CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 22 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Decisión. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. Doris del Socorro Noreña Flórez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución 040 del 20 de enero de 2015, mediante la cual la Procuraduría General de la Nación dio apertura y reglamentó el concurso de méritos para proveer los cargos de procuradores judiciales I y II; de la Convocatoria 004 de 2015 correspondiente a los empleos de procurador judicial II asignados a la Procuraduría Delegada para el Ministerio Público en Asuntos Penales; del Decreto 3751 del 8 de agosto de 2016, por medio del cual se nombró en período de prueba al señor Andrés Armando Ramírez Gómez en el cargo de procurador 346 judicial II penal de Medellín Justicia y Paz, empleo que venía ocupando la demandante y como consecuencia fue desvinculada del servicio; así como del Acta de Posesión 124 del 2 de septiembre de 2016.1 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene su reintegro a un cargo igual o de superior categoría al que venía desempeñando, sin solución de continuidad, junto con el reconocimiento y pago de los salarios, prestaciones sociales, aportes al 1 En la fijación del litigio realizada en la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPACA se excluyó el análisis de la nulidad del acta de posesión, circunscribiéndose el debate respecto de los demás actos demandados.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 05001-23-33-000-2019-00785-01 (2616-2024) Demandante: Doris del Socorro Noreña Flórez Demandada: Nación – Procuraduría General de la Nación Tema Decisión:: Desvinculación del servicio por provisión definitiva del cargo mediante concurso de méritos.

Confirma la sentencia de primera instancia. La provisión definitiva del cargo mediante concurso de méritos se ajustó al ordenamiento jurídico y no se acreditaron las vulneraciones alegadas por la demandante. Radicación: 05001-23-33-000-2019-00785-01 (2616-2024) Demandante: Doris del Socorro Noreña Flórez 2 sistema de seguridad social y demás emolumentos dejados de percibir desde la fecha de retiro hasta cuando se produzca el reintegro efectivo, debidamente indexados.

Igualmente, pidió que se declare que no existió solución de continuidad en la prestación del servicio para todos los efectos legales y prestacionales. 3. Como fundamento de sus pretensiones, la demandante expuso que se desempeñó como procuradora 346 judicial II penal de Medellín Justicia y Paz desde el 3 de octubre de 2008 hasta el 1.º de septiembre de 2016 y que contaba con más de trece años de servicios en la Procuraduría General de la Nación. Señaló que su desvinculación se produjo como consecuencia del concurso de méritos convocado mediante la Resolución 040 de 2015, expedida en cumplimiento de la sentencia C-101 de 2013 de la Corte Constitucional, providencia en la cual se declaró inexequible la clasificación de los cargos de procurador judicial como de libre nombramiento y remoción, al estimarse que, conforme al artículo 280 de la Constitución Política, debían ser provistos mediante el sistema de carrera administrativa. 4.

Indicó que la convocatoria desconoció las particularidades de los cargos de procurador judicial vinculados a la jurisdicción de justicia y paz y a los mecanismos de justicia transicional previstos en la Ley 975 de 2005 y la Ley 1448 de 2011, pues, en su criterio, se trataba de empleos de naturaleza temporal y sin vocación de permanencia que no podían ser ofertados en igualdad de condiciones con los demás cargos de procuradores judiciales de carrera.

Añadió que, pese a participar en la Convocatoria 004 de 2015 correspondiente a la Procuraduría Delegada para el Ministerio Público en Asuntos Penales, fue excluida de las etapas posteriores del concurso por no superar el puntaje mínimo exigido y posteriormente informada del nombramiento en período de prueba del señor Andrés Armando Ramírez Gómez en el cargo que venía ocupando, acto administrativo que, según afirmó, nunca le fue notificado formalmente. 5.

Asimismo, sostuvo que la Procuraduría General de la Nación desconoció su condición de sujeto de especial protección constitucional, toda vez que había informado oportunamente a la entidad, mediante Oficio P346JIIP-2015-004 del 26 de enero de 2015, que se encontraba próxima a cumplir los requisitos para acceder a la pensión de jubilación y que contaba con una pérdida de capacidad laboral del 37.53 %, circunstancia que, en su criterio, la hacía acreedora de estabilidad laboral reforzada por su condición de prepensionada y por su estado de salud.

Afirmó que, pese a ello, la entidad procedió a proveer definitivamente el empleo y a desvincularla del servicio sin adoptar medidas de protección especiales frente a su situación particular. 6. En ese contexto, afirmó que los actos demandados vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al trabajo, a la estabilidad laboral reforzada y al acceso a cargos públicos en condiciones de igualdad, al desconocer las garantías derivadas de su situación administrativa, de su permanencia prolongada en el servicio y de su condición de prepensionada y persona en situación de debilidad manifiesta.

Sostuvo, además, que la convocatoria y los actos posteriores desconocieron derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas respecto de quienes venían ocupando cargos de procuradores judiciales vinculados a la justicia transicional y alegó Radicación: 05001-23-33-000-2019-00785-01 (2616-2024) Demandante: Doris del Socorro Noreña Flórez 3 que el Decreto 3751 de 2016, mediante el cual se efectuó el nombramiento en período de prueba del señor Andrés Armando Ramírez Gómez y se produjo su desvinculación del cargo, nunca le fue notificado formalmente, circunstancia que, en su criterio, vulneró sus derechos de audiencia, defensa y debido proceso.

