CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 23001-23-33-000-2017-00327-01 (69600) Demandante: Olga Patricia Ramos Romero y otra Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Ejercito Nacional y otros Proceso: Reparación directa CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA-El término inicia desde que se produjo la conducta dañosa o que el demandante tuvo conocimiento del daño, aunque sus efectos perduren en el tiempo.
RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-Se rige por normas distintas a las de la responsabilidad penal en crímenes de lesa humanidad. COSTAS-Se condena a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y la Sala tasará las agencias en derecho en segunda instancia, art. 188 CPACA, 365 y 366 CGP. Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 5 de agosto de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que declaró la caducidad del medio de control.
SÍNTESIS DEL CASO El 18 de octubre de 2002, personas desconocidas mataron a Eberto Atencia Montero en el municipio de Valencia, Córdoba. Alegan perjuicios porque el homicidio se habría perpetrado por grupos armados al margen de la ley, sobre los cuales las entidades demandadas omitieron el deber de seguridad y protección.
ANTECEDENTES Radicación: 23001-23-33-000-2017-00327-01 (69600) Demandante: Olga Patricia Ramos Romero y otra Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y otros Asunto: Reparación directa 2 La demanda El 5 de julio de 2017, Olga Patricia Ramos Romero y Lía Susana Atencia Ramos formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa, Ejercito Nacional, Policía Nacional, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS y la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-UARIV, para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: «1.
Se declare responsable a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL - POLICÍA NACIONAL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL y/o - La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS DEL CONFLICTO INTERNO EN COLOMBIA, de la totalidad de los perjuicios morales y materiales que ha venido padeciendo la parte actora, a raíz de la situación de orden público del Municipio de Valencia, Córdoba, por la acción criminal, frente a la cual los demandados omitieron el deber constitucional e institucional de defender la vida, la tranquilidad, los bienes y la seguridad pública de los habitantes de esas comunidades y de la que son responsables por la omisión de protección. 2.
Como consecuencia de la declaración anterior, condénese a LA NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA EJÉRCITO NACIONAL POLICÍA NACIONAL, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL y/o - La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS DEL CONFLICTO INTERNO EN COLOMBIA a pagar a cada una de las demandantes y afectadas con los hechos criminales expuestos, los PERJUICIOS DE CARÁCTER MORAL, toda vez que, a la fecha, las mismas no han podido superar la muerte o pérdida de su ser querido, ni han recibido acompañamiento profesional (psicológico), para culminar sus duelos; por lo que en tal sentido se reclama la suma: OLGA PATRICIA RAMOS ROMERO (compañera permanente) (100) Salarios Mínimos Legales Mensuales = 71.773.700 LÍA SUSANA ATENCIA RAMOS (hija) (100) Salarios Mínimos Legales Mensuales = 71.773.700 3.
Pagar a cada una de las demandantes y afectadas los PERJUICIOS DE CARÁCTER MATERIAL - LUCRO CESANTE: Los ingresos que el señor EBERTO ATENCIA MONTERO que percibía (sic) mensualmente por su actividad laboral, se tomarán en cuenta para la liquidación del lucro cesante, el valor es de UN MILLÓN OCHOCIENTOS TREINTA MIL QUINIENTOS OCHENTA ($1.830.580) pesos (fl 42), Va: Vh x Ipc Final IPC Inicial Va: 1.830.580 x 137.87074 70.65505 Va: 3.572.051 Suma que se incrementará en un 25%, por concepto de prestaciones sociales, para un monto total de $4.465.063 pesos m/cte.
De este último valor se deducirá el 25%, que se presume para la propia subsistencia del difunto ($3.348.798). Radicación: 23001-23-33-000-2017-00327-01 (69600) Demandante: Olga Patricia Ramos Romero y otra Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y otros Asunto: Reparación directa 3 El valor 3.348.798 / entre OLGA PATRICIA RAMOS ROMERO (compañera permanente).
