CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C, treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 25000-23-42-000-2018-01053-01(3014-2020) Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho.
Ley 1437 de 2011 Tema: Reconocimiento pensión gracia, docente interina Decisión: Apelación sentencia, segunda instancia Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia de 13 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, se tendrán en cuenta los siguientes: Antecedentes 1.1 La Demanda La señora Gloria Luz Gutiérrez Villegas, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) para solicitar la nulidad los siguientes actos: (I) Resolución RDP 46952 del 14 de diciembre de 2016, mediante la 2 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP cual la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia;
(II) Resolución RDP 007678 del 28 de febrero de 2017, que desató de manera desfavorable el recurso de reposición y la RDP 18495 de 4 de mayo de 2017 que resolvió la apelación confirmando la resolución anterior. La demandante a título de restablecimiento del derecho, solicitó que: (i) se condenara a la UGPP a reconocer y ordenar el pago de una pensión gracia de jubilación y a que esta se liquide con el promedio de todos los factores salariales devengados por la docente en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus jurídico de pensionada;
(ii) “reliquidar los reajustes pensionales ordenados a su favor por concepto de Ley 71 de 1988 teniendo en cuenta la nueva cuantía pensional de 1.027.558.20 con efectividad a partir del 14 de enero de 2006”; (iii) adecuar los valores reconocidos, de conformidad con el Índice de Precios al Consumidor; y (iv) que la UGPP cumpla la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA, y en caso de no cumplirse este término;
(v) que se reconozca el pago de intereses; y (vi) que se reconozca el pago de costas y agencias en derecho. 1.2 Los hechos La señora Gloria Luz Gutiérrez Villegas nació el 14 de febrero de 1956, cumplió los 50 años de edad el mismo día de 2006 y completó los 20 años de servicio el 5 de marzo de 1997, se retiró del oficio docente el 11 de marzo de 1997.
La demandante puso de presente que estuvo al servicio del Distrito de Bogotá en calidad de docente por más de 20 años, desempeñando las funciones con honestidad, idoneidad, y buen crédito. Sobre sus vinculaciones y tiempo en ellas informó lo siguiente: i) En interinidad: en el distrito especial de Bogotá desde el 10 de mayo de 1975 hasta el 13 de junio de 1975; del 14 de octubre de 3 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP 1975 hasta el 4 de noviembre de 1975; y del 21 de abril de 1976 hasta el 26 de julio de 1976. ii) En propiedad: nombrada por el Decreto 860 de 1970, desde el 27 de julio de 1976 hasta el 10 de marzo de 1997.
La actora relató que el 24 de noviembre de 2016 solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, pero dicha petición fue negada a través de los actos administrativos demandados. 1.3. Concepto de violación. La demandante, en síntesis, expuso que la entidad accionada al expedir los actos administrativos objeto de censura, vulnera el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, toda vez que se niega a reconocer el derecho, desconociendo que, ante la vía administrativa, acreditó todos los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión de jubilación gracia que son exigidos en la citada ley.
En consecuencia, los actos administrativos demandados deben ser declarados nulos. 2. Contestación de la demanda1. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que los actos enjuiciados se expidieron de conformidad con la normatividad aplicable. Afirmó que la pensión gracia fue estipulada por la Ley 114 de 1913 concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros que percibían una remuneración inferior respecto de los educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la nación. La UGPP dijo que el tiempo laborado por la señora Gutiérrez Villegas como docente interina no puede ser contabilizado para el reconocimiento pretendido, porque no existe una relación laboral que emane de una vinculación legal y reglamentaria.
La demandada concluyó que, en este caso, el servicio docente anterior al 31 1 Folios 99 a 109 4 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP de diciembre de 1980, fue servido a través de una vinculación en interinidad de ahí que no es posible tener en cuenta la vinculación antes de dicha fecha, ni los 20 años de servicio a la docencia oficial territorial o nacionalizada, por consiguiente, no hay lugar a reconocer la pensión gracia. La entidad accionada propuso como excepciones las que denominó: ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, prescripción, imposibilidad de condenar en costas, y la genérica o innominada. 3.
La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia proferida el 13 de febrero de 20202, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas. Dispuso: «Primero. - Declarase probada la excepción denominada prescripción» de las mesadas pensionales, propuesta por la accionada.
