CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., treinta (30) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 25000-23-42-000-2016-01987-01 Número interno: 0920-2021 Demandante: Édison Fabián Suárez Huertas Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Sanción disciplinaria suspensión por 4 días.
Por ausentarse sin permiso del lugar de facción o sitio donde preste su servicio. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 16 de julio de 2020 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Édison Fabián Suárez Huertas, por conducto de apoderado judicial, solicita las siguientes declaraciones y condenas: 1.
Pretensiones Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos, proferidos en el proceso disciplinario No. ESCAN2014-024: Fallo de primera instancia de 20 de mayo de 2014, por medio del cual el Subdirector de la Escuela de Cadetes de Policía Nacional, sancionó disciplinariamente al demandante, con suspensión de seis (6) días;
Fallo de segunda instancia de fecha 14 (sic) de septiembre de 2014 proferido por el Director de la Escuela de Cadetes de Policía General Santander, a través del cual se modificó el fallo anterior, en el sentido de imponer la suspensión por el término de cuatro (4) días; y Resolución No. 000567 de 4 de noviembre de 2014, expedida por la Directora Nacional de Escuelas, mediante la cual se ejecutó la sanción disciplinaria.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene: i) levantar los registros realizados por la sanción disciplinaria y corregir y actualizar toda la información que se haya registrado en la base de datos de la Policía Nacional y demás entes de control del Estado, que obre como antecedentes disciplinarios; ii) reintegrar el tiempo de la sanción aplicada y pagar los salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de devengar, desde la fecha en que fue sancionado, reconociendo su antigüedad en el escalafón de sus compañeros de curso, con la indexación respectiva.
Aclara, que por la sanción no fue graduado como Subteniente con sus compañeros de promoción; iii) solicita igualmente el pago de una indemnización compensatoria, según lo prescrito en el inciso octavo del artículo 189 del CPACA, así como los perjuicios morales y materiales estimados en 100 SMMLV; y iv) que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y siguientes del CPACA y se condene en costas a la entidad demandada[1].
Los hechos que fundamentan las pretensiones son los siguientes: Señaló que el demandante, ingresó el 11 de enero de 2011 a la Escuela de Cadetes de la Policía General Francisco de Paula Santander, para adelantar el curso de ingreso al escalafón policial, al grado de Subteniente. Agregó que el 30 de mayo de 2013, se ordenó la apertura de indagación preliminar, radicada bajo el número 2013-024, con fundamento en la Resolución No. 02018 de 2001, manual único disciplinario para estudiantes de la Policía Nacional, norma que fue derogada por la Ley 1015 de 2006, razón por la cual le fueron vulnerados sus derechos al debido proceso y a la defensa, al aplicarle una norma que estaba por fuera del ordenamiento jurídico.
Manifestó que, con la anterior decisión, se avocó el conocimiento de los hechos relacionados con un informe de 14 de marzo de 2013 y luego se profirió un auto citando a audiencia y ordenando la práctica de pruebas. Que se calificó la falta, pero no se establecieron las circunstancias de tiempo, modo y lugar, ni se señaló quién era el funcionario competente para conocer el asunto.
Indicó, que mediante acta de 20 de mayo de 2014 se reanudó la audiencia en la cual se resolvió responsabilizarlo con sanción disciplinaria de 6 días de suspensión, sanción que fue confirmada y modificada a 4 días de suspensión, al demostrarse la configuración de la falta disciplinaria consagrada en el numeral 30 del artículo 21 de la Resolución No 02018 del 6 de junio de 2001, es decir, ausentarse sin permiso del lugar de facción o sitio donde debía prestar sus servicios que era el estadero de cadetes[2]. 1.2 Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas cita el demandante las siguientes: De orden constitucional: Artículos 13, 25, 26, 29, 31 y 67.
De orden legal: Leyes 30 de 1992, 1437 de 2011 y Resolución No. 02018 de 2001. Adujo, que los actos demandados incurrieron en vulneración de los derechos al debido proceso y a la defensa, toda vez que (i) le fue aplicada una norma que había desaparecido del mundo jurídico; (ii) se profirió decisión de fondo, sin existir un acto en el cual se decretaran de manera precisa las pruebas que debían obrar en el expediente, para que estas sean controvertibles y, (iii) que la atribución disciplinaria no fue ejercida por quienes tenían la titularidad de la acción disciplinaria, ya que el auto que niega pruebas es suscrito por el subdirector de la escuela.