Contestación de la demanda 7. La Procuraduría General de la Nación se opuso a la prosperidad de las pretensiones, al sostener que los actos administrativos demandados fueron expedidos con plena sujeción al ordenamiento jurídico y en estricto cumplimiento de la sentencia C-101 de 2013 de la Corte Constitucional, mediante la cual se ordenó convocar a concurso público todos los cargos de procurador judicial, sin exclusión alguna.

Explicó que los empleos de procurador judicial II código 3PJ grado EC, incluidos aquellos que ejercían funciones ante Justicia y Paz, integraban una planta globalizada y permanente de la entidad, inicialmente prevista en el Decreto Ley 262 de 2000 y posteriormente adicionada mediante los Decretos 4795 de 2007 y 2247 de 2011, razón por la cual no existía fundamento normativo para excluirlos del concurso ni para otorgarles un tratamiento distinto al de los demás cargos de procurador judicial. 8.

Precisó que, conforme a lo anterior, correspondía al procurador general distribuir internamente los empleos según las necesidades del servicio, sin que la denominación funcional o el área de desempeño modificaran la naturaleza jurídica de los cargos. En ese sentido, indicó que los empleos vinculados a asuntos de justicia transicional no constituían cargos autónomos ni temporales, sino empleos permanentes de procurador judicial II que podían ser asignados a distintas áreas de intervención, entre ellas asuntos penales, justicia y paz, víctimas o restitución de tierras.

Añadió que las funciones desempeñadas ante magistrados de Justicia y Paz derivaban de la organización interna de la entidad y no directamente de la Ley 975 de 2005, por lo que dichos cargos podían ser válidamente ofertados en la Convocatoria 004 de 2015 junto con los demás cargos de procurador judicial en asuntos penales. 9. Sostuvo que la demandante no tenía un derecho adquirido a permanecer en provisionalidad ni podía impedir el nombramiento de quien superó el concurso de méritos, aun cuando alegara la condición de prepensionada o una situación de debilidad manifiesta por razones de salud.

Afirmó que la jurisprudencia constitucional ha reconocido la prevalencia del mérito como criterio de acceso y permanencia en cargos de carrera administrativa, de manera que no resultaba jurídicamente viable desplazar al aspirante que obtuvo el derecho al nombramiento en propiedad. En igual sentido, indicó que la sentencia C-333 de 2012 no era aplicable al caso concreto, pues dicha providencia se refirió a la provisión de cargos de magistrados de Justicia y Paz dentro de la Rama Judicial y, lejos de excluir el mérito, reafirmó la necesidad de acudir a listas de elegibles y concursos públicos para la provisión de dichos empleos. 10.

Finalmente, señaló que las listas de elegibles sí podían utilizarse para proveer cargos equivalentes no identificados individualmente en la convocatoria, conforme al artículo 216 del Decreto Ley 262 de 2000 y a la jurisprudencia constitucional (sentencias SU-446 de Radicación: 05001-23-33-000-2019-00785-01 (2616-2024) Demandante: Doris del Socorro Noreña Flórez 4 2011, C-281 de 2007 y C-319 de 2010), dado que todos los cargos de procurador judicial II código 3PJ grado EC compartían igual denominación, requisitos y régimen jurídico.

Con fundamento en ello, concluyó que la desvinculación de la demandante obedeció exclusivamente al deber constitucional y legal de proveer los cargos mediante el sistema de mérito y no a una actuación arbitraria o discriminatoria de la administración. Formuló las excepciones innominada o genérica y carga de la prueba. Sentencia apelada 11.

El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, sin imponer condena en costas. Para tal efecto, consideró que los cargos de procurador judicial pasaron de ser de libre nombramiento y remoción a empleos de carrera administrativa a partir de la sentencia C-101 de 2013 de la Corte Constitucional, providencia en la que además se ordenó a la Procuraduría General de la Nación convocar a concurso público para proveer tales empleos.

En cumplimiento de dicha decisión, la entidad expidió la Resolución 040 de 20 de enero de 2015 mediante la cual abrió el proceso de selección para proveer los cargos de procuradores judiciales I y II, reglamentó las etapas del concurso y dispuso la conformación de listas de elegibles. 12. Indicó que, conforme a los artículos 125 de la Constitución Política, 27 de la Ley 909 de 2004 y a la jurisprudencia constitucional, el mérito constituye el criterio rector para el ingreso y permanencia en los cargos de carrera administrativa, de manera que quienes ocupan cargos en provisionalidad gozan únicamente de una estabilidad relativa o intermedia y pueden ser retirados para proveer el empleo con quien superó el concurso de méritos y obtuvo el derecho al nombramiento en período de prueba.