Segundo. - Declarase no probadas las excepciones denominadas Tercero. - Declarar la nulidad de la Resolución RDP 46952 del 14 de diciembre de 2016, mediante la cual la UGPP negó a la accionante el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Cuarto. - Declarar la nulidad de la Resolución RDP 007678 del 28 de febrero de 2017 expedida por la UGPP, por medio del cual se resuelve el recurso de reposición confirmando la anterior decisión. Quinto. - Declarar la nulidad de la Resolución 18495 de 4 de mayo de 2017 por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación confirmando en todas sus partes, el acto administrativo, que negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la demandante. […] Séptimo. - La Ugpp hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuanta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el consejo de Estado […]» El Tribunal consideró que la actora cumplió con todos los requisitos señalados en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, así; i) tiene 50 años de edad, cumplidos el 14 de febrero de 2006, ii) fue docente vinculada en escuelas primarias oficiales y centros de enseñanza 2Folios 217 a 228 5 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP secundaria de instrucción pública normalista, iii) prestó sus servicios con honradez, iv) por tiempo superior a 20 años, y v) fue vinculada al servicio docente antes del 31 de diciembre de 1980.
El a quo afirmó que el Consejo de Estado en varios pronunciamientos precisó que el interesado en el reconocimiento de la pensión gracia debe acreditar la prestación del servicio docente por 20 años, sin que sea relevante la forma de vinculación. El juzgador indicó que los derechos prestacionales son imprescriptibles, por ello, pueden ser reclamados en cualquier tiempo, sin embargo, para el pago de las mesadas pensionales, el legislador sí previó el fenómeno jurídico de la prescripción que acontece cuando no se piden dentro de los tres años siguientes a su causación. El fallo concluyó que la liquidación se hará efectiva a partir del 24 de noviembre de 2013, por prescripción trienal, dado que la petición presentada por la actora para obtener el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación se radicó el 24 de noviembre de 2016.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ordenó: «[…] Sexto: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la protección Social (Ugpp) reconocer y pagar la pensión gracia de la señora Gloria Luz Gutiérrez Villegas, identificada con la cédula de ciudadanía 41.790.399, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, esto es, del 11 de marzo de 1996 al 10 de marzo de 1997, efectiva a partir del 14 de enero de 2006, fecha de adquisición del derecho pensional, pero con efectos fiscales desde el 24 de noviembre de 2013, por prescripción trienal. […]» 4.
Los recursos de apelación 6 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP La parte demandada3 solicitó revocar la sentencia de primera instancia, al considerar que la demandante no cumple los requisititos de ley para ser beneficiaria de la pensión gracia. Los fundamentos de su desacuerdo son los siguientes: En primer lugar, la accionada afirmó que los tiempos servidos en interinidad no pueden ser tenidos en cuenta, puesto que para que se reconozca la mencionada prestación, es necesario que la vinculación haya sido legal y reglamentaria y con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
De manera que, en el presente caso, no pueden convalidarse los siguientes lapsos: i) desde el 10 de mayo de 1975 hasta el 13 de junio de 1975; ii) desde el 14 de octubre hasta el 4 de noviembre de 1975, y iii) desde el 21 de abril hasta el 26 de julio de 1976. En segundo lugar, la UGPP sostuvo que de acuerdo con las certificaciones aportadas, la demandante tuvo una licencia no remunerada por 90 días, otorgada por medio de la Resolución 1246 del 28 de mayo de 1992, para el periodo comprendido del 9 de marzo de 1992 hasta el 6 de junio del mismo año, Sin embargo, no se allegó documento o certificación posterior a esta situación administrativa, ni prueba sobre la continuidad del servicio, lo que hace concluir que no completó los 20 años de servicio a la docencia oficial.
La accionante4 solicitó modificar el numeral sexto de la sentencia al considerar que la orden dada resulta imprecisa porque se tuvieron en cuenta los factores salariales del año anterior al retiro, esto es, desde el 11 de marzo de 1996 hasta el 10 de marzo de 1997, no obstante, el reconocimiento se produce mucho tiempo después de ese periodo, por lo mismo, deberá aclararse como se hará el reconocimiento de la pensión y la fecha de su efectividad.
La demandante dijo que es necesario que la sentencia ordene la indexación de la primera mesada pensional, puesto que la beneficiaria se retiró del servicio mucho antes de la adquisición del estatus. 3 Folios 235 a 241 4 Folios 243 a 245 7 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP 5.
