CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., mayo ocho (08) de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 11001-03-15-000-2023-01567-00 Demandante: Diana Gómez Mendoza Demandada: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / DEFECTO FÁCTICO – El material probatorio se valoró con sujeción a la sana crítica y al principio de autonomía judicial.

Las simples diferencias de apreciación no configuran el defecto alegado. Procede la Sala a pronunciarse, en primera instancia, frente a la demanda de tutela instaurada por la señora Diana Gómez Mendoza1, de acuerdo con el Decreto 333 de 2021. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 27 de marzo de 2023, Diana Gómez Mendoza, a través de su apoderada, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo en condiciones dignas y de acceso a la administración de justicia. 2.

Hechos relevantes Diana Gómez Mendoza era una servidora de carrera en el municipio de Puerto Berrío, Antioquia y trabajó como secretaria en la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria UMATA-UGAM (Secretaría de Salud y Desarrollo Social), hasta el 15 de abril de 2014, fecha en la que fue declarada insubsistente y retirada del servicio. 1 Que ingresó para fallo el 19 de abril de 2023. 1 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01567-00 Accionante: Diana Gómez Mendoza Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) Contra esta decisión, interpuso los recursos de reposición y apelación; además, recusó a su evaluador.

Todas sus solicitudes fueron resueltas de manera desfavorable. Inconforme, presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (laboral) contra el aludido Municipio, alegando que sufría persecución laboral y que los Decretos 0049 y 0068 de 2014 habían incurrido en falsa motivación, por lo que debían ser anulados para ser reintegrada a su cargo, con todas las consecuencias económicas.

El conocimiento, en primera instancia, correspondió al Juzgado 18 Administrativo de Medellín, que, mediante fallo del 25 de mayo de 2017, accedió a las pretensiones, pues consideró que, a pesar de los intentos de recurrir las decisiones tomadas con base en las evaluaciones consignadas en sendos formularios EDL-FT 07, estos no describían las causas de los resultados alcanzados ni las dificultades enfrentadas por la parte actora para lograr los objetivos trazados, de acuerdo con los parámetros del artículo 125 de la Constitución, la Ley 909 de 2004 y del Acuerdo No. 137 de 2010 de la Comisión Nacional del Servicio Civil.

Por tanto, adujo que las calificaciones de la señora Gómez eran de calidad deficiente, en vista de que carecían, predominantemente, de una motivación susceptible de ser controvertida, lo que constituía una vulneración a su debido proceso. Adicionalmente, encontró que la actora no registraba ningún llamado de atención y, por lo demás, se había probado que no se le suministraban los elementos de trabajo para desempeñar sus funciones.

Con base en estas consideraciones, el Juzgado 18 Administrativo de Medellín concluyó que la calificación insatisfactoria de la demandante fue de naturaleza política y no por mal rendimiento laboral. El Municipio demandado apeló la decisión y el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de la sentencia del 7 de octubre de 2022 -aquí cuestionada-, revocó la decisión de primera instancia, pues consideró que, además del rendimiento poco satisfactorio en las evaluaciones de desempeño laboral, no 2 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01567-00 Accionante: Diana Gómez Mendoza Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) existió evidencia contundente de que la entonces servidora intentó cumplir con los compromisos adquiridos, a pesar de las dificultades alegadas.

Señaló que la señora Gómez Mendoza conocía de antemano los resultados que debía tratar de conseguir entre el 1 de febrero de 2013 y el 31 de enero de 2014, pues estos habían sido pactados 6 meses antes, en la que obtuvo un rendimiento del 33%, en contraste con el del 29% para enero de 2014. En el mismo sentido, sus compañeros de trabajo, a pesar de haber enfrentado similares problemas, cumplieron con sus objetivos. 3.