Precisó que el nombramiento en provisionalidad no genera fuero de inamovilidad y que la provisión definitiva del cargo mediante concurso constituye una causa legal de retiro. 13. Frente al argumento según el cual los cargos de procuradurías judiciales de justicia y paz y apoyo a víctimas tenían carácter temporal y no podían ser ofertados dentro de la Convocatoria 004 de 2015, el Tribunal señaló que, aunque la sentencia C-172 de 2017 declaró inexequible la expresión “de carácter permanente” contenida en el Decreto 2247 de 2011, ello no implicaba que los empleos no pudieran ser provistos mediante concurso ni que los servidores nombrados en provisionalidad adquirieran estabilidad reforzada o derechos de permanencia. En ese sentido, sostuvo que la Resolución 040 de 2015 no desconoció la naturaleza de los cargos ni incurrió en violación del debido proceso o del derecho a la igualdad. 14.

Concluyó que la sentencia C-333 de 2012 no respaldaba la tesis de la demandante, toda vez que dicha providencia privilegió el mérito y las mejores condiciones profesionales como criterio principal para la provisión de cargos en Justicia y Paz, incluso mediante el uso de listas de elegibles. Por ello, consideró ajustado a derecho que el cargo ocupado por la actora hubiera sido provisto con una persona incluida en la lista de elegibles correspondiente al concurso adelantado por la Procuraduría General de la Nación. Radicación: 05001-23-33-000-2019-00785-01 (2616-2024) Demandante: Doris del Socorro Noreña Flórez 5 15.

Finalmente, el Tribunal sostuvo que la demandante no acreditó ostentar la condición de prepensionada ni encontrarse amparada por estabilidad laboral reforzada para la fecha de su desvinculación, pues no allegó certificación del fondo de pensiones ni prueba idónea sobre su pérdida de capacidad laboral. En todo caso, precisó que el retiro obedeció a una causa legal derivada del nombramiento en período de prueba de quien superó el concurso de méritos, razón por la cual concluyó que no se configuraban los vicios de nulidad alegados respecto de los actos administrativos demandados.

Recurso de apelación 16. La demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, al considerar que el Tribunal omitió valorar integralmente las particularidades jurídicas y fácticas de los cargos de procurador judicial vinculados a la jurisdicción de justicia y paz y a los mecanismos de justicia transicional.

Sostuvo que el fallo desconoció que el cargo que ocupaba como procuradora 346 judicial II penal de Medellín Justicia y Paz tenía origen legal en la Ley 975 de 2005 y en la Ley 1448 de 2011, con naturaleza temporal y sin vocación de permanencia, razón por la cual no podía ser ofertado dentro del concurso convocado mediante la Resolución 040 de 2015 en igualdad de condiciones con los cargos ordinarios de procuradores judiciales previstos en el Decreto Ley 262 de 2000.

En ese sentido, afirmó que el Tribunal desconoció el precedente constitucional contenido en las sentencias C-333 de 2012 y C-101 de 2013 de la Corte Constitucional, así como el artículo 280 de la Constitución Política, al no reconocer que los procuradores judiciales de justicia transicional debían recibir un tratamiento equivalente al otorgado a los funcionarios judiciales vinculados a dicha jurisdicción. 17.

Alegó que la sentencia apelada desconoció los derechos adquiridos y la situación jurídica consolidada de quienes, como ella, habían sido vinculados con anterioridad a la ejecutoria de la sentencia C-101 de 2013 en cargos de procuradurías judiciales de justicia y paz, pese a ejercer funciones permanentes ante la jurisdicción transicional.

Indicó que la Procuraduría General de la Nación vulneró los principios de igualdad, confianza legítima y primacía de la realidad sobre las formalidades al ofertar en concurso cargos temporales asociados a la justicia transicional, sin advertir su naturaleza excepcional ni las consecuencias que ello implicaba para quienes venían desempeñándolos en provisionalidad. 18.

Cuestionó la legalidad del concurso convocado mediante la Resolución 040 de 2015, al sostener que durante su desarrollo se presentaron irregularidades que afectaron los principios de transparencia, igualdad y debido proceso. En particular, afirmó que funcionarios de la Procuraduría General de la Nación participaron en la elaboración de las preguntas de las pruebas de conocimiento; que existió filtración previa de cuestionarios; que no se garantizó el acceso a los cuadernillos y hojas de respuesta; que fueron eliminadas preguntas sin informar adecuadamente a los concursantes y que se presentaron inconsistencias en la asignación de puntajes entre aspirantes que obtuvieron igual número de respuestas correctas.

Radicación: 05001-23-33-000-2019-00785-01 (2616-2024) Demandante: Doris del Socorro Noreña Flórez 6 19. Insistió en que la Procuraduría General de la Nación desconoció su condición de sujeto de especial protección constitucional, pese a que había informado oportunamente a la entidad que se encontraba próxima a consolidar su derecho pensional y que contaba con una pérdida de capacidad laboral del 37.53 %.

Señaló que la entidad tenía pleno conocimiento de su situación de prepensionada y de su estado de salud al momento de expedir el Decreto 3751 del 8 de agosto de 2016 y de comunicarle la terminación de su provisionalidad, sin que hubiera realizado un análisis particular sobre la procedencia de medidas de estabilidad laboral reforzada. 20.