Trámite de segunda instancia Mediante auto del 22 de marzo de 20235, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y mediante providencia del 22 de octubre de 20246 corrió traslado a las partes para presentar los alegatos de conclusión y al Ministerio Público para rendir informe. 5.1. La demandante7 reiteró los argumentos expuestos en la demanda e indicó que a la actora le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación por acreditar la totalidad de los requisitos exigidos por la ley.
Reiteró que: «Señala el despacho que el periodo a tener en cuenta para el cálculo de la pensión es el correspondiente al año inmediatamente anterior a la consolidación de su status pensional, aspecto que entra en contradicción con el periodo señalado que es del 11 de marzo de 1996 al 10 de marzo de 1997, por cuanto el último año inmediatamente anterior al cumplimiento del status es el comprendido entre el 15 de enero de 2005 al 14 de enero de 2006, fecha está en que mi mandante adquiere el status jurídico de pensionada por edad, razón por la cual, teniendo en cuenta que la señora GLORIA LUZ GUTIÉRREZ VILLEGAS se retiró del servicio el 09 de marzo de 1997 y adquirió el status de pensionada en el año 2006, se hace necesario que la orden judicial expresamente indique que la pensión debe ser liquidada teniendo en cuenta los factores devengados en el último año de servicio comprendido entre el 11 de marzo de 1996 al 10 de marzo de 1997, efectiva a partir del 14 de enero de 2006, (y no el inmediatamente anterior al cumplimiento del status como se indica en el artículo sexto de la sentencia) cuya primera mesada debe ser indexada». 5.2.
La demandada8 Insistió en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 5 Folio 299 y vuelto 6 Folio 304 7 Índice 38 del aplicativo Samai 8 Índice 39 Sami Consejo de Estado, en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=2500023420002018010530111001 03 8 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)9, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado, como en ese caso; el superior resolverá sin limitaciones. 2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por las partes, le corresponde a la Sala determinar si ¿el tiempo servido en interinidad en la labor docente por la señora Gloria Gutiérrez Villegas puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia?, y en caso afirmativo decidir si ¿la pensión gracia se debe liquidar con el año anterior al retiro del servicio docente, o con el año anterior al que adquirió el estatus pensional?, finalmente resolver si ¿es procedente la indexación de la primera mesada pensional en el presente caso? Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.
Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2. Indexación de la primera mesada pensional, 2.3 Hechos probados; y 2.4. Caso concreto. 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como 9 “ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” 9 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 191310 consagró por primera vez la pensión gracia: «Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que percibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque la Ley 39 de 190311, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 192812 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección». 10 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 11 «[S]obre Instrucción Pública». 12 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 10 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual13.
La Ley 37 de 193314 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 199815, con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: «En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley».
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 13 «ARTICULO 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndase por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 14 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 15 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 11 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP 43 de 197516, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, puesto que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».
Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional».
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: 16 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 12 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […]» 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y, por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley17.» 17 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 13 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP Recientemente, la Sección Segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ- 030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 202018, esa disposición «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989» De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, 18 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 14 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933.
Como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron 15 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación19 [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2.
Indexación de la primera mesada pensional Esta Corporación ha señalado, en reiteradas ocasiones, que si bien no existe norma expresa que establezca la actualización de las sumas derivadas de una pensión, diferente al reajuste anual de las mesadas, lo cierto es que como consecuencia del desarrollo jurisprudencial se ha dado aplicación a los principios constitucionales previstos en los artículos 48, 53 y 230, y a los criterios de justicia y equidad, entendiendo que la pérdida del poder adquisitivo de la moneda y el fenómeno inflacionario son hechos notorios y, por tanto, el trabajador no tiene que soportar las consecuencias negativas de dicha situación al recibir sumas de dinero desvalorizadas que no van en armonía con el valor real del salario o de la pensión20 A su turno, la Corte Constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 48 y 53 de la C. P21, dispuso: 19 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de mayo de 2018.
Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00208-01(0228-15). M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 21 Sentencia SU-1073/12 16 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP «[…] el deber de actualizar el valor adquisitivo no se reduce a la primera mesada pensional sino que debe incluir, además, la actualización del salario base de liquidación, con lo cual se garantiza el mínimo vital de las personas de tercera edad que se ven afectadas por la inflación. Del mismo modo, en desarrollo del principio de igualdad, esta Corporación ha afirmado que el derecho a la indexación de la primera mesada tiene un carácter universal y, por ende, se predica de todos los pensionados sin discriminación en razón al momento en que se causó la pensión, el origen de la misma (si es legal, convencional o sanción) o su naturaleza (de vejez, de invalidez, etc.) […]».