Y LÍA SUSANA ATENCIA RAMOS (hija). = $ 1.674.399 OLGA PATRICIA RAMOS ROMERO (compañera permanente) Va: 1.674.399 x la vida probable del causante era de: 30.35 años, es decir 364.2 meses = 609.816.115. LÍA SUSANA ATENCIA RAMOS (hija) Va: 1.674.399 x los meses de la fecha de la ocurrencia de los hechos (18/octubre/2002) hasta los 25 años de la hija (19/abril/2022) es decir 280 meses = 468.831.720 4.
La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 195 y subsiguientes del CPACA, aplicando en la liquidación la variación promedio mensual del IPC, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la ejecutoria del correspondiente fallo definitivo. 5. Las entidades demandadas darán cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y subsiguientes del CPACA»1.
Hechos La demanda narró que el 18 de octubre de 2002, en el municipio de Valencia, Córdoba, personas desconocidas mataron con armas de fuego a Eberto Atencia Montero, quien laboraba como docente público. Su compañera permanente, Olga Patricia Ramos Romero, declaró que la víctima no tenía problemas con nadie y que el acto violento ocurrió por orden de un comandante de las Autodefensas Unidas de Colombia-AUC.
Seguido de ello, en 2003, la red de solidaridad del Estado colombiano le dio una ayuda humanitaria por $11.000.000. Alegan perjuicios porque, aunque el Estado no participó de forma directa en la causación del daño, las autoridades tenían conocimiento de que grupos armados al margen de la ley operaban en el municipio, pero no intervinieron para prevenir, neutralizar o controlar la situación. En cuanto a la caducidad del medio de control, particularmente en casos de lesa humanidad y graves afectaciones a los derechos humanos, sostuvo que el juez contencioso administrativo debe considerar normas de derecho internacional público, efectuar control de convencionalidad y «encontrar una regla de cómputo de la caducidad diferenciada, haciendo primar la materialidad de estos derechos y de la tutela judicial efectiva»2.
Contestaciones de la demanda 1 Samai, índice 2, documento «6_ED_01RAD230012333», p. 59-61. Las pretensiones aquí anotadas corresponden al escrito de subsanación presentado por la parte demandante el 2 de agosto de 2017. 2 Samai, índice 2, documento «6_ED_01RAD230012333», p. 2-24. Radicación: 23001-23-33-000-2017-00327-01 (69600) Demandante: Olga Patricia Ramos Romero y otra Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y otros Asunto: Reparación directa 4 Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional El Ejército Nacional, al oponerse a las pretensiones, afirmó que había operado la caducidad del medio de control.
Explicó que la actora habría conocido la muerte de Eberto Atencia Moreno el 18 de octubre de 2002, de modo que tenía hasta el 19 de octubre de 2004 para accionar, pero acudió –por fuera del término– a la Procuraduría Judicial Administrativa el 30 de marzo de 2017. Manifestó que la demanda no da cuenta de un daño antijurídico ni sustenta algún título de imputación. El escrito de contestación destacó que, aunque el libelo hizo un recuento normativo e histórico para contextualizar los hechos, no daba claridad sobre los motivos del asesinato de la víctima.
Tal situación desliga los hechos del conflicto armado y, por lo tanto, de algún nexo causal con la responsabilidad del Estado. En consecuencia, planteó hecho de un tercero, inexistencia de obligaciones a indemnizar y la excepción genérica3. Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional La Policía Nacional sostuvo que, en este asunto, operó el fenómeno de caducidad, en tanto los hechos ocurrieron en octubre de 2002, pero la parte demandante solo presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el 30 de marzo de 2017 y formuló la demanda el 27 de junio de 2017.
Para la fecha de ambas actuaciones, los términos estaban excesivamente superados. Seguido de ello, argumentó que no había incurrido en una omisión que hubiera contribuido a la ocurrencia del daño y que el Estado no está obligado a responder por la materialización de cualquier tipo de delito, aún menos cuando el afectado no puso la situación en conocimiento de las autoridades para que se le brindaran medidas de protección. En ese sentido, formuló las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, hecho exclusivo y determinante de un tercero, falta de causalidad, inimputabilidad del daño a la Policía Nacional por falta de material probatorio y la excepción genérica4. 3 Samai, índice 2, documento «6_ED_01RAD230012333», p. 226-240. 4 Samai, índice 2, documento «6_ED_01RAD230012333», p. 252-262.