Finalmente, sostuvo que el Tribunal no valoró adecuadamente la vulneración del debido proceso derivada de la falta de notificación del Decreto 3751 de 2016, mediante el cual se nombró en período de prueba al señor Andrés Armando Ramírez Gómez y se dispuso la terminación de su vinculación provisional. Afirmó que dicho acto nunca le fue notificado formalmente ni se le entregó copia del mismo, circunstancia que, en su criterio, afectó sus derechos de defensa y contradicción frente a la decisión administrativa que produjo su desvinculación del cargo.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 21. Mediante auto proferido el 18 de junio de 2025 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandante. Durante la oportunidad procesal, la demandada guardó silencio frente al recurso. 22. El agente del Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. Indicó que los actos administrativos demandados se ajustaron al ordenamiento jurídico, toda vez que la provisión de los cargos de procuradores judiciales mediante concurso de méritos obedeció al cumplimiento de la sentencia C-101 de 2013 de la Corte Constitucional y al régimen especial de carrera previsto para la Procuraduría General de la Nación. Señaló que los servidores vinculados en provisionalidad únicamente gozan de una estabilidad laboral relativa, la cual cede frente al mejor derecho de quien supera el concurso e integra la lista de elegibles. 23.

Sostuvo que los cargos de procurador judicial vinculados a justicia y paz y apoyo a víctimas, aunque relacionados con normas de justicia transicional, fueron incorporados a la planta global de la Procuraduría General de la Nación y podían ser provistos mediante concurso de méritos. Añadió que la sentencia C-101 de 2013 no exigió la expedición previa de una nueva ley para adelantar el proceso de selección y que la homologación prevista en el artículo 280 de la Constitución Política no implicaba identidad entre el régimen de carrera de los procuradores judiciales y el de los funcionarios de la Rama Judicial. 24.

Finalmente, precisó que la condición de prepensionada o sujeto de especial protección constitucional no otorgaba a la demandante un derecho indefinido a permanecer en el cargo, pues, conforme a la jurisprudencia constitucional, tales garantías únicamente imponen a la administración el deber de adoptar medidas afirmativas de Radicación: 05001-23-33-000-2019-00785-01 (2616-2024) Demandante: Doris del Socorro Noreña Flórez 7 protección, sin desconocer el mérito de quien accedió al empleo mediante concurso público.

III. CONSIDERACIONES Competencia 25. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así las cosas, se abordará el análisis de esta controversia. Problema jurídico 26. Corresponde a la Sala determinar si los actos administrativos demandados, mediante los cuales la Procuraduría General de la Nación convocó el concurso de méritos para proveer cargos de procuradores judiciales y nombró en período de prueba al señor Andrés Armando Ramírez Gómez en el empleo que ocupaba la demandante, vulneraron los derechos invocados por esta y se expidieron con desconocimiento del ordenamiento jurídico. 27.

Para tal efecto, deberá establecerse: i) si los cargos de procurador judicial vinculados a justicia y paz y a los mecanismos de justicia transicional podían ser ofertados dentro de la Convocatoria 004 de 2015; ii) si la condición de prepensionada y el estado de salud alegados por la demandante impedían su desvinculación o imponían medidas especiales de protección; iii) si durante el concurso de méritos se presentaron irregularidades que afectaran los principios de transparencia, igualdad y debido proceso; y iv) si el Decreto 3751 de 2016 debía ser notificado personalmente a la demandante.

Análisis 28. En el presente asunto, la Sala confirmará la sentencia apelada, por cuanto no se acreditó que la Procuraduría General de la Nación hubiera desconocido el ordenamiento jurídico al incluir los cargos de procurador judicial vinculados a justicia y paz dentro de la Convocatoria 004 de 2015 ni al proveerlos mediante concurso público de méritos en cumplimiento de la sentencia C-101 de 2013 de la Corte Constitucional.

Asimismo, no se demostró que la demandante ostentara una situación de estabilidad laboral reforzada que impidiera su desvinculación del cargo ocupado en provisionalidad, ni se acreditaron las irregularidades alegadas respecto del desarrollo del concurso o la configuración de vulneraciones al debido proceso derivadas de la falta de notificación personal del Decreto 3751 de 2016.

En consecuencia, los actos administrativos demandados conservan su presunción de legalidad, conforme pasa a explicarse. Radicación: 05001-23-33-000-2019-00785-01 (2616-2024) Demandante: Doris del Socorro Noreña Flórez 8 29. La demandante se desempeñó como procuradora 346 judicial II penal de Medellín Justicia y Paz desde el 3 de octubre de 2008 hasta el 1.º de septiembre de 2016, fecha en la que fue desvinculada con ocasión del nombramiento en período de prueba del señor Andrés Armando Ramírez Gómez, quien superó el concurso de méritos convocado por la Procuraduría General de la Nación mediante la Resolución 040 de 2015, expedida en cumplimiento de la sentencia C-101 de 2013 de la Corte Constitucional.

