Valle Jaramillo y otros vs Colombia, García Lucero vs Chile, Villamizar Durán y otros vs Colombia, Órdenes Guerra vs Chile y Familia Julien Grisones vs Argentina vinculantes para Colombia y aplicables al presente caso concreto conforme al principio de convencionalidad y al bloque de constitucionalidad.
SEGUNDO: Que, como consecuencia del amparo solicitado, en favor de los demandantes, también con efectos inter comunis o inter pares, por favor se declare nula por incompatibilidad con la Constitución Política de Colombia y por ser transgresora del Bloque de Constitucionalidad y de la expresa voluntad del legislador expresada en los antecedentes legislativos del artículo 164 del CPACA, y, en consecuencia carente de efectos jurídicos, la providencia de fecha 10 de noviembre de 2022, notificada el 15 de noviembre de 2022, que ordenó CONFIRMAR el fallo proferido por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal el 10 de diciembre de 2020 a través del cual se declaró configurada la CADUCIDAD del medio de control incoado en instancia de cierre, en decisión adoptada por El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE en la sentencia de fecha 10 de noviembre de 2022 dentro del proceso de reparación directa con radicado No. 85001-3333-001-2015-00414-01, iniciado por los aquí accionantes, por la retención ilegal, desaparición forzada, tortura y ejecución extrajudicial de LEONARDO ACHAGUA FORERO (Q.E.P.D.) en lo que fue un delito de lesa humanidad toda vez que fue ejecutado por los agentes del Estado, EJÉRCITO NACIONAL, para posteriormente ser ilegítimamente presentado como una baja en combate.
TERCERA: Que por favor, privada de efectos jurídicos la providencia judicial de la que pedimos se declare su anulación y por efecto de la expresa voluntad del legislador expresada en los antecedentes legislativos del artículo 164 del CPACA y de la unificación interpretativa respecto de la imprescriptibilidad de las acciones administrativas de reparación o de responsabilidad civil del Estado derivadas de los delitos de lesa humanidad, contenida en las sentencias de tutela T-352 de 2016 y T-296 de 2018, así como en las sentencias CIDH Valle Jaramillo y otros vs Colombia de noviembre 27 de 2008, Órdenes Guerra contra Chile de 29de noviembre de 2018 y Familia Julien Grisonas vs Argentina89 de 23 de Septiembre de 2021 en los principios 1, 23 y 32 del Conjunto de principios actualizado para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad adoptado desde febrero 8 de 2005 por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y aprobado en el 61° período de la Asamblea General de las Naciones Unidas y en los capítulos I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI y XII de los Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones contenidos en la Resolución 60/147 de 16 de diciembre de 2005 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, o con base en los precedentes habilitantes en casos semejantes que en igualdad el Juez de Tutela decida aplicar, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE a tratar con debida diligencia el proceso de reparación directa con radicado 85001-3333- 001-2015-00414-01, dando prioridad para proferir de nuevo la correspondiente providencia de segunda instancia dentro de un tiempo perentorio de diez (10) días hábiles, teniendo en cuenta el más alto estándar de garantías pro homine, pro damnato y pro actioni, como quiera que de acuerdo con el sistema de precedentes y el principio de Convencionalidad, para el presente caso no aplica la regla general del literal i) del numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que estableció la caducidad para las acciones de reparación directa sin distinguir su aplicabilidad a los delitos de lesa humanidad.
Demandantes: Dora Cecilia Forero de Achagua y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-02537-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTA: Solicito de manera respetuosa, para efectivizar la expresa voluntad del legislador expresada en los antecedentes legislativos del artículo 164 del CPACA y conforme al artículo 7° del Decreto 2591 de 199190, por favor se conceda la siguiente medida provisional con la finalidad de que se protejan los Derechos Fundamentales de mis representados a la igualdad (Art. 13 C.N.), al debido proceso (Art. 29 C.N.), a la reparación integral (Art. 90 C.N.) y al acceso a la Administración de Justicia en prevalencia del derecho sustancial (Arts. 228 y 229 C.N.), así: […] QUINTA: Con la finalidad de que participen terceros intervinientes, tal cual lo indica el inciso 2° del artículo 13 del Decreto 2591 de 199191, solicito respetuosamente al Juez de Tutela que por favor, por el medio más expedito y de amplia circulación a nivel Nacional se realice llamado a la comunidad en general para que quien tenga interés legítimo en el resultado del proceso, ejerza su derecho e intervenga en coadyuvancia con los accionantes o accionados dentro de la presente acción constitucional.
SUBSIDIARIA Si no prospera la petición principal TERCERA basada en el principio de imprescriptibilidad de la acción de reparación directa cuando se trata de casos de lesa humanidad, respetuosamente pido el favor se considere la siguiente solicitud. SUBSIDIARIA A LA TERCERA PETICIÓN PRINCIPAL: Que por favor, privada de efectos jurídicos la providencia judicial de la que pedimos se declare su anulación y por efecto de la aplicación interpretativa del literal i) del numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por integración normativa y modulación del alcance de las sentencias denominadas de unificación de 29 de enero de 2020 proferida por mayoría en la Sección Tercera del Consejo de Estado92 y la SU 312 de 2020 adoptada por mayoría en la Corte Constitucional el 13 agosto de 202093, pero publicada apenas en marzo de 2021, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE a tratar con debida diligencia el proceso de reparación directa con radicado No. 85001-3333-001-2015- 00414-01, dando prioridad para proferir de nuevo la correspondiente providencia de segunda instancia dentro de un tiempo perentorio de diez (10) días hábiles, teniendo en cuenta el más alto estándar de garantías pro homine, pro damnato y pro actioni, como quiera que, en un escenario de buena fe y sana crítica, verificados los hechos probados de la presente acción, y conforme a lo expuesto mediante el AUTO SUB D - SUBCASO CASANARE - 055, la Sala de Reconocimiento de Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas de la Jurisdicción Especial para la Paz JEP, mediante el cual se trataron temas de asesinatos y desapariciones forzadas ilegítimamente presentados como bajas en combate por agentes del Estado, determina los hechos de muertes ilegítimamente presentadas comobajas en combate atribuibles a algunos miembros del Ejército Nacional y los califica jurídicamente como asesinatos y desapariciones, y producto de la de retención ilegal, desaparición forzada tortura y ejecución extrajudicial del señor LEONARDO ACHAGUA FORERO (Q.E.P.D.), estamos ante una flagrante configuración de un delito de lesa humanidad y que por esta naturaleza el medio de control de reparación directa no es sujeto de caducidad3. 1.3.