(Destaca la Sala) Esta Subsección sobre el particular22precisó lo siguiente: «[…] si bien no existe norma expresa que la consagre, la jurisprudencia ha desarrollado con base en principios constitucionales, en especial, los previstos en los artículos 48, 53 y 230, una posición en la que bajo criterios de justicia y equidad determina que la pérdida del poder adquisitivo de la moneda y el fenómeno inflacionario son hechos notorios y, por tanto, que el trabajador no tiene por qué soportar las consecuencias negativas de dicha situación al tener que recibir al momento de pensionarse sumas de dinero desvalorizadas que no van en armonía con el valor real del salario que devengaba cuando prestaba sus servicios. […]» En consideración de todo lo anterior, la Sala reitera en esta oportunidad la tesis pacífica de la jurisprudencia, para decir que, ante la existencia de un vacío normativo frente a la indexación del ingreso base de liquidación de una prestación pensional y las consecuencias negativas que esto genera, esto es, el hecho de que un servidor tenga que percibir al momento de pensionarse una suma de dinero devaluada que no guarde una equivalencia con el valor real del salario que devengaba cuando prestaba sus servicios, resulta pertinente y necesario, que se realice el reajuste del ingreso base de liquidación en atención al carácter especialísimo de que goza una prestación pensional y al principio de equidad que gobierna el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. 22 Sentencia del 7 de febrero de 2013.
MP Gerardo Arenas Monsalve, expediente: 76001-23-31-000-2008-00785- 01(0268-12). 17 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP 2.3. Hechos probados i) Según el registro civil de nacimiento23 y la fotocopia de la cédula de ciudadanía, la demandante nació el 14 de enero de 195624. ii) Obra en el expediente la Resolución n°113 del 6 de abril de 197925 a través del cual el alcalde mayor del Distrito Especial de Bogotá, reconoció unas acreencias a varios docentes que prestaron sus servicios en interinidad, entre ellos, la demandante.
En este acto se lee lo siguiente: «Resolución Número 113 del 6 de abril de 1979 “Por la cual se reconocen unos pagos en la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá” EL ALCALDE MAYOR DEL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOTÁ Presidente de la Junta Administradora del Fer, en uso de sus atribuciones legales y
CONSIDERANDO
Que existe una deuda pendiente con el personal docente interino que ha prestado sus servicios en reemplazo de maestros nombrados en propiedad quienes disfrutaban de licencias autorizadas por la Secretaría de Educación, División de Educación Primaria y que hasta ahora completaron documentación; Que de acuerdo con las constancias debidamente presentadas por los interesados, previo visto bueno de los superiores inmediatos, se procedió a elaborar las respectivas liquidaciones;
Que es deber de a Administración reconocer y pagar las sumas en dinero debidas a sus servidores. […]
ARTICULO PRIMERO. - Reconocer a favor de los maestros interinos relacionados a continuación, según su categoría que acrediten en el escalafón las sumas correspondientes por días trabajados así: […] 7. Gutiérrez Villegas Gloria Luz, CC No.20 653.724. Del 10 de mayo al 13 de junio de 1975. 2ª Categoría Primaria. Asignación Mensual $3. 260.oo […]». iii) Comunicación del 27 de abril de 197626, por medio de la cual, el Jefe de la División de Personal del Distrito Especial de Bogotá comunicó a la señora Gloria Gutiérrez Villegas que mediante Decreto 344 del 19 de abril de 1976 había sido designada interinamente para desempeñar el cargo de maestra, a partir del 19 de abril de 1976, por el tiempo que el titular permaneciera suspendido. 