Refirió que al suspender al actor de su carrera se le vulneró el derecho de acceso a la ciencia y al conocimiento de la técnica. Alega que no se entiende porque no se le permitió terminar la carrera profesional de Administración Policial y se le aplaza sin haber presentado irregularidades en su rendimiento académico[3]. 2. La contestación de la demanda La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional a través de apoderado contestó la demanda incoada oponiéndose a las súplicas de esta, para lo cual argumentó, que el demandante no desvirtuó la comisión de la falta disciplinaria, y que la entidad adelantó la actuación disciplinaria conforme a las normas vigentes aplicables a los estudiantes de las escuelas de formación. Sostuvo, que la sanción impuesta consistió en una suspensión en su calidad de estudiante, sin embargo dicha sanción no fue la que generó la desvinculación del actor de la escuela de formación policial, sino su bajo rendimiento, como quedó plasmado en la Resolución No. 0228 de 2 de junio de 2015, acto administrativo que se encuentra en firme y no ha sido cuestionado, por lo cual en caso de decretarse la nulidad de los fallos disciplinarios, tal situación no genera como restablecimiento la incorporación al escalafón policial.
Indicó que el demandante no puede solicitar el pago de salarios y prestaciones, porque no ostentó la calidad de empleado público de la Policía, sino que era estudiante, y tampoco se puede ordenar el ascenso, ya que existen varios requisitos y exigencias que se deben cumplir para ello. Finalmente solicitó que respecto de los fallos disciplinarios se decrete la excepción de los actos administrativos ajustados a la constitución y a la ley (sic).
Insistió en que en ninguna parte del escrito de demanda se argumenta que el accionante no cometió la falta por la cual se le disciplinó y sancionó, lo cual es diciente dado que implícitamente acepta la comisión de la misma. Expuso que dentro del proceso disciplinario el actor nunca expresó o hizo referencia a la existencia de las presuntas novedades que ahora evoca, lo que significa que con la demanda lo que pretende es revivir términos y convocar a un nuevo debate probatorio[4]. 3.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, mediante la sentencia del 16 de julio de 2020, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos[5]: Sostuvo que se le endilgó al señor Édison Fabián Suárez Huertas, quien tenía la calidad de Alférez en la Escuela de Cadetes de Policía “General Francisco de Paula Santander”, haberse ausentado sin permiso del lugar de facción o sitio donde prestaba su servicio, pues el día 14 de marzo de 2013, siendo aproximadamente las 14:00 horas, fue encontrado, “en el alojamiento masculino mixto acostado en la cama en horas de servicio”, por lo que se consideró incurrió en la falta grave descrita por el artículo 21 numeral 30 de la Resolución No 02018 de 2001.
(í) Fue sancionado con fundamento en una norma derogada. Expresa que los estudiantes (Cadetes y Alférez) de las Escuelas de Formación de la Policía Nacional, que aspiren a ingresar al escalafón policial, se rigen en materia disciplinaria, por el Manual Académico expedido por el Director General de la Policía Nacional, siempre y cuando su conducta no esté relacionada con el ejercicio de funciones inherentes al servicio de policía, pues en caso de ser así, la norma a aplicar será la Ley 1015/06 y en la parte procesal la Ley 734/02.
Precisa que el personal que aspira ingresar a la Policía Nacional y se encuentre en un proceso de formación académica, no ejerce función policial, pues ello solo ocurre cuando ha culminado el curso de formación e ingrese al escalafón policial, motivo por el cual, en materia disciplinaria, a tales estudiantes, les es aplicable el Manual Único Disciplinario expedido por el Director General de la Policía, pues considera la Sala, que cuando el artículo 23 de la Ley 1015 de 2006 hace referencia a los estudiantes de las escuelas de formación que ejercen función policial, se refiere a aquellos policiales que ya se encuentran en el escalafón policial y están inscritos en algún curso de formación, para por ejemplo adquirir un ascenso, circunstancia en la que radica la distinción para la aplicación del Manual académico o de la Ley 1015/06, como norma disciplinaria.
Si bien el demandante señala, que no debió darse aplicación a la Resolución No 02018 de 2001 para tramitar el proceso disciplinario que le fue adelantado, pues la misma se ajustaba al Decreto 1798/00, el cual fue derogado por la Ley 1015 de 2006, y por ende, la resolución estaba excluida del ordenamiento jurídico, para la Sala no es de recibo tal argumento pues el artículo 4 del Decreto 1798/00 únicamente se limitó a indicar que los estudiantes de las escuelas de formación no se regirían por tal disposición, sino por el Manual disciplinario expedido por el Director General de la Policía, y al ser derogada, correspondía aplicar lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 23 de la Ley 1015 de 2006, norma que como se indicó contiene una previsión similar, pues excluye de su aplicación a los estudiantes de las seccionales de formación de la Policía Nacional, con excepción de los que cumplen función policial, que no es el caso del demandante.
Así las cosas, el haberse derogado el Decreto-ley 1798 del 14 de septiembre de 2000, en nada incide con la vigencia del Manual Único Disciplinario de la Escuela de Cadetes de Policía General Francisco de Paula Santander, adoptado mediante la pluricitada resolución y en estas condiciones le era perfectamente aplicable al actor, dado que el mismo estuvo vigente hasta la expedición de la Resolución No. 04048 de 3 de octubre de 2014.