Radicación: 23001-23-33-000-2017-00327-01 (69600) Demandante: Olga Patricia Ramos Romero y otra Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y otros Asunto: Reparación directa 5 Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS Señaló que la Ley 1448 de 2011 y el Decreto 1084 de 2015 prevén mecanismos en sede administrativa para la reparación integral a las víctimas, los cuales están a cargo de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-UARIV.
A su vez, destacó que no le corresponde mantener el orden público ni combatir grupos armados al margen de la ley. En ese sentido, alegó falta de legitimación en la causa por pasiva, hecho de un tercero, inexistencia de falla del servicio, inexistencia de daño imputable a la entidad, imposibilidad presupuestal para el pago y la excepción genérica5.
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-UARIV Indicó que la demanda se presentó por fuera del término de caducidad para reclamar pretensiones de reparación directa, ya que la víctima falleció el 18 de octubre de 2002 y el medio de control se interpuso por fuera de los dos años siguientes a ese suceso. Por otra parte, según lo previsto en el artículo 9 de la Ley 1448 de 2011, el reconocimiento por parte del Estado de la calidad de víctima no revive el término de caducidad.
A continuación, adujo que el daño no le es imputable, ya que la indemnización por vía administrativa a su cargo fue cancelada al grupo familiar demandante en 2002, por la otrora Red de Solidaridad Social – Acción Social, en Resolución No. 1303 del 11 de enero de 2005. En ese sentido, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 1448 de 2011, las demandantes no podrían reclamar una doble reparación por el mismo concepto.
Agregó que no tuvo injerencia en la causación del daño, ya que los hechos ocurrieron antes de que la UARIV entrara a la vida jurídica, sumado a que sus actuaciones no atañen a la prevención del hecho. Propuso, como medios exceptivos, inexistencia de configuración de la imputación, falta de legitimación en la causa por pasiva, cumplimiento normativo para la UARIV, ausencia de responsabilidad, hecho de un tercero, inexistencia probatoria de los perjuicios y la existencia de precedentes horizontales6. 5 Samai, índice 2, documento «6_ED_01RAD230012333», p. 113-130. 6 Samai, índice 2, documento «6_ED_01RAD230012333», p. 139-179.
Radicación: 23001-23-33-000-2017-00327-01 (69600) Demandante: Olga Patricia Ramos Romero y otra Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y otros Asunto: Reparación directa 6 Sentencia de primera instancia El 5 de agosto de 2021, el Tribunal Administrativo de Córdoba profirió sentencia en la que declaró la caducidad del medio de control.
Expuso que, conforme a la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, proferida por el Pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el término para demandar establecido por el legislador resulta exigible, inclusive, a las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de crímenes de lesa humanidad. Advirtió que, en todo caso, las pruebas no daban certeza sobre si el asesinato de Eberto Atencia Montero fuese un crimen de lesa humanidad, ya que se desconocen las circunstancias en las que este se produjo.
Aclarado lo anterior, explicó que la parte demandante tuvo conocimiento del daño el 18 de octubre de 2002, fecha de su consumación, y que tuvo hasta el 19 de octubre de 2004 para presentar la demanda. Al radicarla el 5 de julio de 2017, por fuera de término, el Tribunal declaró probada la caducidad del medio de control7. Recurso de apelación La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia. Esgrimió que, aun cuando la carga probatoria le corresponde a la parte demandante, ello no obsta para que el juez pueda solicitar de manera oficiosa las pruebas que permitan esclarecer los hechos y, concretamente, la configuración de un crimen de lesa humanidad.