La actora cuestiona la legalidad de la convocatoria y de los actos posteriores al considerar que el empleo que ocupaba, vinculado a la jurisdicción de justicia y paz, no podía ser provisto mediante el referido concurso y que, además, la entidad desconoció las garantías derivadas de su situación particular al momento de su desvinculación. 30.

Por su parte, el Tribunal Administrativo de Antioquia concluyó que los actos administrativos demandados se ajustaban al ordenamiento jurídico, al considerar que, en cumplimiento de la sentencia C-101 de 2013 de la Corte Constitucional, la Procuraduría General de la Nación estaba obligada a proveer los cargos de procurador judicial mediante concurso de méritos y que quienes ocupaban dichos empleos en provisionalidad únicamente gozaban de una estabilidad relativa que cedía frente al mejor derecho de quien superó el proceso de selección. Asimismo, sostuvo que los cargos vinculados a justicia y paz podían ser ofertados dentro de la Convocatoria 004 de 2015, que la demandante no acreditó su condición de prepensionada ni de sujeto de especial protección constitucional y que su desvinculación obedeció a una causa legal derivada del nombramiento en período de prueba de quien integró la lista de elegibles. 31.

La apelante cuestionó la legalidad de los actos administrativos demandados al considerar que el Tribunal desconoció la naturaleza temporal y excepcional de los cargos de procurador judicial vinculados a la justicia transicional y, en consecuencia, avaló indebidamente su provisión mediante el concurso convocado por la Procuraduría General de la Nación. Asimismo, insistió en que se vulneraron sus derechos a la igualdad, al debido proceso, a la estabilidad laboral reforzada y a la confianza legítima, tanto por las presuntas irregularidades presentadas durante el desarrollo del concurso de méritos, como por la falta de valoración de su condición de prepensionada y persona en situación de debilidad manifiesta.

Finalmente, sostuvo que la falta de notificación formal del Decreto 3751 de 2016 afectó sus derechos de defensa y contradicción frente a la decisión administrativa que produjo su desvinculación del cargo. De los procuradores judiciales vinculados a justicia y paz y a los mecanismos de justicia transicional 32. La demandante sostuvo que el cargo de procurador 346 judicial II penal de Medellín Justicia y Paz que ocupaba no podía ser ofertado dentro de la Convocatoria 004 de 2015, por cuanto se trataba de un empleo vinculado a los mecanismos de justicia transicional previstos en la Ley 975 de 2005 y la Ley 1448 de 2011, cuya naturaleza era temporal y excepcional.

En su criterio, tales cargos no podían ser provistos en igualdad de condiciones con los demás empleos ordinarios de procurador judicial regulados por el Decreto Ley 262 de 2000, razón por la cual la Procuraduría General de la Nación desconoció el precedente constitucional contenido en las sentencias C-333 de 2012 y C- Radicación: 05001-23-33-000-2019-00785-01 (2616-2024) Demandante: Doris del Socorro Noreña Flórez 9 101 de 2013, así como los principios de igualdad, confianza legítima y primacía de la realidad sobre las formalidades. 33.

No obstante, la Sala considera que dicho reparo no tiene vocación de prosperidad, toda vez que la inclusión de los cargos de procurador judicial vinculados a justicia y paz dentro de la Convocatoria 004 de 2015 se ajustó al ordenamiento jurídico y obedeció al cumplimiento de la sentencia C-101 de 2013 de la Corte Constitucional, providencia en la que se declaró inexequible la clasificación de los cargos de procurador judicial como empleos de libre nombramiento y remoción y se ordenó a la Procuraduría General de la Nación adelantar el correspondiente concurso público de méritos para su provisión en propiedad. 34.

En efecto, el Consejo de Estado, en sentencia del 30 de julio de 2021,2 al decidir las demandas de nulidad formuladas contra la Resolución 040 de 2015, precisó que la Corte Constitucional “ordenó convocar un concurso público para la provisión en propiedad de todos los cargos de Procurador Judicial” y que el sistema aplicable era el régimen especial de carrera de la Procuraduría General de la Nación previsto en el Decreto Ley 262 de 2000, sin distinguir entre procuradores judiciales ordinarios y aquellos vinculados a justicia transicional.

Asimismo, indicó que el proceso de selección adelantado mediante la Resolución 040 de 2015 se realizó “dentro de los parámetros de la legalidad preexistente y en cumplimiento de una orden judicial que ya hizo tránsito a cosa juzgada constitucional”. 35. En consecuencia, los cargos de procuradores judiciales que actuaban ante la jurisdicción de justicia y paz sí podían ser incorporados al concurso de méritos, dado que hacían parte de la planta global de la Procuraduría General de la Nación y no correspondían a empleos autónomos, independientes o excluidos del régimen especial de carrera administrativa de la entidad. 36.