(ii) No se establecieron las circunstancias de tiempo, modo y lugar de la conducta sancionada, ni se profirió un acto que decretara pruebas Advierte que no especifica la parte actora, en qué auto o momento procesal se omitió precisar las circunstancias de tiempo, modo y lugar de la conducta, por lo cual procede la Sala a analizar las decisiones a través de las cuales se dio apertura a la indagación preliminar, se citó a audiencia y qué se dijo en los fallos disciplinarios.
Afirma que, en la etapa de indagación preliminar, la norma no exige a la autoridad indicar la falta disciplinaria que se investiga, ni precisar las circunstancias de tiempo, modo y lugar, pues precisamente lo que se busca es establecer que la conducta en la que incurrió el servidor, en este caso el demandante, se enmarque en una de las conductas descritas como faltas disciplinarias, para posteriormente sí iniciar la investigación precisando tales aspectos.
Posteriormente, a través de auto de 7 de mayo de 2014, se dispuso tramitar la actuación por el procedimiento verbal y citar a audiencia, de conformidad con los artículos 59 y siguientes de la Resolución No. 02018 de 2001, y se formularon los cargos contra el demandante. En dicho auto la autoridad disciplinaria puso de presente los hechos que dieron origen a la investigación, la descripción y determinación de la conducta investigada, y las circunstancias de tiempo, modo y lugar de la presunta conducta.
A su vez de la lectura de las decisiones disciplinarias de primera y segunda instancia, también se observa que las circunstancias de tiempo, modo y lugar fueron objeto de análisis por las autoridades disciplinarias, conforme a las pruebas recaudadas, y que ello permitió que el fallador de segunda instancia desestimara uno de los cargos endilgados y modificara la sanción de seis a cuatro días de suspensión. De acuerdo con lo señalado, no comparte la Sala lo expuesto pues del recuento de la actuación disciplinaria, se extrae que el actor y su apoderado de confianza, tuvieron conocimiento de todas las providencias en las cuales se decretaron pruebas y a su vez participaron en la práctica de las mismas, lo cual permitió ejercer en debida forma su derecho de defensa y contradicción, razón por la cual la inconformidad alegada por el demandante no tiene vocación de prosperidad.
(iii) La atribución disciplinaria no fue ejercida por la autoridad competente. No observa la Sala que se haya incurrido en falta de competencia al proferir las decisiones que dieron inicio a la actuación y que posteriormente sancionaron al accionante, toda vez que la facultad para tramitar en primera instancia las faltas disciplinarias cometidas por estudiantes, está asignada al Subdirector de la Escuela, autoridad que tramitó todo el proceso disciplinario y que suscribió la decisión de primera instancia, mientras que el fallo de segunda instancia fue proferido por el Director de la Escuela, función que tiene asignada de manera expresa por la Resolución No. 04172 de 2011.
Como quiera que la parte vencida en el presente asunto es la demandante, se condenó al pago de las costas procesales. 4. El recurso de apelación La parte actora presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida donde asegura que: Insiste en que en el presente caso se aplicó la Resolución No 02018 de 2001 norma que quedó derogada por la Ley 1015 de 2006, por lo que se viola el principio de legalidad, debido proceso y por ende el principio de favorabilidad o principio “pro-homine”, toda vez, que el Decreto 1798 de 2000, desde antes de su derogatoria había perdido fuerza jurídica, en el entendido que la parte procesal fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-712/2001, por lo que las demás normas ajustadas a este, también perdieron su fuerza jurídica.
A continuación, hace el libelista un breve desarrollo jurídico en el cual observa que la norma no se encontraba vigente al momento en que el actor fue disciplinado. Anota que el Tribunal no puede argumentar situaciones jurídicas con una norma que se encontraba ajustada con un decreto que ya había sido derogado por otra norma desde el año 2001 (sic), pues la Resolución No 02018 de 2001 no tiene efectos jurídicos y la Policía Nacional de manera inmediata expidió el acto administrativo esto es la Resolución 04048 de octubre de 2014, cumpliendo lo establecido por el parágrafo del artículo 23 de la Ley 1015 de 2006.
Expone que los actos impugnados están viciados de nulidad por los siguientes cargos: i) Por haber sido expedidos con infracción de la norma superior, ii) Por haber sido expedidos o proferidos por indebida apreciación de la legalidad de la norma con la cual fueron proferidos y iii) desconocimiento del precedente jurisprudencial erga omnes, de la sentencia C-244 del 30 de mayo de 2015, según el cual (…).