Hechos 1.3.1. Del proceso de reparación directa 85001-3333-001-2015-00414-00/01 Los actores presentaron una demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional, con el fin de que se declarara administrativamente responsable al Estado por los perjuicios causados por la muerte de su familiar, el señor Leonardo 3 Transcripción del texto original con posibles errores.
Demandantes: Dora Cecilia Forero de Achagua y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-02537-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Achagua Forero, quien falleció el 19 de diciembre de 2007, «víctima de retención ilegal, desaparición forzada, tortura y ejecución extrajudicial de parte del Ejército Nacional».
En sentencia de primera instancia de 10 de diciembre de 2020, el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Yopal declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control. Para sustentar su decisión, señaló que los actores tuvieron conocimiento de la muerte de su familiar el 22 de diciembre de 2007, razón por la cual el plazo para demandar transcurrió entre el 23 de diciembre de 2007 y el 23 de diciembre del 2009, pero que solo lo hicieron hasta el 9 de septiembre de 2015.
Lo anterior, de conformidad con el numeral 2.° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado. Esta decisión fue apelada y el trámite de la segunda instancia correspondió al Tribunal Administrativo de Casanare que, en sentencia de 16 de diciembre de 2021, confirmó el fallo proferido en primer grado, bajo las mismas consideraciones que el a quo. 1.3.2.
De la acción de tutela 1001-03-15-000-2022-01814-00/01 Inconforme con las decisiones adoptadas en el trámite del proceso de reparación directa, los actores interpusieron una acción de tutela contra el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Yopal y el Tribunal Administrativo de Casanare, que correspondió por reparto en primera instancia al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, bajo el radicado número 1001-03-15-000-2022-01814-00.
En sentencia de 26 de abril de 2022, el a quo negó el amparo constitucional. No obstante, dicha decisión fue apelada y, en segunda instancia, el Consejo de Estado, Sección Primera en sentencia de 29 de septiembre de 20224, revocó el fallo de primer grado y, en su lugar, amparó los derechos fundamentales de los accionantes al encontrar configurado los defectos fáctico y sustantivo, bajo la siguiente conclusión: 4 «PRIMERO: REVOCAR el numeral segundo de la sentencia de 26 de abril de 2022, dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
SEGUNDO: CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, acceso a la administración de justicia, reparación integral y vida digna de DORA CECILIA FORERO DE ACHAGUA.
TERCERO: DEJAR sin efectos la sentencia de segunda instancia dictada el 16 de septiembre de 2021, por el Tribunal Administrativo de Casanare, dentro del proceso de reparación directa identificado con el radicado número 85001-33-33-001-2015-00414-01.
CUARTO: ORDENAR a ese despacho judicial que, en un término no superior a cuarenta (40) días siguientes a la notificación de esta sentencia, dicte una nueva providencia en la que tenga en cuenta las consideraciones jurídicas expuestas en este fallo». Demandantes: Dora Cecilia Forero de Achagua y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-02537-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra acreditada la violación de los derechos fundamentales invocados en esta acción de tutela, pues, pese a haber sido así solicitado, el tribunal accionado no efectuó el control oficioso de convencionalidad, así como tampoco realizó análisis alguno de las pruebas obrantes dentro del expediente frente a la gravedad de los delitos de lesa humanidad de que fue víctima Leonardo Achagua Forero (q.e.p.d), como quiera que, para establecer el momento desde el cual la parte actora conoció o debió conocer de la participación de los miembros del Ejército Nacional en la muerte de Leonardo, y consecuentemente, advirtió la posibilidad de imputarle al Estado la responsabilidad, se limitó a lo que resultaba de la narración de los hechos contenida en la demanda ordinaria de reparación directa, sobre la fecha en que se conoció la muerte, más no sus circunstancias y posibles autores. 1.3.3.
Actuaciones posteriores al trámite de la acción de tutela 1001-03-15- 000-2022-01814-00/01 En cumplimiento de la orden impartida en el referido trámite constitucional, el Tribunal Administrativo de Casanare profirió la sentencia de 10 de noviembre de 2022, a través de la cual confirmó nuevamente la providencia de 10 de diciembre de 2020, dictada por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Yopal, que declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control.
Al respecto, el citado tribunal concluyó lo siguiente: d.- Así las cosas, del examen de las piezas procesales anotadas se concluye que: La muerte de Leonardo Achagua Forero ocurrió el 19 de diciembre de 2007. El Ejército entregó el cadáver de Achagua Forero, de Alexis Gregorio Guerrero Martínez y Andrés Salamanca Martínez el mismo 19 de diciembre a la Fiscalía. En consecuencia, la muerte de Leonardo Achagua Forero no corresponde a desaparición forzada. Los familiares de Leonardo Achagua Forero se enteraron de su muerte y de que había abatido por miembros del Ejército Nacional entre el 21 y el 22 de diciembre de ese año. Por lo tanto, a partir de esas fechas, materialmente pudieron haber interpuesto el medio de control de reparación directa, pero solo lo hicieron hasta el 9 de mayo de 2015, cuando ya había fenecido el término para ello que se encuentra fijado en el artículo 164, numeral 2, literal i, del CPACA. Ni se adujeron ni están probadas circunstancias que impidieran a los accionantes ejercer el medio de control con anterioridad a la fecha en que se presentó la demanda.
Tal como quedó señalado en precedencia, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, en sentencia de unificación emitida el 29 de enero de 2020, proferida dentro de la radicación 85001-33-33-002-2014-00144-01 (61.033) unificó lo relacionado con la caducidad del medio de control de reparación directa cuando se trate de delitos de lesa humanidad y de los relacionados con crímenes de guerra, en los siguientes términos: […] Así las cosas, realizado el análisis probatorio que echó de menos el Consejo de Estado en sentencia de segunda instancia dentro de la tutela radicada con el número 11001-03-15-000-2022-01814-01, se concluye que hay caducidad del medio de control referenciado, por las razones indicadas a lo largo de esta sentencia. Demandantes: Dora Cecilia Forero de Achagua y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-02537-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.