Destacó que Eberto Atencia Montero era maestro oficial sindicalizado –blanco de la violencia en la zona–, quien fue asesinado con seis impactos de bala, luego de que se ataran sus articulaciones de la muñeca y en completo estado de indefensión. Para el recurso, su muerte fue producto de ataques generalizados y sistemáticos, de manera continuada, contra líderes políticos y sociales del municipio de Valencia, Córdoba, los cuales operaban por el bloque Héroes de Tolova al mando de alias «Don Berna»8.
Trámite de segunda instancia 7 Samai, índice 2, documento «1_ED_02SENTENCIA». 8 Samai, índice 2, documento «5_ED_05RECURSOAPELACION». Radicación: 23001-23-33-000-2017-00327-01 (69600) Demandante: Olga Patricia Ramos Romero y otra Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y otros Asunto: Reparación directa 7 El 10 de diciembre de 2021, el Tribunal concedió el recurso de apelación9 y el 31 de marzo de 2023, el Despacho lo admitió10.
El 28 de julio de 2023, se negó una solicitud de pruebas formulada en el recurso de apelación11. El DPS pidió que se confirme la decisión recurrida, puesto que el medio de control fue extemporáneo, e insistió en su falta de legitimación en la causa por pasiva12. Las demás partes y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES 1.
La demanda se presentó el 5 de julio de 2017, luego el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en adelante, CPACA–. Conforme al artículo 308 del CPACA13, este código empezó a regir el 2 de julio de 2012 y solo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a su entrada en vigencia. Adicionalmente, conforme al artículo 306 de este código14, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso –en adelante, CGP– en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 2. La jurisdicción contenciosa administrativa conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal, según el artículo 104 del CPACA15. El Consejo de Estado es 9 Samai, índice 2, documento «8_ED_07AUTOCONCEDE». 10 Samai, índice 4. 11 Samai, índice 13. 12 Samai, índice 11. 13 «Artículo 308.
Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior». 14 «Artículo 306.
Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». 15 «Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares Radicación: 23001-23-33-000-2017-00327-01 (69600) Demandante: Olga Patricia Ramos Romero y otra Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y otros Asunto: Reparación directa 8 competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA16, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, porque el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA17, esto es, $368.858.50018. Medio de control procedente 3. La reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo19, en este caso por omisión del deber de seguridad y protección. Demanda en tiempo 4.
La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. Problema jurídico 5. Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa se interpuso dentro del término preclusivo previsto en la ley. Análisis de la Sala cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable […]». 16 «Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]». 17 «Artículo 152.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes […]». 18 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2017, $737.717, por 500. 19 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos respecto de los cuales no se discute su legalidad.
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421. Radicación: 23001-23-33-000-2017-00327-01 (69600) Demandante: Olga Patricia Ramos Romero y otra Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y otros Asunto: Reparación directa 9 6.
El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Este término está concebido para definir un plazo objetivo e invariable, con base en el cual quien pretenda ser titular de un derecho opte por accionar ante las autoridades competentes. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. 7.
Aunque el régimen procesal aplicable al asunto es el contenido en el CPACA, el estudio de este presupuesto procesal se sujeta a la ley vigente al momento en que empezó a correr el término de caducidad. Lo anterior se ajusta a lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del CGP20, según el cual los términos se rigen por las leyes vigentes al momento en que empiezan a correr.
En atención a lo expuesto, la Sala anticipa que el régimen aplicable para el conteo del término de caducidad no es el contenido en el artículo 164 del CPACA, sino el previsto en el artículo 136 del CCA. La fecha precisa en la que empieza a correr este término será objeto de estudio más adelante. 8. Aclarado lo anterior, conforme al numeral 8 del artículo 136 del CCA, la demanda de reparación directa deberá presentarse en el término de 2 años contados desde el día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.
El artículo 136 del CCA dispuso que el punto de partida para el cómputo del término de caducidad es el hecho dañoso –acción u omisión causante del daño– y fijó el plazo para la interposición de la demanda en dos años, sin hacer distinciones sobre el tipo de daño que se cause. Por ello, basta verificar el día en que ocurrió el hecho, omisión u operación administrativa para contabilizar el plazo señalado, a menos que el perjudicado no hubiera podido conocer el daño en esa fecha, ya que, en este evento, la caducidad se debe contar desde que tuvo 20 «Artículo 40.
Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones (…)» (se destaca).
Radicación: 23001-23-33-000-2017-00327-01 (69600) Demandante: Olga Patricia Ramos Romero y otra Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y otros Asunto: Reparación directa 10 conocimiento del mismo21. Así, aunque los efectos del daño perduren en el tiempo, el conteo del término de caducidad para demandar inicia desde que se produjo la conducta dañosa o desde la fecha en que el demandante tuvo conocimiento del daño22. 9.
La Corte Constitucional ha revisado en varias oportunidades la constitucionalidad del artículo 136 del CCA. En sentencia C-351 de 1994, expresó que la institución jurídica de la caducidad de la acción se fundamenta en el deber de colaboración con la justicia y, con motivo de este, de ejercer las acciones procesales dentro de los términos señalados por la ley.
Según la sentencia C-115 de 1998, cuando se deja de ejercer el derecho de acción dentro de los plazos fijados por la ley en forma objetiva, «el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos». En la misma línea, expresó: «La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (artículo 136 del CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad.
Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado.
(…) De ahí que tampoco sea sostenible el argumento según el cual la caducidad frustra el derecho de acceso a la justicia pues, mal podría violarse este derecho respecto de quien, gozando de la posibilidad de ejercerlo, opta por la vía de la inacción. Es imposible que pueda desconocerse o vulnerarse el derecho de quien ha hecho voluntaria dejación del mismo, renunciando a su ejercicio o no empleando la vigilancia que la preservación de su integridad demanda»23.
Seguido de ello, en sentencia C-574 de 1998, la Corte Constitucional destacó que la caducidad debe ser objeto de pronunciamiento judicial oficioso cuando aparezca probada en la actuación procesal, sin descartar que pueda ser declarada a 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de octubre de 2011, Rad. 20.692 [fundamento jurídico 3.1]. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de octubre de 2020, Rad. 61.767 [fundamento jurídico 4]. 23 Corte Constitucional, sentencia C-115 de 1998.
Radicación: 23001-23-33-000-2017-00327-01 (69600) Demandante: Olga Patricia Ramos Romero y otra Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y otros Asunto: Reparación directa 11 solicitud de parte. Esta figura es, además, irrenunciable por la parte que la alega. La Corte reiteró el criterio expuesto en sentencia C-832 de 2001, al estudiar la constitucionalidad del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 136.9 del CCA.
Afirmó que la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que apunta a la protección del interés general, de modo que su configuración impide el ejercicio de la acción y no puede iniciarse válidamente el proceso. También señaló que la caducidad, dado su carácter de orden público, es indisponible y puede ser declarada de oficio por el juez, cuando se verifique su ocurrencia. 10.
En relación con la caducidad de las pretensiones de reparación directa por daños causados por crímenes de lesa humanidad, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 29 de enero de 202024. Señaló que, en esos eventos, la responsabilidad estatal sí se encontraba sujeta al plazo de caducidad previsto por el legislador, ya que la regla de imprescriptibilidad de tales conductas solo era aplicable en juicios penales, cuando se desconocía al presunto autor de la conducta delictiva.
Desde esa perspectiva, vale anotar que en la citada decisión de unificación se consideró razonable dar aplicación a las reglas de caducidad en materia de reparación directa previstas en el numeral 8 del artículo 136 del CCA25 y en el literal i) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 201126, que establecen dos supuestos para efectos de contabilizar los dos años de presentación de la demanda contenciosa, al margen de tener relación o no con delitos constitutivos de crímenes de lesa humanidad: (i) a partir del día siguiente a la ocurrencia del hecho dañoso, o (ii) de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del 24 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera.
Sentencia del 29 de enero de 2020. Exp. (61033), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 25 Adicionado por el artículo 8 de la Ley 589 de 2000: «(…) 8. La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.