Resalta el efecto vinculante del precedente para las autoridades judiciales, manifiesta que frente a lo sustancial se tiene que antes de ser derogado el Decreto 1798 de 2000, la norma sustancial era el Manual Disciplinario Único para Estudiantes, Resolución No 02018 de 2001, y la parte procesal era el mismo Decreto 1798 de 2000, pero la parte procesal era el Libro Segundo que inicia en el artículo 47 y finaliza en el artículo 154 del Decreto Ley 1798 de 2000, que fue declarado inexequible mediante sentencia C-712/2001.
La falsa motivación del acto administrativo la sustenta por haberse creado y motivado con una norma inexistente, “fueron confeccionados sobre la base de las conjeturas, suposiciones, cábalas y apreciaciones subjetivas del funcionario a-quo”, al ser corroborados con norma inexistente pues la misma dejó de ser vigente desde el año 2006. Al igual señala la vulneración del artículo 25 de la Constitución Política, esto es al trabajo en condiciones dignas por lo que solicita se revoque la sentencia de primera instancia y en su defecto se decrete la nulidad de los actos acusados[6]. 5.
Alegatos de conclusión Mediante auto del 25 de noviembre de 2021, el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera el concepto[7]. 5.1 Parte demandante. El apoderado de la parte actora refiere que el tribunal no analizó de fondo el problema jurídico del presente medio de control, siendo así que se enfocó solamente a manifestar lo enunciado por la demandada en cuanto al supuesto incumplimiento, pero no revisó ni analizó de fondo el problema jurídico que se presentó en cuanto a la sanción disciplinaria por parte de la demandada.
Solicita se tengan en cuenta como manifestaciones previas, aspectos que reitera, así como el ajuste jurídico y los argumentos presentados ante el a quo, tanto las irregularidades como el desconocimiento de las normas especiales y la misma jurisprudencia, dentro de todo el desarrollo jurídico del proceso, lo que no se tuvo en cuenta[8]. 5.2 Parte demandada La entidad accionada hace referencia a la legal actuación de la administración, así como la inexistencia de irregularidades dentro del proceso disciplinario, por lo que concluye que se debe confirmar la decisión recurrida y negar las pretensiones del medio de control[9]. 5.3 Ministerio Público La Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado no rindió concepto[10].
II.CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.
Control judicial El Consejo de Estado se ha manifestado en repetidas oportunidades sobre el control judicial[11] que ejerce respecto de las decisiones, pruebas y demás actuaciones que se presentan en desarrollo del proceso administrativo sancionatorio y actualmente la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 9 de agosto de 2016[12], consideró frente el alcance de aquél: “En conclusión: El control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, es integral.
Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin "deferencia especial" respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y Ia ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva”.
Conforme a esta línea jurisprudencial, la Sala indica que tiene plena competencia para abordar el asunto y estudiar los cargos formulados en la demanda. 3. Problema jurídico La Sala debe estudiar en los términos del recurso de apelación interpuesto por el actor si procede revocar el fallo de primera instancia, pues en criterio del disciplinado se desconoció el principio de legalidad, debido proceso y por ende el principio de favorabilidad o principio “pro-homine”, al aplicarse una norma derogada durante la investigación disciplinaria.
Con el fin de resolver el problema jurídico la Sala abordará los siguientes aspectos: 3.1 Actuación disciplinaria y 3.2 Caso concreto. 3.1 Actuación disciplinaria Mediante auto de apertura y citación audiencia de fecha 7 de mayo de 2014, se elevó pliego de cargos en contra del demandante, así: “PRIMER CARGO Concepto de la violación Se encuentra tipificada en el numeral 30 de la norma ibídem, de la siguiente forma: “Ausentarse sin permiso del lugar de facción o sitio donde preste su servicio” (Negrilla y subrayado del despacho para indicar la conducta investigada), Obviando las demás frases y palabras, anotando que se efectúa la presente aclaración con la finalidad de indicar de manera específica la parte de la norma vulnerada y evitar erróneas interpretaciones o que se considere que se efectúa mutilación de la cual se predica su vulneración”.
(…) SEGUNDO CARGO Concepto de la violación Se encuentra tipificada en el numeral 40 de la norma ibídem, de la siguiente forma: “Incumplir, modificar, desautorizar o introducir cambios sin causa justificada a las ordenes o instrucciones impartidas o ejecutarlas con negligencia o tardanza” (Negrilla y subrayado del despacho para indicar la conducta investigada).
Obviando las demás frases y palabras, anotando que se efectúa la presente aclaración con la finalidad de indicar de manera específica la parte de la norma vulnerada y evitar erróneas interpretaciones o que se considere que se efectúa mutilación de la norma de la cual se predica su vulneración INCUMPLIR SIN CAUSA JUSTIFICADA LAS INSTRUCCIONES IMPARTIDAS.