23 Expediente administrativo aportado por la UGPP en medio magnético, CD a folio 110 del expediente 24 Folio 41 25 «Por medio del cual se reconocen unos pagos en la Secretaría de educación del Distrito Especial de Bogotá», folios 2, 3 y 4 del expediente 26 Folios 25 y 166 18 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP iv) Decreto 344 del 19 de abril de 197627, a través del cual, el alcalde del Distrito Especial de Bogotá, en uso de sus atribuciones legales nombró a partir del 19 de abril de 1976 a varios docentes, entre ellos a la señora Gloria Luz Gutiérrez Villegas. v) Documento sin número del 13 de septiembre de 197628, proferido por el Jefe de la División de Personal del Distrito de Bogotá, con el que comunicó a la actora que mediante Decreto 860 del 11 de agosto de 1976, aclarado por Decreto 954 del 8 de septiembre de 1976 fue nombrada para desempeñar el cargo de maestra en la Dirección Operativa-Administración de Enseñanza Primaria, a partir del 26 de julio de 1976, en reemplazo de Teresa Rodríguez Peña, quien renunció. vi) Por Decreto 860 del 11 de agosto de 197629, el alcalde del Distrito de Bogotá nombró a la señora Gloria Gutiérrez Villegas como maestra en la Dirección Operativa-Administración de Enseñanza Primaria, en reemplazo de Teresa Rodríguez Peña. vii) A través del artículo 8| del Decreto 954 del 8 de septiembre de 197630, el alcalde mayor del Distrito Especial de Bogotá aclaró el Decreto 860 del 11 de agosto de 1976, «en el sentido de expresar que el nombre correcto es GUTIERREZ VILLEGAS GLORIA LUZ y no como allí dice» viii) Oficio sin número del 8 de marzo de 197931, en el que el Jefe de la División de Personal del Distrito de Bogotá comunicó a la actora que mediante el Decreto 338 del 7 de marzo de 1979 había sido trasladada y ascendida como maestra dependiente de la División de Enseñanza Primaria, al cargo de Profesora de Tiempo Completo dependiente de la División de Educación; media, Colegio Fernando Mazuera, en reemplazo de Pedro A Ruiz Martínez, quien renunció. 27 Folios 6 a 9; 167 y 168 28 Folios 13 y 169 29 «Por el cual se causan algunas novedades de personal en la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá».
Folios 14 a 17 y 170 y 171 30 Por medio del cual se causan algunas novedades de personal en la Secretaría de Educación del Distrito Especial de Bogotá CD de antecedentes administrativos a portados con la contestación de la demanda, Folio 110 del expediente 31 Folio 18 19 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP ix) Por medio del Decreto 338 del 7 de marzo de 197932, el alcalde mayor del Distrito Especial de Bogotá, como presidente de la Junta Administrativa del FER y en uso de sus atribuciones legales designó a la señora Gloria Luz Gutiérrez Villegas como maestra del Colegio Fernando Mazuera V. x) Mediante Resolución n°2491 del 18 de marzo de 199733, el secretario de Educación de Santa fe de Bogotá aceptó la renuncia de la señora Gloria Luz Gutiérrez Villegas, a partir del 10 de marzo de 1997, del cargo de docente de tiempo completo del área de idiomas en el Colegio Agustín Fernández. xi) Resolución RDP 046952 del 14 de diciembre de 201634, por medio de la cual la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a la actora, y acta de notificación personal del 26 de diciembre de 201635. xii) Resolución RDP 007678 del 28 de febrero de 2017, por medio del cual se resolvió el recurso de reposición contra la Resolución 46952 del 14ciembre de 201736. xiii) Resolución RDP 018495 del 4 de mayo de 2017, que decidió el recurso de apelación contra la Resolución 46952 del 14 de diciembre de 201737. xiv) Declaración juramentada del 26 de abril de 2018 de la señora Gloria Luz Gutiérrez Villegas en la que manifestó que durante su desempeño como docente lo hizo con honradez, consagración, idoneidad, buena conducta38. xv) Certificado de la Contraloría General de la Nación, en la que consta que la actora no se encuentra reportada como responsable fiscal39. xvi) Certificado ordinario número 106022338 del 16 de febrero de 201840, por el cual la Procuraduría General de la Nación certificó que la demandante 32 Por el cual se hacen unos nombramientos de personal en la secretaría de Educación del Distrito, folios 19, 20 y 21 33 Folio 110 del expediente, CD de antecedentes administrativos 34 Folios 24, 25 y 26 35 Folio 28 36 Folios 34 y 35 37 Folios 36 y 37 38 Folio 40 39 Folio 42 40 Folio 43 20 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP carece de sanciones disciplinarias e inhabilidades. xvii) Formato Único para la expedición de salarios, expedido por la Secretaría de Educación del Distrito en el que consta que la accionante desde el 1 de enero hasta el 30 de diciembre de 1996 percibió como factores salariales: sueldo, prima de alimentación y prima de navidad.