Fundamentos de la demanda de tutela La parte actora alegó que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en un error fáctico al valorar, inapropiadamente: i) El resultado de la evaluación de desempeño entre el 1 de julio de 2012 y el 31 de enero de 2012: consideró que hubo un error de apreciación frente a su valoración, dado que ese resultado fue fruto de una presunción jurídica, en lugar de un examen efectivo de su desempeño. Dice la demandante que el formato Información general y fijación de compromisos laborales para el período en cuestión no fue diligenciado, por lo que debía calificarse a la empleada con el porcentaje mínimamente satisfactorio para dicho periodo, según el parágrafo 3 del artículo 10 del Acuerdo No. 137 de 2010. ii) La carencia de condiciones apropiadas de trabajo: a juicio de la demandante, sin buenas condiciones de trabajo, no podía exigirse el cumplimiento de los objetivos, especialmente, si no se proporcionaban las herramientas necesarias y, al mismo tiempo, señaló el informe de actividades del 19 de julio de 2013 y los diferentes memorandos y testimonios que, según ella, dan cuenta de la falta de dotación de insumos por parte de la administración y trató matizar las razones por las que sus compañeros de despacho no enfrentaron las mismas consecuencias. iii) El acta de la comisión de personal y los memorandos 1780 del 29 de agosto de 2013, 0063 del 20 de enero 2014: considera que, en vista de la mutua enemistad que tenía con el presidente de la comisión de personal, las actas no podían ser consideradas una fuente confiable de lo ocurrido. 3 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01567-00 Accionante: Diana Gómez Mendoza Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) Al mismo tiempo, señaló que el memorando 0063 le informaba a su superior sobre las dificultades para el cumplimiento de los objetivos pactados, así como su inconformidad frente al resultado consignado en la evaluación de desempeño entre el 15 de febrero y el 31 de julio de 2013 y su justificación acerca del porqué no se cumplieron las metas propuestas, sin recibir respuesta. iv) El acoso laboral y la recusación solicitada en el proceso de evaluación laboral: frente a lo cual adujo que, a pesar de que el tribunal reconoció que esto podría tener incidencia en la calificación obtenida por la actora, lo cierto es que no encontró evidencia de algún tipo de denuncia o investigación contra su evaluador en el proceso, como tampoco se aportaron documentos relativos a la recusación presentada en contra del evaluador.

La demandante consideró que el Tribunal erró en la valoración de la prueba, pues, con base en el precedente del Consejo de Estado (radicado 25000-23-25-000-1998-00908-01), la animadversión en su contra era evidente, luego de analizar todo el material probatorio en su conjunto, como lo hizo el Juzgado 18 Administrativo de Medellín en primera instancia. En cuanto al escrito de recusación, justifica su presentación explicando cada uno de los motivos sobre los que se soportó esta solicitud y su respuesta extemporánea, pues se dio luego de la calificación de desempeño. v) La presunción de legalidad de los actos administrativos demandados: la parte actora estima que sí son ilegales, entre otros motivos, porque la entidad territorial demandada no aportó la dotación de trabajo necesaria para el cumplimiento natural de las funciones asignadas y se remite a las consideraciones que, al respecto, hizo el Juzgado 18 Administrativo de Medellín. En idéntico sentido, arremete, una vez más, contra la calificación meramente numérica.

Luego de presentar lo que considera que son los yerros cometidos por el Tribunal Administrativo de Antioquia y por qué los considera de esa manera, señala que ellos vulneraron los derechos a la igualdad, al trabajo y al debido proceso, por lo que solicita que se revoque la sentencia 210 del 7 de octubre de 2022 y se 4 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01567-00 Accionante: Diana Gómez Mendoza Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) confirme la sentencia 223 del 25 de mayo de 2017, proferida por el Juzgado 18 Administrativo de Medellín. 4.

La admisión y el trámite de la demanda 4.1. Mediante auto del 29 de marzo de 2023, se admitió la demanda de tutela y se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia y se vinculó al municipio de Puerto Berrío como tercero interesado. 4.2. Luego de hacer un recuento del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (laboral), el Tribunal Administrativo de Antioquia expresó su oposición a la acción de tutela promovida, afirmando que, con su decisión, no se vulneraron derechos fundamentales, pues se dictó conforme con las garantías constitucionales.