Antes de entrar a determinar cuáles pruebas llevan al despacho a encuadrar la conducta dentro de esta falta, se debe hacer aclaración del verbo rector el cual es INCUMPLIR, que según el diccionario de la lengua española lo define como “No llevar a efecto, dejar de cumplir”, el cual dentro de sus acepciones significa: “Es toda desviación voluntaria de la conducta que debió seguirse en el cumplimiento de una obligación”, lo relacionado con las INSTRUCCIONES a las que se hará referencia son las instrucciones impartidas de forma verbal, al igual Resolución 017 del 14/02/13 Régimen Interno. Así mismo el numeral contiene el condicionante “SIN CAUSA JUSTIFICADA”, teniendo en cuenta que hasta la fecha el proceder informado no se encuentra dentro de las causales de ausencia de responsabilidad ni se ha justificado su comportamiento.
Actuar el cual al parecer el señor cadete no siguió, según lo descrito en los hechos que dieron origen a la presente actuación”[13]. El 20 de mayo de 2014, la Policía Nacional – Oficina Asuntos Disciplinarios Subdirección Escuela dentro del proceso disciplinario ECSAN-2013-024 profiere la decisión de primera instancia sancionando al señor Edison Fabián Suárez Huertas con suspensión en el ejercicio del cargo por espacio de 6 días[14].
El 12 de septiembre de 2014, la Dirección Nacional de Escuelas – Escuela de Cadetes de Policía General Francisco de Paula Santander, expide fallo de segunda instancia por medio del cual se modifica la sanción impuesta a la parte accionante imponiéndole una suspensión de 4 días.[15] Con la Resolución No 000567 de 4 de noviembre de 2014, la directora Nacional de Escuelas, ejecuta la sanción disciplinaria impuesta al señor Edison Fabián Suárez Huertas en los fallos de instancia[16]. 3.2 Caso concreto En el sub lite el señor Edison Fabián Suárez Huertas solicita la nulidad de los actos administrativos por los cuales fue sancionado con suspensión por el término de 4 días, al haber incurrido en la falta grave consagrada en la Resolución No 02018 de 2001 Manual Disciplinario Único artículo 21 numeral 30, en vista a que se ausentó sin permiso del lugar de facción o sitio donde debía prestar su servicio sin tener permiso.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, pues al no aplicarse a los estudiantes el Decreto-ley 1798 de 2000 en nada incide la derogatoria de dicha norma con la vigencia de la Resolución 02018 de 2001, la cual estuvo vigente hasta la expedición de la Resolución No 04048 de 3 de octubre de 2014, de manera que el actor no fue sancionado con base en norma derogada.
Del recuento de la actuación disciplinaria se extrae que el demandante tuvo conocimiento de las providencias en las cuales se decretaron pruebas. Que no existió, por parte de la entidad, falta de competencia en la designación del funcionario que debía llevar a cabo la primera instancia del proceso disciplinario, toda vez que quien dictó el fallo sancionatorio fue el subdirector de la Escuela de Policía General Santander coronel Santiago Camelo Ortiz, que era el competente.
Inconforme con esta decisión, el demandante recurre la sentencia afirmando que los actos impugnados están viciados de nulidad por los siguientes cargos: i) Vías de hecho al aplicarse una norma derogada y ii) falsa motivación al haberse sustentado en norma inexistente. Por consiguiente, se entrará a estudiar los cargos endilgados en el recurso de apelación instaurado. i) Vías de hecho al aplicarse una norma derogada Sostuvo el demandante que el operador disciplinario incurrió en una vía de hecho y en desconocimiento del debido proceso, principio de favorabilidad o principio “pro-homine”, por cuanto las autoridades administrativas de la Escuela “General Santander”, lo sancionaron con fundamento en normas que no le eran aplicables, pues no se tuvo en cuenta que la Resolución 02018 de 2001, a pesar de que se encontraba ajustada al Decreto 1798 de 2000, había sido derogada por el artículo 60 de la ley 1015 de 2006, luego no puede concebirse que se hayan aplicado normas procesales derogadas.
Con el fin de determinar el régimen disciplinario de los estudiantes de las escuelas de formación de la Policía Nacional debe establecerse que de conformidad con el artículo 137 de la Ley 30 de 1992, las escuelas de formación de la Policía Nacional, que adelantan programas de educación superior, funcionarán de acuerdo con su naturaleza jurídica, y su régimen lo ajustarán conforme a lo allí establecido.
A su vez, el artículo 4 del Decreto 1798 de 2000 determina que los estudiantes de las seccionales de formación del personal uniformado de la Policía deberán regirse por el Manual Académico y Disciplinario Único expedido por el director General de la Policía Nacional. Al expedirse la Resolución No 02018 de 2001, que constituye el Manual Disciplinario Único para estudiantes en formación de las seccionales de la Escuela Nacional de Policía “General Santander”, en su artículo 18, establece en cuanto a los destinatarios, “el presente manual es aplicable a toda persona que se encuentre vinculada en calidad de estudiante en período de formación en las seccionales de la Escuela Nacional de Policía General Santander”, y en el artículo 19 ídem se determina quién tiene la calidad de estudiante de la institución “Calidad de estudiante.