Desde el 1 de enero hasta el 9 de marzo de 1997: sueldo, prima de alimentación y prima de navidad41. xviii) Según formato único para la expedición del certificado de historia laboral, del 9 de marzo de 201842de la secretaría de educación del Distrito de Bogotá la actora prestó sus servicios como docente nacionalizado de secundaria así: xix) Formato único para la expedición del certificado de salarios, de la Secretaría de Educación del Distrito, en el que consta que la accionante prestó sus servicios como docente nacionalizada, en propiedad y desde el 1 de enero hasta el 30 de diciembre de 1992 y 1993, devengó como factores salariales: sueldo, prima de alimentación, prima de habitación y prima de 41 Folio 44 42 Folios 45 y 46 43 No es acto de nombramiento, por este acto se reconocen prestaciones sociales por haber prestado servicios como docente interina y en el mismo se consignó el tiempo de servicio prestado Novedad Acto administrativo Desde Hasta Docente interina Resolución 0113 del 6 de abril de 197943 10 de mayo de 1975 13 de junio de 1975 Docente interina Certificación del 12 de mayo de 1976 14 de octubre de 1975 4 de noviembre de 1975 Docente interina Decreto 344 del 19 de abril de 1976 21 de abril de 1976 26 de julio de 1976 Nombramiento propiedad, primaria Decreto 860, del 11 de agosto de 1976, aclarado por Decreto 954 26 de julio de 1976 10 de marzo de 1997 Retiro Resolución 2491 del 18 de marzo de 1997.
Aceptan la renuncia 10 de marzo de 1997 21 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP navidad44. xx) Mediante Formato Único para la expedición de certificado de salarios, la Secretaría de Educación del Distrito certificó que la demandante prestó sus servicios como docente nacionalizada, en propiedad y desde el 1 de enero hasta el 30 de diciembre de los años 1994, 1995 y 1996, devengó como factores salariales: sueldo, prima de alimentación, prima de habitación y prima de navidad45. xxi) A través del Formato único para la expedición de certificado de salarios, la Secretaría de Educación del Distrito, indicó que la parte demandante prestó sus servicios como docente nacionalizada, en propiedad y desde el 1 de enero hasta el 9 de marzo de 1997, devengó como factores salariales: sueldo, prima de alimentación, prima de habitación y prima de navidad46. xxii) A Folio 110 del expediente se encuentra CD con los antecedentes administrativos, aportados por la parte demandada con la contestación de la demanda. 2.4.
Caso concreto La demandante acudió a la jurisdicción contenciosa administrativa y solicitó la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por sentencia del 13 de febrero de 2020.
Inconformes con esta decisión, las partes presentaron recurso de apelación. La parte demandada, insistió en que (i) los tiempos servidos en interinidad no son válidos para el reconocimiento de la pensión gracia, y ii) que no se aportó un documento en el que se indicara que la docente se hubiera reintegrado al cargo después de la licencia no remunerada desde el 9 de marzo de 1992. 44 Folio 188 45 Folio 189 46 Folio 190 22 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP 2.5 Análisis sustancial De las pruebas antes enunciadas se desprende que la señora Gloria Luz Gutiérrez Villegas nació el 14 de enero de 1956, y prestó sus servicios para la educación oficial así: Nominador Acto administrativo Desde Hasta Tiempo laborado A M D Distrito Especial de Bogotá No se encuentra el acto de nombramiento, en la Resolución 113 del 6 de abril de 1979 se indicó que prestó este tiempo como interina 10 de mayo de 1975 13 de junio de 1975 1 3 Distrito Especial de Bogotá Información contenida en el Formato Único para la expedición de tiempo de servicios.
Laboró en interinidad. 14 de octubre de 1975 4 de noviembre de 1975 20 Distrito Especial de Bogotá Decreto 344 del 189 de abril de 1976, como docente interina 21 de abril de 1976 26 de julio de 1976 3 5 Distrito Especial de Bogotá Decreto 860 de 1976 del 11 de agosto de 1976.En propiedad 27 de julio de 1976 10 de marzo de 1997 20 7 13 Distrito Especial de Bogotá Resolución 1246 del 28 de mayo de 1992 Licencia no remunerada 9 de marzo de 1992 6 de junio de 1992 3 Total tiempo de servicio 20 947 11 La demandante el 24 de noviembre de 2016 solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negada con los actos administrativos enjuiciados, puesto que, en criterio de la entidad, no acreditó 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada.