“Sin embargo, el término de caducidad de la acción de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que tal acción pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición” (se resalta)».
En la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, la Sección Tercera aclaró que no bastaba la ocurrencia del hecho dañoso, sino que este debía ser conocido por el afectado. Al respecto, citó: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de marzo de 2006, Rad. 15.785. 26 «(…) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Sin embargo, el término para formular la pretensión de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición».
Radicación: 23001-23-33-000-2017-00327-01 (69600) Demandante: Olga Patricia Ramos Romero y otra Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y otros Asunto: Reparación directa 12 hecho dañoso, si ello fue en fecha posterior, siempre y cuando existan pruebas de la imposibilidad de haberlo conocido en el momento de su ocurrencia. En el referido pronunciamiento de unificación jurisprudencial también se precisó que solamente sería procedente un tratamiento diferente para asuntos relacionados con el delito de desaparición forzada, por tener reglas especiales, y en aquellos eventos en los que se encontrara demostrada la imposibilidad material de los afectados de acceder a la administración de justicia, circunstancia en la que únicamente podrían ser apreciados para el efecto supuestos objetivos –secuestro, enfermedades o cualesquier otra situación que dé cuenta sobre la imposibilidad de acceder a la administración de justicia–.
La Sección Tercera fue enfática en destacar que en los demás asuntos, incluso aquellos que traten de delitos de lesa humanidad o crímenes de guerra, ni el CCA ni el CPACA establecen alguna regla especial en materia de caducidad27. La sentencia en cita fijó las siguientes reglas de unificación: «Así las cosas, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado se unificará en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, bajo las siguientes premisas: i) en tales eventos resulta exigible el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley.
Finalmente, se precisa que el término de caducidad para solicitar al Estado la indemnización de un daño es inaplicable en aquellos eventos en los que se adviertan circunstancias que hubiesen impedido, desde el punto de vista material, el ejercicio del derecho de acción, lo que puede ocurrir frente a los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra o cualquier otro asunto en el que se pueda demandar la responsabilidad patrimonial [del] Estado, pues para tales efectos no resulta determinante la situación causante del daño, sino la condición particular de quien acude a la administración de justicia» 28 (se destaca).
Respecto de los eventos que impidan el acceso a la administración de justicia, el 27 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Auto del 30 de marzo de 2020. Radicación No. 05001- 23-33-000-2018-01126-01(63134). 28 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia del 29 de enero de 2020. Exp. (61033), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
Radicación: 23001-23-33-000-2017-00327-01 (69600) Demandante: Olga Patricia Ramos Romero y otra Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y otros Asunto: Reparación directa 13 Pleno de la Sección Tercera anotó lo siguiente: «La Sección enfatiza en que se trata de supuestos objetivos, como secuestros, enfermedades o cualquier situación que no permita materialmente acudir a esta jurisdicción, pues lo referente a la imposibilidad de conocer la relación del Estado con el hecho dañoso no da lugar a la inaplicación de las reglas de caducidad, sino al cómputo a partir del momento en el que, dado el conocimiento de los hechos, surge el interés para reclamar la indemnización de los perjuicios causados, como se explicó en el acápite precedente.
En síntesis, el juez de lo contencioso administrativo debe, excepcionalmente, inaplicar el término de caducidad de la pretensión de reparación directa cuando advierta que la no comparecencia ante la administración de justicia se encuentra justificada por razones materiales, pues el paso del tiempo no puede empezar a correr contra quien no goza del acceso efectivo a la administración de justicia, lo cual, se insiste, depende de las circunstancias especiales de cada sujeto.
En las condiciones analizadas, el plazo para demandar no se computará mientras subsistan dichas situaciones especiales y, una vez superadas, empezará a correr el término de ley» 29 (se destaca). 11. La Corte Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse respecto de la aplicabilidad de la caducidad en asuntos de lesa humanidad, con ocasión del pronunciamiento de la Sección Tercera de la Corporación. Así, en sentencia SU- 312 de 2020, dispuso unificar la jurisprudencia constitucional en el sentido de indicar que el criterio de la Sección Tercera «es razonable y proporcional desde una perspectiva constitucional y convencional».