Fundamentos de la solicitud La parte actora alegó que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la reparación integral, toda vez que con la sentencia de 10 de noviembre de 2022, que dictó en cumplimiento del fallo de tutela de 29 de septiembre de 2022, desconoció lo ordenado en dicho pronunciamiento e incurrió en los defectos fáctico, procedimental absoluto, sustantivo, desconocimiento del precedente y error inducido, como sintetizó a continuación: Los defectos dignos de amparo por vía de Tutela en que incurrió el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE cuando el 10 de noviembre de 2022 profirió la decisión de caducidad que motiva la presente acción, según la argumentación fáctica y jurídica ampliamente presentada en capítulos anteriores a los que remito, en conclusión son defecto procedimental absoluto por la grave violación del derecho al debido proceso de la parte actora, defecto fáctico por la indebida valoración probatoria que habilitaría la oportunidad de la acción y por haber emitido un fallo de remplazo sin atender la orden judicial proveniente de una sentencia de tutela profiriendo la misma sentencia que había sido objeto de reproche constitucional, defecto material o sustantivo, por decidir conforme a la interpretación del artículo 164 del CPACA que vulnera la Constitución y el bloque de constitucionalidad y el principio de Convencionalidad y por violación al precedente horizontal y vertical, así como por desconocimiento de los precedentes vinculantes que señalan el carácter de fundamental de que goza el Derecho al Acceso a la Administración de Justicia, a la Igualdad y a la Reparación Integral y por error inducido toda vez que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE comete un error grave al seguir erradamente las orientaciones de la sentencia denominada de unificación de enero 29 de 2020, que adoptó una tesis jurisprudencial imponiendo caducidad a las acciones de reparación directa derivada de delitos de lesa humanidad, cuando la expresa voluntad del legislador -expresada en los antecedentes legislativos del artículo 164 del CPACA- es que no haya caducidad en estos casos de acuerdo con los instrumentos internacionales que proscriben la prescripción para el inicio de acciones administrativas, civiles o penales en delitos graves contra la humanidad, tal y como lo expresa la sentencia de CIDH caso Julien Grisonas contra Argentina5.
En primer lugar, puso de presente que, mediante sentencia de 29 de septiembre de 2022, la Sección Primera del Consejo de Estado amparó sus derechos fundamentales al encontrar configurado los defectos fáctico y sustantivo, y ordenó al Tribunal Administrativo de Casanare que profiriera un fallo en reemplazo de la providencia de 16 de septiembre de 2021.
No obstante, alegó que la autoridad judicial accionada desatendió y fue en contravía de lo ordenado por el Consejo de Estado, pues la «sentencia de fecha 10 de noviembre de 2023 del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, en nada se diferencia de la sentencia de fecha 16 de septiembre de 2021», toda vez que nuevamente dejó de analizar la responsabilidad del Estado por hechos relacionados con un delito de lesa humanidad y declaró la caducidad del medio de control, es decir que, incumplió una orden judicial y profirió el mismo fallo violatorio de sus derechos fundamentales. 5 Transcripción del texto original con posibles errores.
Demandantes: Dora Cecilia Forero de Achagua y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-02537-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, precisó que, con el mencionado desconocimiento de lo ordenado por el alto tribunal constitucional, la autoridad judicial accionada faltó a su deber de cumplir con las providencias judiciales y contrarió lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991.
Explicó que la demanda de reparación directa se radicó solo hasta el 24 de agosto de 2015, cuando ya existían indicios dentro de los procesos penales sobre la participación irregular del Ejército Nacional en los hechos que dieron lugar a la muerte del señor Leonardo Achagua Forero. Insistió en que el proceso entró al despacho para sentencia de primera instancia desde septiembre de 2017 y, posteriormente, se remitió a los juzgados de descongestión en diciembre de 2020, por lo que para el momento del fallo se empleó la sentencia de 29 de enero de 2020, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con la cual se cambiaron las reglas de juego y se dejaron sin efectos las posturas existentes para el momento en que se radicó la demanda (2015).
Señaló que el Tribunal Administrativo de Casanare cuando dictó la sentencia de reemplazo, prefirió decretar nuevamente la caducidad del medio de control y rehusó su investidura como juez de convencionalidad al no aplicar los instrumentos internacionales que son vinculantes para Colombia, entre otras, la Convención Americana de Derechos Humanos, así como la Resolución 60/147 de 16 de diciembre de 2005 de la Asamblea General de las Naciones Unidas.
Así mismo, explicó que no se tuvieron en cuenta los antecedentes legislativos del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que consagra que la demanda de reparación directa se puede presentar en cualquier tiempo cuando deriva de conductas que constituyan delitos de lesa humanidad. Por el contrario, el tribunal accionado aplicó la interpretación regresiva que se le ha dado a ese artículo, para declarar la caducidad.
De otro lado, aseguró que el fallo censurado desconoció el precedente tanto vertical como horizontal existente para el momento en que se radicó la demanda, así como las 236 decisiones que para el 16 de septiembre de 2021 estudiaron 6 La parte actora, citó las siguientes: «1.1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia ejecutoriada de Tutela del veinte (20) de junio de dos mil once (2011).
C.P: Alfonso Vargas Pinzón. Radicación No. 11001-03-15-000- 2011-00655-00(AC). Actor: José Alonso Ceballos García y otros Demandado: Tribunal Administrativo De Antioquia y otro. 1.2 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de agosto 11 de 2011, radicado 85001233100020100017701, Actor: Olga Falla Londoño y otros, C.P: Gladys Agudelo Ordóñez.
Se revocó en sede de apelación auto del Tribunal Administrativo de Casanare que había decretado caducidad y en su lugar se ordenó admitir la demanda. 1.3 Consejo de Estado. Sección Tercera - Subsección B. Sentencia del 5 de abril de 2013. C.P: Stella Conto Díaz Del Castillo. Radicación: 19001-23-31-000-1999-00217-01(24984). 1.4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Auto del diecisiete (17) de septiembre de dos mil trece (2013).
C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación No. 25000-23-26-000-2012-00537-01 (45092) Actor: Teresa del Socorro Isaza de Echeverry y Otros. (adoptado como precedente en la sentencia Órdenes Guerra vs. Chile de 29 de noviembre de 2018 y en la T 352 de 2016). 1.5 Consejo de Estado; Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta.
Sentencia de tutela segunda instancia del 12 de febrero de 2015. C.P.: Alberto Yepes Barreiro. Rad.: Demandantes: Dora Cecilia Forero de Achagua y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-02537-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co casos similares y habilitaron a los actores para demandar después de pasados 2 años de conocidos los hechos, puesto que no puede aplicarse el fenómeno de la caducidad a las acciones de reparación directa que buscan indemnizaciones producto de graves violaciones a los derechos humanos por parte del Estado. 11001031500020140074701.