Son estudiantes para efectos de la aplicación del presente manual, quienes, habiendo superado el proceso de admisión, se hayan matriculado para los programas de formación ofrecidos por las seccionales de la Escuela Nacional de Policía.” La Ley 1015 de 2006 en su artículo 23, parágrafo segundo consagró: “Los estudiantes de las Seccionales de Formación de la Policía Nacional, deberán regirse por el manual académico expedido por el Director General de la Policía Nacional, salvo que se trate de conductas relacionadas con el ejercicio de la función policial, caso en el cual serán investigados por las autoridades disciplinarias que señala esta ley”.
El artículo 60 de la referida ley dispuso que la presente ley regirá tres meses después de su sanción y deroga en forma expresa el decreto ley 1798 de 14 de septiembre de 2000. Igualmente, mediante sentencia de la Corte Constitucional C-712 de 2001 se declaró inexequible el Libro Segundo que inicia en el artículo 47 y finaliza en el artículo 154 del Decreto Ley 1798 de 2000.
No comparte la Sala la conclusión aducida por la parte actora relacionada con que cuando la Ley 1015 de 2006 norma que deroga el Decreto 1798 de 2000, y por ende las normas que se encontraban ajustadas a este decreto, como lo es el Código Único Disciplinario para los estudiantes de las escuelas de formación de la policía nacional (Resolución 02018 de 2001), en razón a que esta última no fue derogada en su totalidad tan solo se inaplicó algunos artículos respecto de la parte procedimental.
Aclara la Sala que la Ley 1015 de 2006 no deroga en forma expresa o tácita la Resolución 02018 de 2001 tal como se indicó anteriormente. Para resolver el cargo endilgado debe precisarse que al demandante se le inició investigación disciplinaria como consecuencia de la comunicación oficial S-2013-001585 ECSAN-COAGU de fecha 14 de marzo de 2013, suscrita por el Cadete Jorge Luis Martínez Jiménez, donde pone en conocimiento que ese día siendo aproximadamente las 14:00 horas, encontró al cadete Control Estadero Edison Fabian Suárez Huertas, en el alojamiento masculino mixto acostado en la cama en horas de servicio.
Como consecuencia de lo anterior se abrió investigación disciplinaria la que concluyó con la sanción de suspensión de 4 días, al incurrir en la falta grave establecida en el artículo 21 numeral 30 de la Resolución No 02018 de 6 de junio de 2001, Manual Disciplinario Único para estudiantes, que a la letra dice: Artículo 21. Faltas Graves, Numeral 30 ““Ausentarse sin permiso del lugar de facción o sitio donde preste su servicio” Resalta la Sala, que la aplicación de la Resolución 02018 de 2001 Código Único Disciplinario para los estudiantes de las escuelas de formación de la policía nacional, fue conocida por el actor desde el momento en que se dispuso la citación a audiencia de fecha 7 de mayo de 2014 y se endilgaron los cargos, donde se mencionó cual era la normatividad vigente que resultaba transgredida.
Se deja constancia que el investigado tuvo acceso a toda la investigación disciplinaria y al momento de rendir los descargos tal como se aprecia en la audiencia de 16 de mayo de 2014[17], manifestó que no aceptaba los cargos debido a que su situación física y emocional el día de los hechos no era la mejor, además que durante la prestación del servicio no se le da ninguna instrucción u orden, ni tampoco se le dio un número de teléfono o sitio al cual pudiera ir a buscarlo, nunca el señor oficial de servicio pasa revista al lugar de facción y cuando conoce la novedad no procede a verificar si estaba o no enfermo.
Observa la Sala que en ningún momento hizo alusión a lo planteado en esta instancia judicial, relacionado con la aplicación de un procedimiento irregular al tramitarse el proceso con fundamento en la Resolución 02018 de 2001 Código Único Disciplinario para los estudiantes de las escuelas de formación de la policía nacional, norma supuestamente derogada.
Ni siquiera en el recurso de apelación interpuesto en contra de la decisión disciplinaria de primera instancia se argumentó lo relacionado con la derogatoria de la referida resolución. Tampoco hizo referencia la parte actora en la demanda ni en el recurso de apelación incoado que haya existido una justa causa para ausentarse del servicio debido a la “situación física y emocional” en que se encontraba el día de los hechos, esto es el 14 de marzo de 2013, no obstante lo indicado precisa la Sala, que al investigado se le sancionó por ausentarse del sitio de facción sin el debido permiso, sin que se discuta el hecho de asistir al centro médico para que le brindaran atención, pues el cuestionamiento se limita a no informar haciendo uso de los medios pertinentes a sus superiores, con el fin de brindar el apoyo que necesitaba y no dejar acéfalo el servicio que debía prestar.