Además, esta postura permite la mejor optimización de los intereses constitucionales en tensión, en tanto «por una parte, protege la seguridad jurídica y, por otra, no implica una afectación grave al acceso a la administración de justicia de las víctimas de violaciones a los derechos humanos a efectos de obtener la reparación patrimonial de los daños causados por las mismas».
El alto tribunal manifestó, inclusive, que la posición resultaba coherente con la doctrina constitucional de antaño. De manera textual, expresó: «(…) esta Corporación resalta que, si con efectos de cosa juzgada constitucional, se estimó que la existencia de una norma que establecía el término de caducidad de la pretensión de reparación directa en dos años a partir de la ocurrencia del hecho dañoso sin modulación alguna, era conforme a la Carta Política debido a que salvaguardaba la seguridad jurídica y no afectaba el derecho al acceso a la administración de justicia de las víctimas de violaciones a los derechos humanos, mutatis mutandis, es razonable sostener que una interpretación amplia de una disposición que es más benéfica para la protección de los intereses de los afectados por un perjuicio causado por el Estado (numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), al incorporar el conocimiento de la participación de un agente público en la causa del menoscabo para iniciar con la contabilización de dicho plazo y la posibilidad 29 Ibidem.
Radicación: 23001-23-33-000-2017-00327-01 (69600) Demandante: Olga Patricia Ramos Romero y otra Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y otros Asunto: Reparación directa 14 material de acudir al aparato jurisdiccional, también es acorde con el ordenamiento superior». Caso concreto 12. La demanda reclama los perjuicios derivados de la muerte violenta de Eberto Atencia Montero, ocurrida el 18 de octubre de 2002, por omisión del deber de seguridad y protección. Con fundamento en las pruebas allegadas al expediente, quedaron acreditados los siguientes hechos: 12.1.
El 18 de octubre de 2002, a las 9:30 p.m., Eberto Atencia Montero murió como consecuencia de seis heridas con arma de fuego, según consta en el registro civil de defunción30, el acta de levantamiento del cadáver31 y el informe de necropsia32, documentos aportados en la demanda. 12.2. El 3 de febrero de 2003, Olga Patricia Ramos y los hijos de la víctima directa acudieron ante la Red de Solidaridad Social para reclamar por la muerte de Eberto Atencia Montero, ocurrida el 18 de octubre de 2002, según quedó registrado en la ficha de seguimiento de víctimas de la violencia No. 474233, aportada en la contestación de la UARIV. 12.3.
El 11 de enero de 2005, el Subdirector General Administrativo y Financiero de la Red de Solidaridad Social reconoció como víctima de la violencia a Eberto Atencia Montero y ordenó el pago de $13.067.610 a Olga Patricia Ramos Romero y Lía Susana Atencia Ramos, a título de ayuda humanitaria y gastos funerarios. Lo anterior se desprende de la copia de la Resolución No. 1303 del 11 de enero de 200534, aportada en la contestación de la UARIV.
Conforme al material probatorio allegado, está probado que la víctima falleció el 18 de octubre de 2002. Fue a partir de ese momento en que las demandantes conocieron el daño, comoquiera que –además de no formular manifestación en contrario– adelantaron solicitudes por vía administrativa para obtener reparación 30 Samai, índice 2, documento «6_ED_01RAD230012333», p. 30. 31 Samai, índice 2, documento «6_ED_01RAD230012333», p. 42. 32 Samai, índice 2, documento «6_ED_01RAD230012333», p. 43. 33 Samai, índice 2, documento «6_ED_01RAD230012333», p. 203. 34 Samai, índice 2, documento «6_ED_01RAD230012333», p. 221-223.