Accionante: Jairo Moncaleano Perdomo. Accionado: Sección Tercera del Consejo de Estado y Tribunal Contencioso de Risaralda. 1.6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta. Fallo de tutela de segunda instancia de 12 de marzo de 2015. C.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Rad. 11001-03-15-000-2014-01352-01.
Tutelantes: Nubia Tarache y otros. Tutelado: Tribunal Administrativo de Casanare. 1.7 Consejo de Estado, Sentencia de tutela en segunda instancia del (7) de septiembre de 2015. Sección Quinta. C.P: Alberto Yepes Barreiro (E) Radicación: 11001-03-15-000-2015-01676-00(AC) Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro. 1.8 Consejo de Estado.
Sentencia del 7 de septiembre de 2015. Sección Tercera – Subsección C. C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación: 85001-23-33-000-2013-00035-01(51388). 1.9 Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección C. Sentencia del 7 de septiembre de 2015. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. No. Radicación: 85001-23-31-000-2010-00178- 01(47671). 1.10 Consejo de Estado.
C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa (E). Bogotá, D. C., Auto de dos (02) de mayo de dos mil dieciséis (2016). Actor: Maria Faelly Cutiva Leyva y Otros. Demandado: Ministerio de Defensa - Ejercito Nacional y Otros. Radicación Número: 18001-23-33-000-2014- 00069-01 (53518). 1.11 Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión. Sentencia T-352/16 de seis (6) de julio de dos mil dieciséis (2016).
Referencia: Expedientes T-4.254.307 y T-5.086.690. Demandante: Benigno Antonio Cañas Quintero y Dulcinea Sanabria Sánchez y otros. M.P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Tutelados: Juzgado 18 Administrativo del Circuito de Medellín y Tribunal Administrativo de Casanare. 1.12 Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección C. Auto de (5) de septiembre de (2016).
C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación: 05001233300020160058701 (57265). 1.13 Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección C. Auto de (24) de octubre de (2016). C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación: 05001233300020160172201 (58051). 1.14 Consejo de Estado, Sentencia diez (10) de noviembre de dos mil dieciséis (2016), radicado: 19001-23 31-000-2010-00115-01 (56282), C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
Actor: Luz Adriana Infante Largo y otros. 1.15 Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección B. Auto de (30) de marzo de (2017). C.P: Ramiro Pazos Guerrero. Radicación: 25000-23-41-000-2014-01449-01 (AG). 1.16 Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección B. Sentencia de doce (12) de octubre de dos mil diecisiete (2017). Ponente: Danilo Rojas Betancourth Radicación: 05001-23-31-000-2010- 01922-01(49416).
Actor: María Denice Ramírez Castaño. Demandado: La Nación-Ministerio de Defensa Ejército Nacional. 1.17 Consejo de Estado. Sección Tercera – Subsección C. Auto de siete (7) de diciembre de dos mil diecisiete (2017), Ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas, Radicación: 05001-23-33-000- 2017-01395-01(59601). Actor: JUAN JOSÉ PUERTA LARREA Y OTROS.
Demandado: NACIÓN - PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – EJERCITO NACIONAL Y OTROS. 1.18 Corte Constitucional. Sentencia T-296 de veinticuatro (24) de julio de dos mil dieciocho (2018). Ponente: Gloria Stella Ortiz Delgado. Expediente T-6.630.845. Acción de tutela presentada por Jhonatan Andrés Riátiga Rueda y otros contra el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá. 1.19 Consejo de Estado.
Sección Tercera – Subsección B. Auto de 30 de agosto de 2018, Ponente: Dra. Stella Conto Díaz del Castillo. Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01976- 01(61798). Actor: Nelson Andrés Zúñiga Rodríguez y Otros. Demandado: Nación - Ministerio De Defensa Nacional - Policía Nacional - Ejército Nacional. 1.20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Auto del Doce (12) de Septiembre de dos mil diecinueve (2019).
C.P: Ramiro Pazos Guerrero. Radicación No. 44001-23-31-000-2010-00238-01 (53833). 1.21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de tutela de segunda instancia de 30 de julio de 2020. M.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández, radicado 11001-03-15-000-2019-04842-01. 1.22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de tutela de segunda instancia de 20 de agosto de 2020.
M.P. Dr. Gabriel Valbuena Hernández, radicado 11001-03-15-000-2019-01816-01. 1.23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, con ponencia del Magistrado RAMIRO PAZOS GUERRERO, en decisión de segunda instancia del 30 de abril de 2021 dentro de la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2020-04068- 01113».
Demandantes: Dora Cecilia Forero de Achagua y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-02537-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co También citó como desconocidas providencias proferidas por el Tribunal Administrativo del Casanare7. 1.5.
Trámite de la acción Con auto de 18 de mayo de 2023, el magistrado ponente admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar a la parte actora y a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Casanare, como autoridades accionadas. Así mismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Ley 2951 de 1991, vinculó como terceros interesados al Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Yopal [autoridad judicial que conoció en primera instancia el proceso de reparación directa identificado con el radicado 85001-33-33-001-2015- 00414-00/01], a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional [parte demandada en el proceso de reparación directa identificado con el radicado 85001-33-33-001- 2015-00414-00/01], a la Subsección B de la Sección Segunda y a la Sección Primera del Consejo de Estado [autoridades judiciales que conocieron de la acción de tutela identificada con el radicado 11001-03-15-000-2022-01814-00/01]. 1.6.
Contestaciones Realizadas las notificaciones correspondientes, de conformidad con las constancias visibles en la copia digital de la acción de tutela, se presentaron los siguientes pronunciamientos: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Casanare El magistrado ponente de la decisión reprochada solicitó que se niegue el amparo deprecado o, subsidiariamente, que se declare improcedente la acción constitucional.
En primer lugar, señaló que no es cierto que el tribunal haya violado los derechos fundamentales invocados, pues la sentencia emitida en cumplimiento del fallo de tutela dictado por el Consejo de Estado dentro del radicado 11001-03-15-000- 2022-01814-01, evidencia que las dos situaciones que echó de menos el alto tribunal para amparar (análisis del derecho convencional y de las pruebas obrantes en el proceso), sí fueron abordadas en la sentencia que se dictó en remplazo.