Bajo esa perspectiva, conforme al Decreto 2247 de 2011 y a la estructura prevista en el Decreto Ley 262 de 2000, los cargos de procurador judicial I y II se encuentran integrados en una planta globalizada cuya distribución funcional corresponde al procurador general de la nación, de acuerdo con las necesidades del servicio.3 Por ello, la circunstancia de que determinados procuradores judiciales ejercieran funciones relacionadas con justicia y paz, apoyo a víctimas o justicia transicional no modificaba la naturaleza jurídica del empleo ni lo sustraía del sistema especial de carrera de la Procuraduría General de la Nación. Así, lo relevante para efectos de la convocatoria era el código, grado y área funcional del cargo dentro de la estructura institucional, y no la asignación concreta o coyuntural de determinadas funciones en materia de justicia transicional. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 30 de julio de 2021.

Rad. 11001-03-25-000-2015-00366-00 (0740-2015) [acumulado]. 3 En el mismo sentido se ha pronunciado esta corporación, entre otras, en las sentencias del 13 de noviembre de 2025, Rad. 25000-23-42-000-2017-00727-01 (4784-2024); 26 de febrero de 2026, Rad. 25000-23-42-000-2017-00994-01 (3042-2022). Radicación: 05001-23-33-000-2019-00785-01 (2616-2024) Demandante: Doris del Socorro Noreña Flórez 10 37.

En ese sentido, aunque algunos cargos fueron creados o distribuidos para fortalecer la intervención del Ministerio Público en asuntos relacionados con justicia y paz y atención a víctimas del conflicto armado, ello no implicaba que estuvieran excluidos de la estructura ordinaria de la Procuraduría General de la Nación ni que constituyeran una categoría autónoma de empleos.

Por el contrario, las funciones de apoyo a víctimas y justicia transicional constituían competencias funcionales distribuidas transversalmente entre distintas procuradurías delegadas y procuradores judiciales, en ejercicio de la facultad constitucional y legal de organización interna atribuida al procurador general de la nación. De ahí que la asignación de funciones en materia de justicia transicional no generara un derecho subjetivo de permanencia en un determinado despacho o dependencia, ni impedía que el cargo fuera ofertado y provisto mediante concurso público de méritos.

Además, tratándose de una planta global y flexible, la administración conservaba la potestad de ubicar y redistribuir los empleos conforme a las necesidades institucionales y a los planes y programas de la entidad, sin que ello alterara la naturaleza del cargo ni desbordara el marco legal de la convocatoria. 38. Ahora bien, en cuanto al argumento relativo al supuesto desconocimiento de la sentencia C-333 de 2012, la Sala advierte que dicho precedente no respalda la tesis de la demandante.

En esa providencia, la Corte Constitucional analizó la forma de provisión de los cargos de magistrados de justicia y paz y de los grupos de apoyo administrativo y social previstos en el artículo 67 de la Ley 975 de 2005, no la situación de los procuradores judiciales vinculados a la Procuraduría General de la Nación. Además, lejos de excluir el principio del mérito, la Corte condicionó la exequibilidad de la norma demandada al entendimiento de que, a partir de la notificación de esa sentencia, dichos empleos debían proveerse de la lista de elegibles vigente.

Por tanto, la C-333 de 2012 no reconoció un derecho de permanencia en favor de quienes ocupaban cargos asociados a justicia transicional, sino que reafirmó que la provisión de esos empleos debía atender criterios de mérito, transparencia e igualdad. 39. Así las cosas, tampoco le asiste razón a la apelante cuando afirma que los cargos de procurador judicial vinculados a justicia y paz no podían ser ofertados dentro de la Convocatoria 004 de 2015 o que quienes los ocupaban en provisionalidad adquirían, por esa sola circunstancia, un derecho de permanencia en el empleo.

Por el contrario, la provisión definitiva de dichos cargos mediante concurso de méritos constituyó una actuación ajustada a los principios constitucionales de igualdad y mérito que gobiernan el acceso a la función pública, conforme a los artículos 125 y 280 de la Constitución Política y a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-101 de 2013.

De la estabilidad relativa de los servidores vinculados en provisionalidad que alegan la condición de prepensionados y sujetos de especial protección constitucional frente al principio del mérito 40. La demandante sostuvo que la Procuraduría General de la Nación desconoció su condición de sujeto de especial protección constitucional, pese a que había informado oportunamente a la entidad que se encontraba próxima a cumplir los requisitos para acceder a la pensión de jubilación y que contaba con una pérdida de capacidad laboral Radicación: 05001-23-33-000-2019-00785-01 (2616-2024) Demandante: Doris del Socorro Noreña Flórez 11 del 37.53 %, circunstancias que, en su criterio, le otorgaban estabilidad laboral reforzada por su condición de prepensionada y por su estado de salud.

Afirmó que, aun conociendo dicha situación, la entidad procedió a proveer definitivamente el empleo que ocupaba y a desvincularla del servicio sin adoptar medidas especiales de protección. 41. Al respecto, la Sala recuerda que la jurisprudencia constitucional4 y contencioso- administrativa5 ha reconocido que los prepensionados constituyen sujetos de especial protección constitucional, en consideración a la afectación que puede generarse sobre sus derechos al mínimo vital, al trabajo y a la seguridad social cuando son desvinculados del empleo estando próximos a consolidar su derecho pensional.