Radicación: 23001-23-33-000-2017-00327-01 (69600) Demandante: Olga Patricia Ramos Romero y otra Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y otros Asunto: Reparación directa 15 como víctimas de la violencia. Por ello, la fecha de contabilización de caducidad inicia el 18 de octubre de 2002, fecha en la que acaeció la omisión alegada. 13.
El recurso de apelación planteó que la sentencia de primera instancia declaró probada la caducidad sin que, previamente, se hubiera determinado si el hecho dañoso configuraba un crimen de lesa humanidad. Este planteamiento se sigue de la hipótesis de la demanda en cuanto a que, en esos casos, tal figura –la caducidad– es inaplicable. Al margen de si el hecho dañoso resulta considerado un crimen de lesa humanidad, para abordar el estudio de la caducidad, la posición unificada actual de la Sección Tercera del Consejo de Estado es clara: inclusive en esos eventos, es aplicable el término de caducidad previsto por el legislador, que se cuenta a partir del conocimiento del daño y de la participación del Estado. 14.
Puntualizado lo anterior, la parte demandante tuvo conocimiento de la muerte de Eberto Atencia Montero el 18 de octubre de 2002, de modo que el término de dos años previsto en el numeral 8 del artículo 136 del CCA empezó a correr el 19 de octubre de 2002 y venció el 19 de octubre de 2004. Sin embargo, la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 30 de marzo de 201735 y la demanda se radicó el 5 de julio de 201736, de modo que operó el fenómeno preclusivo de la caducidad.
En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia. 15. No está de más reiterar que, ni en la demanda ni en el recurso de apelación, se planteó que la fecha de la muerte hubiera sido conocida por las demandantes en fecha posterior. Tampoco se aportaron medios de prueba que permitieran a la Sala cuestionar si, en efecto, se presentó alguna situación que impidiera a las demandantes conocer el hecho dañoso.
No está acreditada, inclusive, alguna situación objetiva que hubiese impedido a la parte demandante acceder a la administración de justicia durante el transcurso del término de caducidad. Por lo tanto, las anteriores circunstancias no fueron objeto de debate jurídico. Costas 16. El artículo 365 del CGP señala que hay lugar a condenar en costas a la parte 35 Samai, índice 2, documento «6_ED_01RAD230012333», p. 53-54. 36 Samai, índice 2, documento «6_ED_01RAD230012333», p. 55.
Radicación: 23001-23-33-000-2017-00327-01 (69600) Demandante: Olga Patricia Ramos Romero y otra Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y otros Asunto: Reparación directa 16 vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso. El artículo 361 ibidem establece que las costas «están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho».
Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Respecto de las costas del proceso, el numeral 8 del artículo 365 del CGP dispone que «solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación» y la liquidación la hará de manera concentrada el juzgado o tribunal que haya conocido del proceso en primera o única instancia, en los términos del artículo 366 del CGP37.
En relación con las agencias en derecho, conforme a lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del CGP38, para su fijación deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura y se tendrá en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales.
En atención a lo dispuesto en el numeral primero del artículo quinto del Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 201639, vigente para la fecha en que se presentó la demanda, la Sala fijará las agencias en derecho en la segunda instancia, a cargo de la parte demandante y a favor de la parte demandada, en la suma equivalente a 1 SMLMV para el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS.
Lo anterior, en consideración a que esta entidad actuó a través de apoderado para contestar el recurso y, en ese sentido, la causación de agencias en derecho en segunda instancia únicamente se comprueba a su favor. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 37 «Artículo 366.
Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas […]». 38 «[…] 4.
Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas […]». 39 «Artículo 5°.
Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: 1. Procesos declarativos en general. […] en segunda instancia: entre 1 y 6 SMMLV […]». Radicación: 23001-23-33-000-2017-00327-01 (69600) Demandante: Olga Patricia Ramos Romero y otra Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional y otros Asunto: Reparación directa 17 FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 5 de agosto de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante en favor de la demandada. FIJAR las agencias en derecho en segunda instancia a cargo de la parte actora en la suma de un salario mínimo mensual legal vigente a favor del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal.
TERCERO: En firme este fallo, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES VF Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.