Al respecto, señaló que, con el fin de tener una mejor perspectiva de lo ocurrido en el caso, ofició al municipio para que aportara documentación adicional sobre Diana Gómez Mendoza y tener un mejor insumo para resolver el problema jurídico planteado. Dicho esto, recapitula el análisis hecho y reafirma las conclusiones a las que llegó para dejar en firme los actos administrativos demandados; advierte que los argumentos planteados en la presente acción de tutela fueron resueltos por las autoridades judiciales naturales. 4.3.

El municipio de Puerto Berrío no se pronunció, a pesar de estar debidamente notificado2. II. C O N S I D E R A C I O N E S Esta Subsección estima que el Tribunal accionado no incurrió en un defecto fáctico y considera que, más allá de los señalamientos puntuales que se hacen sobre el análisis probatorio plasmado en la sentencia atacada, la presente demanda, esencialmente, pretende extender las discusiones dadas en las sedes naturales. 2 Ver el correo del 31 de marzo de 2023, enviado por la Secretaría General del Consejo de Estado a los siguientes correos electrónicos: notificacionesjudiciales@puertoberrio-antioquia.gov.co; alcaldia@puertoberrio-antioquia.gov.co 5 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01567-00 Accionante: Diana Gómez Mendoza Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) Dicho esto, en vista de que la actual acción de tutela reúne los requisitos necesarios para hacer un estudio del caso, se procederá a hacer un análisis de fondo.

La parte actora considera que la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia adolece de un defecto fáctico y aludió a cinco puntos en los que el razonamiento allí expuesto, según su criterio, se aparta de lo que el escrito de tutela denomina realidad probatoria. Sin perjuicio de la jurisprudencia de esta Corporación en materia de acoso laboral, de antemano, es necesario advertir que el cargo referido a este asunto debe ser descartado, pues, aunque la demandante expresó aquí los argumentos de la aludida recusación presentada contra su evaluador de desempeño laboral, en ningún momento afirmó que tal documento fuera aportado en el proceso original e ignorado en el fallo atacado.

Al respecto, la sentencia expresó (transcripción de forma literal): Ahora, si bien es cierto en la demanda se hace referencia a un supuesto acoso laboral por parte del jefe inmediato de la demandante y quien fue su calificador y también se hace referencia a una recusación por parte de la actora… pero en el expediente no obran documentos de que el evaluador de la actora haya sido objeto de investigación por estos hechos.

También se hace mención en algunos documentos de la recusación presentada por la señora DIANA GÓMEZ MENDOZA frente a su evaluador su jefe inmediato, pero no hay prueba de ello, por lo cual la Sala no puede efectuar algún pronunciamiento frente a los argumentos de dicha recusación (cursiva y subraya por fuera del original). En el mismo sentido, tampoco intentó controvertir la afirmación hecha por el Tribunal acerca de la ausencia de pruebas frente a la existencia de investigaciones contra quien calificó su servicio o dicha recusación. Por tanto, si, ante la ausencia de material probatorio que respaldara sus afirmaciones, en criterio de la demandante, esta conducta debía comprobarse a través del análisis conjunto de las pruebas, debe recordarse que, al no haber aportado elementos de prueba, este tipo de inferencias, cuya certeza es contenciosa, deben ceñirse a los criterios de la sana crítica, según lo señalan los principios de autonomía e independencia judicial. 6 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01567-00 Accionante: Diana Gómez Mendoza Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) Adicionalmente, contrario a lo afirmado por la accionante, debe resaltarse que el Tribunal, en forma alguna, está sujeto a reproducir las valoraciones hechas por instancias previas, pues dicha potestad permite a unos y a otros interpretar, razonablemente, las evidencias de acuerdo con sus propias facultades.

Dicho esto, quedan por estudiar los cargos sobre el resultado de desempeño obtenido, las precarias condiciones de trabajo, el acta de la comisión de personal y la legalidad de los actos administrativos demandados. Al respecto, se advierte que existe una relación de dependencia entre cada uno de estos cargos, por lo que podrán ser estudiados de manera conjunta, a partir del juicio que hizo la autoridad accionada de la conducta de la señora Gómez Mendoza.