Luego de transcribir in extenso las consideraciones que se hicieron en el fallo de 10 de noviembre de 2022, explicó que en esta se dejó plasmada en forma completa, clara y precisa, las razones por las cuales, bajo el análisis con los parámetros ordenados por el Consejo de Estado en la acción de tutela, había lugar, en todo caso, a declarar la caducidad del medio de control incoado, lo cual no constituye la violación de los derechos que invocan los accionantes. 7 De 16 de abril de 2015, M.P. José Antonio Figueroa Burbano y de 4 de marzo de 2021, M.P. Néstor Trujillo.
Demandantes: Dora Cecilia Forero de Achagua y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-02537-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, predicó que la acción de tutela no puede ser concebida como una tercera instancia del proceso de reparación directa, sino un mecanismo extraordinario para proteger derechos fundamentales que han sido conculcados. 1.6.2.
Ministerio de Defensa Nacional La coordinadora del Grupo Contencioso Constitucional del Ministerio de Defensa Nacional solicitó que se niegue el amparo deprecado por la parte actora, pues la acción no tiene vocación de prosperidad, ya que la sentencia reprochada se encuentra ajustada a los parámetros de convencionalidad y derechos humanos, así como a la Constitución, a la Ley y a la jurisprudencia, y por cuanto la acción de tutela se torna improcedente por no cumplir con todos los requisitos para instaurar este mecanismo contra una providencia judicial.
Sobre la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, explicó que esta fijó los criterios del conteo de caducidad sin que ello implique la vulneración o amenazas de los derechos protegidos por la Constitución. De igual manera, precisó que existe cosa juzgada constitucional en relación con la regla de unificación fijada por el Consejo de Estado, pues la Corte Constitucional en la sentencia SU-312 de 2020 dispuso que dicha postura era compatible con la Carta Política de 1991.
Por otro lado, insistió en que la parte actora no cumplió con su deber de señalar con claridad los defectos en los que incurrió el tribunal accionado, pues solo se centró en reparar el precedente unificador de 29 de enero de 2020. Además, alegó que en el escrito de tutela no se identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración ni los derechos quebrantados y que se omitió explicar los motivos por los cuales se incurrió en una indebida valoración probatoria, así como el presunto engaño inducido a los magistrados del tribunal y las normas invocadas como desconocidas.
Comentó que si bien el apoderado de la parte actora citó un sin número de decisiones judiciales del Consejo de Estado para apoyar su postura, lo cierto es que en la demanda admitió que hay una sentencia de unificación del Consejo de Estado que regula el fenómeno de la caducidad del medio de control y despacha sus inconformidades en contra de esta, por ser el fundamento que tuvo el Tribunal Administrativo de Casanare para adoptar su fallo.
Señaló que en la mencionada sentencia de unificación se impuso el deber a todas las autoridades judiciales de acoger la regla sobre el término de caducidad para ejercer el derecho de acción, bajo los parámetros del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que no es cierto, como lo señalan los demandantes, que se está cambiando lo señalado en el artículo 164 ibidem, sino que por el contrario se ratifica lo allí expuesto.
Demandantes: Dora Cecilia Forero de Achagua y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-02537-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Trajo a colación la sentencia SU-659 de 2015 de la Corte Constitucional, para desvirtuar el supuesto precedente dominante sobre la caducidad del medio de control antes del fallo unificador de 29 de enero de 2020.
Asimismo, citó algunas sentencias del Consejo de Estado, entre otras, de la Sección Quinta8, que han negado las pretensiones de las acciones de tutela en casos similares al que se estudia. Reiteró que la sentencia de 29 de enero de 2020 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la cual se analizó el derecho público internacional y las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, es de obligatorio cumplimiento por todos los operadores jurídicos por su efecto erga omnes, en virtud del artículo 10, en concordancia con el 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Informó que la decisión de 10 de noviembre de 2022, no niega la reparación a las víctimas, pues el Estado ha adoptado diferentes medidas, a través de la Unidad de Víctimas o en la instancia penal, para indemnizar a las partes. Sobre el caso en particular, exaltó que la imputación material y jurídica del Estado por la muerte del señor Leonardo Achagua Forero quedó al descubierto el 22 de diciembre de 2007, por la confrontación armada con las tropas del Batallón de Infantería No. 44 “Ramón Nonato Pérez”.
Por lo tanto, concluyó que conforme a la confesión de los hechos registrados en el proceso ordinario y en sede de tutela, el medio de control caducó, pues los familiares de la víctima solo tenían hasta el 22 de diciembre de 2008 para presentar la demanda, sin embargo, esta fue presentada 7 años después de la ocurrencia de los hechos. En cuanto a las órdenes impuestas por el juez constitucional en la acción de tutela 2022-1814-01, argumentó que en esa oportunidad se le impuso al Tribunal Administrativo del Casanare profundizar sobre las pruebas obrantes en el expediente para soportar su decisión y el control de convencionalidad, pero no se ordenó acceder a las pretensiones.
Igualmente, agregó: Finalmente cabe destacar, que el fallo de tutela (2022-1814-01) adujo en su analisis del cargo de violación de desconocimiento de precedente que, el Tribunal no se equivocó al momento de aplicar el precedente vinculante dado por la Sección Tercera en la SU-65033 del 29 de enero de 2020. Por lo tanto, en el fallo sustitutivo se acato con la desición de la Sección Primera de valorar integramente el acervo probatorio que fundamente la declaratoria de Caducidad9. 8 De 3 de septiembre de 2020, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, en el radicado 11001-03-15-000- 2020-03381-00; 26 de agosto de 2021, M.P. Rocío Araújo Oñate, en el radicado 11001-03-15-000- 2021-04855-00; 7 de diciembre de 2021, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio, en el radicado 11001-03-15-000-2021-05664-01; y 15 de diciembre de 2021, M.P. Rocío Araújo Oñate, en el radicado 11001-03-15-000-2021-04991-01. 9 Transcripción del texto original con posibles errores.
Demandantes: Dora Cecilia Forero de Achagua y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-02537-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.3. Juzgado Primero (1.°) Administrativo del Circuito Judicial de Yopal El titular de ese despacho judicial manifestó que descorre el traslado que se hizo del auto de 18 de mayo de 2023, por ser el juzgado de origen del proceso objeto de la presente acción de tutela, comoquiera que el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Yopal ya no existe.