No obstante, dicha protección no otorga un derecho absoluto de permanencia en el cargo ni implica una inamovilidad indefinida, particularmente cuando se trata de empleos ocupados en provisionalidad cuya provisión definitiva debe efectuarse mediante concurso público de méritos. 42. En efecto, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han señalado de manera reiterada que la estabilidad reforzada de los servidores prepensionados vinculados en provisionalidad debe armonizarse con el principio del mérito previsto en el artículo 125 de la Constitución Política y con los derechos de quienes acceden al empleo público tras superar válidamente el correspondiente proceso de selección. Por ello, se ha precisado que el servidor provisional, aun cuando ostente la condición de prepensionado, “deberá ceder su plaza a quien figure en la lista de elegibles por haber superado el concurso de méritos”, salvo que la administración cuente con alternativas razonables que permitan proteger simultáneamente los derechos en tensión, como la existencia de vacantes equivalentes susceptibles de ser provistas provisionalmente. 43.

En el caso concreto, se encuentra acreditado que la demandante ocupaba el cargo en provisionalidad y que este fue ofertado dentro de la Convocatoria 004 de 2015, adelantada en cumplimiento de la sentencia C-101 de 2013 de la Corte Constitucional. También está demostrado que participó en el concurso de méritos, pero no superó el puntaje mínimo exigido para continuar en las etapas posteriores del proceso de selección, mientras que el empleo fue provisto con una persona que integró válidamente la lista de elegibles conformada en estricto orden de mérito. 44.

Aunque la demandante, mediante Oficio P346JIIP-2015-004 del 26 de enero de 2015, informó a la Procuraduría General de la Nación su situación pensional y la alegada pérdida de capacidad laboral, ello no generaba, por sí solo, un derecho adquirido a permanecer indefinidamente en el empleo ni impedía su provisión definitiva mediante concurso público.

En especial, porque la estabilidad reforzada de quienes ocupan cargos en provisionalidad tiene un alcance relativo y cede frente al derecho preferente de quien accede al servicio público por mérito, conforme a los artículos 125 y 280 de la Constitución Política. Además, correspondía a la demandante acreditar, en los términos 4 Ver, entre otras, las sentencias SU-446 de 2011 y SU-003 de 2018. 5 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B, sentencias del 29 de febrero de 2016. Rad. 05001-23-33-000- 2012-00285-01; y del 3 noviembre de 2022. Rad. 08001-23-33-000-2017-00137-01; Subsección A, sentencia del 21 de agosto de 2024, Rad. 25000-23-42-000-2017-01264-01 (4157-2023). Radicación: 05001-23-33-000-2019-00785-01 (2616-2024) Demandante: Doris del Socorro Noreña Flórez 12 del artículo 167 del Código General del Proceso, los supuestos fácticos en los que sustentó su condición de prepensionada y de persona en situación de debilidad manifiesta, carga que no podía entenderse satisfecha únicamente con las afirmaciones realizadas. 45.

En el caso concreto, la Sala advierte que las razones por las cuales el Tribunal despachó desfavorablemente el cargo relacionado con la alegada condición de prepensionada y de persona en situación de debilidad manifiesta obedecieron a que la demandante no acreditó que, para la fecha en que se produjo el nombramiento en período de prueba del señor Andrés Armando Ramírez Gómez y su consecuente desvinculación, se encontrara próxima a consolidar los requisitos para acceder a la pensión de jubilación, ni aportó dictamen médico o prueba técnica idónea que demostrara la alegada pérdida de capacidad laboral del 37.53 %.

Asimismo, se observa que, aunque en el recurso de apelación insistió en tales circunstancias, no formuló reparos concretos dirigidos a desvirtuar las conclusiones probatorias expuestas por el a quo ni allegó elementos de convicción adicionales que permitan arribar a una conclusión distinta en esta instancia. 46. En ese contexto, se evidencia que la desvinculación de la actora obedeció al cumplimiento de una obligación constitucional y legal consistente en proveer definitivamente los cargos de procurador judicial mediante el sistema de carrera administrativa.

De las presuntas irregularidades alegadas en el desarrollo del concurso de méritos 47. La apelante sostuvo que durante el desarrollo de la Convocatoria 004 de 2015 se presentaron irregularidades que vulneraron los principios de transparencia, igualdad y debido proceso, particularmente porque funcionarios de la Procuraduría General de la Nación habrían participado en la elaboración de las preguntas de las pruebas de conocimiento, existió filtración previa de cuestionarios, se eliminaron preguntas sin la debida información a los concursantes y se presentaron inconsistencias en la asignación de puntajes.

Asimismo, afirmó que no se garantizó adecuadamente el acceso a los cuadernillos y hojas de respuesta. 48. Sin embargo, la Sala advierte que tales reparos no tienen vocación de prosperidad, toda vez que corresponden a cuestionamientos generales sobre la legalidad y transparencia del concurso de méritos que no fueron acreditados de manera concreta dentro del proceso.