Sobre estos asuntos, el Tribunal Administrativo de Antioquia señaló, de manera literal, lo siguiente: A folios 238-240, obra formato de evaluación del desempeño laboral de la señora DIANA GÓMEZ MENDOZA, del período 1 de febrero de 2013 al 31 de enero de 2014, en la cual se evaluó el cumplimiento de los compromisos laborales y metas, así como el cumplimiento de los compromisos comportamentales, en el cual se evidencia un rendimiento inferior, cuando es claro que la demandante tenía pleno conocimiento de dichos compromisos que ya habían sido calificados 6 meses atrás, momento en el que obtuvo una calificación baja de 33% (folio 334), lo que debió ser razón suficiente para desplegar las acciones pertinentes, en procura de la mejoría de su desempeño laboral, el cual por el contrario como ya se advirtió, decayó, obteniendo finalmente un puntaje de Desempeño de 29%.

En este punto es preciso hacer referencia a que en la evaluación de desempeño entre las evidencias no hay claridad respecto a los compromisos atendidos por la señora DIANA GÓMEZ MENDOZA, no logra determinarse que efectivamente la empleada llevaba a cabo y cumplía con sus funciones, dado que era su deber ante una calificación deficiente defenderse presentando las evidencias del cumplimiento de sus labores, y en caso de que indefectiblemente cierta actividad no fuera posible de llevar a cabo por la deficiencia de insumos o equipos, debería explicarlos claramente.

No son de recibo los argumentos de la parte actora respecto a la justificación en el declive de sus funciones el hecho de que no contaba con papelería ni con equipo de cómputo, porque ante la falta de materiales, debía buscar los medios para llevar a cabo sus funciones, tal como lo hacían otros empleados del ente territorial y que quedó plasmado en el testimonio del señor HÉCTOR FABIO OSORIO RODRIGUEZ, el cual indicó que cuando le tocaba presentar informes iba a otra dependencia o buscaba un café internet, pero que llevaba a cabo su labor… …[S]e advierte que la demandante hizo relación a varias dificultades presentadas para el desarrollo y cabal cumplimiento de los compromisos laborales; sin embargo, no demostró mediante documentación idónea, que actividades había llevado a cabo, debía pormenorizar y tener relación de todo lo realizado por ella y en cuales actividades presentaba dificultad, porque no 7 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01567-00 Accionante: Diana Gómez Mendoza Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) contaba con los medios para ello; la demandante si debía demostrar el cabal cumplimiento de sus funciones e indicar en forma clara, en cuales de esas actividades se imposibilitaba su desarrollo, por no tener los medios para ello. … Del contenido de los memorandos, se concluye que la demandante solicita elementos para sus funciones secretariales, esto es, todo lo relacionado con papelería, archivadores, arreglo de los equipos de cómputo, papel, tinta, además de solicitar implementos de aseo, arreglo del aire acondicionado; aunado a lo anterior, solicita información y documentos a su jefe inmediato para no ver afectada la prestación del servicio y además requiere la implementación del sistema de gestión ambiental, con el fin de garantizar el desarrollo de sus compromisos laborales; pero se advierte que la demandante se limitó a presentar memorandos, pero no demostró que actividades llevaba a cabo, para determinar que si cumplía como podía con sus labores, sino que se aprecian una serie de quejas y reclamos a la entidad, pero no se evidencia de lo que hacía la demandante y del cumplimiento total de los compromisos pactados por la actora con la entidad y esto es de vital importancia en este caso, dado que ella es quien debía desvirtuar la presunción de legalidad de los actos demandados.

Ahora, respecto a la falta de los elementos requeridos, si bien es cierto, por parte de la entidad territorial había falencias en este aspecto, tal como puede leerse de los testimonios, otros empleados si cumplían con sus labores y de alguna forma buscaban la solución para su problemática… Se requería un mayor compromiso por parte de la demandante a sabiendas que ya contaba con unos compromisos pactados, para obtener una buena calificación de desempeño laboral.