Explicó que no le corresponde pronunciarse de fondo para defender la tesis, la argumentación jurídica o la valoración probatoria del fallo reprochado, pues no fue él quien lo profirió. Lo anterior, en virtud del principio de autonomía judicial. No obstante, explicó lo siguiente: […] los cambios de criterio asumidos por el Consejo de Estado como corte de cierre de nuestra jurisdicción, producen este tipo de reacciones en la comunidad jurídica, por cuanto, se inicia un proceso bajo línea definida por el mismo Consejo de Estado, siguiendo el concierto internacional, de no caducidad en delitos de Lesa Humanidad, (Homicidio en persona protegida y Desaparición Forzada);
Crímenes de Guerra y Genocidio -, para luego ser sorprendido en la sentencia que ante el cambio de criterio del superior, su medio de control esta caducado. Además, adjuntó el enlace de acceso al expediente digitalizado 85001-33-33-001- 2015-00414-00-01.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por los señores Dora Cecilia Forero de Achagua, Nicolás Achagua, Marcela Josefa Cediel Villalobos, Dania Alejandra Achagua Cediel, Dora Cecilia Achagua Forero, Nicolás Achagua Forero, Clarisa Achagua Forero, Yojaina Achagua Forero, Sofía Achagua Forero, Tirso Achagua Forero y Juan Carlos Achagua Forero contra el Tribunal Administrativo de Casanare, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, en el caso concreto, se presenta la vulneración de los derechos fundamentales de la parte accionante, con ocasión de la sentencia de 10 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare en cumplimiento de un fallo de tutela10, mediante la cual confirmó la sentencia de 10 de diciembre de 2020, dictada por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Yopal que declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa promovida por la parte accionante contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional. 10 Fue dictada en reemplazo de la sentencia de 16 de septiembre de 2021, como consecuencia de la orden de tutela impartida el 29 de septiembre de 2022, por la Sección Primera del Consejo de Estado, en el expediente 11001-03-15-000-2022-01814-00.
Demandantes: Dora Cecilia Forero de Achagua y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-02537-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, comoquiera que, a juicio de los tutelantes, presuntamente en el proveído de 10 de noviembre de 2022, se incurrió en los defectos fáctico, procedimental absoluto, sustantivo, desconocimiento del precedente y error inducido, al declarar probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa con fundamento en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva y de superarse; (iii) las generalidades del defecto invocado; y (iv) el caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201211 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema12.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales13. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201414, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. En consideración al agotamiento de los mecanismos judiciales, en el caso concreto, la providencia que se cuestiona es la proferida el 10 de noviembre de 202215 por el Tribunal Administrativo de Casanare, con ocasión a la orden de 11 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 12 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 13 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 14 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 15 Mediante la cual se confirmó la decisión de 10 de diciembre de 2020 del Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Yopal, que declaró probada de oficio la caducidad del medio de control interpuesto por los actores.
Demandantes: Dora Cecilia Forero de Achagua y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-02537-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela dada por el Consejo de Estado, Sección Primera, en la sentencia de 29 de septiembre de 2022, dictada en el marco de la acción de tutela identificada con el radicado 11001-03-15-000-2022-01814-00, a través de la cual se ampararon los derechos fundamentales de los actores.
Ahora bien, sería del caso estudiar la sentencia de 10 de noviembre de 2022, comoquiera que se trata de una providencia diferente a la que dio lugar a la acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01814-00/01, si no fuera porque los reproches realizados en la presente acción constitucional están encaminados a cuestionar el presunto incumplimiento de las órdenes impartidas en dicho proceso.
En su escrito de tutela, la parte actora explicó que el Tribunal Administrativo de Casanare al proferir la decisión de 10 de noviembre de 2022, incurrió en los siguientes defectos: Los defectos dignos de amparo por vía de Tutela en que incurrió el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE cuando el 10 de noviembre de 2022 profirió la decisión de caducidad que motiva la presente acción, según la argumentación fáctica y jurídica ampliamente presentada en capítulos anteriores a los que remito, en conclusión son defecto procedimental absoluto por la grave violación del derecho al debido proceso de la parte actora, defecto fáctico por la indebida valoración probatoria que habilitaría la oportunidad de la acción y por haber emitido un fallo de remplazo sin atender la orden judicial proveniente de una sentencia de tutela profiriendo la misma sentencia que había sido objeto de reproche constitucional, defecto material o sustantivo, por decidir conforme a la interpretación del artículo 164 del CPACA que vulnera la Constitución y el bloque de constitucionalidad y el principio de Convencionalidad y por violación al precedente horizontal y vertical, así como por desconocimiento de los precedentes vinculantes que señalan el carácter de fundamental de que goza el Derecho al Acceso a la Administración de Justicia, a la Igualdad y a la Reparación Integral y por error inducido toda vez que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE comete un error grave al seguir erradamente las orientaciones de la sentencia denominada de unificación de enero 29 de 2020, que adoptó una tesis jurisprudencial imponiendo caducidad a las acciones de reparación directa derivada de delitos de lesa humanidad, cuando la expresa voluntad del legislador -expresada en los antecedentes legislativos del artículo 164 del CPACA- es que no haya caducidad en estos casos de acuerdo con los instrumentos internacionales que proscriben la prescripción para el inicio de acciones administrativas, civiles o penales en delitos graves contra la humanidad, tal y como lo expresa la sentencia de CIDH caso Julien Grisonas contra Argentina16.
En síntesis, los actores afirmaron que el Tribunal Administrativo de Casanare desatendió lo ordenado en el fallo de tutela al incurrir en los siguientes yerros: 1. Defecto procedimental absoluto por la violación del derecho al debido proceso. 2. Defecto fáctico por la indebida valoración probatoria y por haber emitido un fallo de remplazo sin atender la orden judicial. 3.
Defecto sustantivo por decidir conforme a una interpretación del artículo 164 del CPACA que vulnera la Constitución, el bloque de constitucionalidad y el principio de Convencionalidad. 4. Desconocimiento del precedente horizontal y vertical. 5. Por error inducido al seguir las orientaciones de la sentencia de unificación de enero 29 de 2020. 16 Transcripción del texto original con posibles errores.