Sobre las inconformidades de la parte demandada, la Sala encuentra lo 47 Se excluyeron los 3 meses de la licencia no remunerada 23 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP siguiente: En lo atinente al primer lapso laborado por la actora como docente, esto es, desde el 10 de mayo hasta el 13 de junio de 1975 y desde el 21 de abril hasta el 26 de julio de 1976 [1 mes y 3 días], obra la Resolución 113 del 6 de abril de 1979 en la que el alcalde del Distrito Especial de Bogotá reconoció unas acreencias a la demandante en razón al tiempo de servicio indicado, así como el formato único para la expedición de certificado de historia laboral, que informó que la demandante prestó sus servicios como docente nacionalizado en interinidad desde el 10 de mayo hasta el 13 de junio de 1975, en una plaza distrital.
Sobre los medios de prueba para el reconocimiento de la pensión gracia, esta Corporación en sentencia del 21 de junio de 201848 precisó que son válidos otros medios de prueba para determinar la naturaleza del empleo desempeñado por el reclamante, caso en el cual se puede acudir, por ejemplo, a las certificaciones expedidas por el empleador, en estos términos: «[…] vi)Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» Bajo este entendido en el material probatorio allegado al proceso se encuentra la certificación de la secretaría de educación del Distrito Especial de Bogotá y demás elementos de prueba con los que se concluye que la señora Gloria Luz Gutiérrez Villegas ingresó al servicio educativo por nombramiento del Alcalde de Bogotá, para desempeñar labores en una plaza territorial; por tanto, ese tiempo, que, valga decir, inició con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 [10 de mayo de 1975], es susceptible de ser 48 Sentencia de unificación SU 04683 de 2018, expediente 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-14) 24 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP contabilizado para conceder la pensión gracia deprecada.
Así mismo, el Formato Único para la expedición de certificado de historia laboral hace constar que la actora laboró como docente interina desde el 14 de octubre hasta el 4 de noviembre de 1975. En lo concerniente al lapso laborado por la demandante desde el 21 de abril hasta el 26 de julio de 1976, equivalente a 3 meses y 5 días, se encontró que la accionante se vinculó mediante Decreto 344 del 19 de abril de 1976 para servir como maestra de primaria del Distrito Especial de Bogotá, designación que corresponde a una plaza territorial; en interinidad, por este motivo, también se contabiliza como tiempo para el reconocimiento de la prestación solicitada.
Sobre el particular, la Sala resalta que es irrelevante que estos periodos hayan sido laborados en interinidad y no en propiedad, ya que el ordenamiento que regula esta prestación no establece esa condición para el cómputo de los años de servicios, puesto que resulta suficiente que el interesado demuestre haber servido al magisterio como docente territorial o nacionalizado en diversas épocas, para que los tiempos de labor puedan ser tenidos en cuenta en el monto del mínimo requerido.
En efecto, la Ley 91 de 1989, no exige que la vinculación a la docencia deba realizarse por una relación legal y reglamentaria, por lo mismo, la prestación del servicio con una relación de interinidad logra satisfacer el requisito que previó el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de esta norma. Sobre la incorporación a las plantas de personal docente con las distintas formas de vinculación, la Corte Constitucional indicó lo siguiente: «[…].
Esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, comoquiera que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado en interinidad también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, 25 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»49.
En consecuencia, este periodo es válido para computar el tiempo para reconocer la pensión gracia50. Finalmente, respecto al periodo laborado desde el 27 de julio de 1976 hasta el 10 de marzo de 1997 [fecha de retiro definitivo, último año laborado], equivalente a 20 años, 4 meses y 7 días, se advierte que la accionante se vinculó por medio de nombramiento realizado por el alcalde de Bogotá, para ocupar una plaza territorial, tiempo que también se suma para reconocer la pensión gracia. La demandada alegó que no existe prueba de la reanudación de las labores después de gozar de la licencia no remunerada que fue concedida a la demandante por medio de la Resolución 1246 del 28 de mayo de 1992 [desde el 9 de marzo de 1992 hasta el 6 de junio de 1992].