En efecto, la demandante no aportó elementos probatorios que demostraran la existencia de actuaciones fraudulentas, alteraciones en los resultados o manipulaciones específicas que hubieran afectado directamente su participación dentro de la Convocatoria 004 de 2015, por lo que no obra en el expediente prueba que permita establecer que las supuestas irregularidades incidieron de manera concreta en el resultado obtenido por la demandante o comprometieran la validez del proceso de selección. 49.

Además, la legalidad de la Resolución 040 de 2015 y del concurso adelantado por la Procuraduría General de la Nación ya fue objeto de control judicial por parte del Consejo Radicación: 05001-23-33-000-2019-00785-01 (2616-2024) Demandante: Doris del Socorro Noreña Flórez 13 de Estado mediante sentencia del 30 de julio de 2021,6 oportunidad en la cual se concluyó que el proceso de selección se ajustó al marco constitucional y legal aplicable y garantizó los principios que rigen el acceso al empleo público mediante el mérito.

En dicha providencia se reiteró que la convocatoria constituye la “ley del concurso”, obligatoria tanto para la administración como para los participantes, y que las reglas fijadas en ella debían observarse en condiciones de igualdad para todos los aspirantes. 50. En ese orden, las afirmaciones formuladas por la apelante resultan insuficientes para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, particularmente cuando no se acreditó una afectación concreta y directa sobre sus derechos ni la existencia de irregularidades sustanciales que comprometieran la validez del concurso o de la lista de elegibles conformada con ocasión de este.

De la inexistencia del deber de notificación personal del Decreto 3751 de 2016 a la servidora vinculada en provisionalidad 51. La demandante alegó que el Decreto 3751 de 2016, mediante el cual se nombró en período de prueba al señor Andrés Armando Ramírez Gómez y se produjo la terminación de su nombramiento provisional, nunca le fue notificado formalmente, circunstancia que, en su criterio, vulneró sus derechos de defensa, contradicción y debido proceso. 52.

Al respecto, la Sala advierte que dicho reparo no está llamado a prosperar, por cuanto el Decreto 3751 de 2016 constituyó, esencialmente, un acto administrativo de nombramiento expedido en favor de la persona que superó el concurso público de méritos y adquirió el derecho preferente a ocupar el empleo de carrera, razón por la cual su destinatario directo era el concursante nombrado en período de prueba y no la demandante, quien ejercía el cargo en provisionalidad. 53.

En efecto, el régimen especial de carrera de la Procuraduría General de la Nación, previsto en el Decreto Ley 262 de 2000, atribuye al procurador general la dirección y administración del sistema de carrera de la entidad, así como la facultad de efectuar los nombramientos derivados de los procesos de selección. En desarrollo de dichas competencias, y en cumplimiento de la sentencia C-101 de 2013, la entidad adelantó el concurso público para la provisión definitiva de los cargos de procuradores judiciales, actuación que culminó con la conformación de la lista de elegibles y el consecuente nombramiento en período de prueba del aspirante que obtuvo el mejor derecho. 54.

Así las cosas, la terminación de la provisionalidad de la demandante constituyó una consecuencia jurídica derivada de la provisión definitiva del empleo mediante el sistema de mérito, circunstancia que resultaba inherente a la naturaleza temporal y precaria del nombramiento provisional. En ese contexto, no puede afirmarse que la Procuraduría estuviera obligada a notificar personalmente a la actora el acto administrativo de nombramiento del concursante, dado que dicho acto no tenía como finalidad definir una 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 30 de julio de 2021.

Rad. 11001-03-25-000-2015-00366-00 (0740-2015) [acumulado]; consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. Radicación: 05001-23-33-000-2019-00785-01 (2616-2024) Demandante: Doris del Socorro Noreña Flórez 14 situación jurídica particular de aquella, sino materializar el derecho de acceso al cargo de carrera de quien superó el concurso público. 55.

En el presente asunto, además, se encuentra acreditado que la demandante tuvo conocimiento efectivo tanto del nombramiento efectuado mediante el Decreto 3751 de 2016 como de la terminación de su vinculación provisional, tal como se desprende del oficio 4406 de 12 de agosto de 2016, a través del cual se le informó dicha decisión. Incluso, ejerció oportunamente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos demandados, circunstancia que evidencia la inexistencia de una afectación real a sus derechos de contradicción y defensa. 56.

En consecuencia, no se configura el vicio alegado por la parte actora, ni existe fundamento para concluir que la ausencia de notificación personal del Decreto 3751 de 2016 comporte la nulidad de los actos administrativos demandados. 57. La Sala concluye que los argumentos expuestos por la apelante no desvirtúan la legalidad de los actos administrativos acusados ni evidencian la configuración de las vulneraciones alegadas, razón por la cual se confirmará la sentencia apelada.

Condena en costas 58. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 59.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. 60.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia impondrá condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. La liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP, teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 61.

En consecuencia, se impondrán costas en esta instancia a la demandante, por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia.

Radicación: 05001-23-33-000-2019-00785-01 (2616-2024) Demandante: Doris del Socorro Noreña Flórez 15 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 22 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

SEGUNDO. CONDENAR en costas en segunda instancia a la demandante, de acuerdo con lo señalado en la parte motiva.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Ausente con permiso CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.