Demandantes: Dora Cecilia Forero de Achagua y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-02537-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para respaldar su dicho, la parte actora precisó que, mediante la sentencia de 29 de septiembre de 2022, la Sección Primera del Consejo de Estado amparó sus derechos fundamentales al encontrar configurado los defectos fáctico y sustantivo, y ordenó al tribunal accionado que profiriera un fallo en reemplazo de la providencia de 16 de septiembre de 2021.
Sin embargo, explicó que la autoridad judicial desobedeció tal orden, pues nuevamente dejó de analizar la responsabilidad del Estado por hechos relacionados con un delito de lesa humanidad, declaró la caducidad de medio de control y profirió el mismo fallo violatorio de sus derechos fundamentales, con lo cual faltó a su deber de cumplir con las providencias judiciales y contrarió lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991.
Señaló que el Tribunal Administrativo de Casanare rehusó su investidura como juez de convencionalidad al no aplicar los instrumentos internacionales que son vinculantes para Colombia y desconoció el precedente tanto vertical como horizontal, existente para el momento en que se radicó la demanda, así como las 23 decisiones que, para el 16 de septiembre de 2021, resolvieron casos similares y habilitaron a los actores para demandar después de pasados 2 años de conocidos los hechos violatorios de los derechos humanos. Explicó que la demanda de reparación directa se radicó solo hasta el 24 de agosto de 2015, cuando ya existían indicios dentro de los procesos penales sobre la participación irregular del Ejército Nacional en los hechos que dieron lugar a la muerte del señor Leonardo Achagua Forero y que, pese a que el proceso entró al despacho para sentencia de primera instancia desde septiembre de 2017, al momento de fallar se empleó la sentencia de 29 de enero de 2020, con la cual se cambiaron las reglas de juego y se dejaron sin efectos las posturas existentes para el momento en que se radicó la demanda.
Por último, aseguró que no puede aplicarse el fenómeno de la caducidad a las acciones de reparación directa que buscan indemnizaciones producto de graves violaciones a los derechos humanos por parte del Estado, pues los antecedentes legislativos del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consagran que la demanda de reparación directa se puede presentar en cualquier tiempo cuando deriva de conductas que constituyan delitos de lesa humanidad.
En primer lugar, para la Sala es importante señalar que, en relación con los reproches hechos por la parte actora, encaminados a cuestionar el presunto incumplimiento de las órdenes impartidas en la acción de tutela 11001-03-15-000- 2022-01814-00/01, este mecanismo de protección se torna improcedente toda vez que para ello los actores tienen a su alcance otro mecanismo de defensa judicial, como lo es el incidente de desacato que puede promover al interior del referido proceso para solicitar la revisión de la actuación realizada por el Tribunal Administrativo de Casanare, al dar cumplimiento al fallo de tutela, en virtud de lo consagrado en los artículos 2717 y 5218 del Decreto 2591 de 1991. 17«Artículo 27.
Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Demandantes: Dora Cecilia Forero de Achagua y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-02537-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este punto, es necesario traer a colación la sentencia de tutela de 29 de septiembre de 2022, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, con el fin de determinar si la vulneración invocada en el presente trámite constitucional por el desconocimiento de tal decisión, puede ser estudiada a través del incidente de desacato.
Al respecto, se observa que, en la citada sentencia, la Sección Primera del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, de reparación integral y a la vida digna de los actores. Para tal efecto, precisó que los tutelantes interpusieron la acción de tutela por 3 razones, a saber: La primera, que el tribunal aplicó el criterio de unificación contenido en la sentencia de 29 de enero de 2020 de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, radicación 85001-33-33-002-2014-00144-01 (61.033), pasando por alto que dicho fallo se profirió con posterioridad a la interposición de la demanda originada en la desaparición y muerte del señor Achagua Forero.
La segunda, que la sentencia no contabilizó el término de caducidad desde el momento en que la familia del occiso contó con la posibilidad material de acceder a la administración de justicia, lo que, según afirmó, ocurrió en agosto de 2015, puesto que antes de esa fecha no logró asistencia jurídica y no sabía que podía demandar al Estado.
La tercera y última, que el tribunal habría desconocido el bloque de constitucionalidad y el precedente nacional e internacional al aplicar el literal i) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, porque no consideró los instrumentos internacionales vinculantes para Colombia, que sostienen la tesis de la imprescriptibilidad de las acciones de reparación (no solo penales) relacionadas con los daños causados por el Estado por delitos de lesa humanidad.
Sobre el primero punto, explicó que no existía la vulneración ni el desconocimiento del precedente deprecado, dado que la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 resultaba obligatoria para las autoridades judiciales de instancia y se debía aplicar con efectos retrospectivos, como lo coligió el Tribunal Administrativo de Casanare.
Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenara abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que este completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza». 18«Artículo 52.
Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción». Demandantes: Dora Cecilia Forero de Achagua y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-02537-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En relación con el segundo aspecto, el juez constitucional revisó de manera detallada la valoración probatoria realizada en el proceso ordinario y encontró que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico, por cuanto no analizó con suficiente profundidad las pruebas obrantes en el expediente ni tuvo en cuenta para el análisis de la caducidad las especiales circunstancias que rodearon el caso.
Particularmente, destacó que el tribunal contaba con pruebas suficientes para deducir razonablemente el momento desde el cual la parte actora estaba en capacidad de conocer la participación del Estado en la muerte del señor Leonardo Achagua Forero, como por ejemplo el inicio de un proceso ante la justicia penal militar, su remisión a la justicia ordinaria y la confesión de uno de los militares investigados: De todo lo expuesto, la Sala advierte claramente que el Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en un defecto fáctico al no valorar las pruebas obrantes dentro del expediente para definir el momento desde el cual debía contabilizarse la caducidad del medio de control de reparación directa, teniendo para estos efectos los derroteros indicados por la sentencia de unificación de la sección tercera.
Así, pese a que el tribunal hizo mención a la tesis unificada vigente para ese momento, de cara al análisis probatorio no aplicó adecuadamente el parámetro allí definido, dado que determinó que el término empezó a correr cuando la víctima fue hallada sin vida en el cementerio del municipio de Tauramena, se insiste, con la sola narración de los hechos expuestos en la demanda ordinaria, y sin tener en cuenta que en ese momento era imposible determinar las condiciones en las cuales se había producido el fallecimiento.
A igual conclusión llegó respecto del defecto sustantivo, al advertir que el Tribunal Administrativo de Casanare no realizó el control oficioso de convencionalidad teniendo en cuenta la gravedad de los hechos estudiados y prescindió de los tratados ratificados por Colombia, necesarios para efectuar una interpretación sistemática de la normatividad aplicable al presente caso.