Al respecto reitera la Sala que el Decreto 1798 de 2000 no fue la norma aplicada al procedimiento disciplinario, pues la disposición que reguló el mismo y que fue de conocimiento previo del estudiante es la resolución 02018 de 2001 concordante con las competencias otorgadas en la resolución 04172 del 15 de noviembre de 2011, por lo que no son de recibo las afirmaciones del recurrente en cuanto a que la Resolución 02018 de 2001 fue ajustada al decreto 1798 de 2000, norma que fue derogada, ya que es claro que la resolución 02018 de 2001 remite a la normatividad enunciada, y al ser derogado el decreto 1798 de 2000 implícitamente salieron del ordenamiento jurídico algunos artículos, no obstante, la misma resolución 02018 de 2001 no fue derogada en su totalidad.
Igualmente, el A-quo al analizar lo referente al cargo relacionado con la aplicación de una norma que no estaba vigente sostuvo que era claro que i) la norma aplicable en el caso del demandante era el Manual Disciplinario Único para Estudiantes en periodo de formación, es decir, la Resolución No 02081 de 6 de junio de 2001 y no la Ley 1015 de 2006, ii) que la Ley 1015 de 2006 derogó únicamente el Decreto Ley 1798 de 2000, por lo que debía aplicarse el parágrafo 2 del artículo 23 de la Ley 1015 de 2006 que a su vez excluyó de su aplicación a los estudiantes de las seccionales de formación de la Policía Nacional.
Es cierto que fue la resolución 04048 de 3 de octubre de 2014 “Por el cual se adopta el Manual Académico para estudiantes de la Dirección Nacional de Escuelas de la Policía Nacional” la que derogó en forma expresa la Resolución No 02018 de 2001, la cual rigió desde el 3 de octubre de 2014, y debido a que los hechos fueron cometidos el 14 de marzo de 2013, la norma vigente en el aspecto sustancial era la Resolución No 02018 de 2001.
Con el fin de resolver estos cargos de nulidad, la Sala indica que, el régimen disciplinario está orientado, entre otros principios, con el de legalidad y tipicidad. El de legalidad, según el artículo 29 de la Carta Política, exige que la conducta reprochable, así como las sanciones, los criterios para su determinación y los procedimientos previstos para su imposición, deben estar expresa y claramente precisados en el Código Disciplinario Único, por lo que es imposible adelantar un proceso disciplinario que no tenga definidos previamente estos aspectos en la ley.
El principio de tipicidad, el cual hace parte igualmente de la garantía del debido proceso, lo ha definido la Corte Constitucional, como "la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, debe describir clara, expresa e inequívocamente las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras"[18]; de esta forma el sujeto procesal tiene la certeza sobre la disposición que le indican como transgredida por las actuaciones endilgadas, para ejercer el derecho a la defensa y contradicción, las cuales (las conductas y las normas) deben ser congruentes tanto en el pliego de cargos como en los fallos de primera y segunda instancia. Así entonces, el ejercicio del principio de tipicidad conlleva la aplicación de aquellas disposiciones que contienen deberes, funciones, obligaciones o prohibiciones para los diferentes estudiantes de las escuelas de formación; en otras palabras, la autoridad disciplinaria al realizar la subsunción típica de la conducta endilgada al investigado la encuadró en un tipo del manual único disciplinario, toda vez que al no prestar su servicio en el control estadero de cadetes sin justa causa, el día 14 de marzo de 2013, se ausentó del lugar de servicio, siendo catalogada su conducta dentro del numeral 30 del artículo 21 de la Resolución No 02018 de 2001.
Es claro que debido a la ausencia del señor Edison Fabian Suárez Huertas al servicio de control estadero de cadetes, sin que pudiera justificar la causa de su inasistencia, se hizo acreedor a la falta disciplinaria establecida en el régimen que como estudiante lo gobierna, como lo es la Resolución No 02018 de 2001. ii) Falsa motivación La falsa motivación del acto administrativo la sustenta por haberse creado y motivado con una norma inexistente, “fueron confeccionados sobre la base de las conjeturas, suposiciones, cábalas y apreciaciones subjetivas del funcionario a-quo”, al ser corroborados con norma inexistente pues la misma dejó de ser vigente desde el año 2006.
En cuanto a la causal de nulidad analizada, el Consejo de Estado ha indicado que los motivos de un acto administrativo constituyen uno de sus fundamentos de legalidad, a tal punto, que cuando se demuestra que estas razones que se expresan en el acto, como fuente de este, no son reales, no existen o están distorsionadas, se presenta un vicio que invalida el acto administrativo, llamado falsa motivación. Este vicio es el que afecta el elemento causal de la decisión, relacionado con los antecedentes de hecho y derecho que facultan su expedición y, por lo tanto, el reclamante tiene la carga de demostrar que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad.