Como puede apreciarse en la calificación de la demandante, no hay evidencia de las labores desempeñadas de manera efectiva por la actora, es más, basta la explicación respecto a los requerimientos a la entidad territorial, pero la demandante debía no estar tan pendiente de memorandos y requerimientos, sino de tratar en la medida de sus posibilidades, cumplir con sus tareas al margen de las deficiencias de materiales que ya eran conocidas por la entidad, si bien era desatendidas, ya eran de público conocimiento, luego, mientras se desgastaba en memorandos innecesarios, debía demostrar el cumplimiento de sus funciones… Es preciso indicar que la administración no omitió al proferir el acto demandado hechos que sí estaban demostrados, porque como se ha expuesto en esta providencia, la demandante no probó de forma clara cuales actividades realizaba en forma eficiente para alegar que la deficiente calificación no tenía fundamento alguno, solo se respaldó en una serie de memorandos, en los cuales solicitaba material, insumos e información, sin embargo, ello no es suficiente para desatender los requerimientos laborales. … Obra en la documentación aportada por la entidad, Acta de Reunión del 21 de febrero de 2014, el objetivo de dicha reunión era esclarecer los motivos de la calificación de servicios impartida por el Jefe Inmediato a la señora Diana Gómez Mendoza, en la cual se indicó (…).

P/Doctor German Rivera, dígame usted desde que fecha se encuentra ejerciendo el cargo de Secretario de Salud. R/ Ingresé el 7 de marzo de 2013. P/ Que períodos ha tenido la oportunidad de impartir calificación del desempeño de la señora DIANA GÓMEZ. 8 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01567-00 Accionante: Diana Gómez Mendoza Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) R/ El primer y segundo corte del año 2013-2014.

P/ La señora DIANA GÓMEZ, firmó el formulario aceptando los compromisos sobre los cuales seria calificada. R/ Aclaro, me correspondió calificar sobre los compromisos pactados, los cuales fueron formalizados ante el Secretario de Salud y Desarrollo Social, antecesor Luís Evelio Granada, al cual reemplace a partir del 7 de marzo de 2013. P /La señora DIANA GÓMEZ, presentó oficios durante el período evaluado, solicitando insumos de oficina, con los cuales garantizaba el normal ejercicio de sus funciones.

R/ Sí, en los archivos reposa una serie de oficios de su parte, en donde solicitaba insumos para UMATA. P/Usted como jefe inmediato y calificador dio respuesta resultando los oficios. R/ No, no respondí ninguno de sus oficios. Pero si se le llego a entregar parcialmente insumos de papel y tinta, con los que podía ejercer actividades propias.

Como prueba de esto, se encuentran los oficios que constantemente emitía a los diferentes despachos y comités, ya sea para atender sus funciones o extender sus reclamaciones. P/ En que se fundamentó para impartir la calificación final de cero en el segundo período con corte a enero 31 de 2014. R/ Me fundamenté específicamente a la falta de entrega de evidencias, pues la calificada no presentó ninguna a la vez expreso diciendo “haga lo que quiera, colóqueme cero”.

Aquí tengo los soportes (cursiva y subraya por fuera del original). Como bien se puede apreciar, cada uno de los argumentos controvertidos por la acción de tutela fue atendido y debidamente justificado, sin que sean de recibo los cargos de la tutela, pues, más que denunciar el actuar arbitrario o caprichoso de la autoridad judicial, la presente demanda busca reabrir, en su integridad, el debate probatorio hecho en la sede natural del proceso, en la medida en que lo que se propone es que el tribunal ad quem debía valorar las pruebas de la forma como lo consideraba la parte demandante, lo cual desconoce el propósito de este mecanismo constitucional.

Por lo demás, a pesar de las naturales diferencias de apreciación que podrían tenerse sobre el material probatorio, esta Sala no advierte que se haya dejado de estudiar alguna de las pruebas del expediente ni encuentra que la valoración hecha por el Tribunal accionado se haya basado en un estudio caprichoso o arbitrario. Así las cosas, la Sala estima que la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, por considerar que la demandante no demostró la falsa motivación de los actos administrativos que la declararon insubsistente, está debidamente razonada y hace un uso apropiado del material probatorio que sirvió para argumentar su decisión. 9 Radicación número: 11001-03-15-000-2023-01567-00 Accionante: Diana Gómez Mendoza Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (primera instancia) En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 10