Por lo tanto, dejó sin efectos la sentencia de 16 de septiembre de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo de Casanare y le ordenó dictar una nueva providencia en la que tuviera en cuenta las consideraciones expuestas en ese fallo. Como se observa, la Sección Primera del Consejo de Estado encontró configurados los defectos fáctico y sustantivo, por dos razones que también se invocan en esta acción constitucional: (i) la indebida valoración probatoria ordenada en el fallo de tutela; y (ii) la omisión en aplicar los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia.
Ahora, si bien es cierto que los accionantes reiteran en este trámite que se incurrió en un defecto al aplicar en la decisión reprochada el precedente unificado de 29 de enero de 2020, pues no era el vigente para la fecha en que se radicó la demanda de reparación directa, la Sala insiste en que los argumentos expuestos por los accionantes a través de esta acción constitucional pueden ser puestos de presente ante el juez natural de la causa, que en este caso es el que conoció de la acción de tutela 11001-03-15-000-2022-01814-00/01, a través del incidente de desacato, a quien le corresponde estudiar si lo ordenado en la sentencia 29 de Demandantes: Dora Cecilia Forero de Achagua y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-02537-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co septiembre de 2022, fue cumplido a cabalidad por el Tribunal Administrativo de Casanare.
Esto, de conformidad con los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, citados en líneas previas. De igual manera, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre el incidente de desacato como mecanismo de carácter judicial para hacer cumplir los fallos de tutela. Así, por ejemplo, en sentencia SU-034 de 201819, señaló lo siguiente: Pues bien: cuando el sujeto o autoridad responsable del agravio no da cumplimiento a lo resuelto dentro del término estipulado, el juez que obró como autoridad de primera instancia20 está llamado a hacer acatar la orden con el fin de garantizar la efectividad del derecho protegido, para lo cual puede, además de adoptar las medidas para propiciar el cumplimiento –conforme a lo previsto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991–21, tramitar el incidente de desacato contra el obligado que se muestre renuente a la observancia del fallo, tal como, desde muy temprano, lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional: “El sistema jurídico tiene prevista una oportunidad y una vía procesal específica para obtener que los fallos de tutela se cumplan y para provocar que, en caso de no ser obedecidos, se apliquen sanciones a los responsables, las que pueden ser pecuniarias o privativas de la libertad, según lo contemplan los artículos 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991.
El incidente respectivo, al que se ha referido esta Corporación en varios fallos, tiene lugar precisamente sobre la base de que alguien alegue ante el juez competente que lo ordenado por la autoridad judicial con miras al amparo de los derechos fundamentales no se ha ejecutado, o se ha ejecutado de manera incompleta o tergiversando la decisión del fallador.”22 La tarea del juez que instruye un incidente de desacato consiste, entonces, en examinar si la orden proferida para la protección de un derecho fundamental fue cumplida, o no, por su destinatario, en la forma prevista en la respectiva decisión judicial23.
Esto excluye que en el trámite del desacato puedan hacerse valoraciones o juicios que hayan sido objeto de debate en el respectivo proceso de tutela, pues ello implicaría reabrir una controversia que ya ha concluido, en detrimento de la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada24. 19 M. P. Alberto Rojas Ríos. 20 La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en resaltar que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela radica, prima facie, en cabeza de los jueces de primera instancia, pues son estos los encargados de hacer cumplir las órdenes impartidas, así provengan de un fallo de segunda instancia o de una sentencia de revisión emanada de la Corte Constitucional que haya resuelto revocar lo inicialmente dispuesto.
De esta manera, en Auto 136A de 2002, esta Corporación destacó que la competencia principal del juez de primera instancia para asegurar el cumplimiento de las distintas sentencias de tutela: “(i) Obedece a una interpretación sistemática del decreto 2591 de 1991, (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales, (iii) esta (sic) en armonía con el principio de inmediación del trámite de tutela y, (iv) protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta”.
Cfr. Sentencias SU-1158 de 2003, T-421 de 2003, T-368 de 2005 T-271 de 2015 y T-226 de 2016. 21 Sobre los rasgos que diferencia el trámite del cumplimiento del incidente de desacato, se ha dicho: “[L]a facultad para sancionar por desacato es una opción que tiene el juez frente al incumplimiento pero no puede confundirse en manera alguna con la potestad que tiene para hacer efectiva la orden de tutela.
Es decir, el juez puede adelantar el incidente de desacato y sancionar a o los responsables y simultáneamente puede adelantar las diligencias tendentes a obtener el cumplimiento de la orden. Un trámite no excluye al otro y de igual manera la competencia para hacer efectivo el cumplimiento de la orden no es requisito necesario ni previo para poder imponer la sanción.” Sentencia T-459 de 2003, M.P.: Jaime Córdoba Triviño 22 Sentencia T-088 de 1999, M.P.: José Gregorio Hernández Galindo 23 Sentencia T-014 de 2009, M.P.: Nilson Pinilla Pinilla 24 Sentencias T-188 de 2002, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra, T-421 de 2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra y T-512 de 2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio Demandantes: Dora Cecilia Forero de Achagua y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2023-02537-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, esta sala de decisión declarará la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por los señores Dora Cecilia Forero de Achagua, Nicolás Achagua, Marcela Josefa Cediel Villalobos, Dania Alejandra Achagua Cediel, Dora Cecilia Achagua Forero, Nicolás Achagua Forero, Clarisa Achagua Forero, Yojaina Achagua Forero, Sofía Achagua Forero, Tirso Achagua Forero y Juan Carlos Achagua Forero contra el Tribunal Administrativo de Casanare, dado que no se encuentra acreditado el requisito de agotamiento de los mecanismos judiciales, pues se itera los actores tienen a sus disposición otro mecanismo de defensa judicial, eficaz e idóneo, para solicitar la protección que invocan en el presente asunto. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por los señores Dora Cecilia Forero de Achagua, Nicolás Achagua, Marcela Josefa Cediel Villalobos, Dania Alejandra Achagua Cediel, Dora Cecilia Achagua Forero, Nicolás Achagua Forero, Clarisa Achagua Forero, Yojaina Achagua Forero, Sofía Achagua Forero, Tirso Achagua Forero y Juan Carlos Achagua Forero contra el Tribunal Administrativo de Casanare.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.