Según lo precedente, la falsa motivación del acto ocurre cuando: i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la Administración Pública; ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien sea por error o por razones engañosas o simuladas; iii) porque el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen; y iv) porque los motivos que sirven de fundamento al acto no justifiquen la decisión. En el presente caso la realidad probada no contraviene los supuestos fácticos a los que hacen referencia los actos demandados, en razón a que está plenamente establecido que el actor incurrió en la falta endilgada, adicionalmente se hace referencia a todos los medios de prueba allegados tanto documentales como testimoniales, es decir, la prueba recaudada en el trámite disciplinario se encuentra ajustada a las garantías constitucionales y legales.
No es de recibo para la Sala, que los actos administrativos acusados se hubieran realizado con apreciaciones subjetivas, en razón a que al estudiarse los dos cargos endilgados se hizo referencia a las pruebas debidamente acopiadas dentro de la investigación disciplinaria. Tan es así que en el fallo disciplinario de segunda instancia se exoneró al investigado del segundo cargo endosado.
Del examen a que se hizo referencia se desprende que los operadores disciplinarios estudiaron cada aspecto enrostrado por la defensa y por consiguiente se analizaron todos los cargos endilgados, por lo que no se evidencia la falsa motivación que aduce la parte accionante. Del material probatorio recaudado se deriva que el demandante incurrió en las omisiones que desconocieron la legalidad y el reglamento, en razón a que como cadete hoy alférez conocía la obligación de cumplir y ejecutar los servicios ordenados en control de estadero de cadetes, así como su obligación de pedir permiso para ausentarse de su lugar de facción y no lo hizo.
En conclusión, se considera que la decisión sancionatoria, fue adoptada con base en las pruebas que analizadas en su conjunto y de acuerdo con las reglas de la sana crítica demuestran la responsabilidad del demandante, y contrario a lo sostenido por la defensa, no se vulneró el debido proceso y el derecho de defensa, puesto que el proceso disciplinario se adelantó en sus etapas pertinentes.
Como corolario de lo expuesto, para la Sala no concurre la causal de falsa motivación, al estar acreditado que la Escuela de Cadetes orientó la investigación y sanción disciplinaria del demandante a las finalidades de la potestad disciplinaria, esto es, al cumplimiento de los servicios asignados como cadete hoy alférez, y los actos administrativos se fundaron en las situaciones fácticas reales que le llevaron la certeza a las autoridades disciplinarias de la realización de la falta grave reprochada al actor.
Dado que el lenguaje utilizado por la oficina de control de asuntos disciplinarios subdirección escuela en sus decisiones fue lo suficientemente preciso como para permitir identificar con claridad tanto la conducta reprochada como la norma que se consideraba violada, y que los términos que utilizó en su razonamiento permitieron realizar en forma igualmente precisa la subsunción típica de la conducta de señor Edison Fabian Suárez Huertas, la Sala considera que no existió violación del derecho de defensa ni debido proceso, y en consecuencia se sostendrá la decisión apelada.
Sobre la condena en costas De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto, la parte demandante fue vencida en el proceso, no es menos que revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses. Dado que el fallo apelado, en el numeral segundo de la parte resolutiva condenó en costas, se dispondrá, revocar la decisión conforme se ha precisado.
En atención a lo previamente señalado, la Sala comparte la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, pues el demandante no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos a través de los cuales fue sancionado disciplinariamente. III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 16 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia, excepto lo relacionado con la condena en costas que se revocará.
SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas en la segunda instancia.
TERCERO: Téngase al doctor Jorge Eliécer Perdomo Flórez, identificado con la T.P. No 136.161 del C. S de la J., en calidad de apoderado de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, conforme el poder allegado[19].
CUARTO: Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 2 al 5 del cuaderno principal [2] Folios 6 al 8 del cuaderno principal [3] Folios 9 al 14 del cuaderno principal. [4] Folios 138 al 150 del cuaderno principal [5] Folios 298 al 310 del cuaderno principal [6] Folios 264 al 280 del cuaderno principal [7] Folio 291 del cuaderno principal [8] Memorial allegado vía correo electrónico adjuntado a SAMAI índice 16 [9] Memorial allegado vía correo electrónico adjuntado a SAMAI, índice 14. [10] Folio 292 del cuaderno principal [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E) Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil catorce (2014).- Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00902-00(2746-12) Actor: Víctor Virgilio Valle Tapia Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional. [12]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. William Hernández Gómez (e), proceso con radicado 11001-03-25-000-2011- 00316-00 y número interno 1210-11 [13] Folios 19 al 27 del cuaderno principal [14] Folios 30 al 37 del cuaderno principal [15] Folios 38 al 41 del cuaderno principal. [16] Folio 43 del cuaderno principal. [17] Folios 28 al 29 del cuaderno principal [18] Sentencia C-030 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [19] Memorial allegado vía correo electrónico arrimado a SAMAI índice 14