No obstante, para la Sala, del material probatorio recaudado se evidencia que la actora retornó a sus labores al término de la licencia, de ello dan cuenta los siguientes documentos: 1) El Formato para la Expedición de Historia laboral que relacionó una licencia no remunerada desde el 9 de marzo de 1992 hasta el 6 de junio de ese mismo año [folios 45 y 46]; 2) El Formato Único para la expedición de Certificado de Salarios que precisó los factores salariales que devengó por la prestación efectiva del servicio en los años 1996 y 1997[folio 44] 3) El Formato Único para la expedición de Certificado de Salarios que precisó los factores salariales que devengó por la prestación efectiva del servicio en los años 1992 y 1993[folio 110 CD de antecedentes 49 Sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. 50 Entre otras providencias también se pueden consultar las siguientes: expediente 85001-23-33-000-2017-00087- 02 (1480-2019), del 27 de noviembre de 2020 MP Sandra Lisett Ibarra; del 10 de septiembre de 2020 radicado 17001-23-33-2016-00322-01 (3711-2018) MP Casar Palomino Cortes 26 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP administrativos] 4) El Formato Único para la expedición de Certificado de Salarios que precisó los factores salariales que devengó por la prestación efectiva del servicio en los años 1994, 1995 y 1996 [folio 110 CD de antecedentes administrativos]. 5) La Resolución 2491 del 18 de marzo de 1997, por la cual el secretario de educación del Distrito Capital aceptó la renuncia a la señora Gloria Luz Gutiérrez Villegas [folio 110, CD antecedentes administrativos] Por consiguiente, no es de recibo este reparo.
De otra parte, la accionante manifestó su inconformidad con el fallo de primera instancia al considerar que i) el tribunal no ordenó la indexación de la primera mesada pensional y ii) la sentencia debe precisar la fecha a partir de la cual debe gozar del derecho. Sobre la indexación de la primera mesada pensional, la Sala advierte que es pertinente que se acceda a esta pretensión. Lo anterior, teniendo en cuenta que entre la fecha del retiro de la demandante el 10 de marzo de 1997 y el día en que se consolidó el estatus pensional 14 de febrero de 2006, transcurrió un término de 8 años y 11 meses, por lo que se hace necesario, que, por ocurrencia del fenómeno de devaluación de la moneda, se actualice el valor de la mesada pensional de la accionante.
La Sala finalmente, aclara que el periodo para liquidar la pensión gracia, corresponde al promedio de los factores devengados por la demandante en el año anterior al retiro del servicio, esto es desde el 10 de marzo de 1996 al 10 de marzo de 1997, tal como lo ordenó el Tribunal de primera instancia, puesto que dicho periodo fue su último año de servicio. 2.5 Conclusión La accionante colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en condición de maestro territorial por veinte años (20) años, estuvo vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 [10 de mayo de 1975], con 50 años de edad (los cumplió 27 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP el 14 de enero de 2006) y observó una buena conducta en el ejercicio docente, lo cual no fue objeto de controversia.
Dado que entre la fecha del retiro y la consolidación del derecho transcurrió un lapso de 8 años y 11 meses, es necesario ordenar la indexación de la primera mesada pensional. En atención a lo expuesto, la Sala adicionará la sentencia de primera instancia, para ordenar el reconocimiento de la indexación de la primera mesada y en lo demás confirmará el fallo de primera instancia. 3.
Condena en costas. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]». Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia de 13 de febrero de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección B, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ADICIONAR el numeral sexto de la sentencia del 13 de febrero de 2020, que quedará así: Sexto: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la protección Social (Ugpp) reconocer y pagar la pensión gracia de la señora Gloria Luz Gutiérrez 28 Número interno: 3014-2020 Demandante: Gloria Luz Gutiérrez Villegas Demandada: UGPP Villegas, identificada con la cédula de ciudadanía 41.790.399, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año laborado, esto es, del 11 de marzo de 1996 al 10 de marzo de 1997, efectiva a partir del 14 de enero de 2006, fecha de adquisición del derecho pensional, pero con efectos fiscales desde el 24 de noviembre de 2013, por prescripción trienal.
Indexar la primera mesada pensional de la demandante, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia”.
TERCERO: RECONOCER personería para actuar al abogado Nicolas Pataquiva Delgadillo, identificado con la cédula de ciudadanía 1.073.253.662 de Mosquera - Cundinamarca y tarjeta profesional 410.182 del Consejo Superior de la Judicatura., como apoderado de la UGPP51, en los términos y para los fines del poder a él conferido.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia QUINTO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Con aclaración de voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA 51 Índice 37 aplicativo Samai: