CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., tres (3) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01108-00 Solicitante: MARCO ALEJANDRO GUTIÉRREZ RODRÍGUEZ Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Los argumentos de la solicitud carecen de carga argumentativa en cuanto a la vulneración de derechos fundamentales.
TUTELA-No procede para interferir en las decisiones que están pendientes en el proceso ordinario. La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por Marco Alejandro Gutiérrez Rodríguez contra el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 6 de marzo de 2024, Marco Alejandro Gutiérrez Rodríguez, a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la cosa juzgada, a la inmutabilidad de las sentencias y a los principios constitucionales del artículo 53 de la Constitución Política «en especial la igualdad de oportunidad a los trabajadores, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derecho inciertos y discutibles; situación más favorables al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales; así como el derecho al acceso a la administración de justicia», que consideró vulnerados por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A al proferir el 2 Expediente: 11001-03-15-000-2024-01108-00 Solicitante: Marco Alejandro Gutiérrez Rodríguez Acción de tutela – sentencia de primera instancia auto del 3 de agosto de 2023, con ocasión del proceso ejecutivo1 que inició contra el Distrito Capital-Secretaría de Gobierno-Dirección Cárcel Distrital de Varones y Anexo de Mujeres.
En virtud del amparo, solicita dejar sin efecto la providencia reprochada y proferir una nueva decisión. 2. Hechos relevantes Marco Alejandro Gutiérrez Rodríguez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho2 contra el Distrito Capital-Secretaría de Gobierno- Dirección Cárcel Distrital de Varones y Anexo de Mujeres de Bogotá con el fin de que se declarara la nulidad de unos actos administrativos por los cuales la entidad demandada resolvió de manera negativa una reclamación laboral que elevó. Además, pidió que se le reconocieran unos derechos salariales y prestacionales, y se le pagaran los emolumentos que le corresponden.
El 1º de diciembre de 2016, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B, profirió sentencia de segunda instancia que accedió parcialmente a las pretensiones y condenó al Distrito Capital-Dirección Cárcel Distrital de Varones y Anexo de Mujeres de Bogotá a pagar a favor del demandante la suma de $56.575.162 por concepto de saldo de capital pendiente, así como por los intereses moratorios causados desde el 27 de enero de 2017 hasta el pago total de la obligación. En virtud de lo anterior, Marco Alejandro Gutiérrez Rodríguez adelantó proceso ejecutivo para hacer efectivo el pago.
El asunto correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda-Subsección E que mediante auto del 22 de julio de 2022 efectuó la liquidación y ordenó librar mandamiento de pago a favor del ejecutante en contra de Distrito Capital-Cárcel Distrital de Varones y Anexo de Mujeres. El ejecutante solicitó adición, aclaración y corrección contra esa decisión. Pidió corregir el error mecanográfico en su nombre y señaló que el mandamiento de pago 1 Rad. n°. 25000-23-42-000-2021-00149-00/01. 2 Rad. n°. 25000-23-25-000-2011-00111-01. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2024-01108-00 Solicitante: Marco Alejandro Gutiérrez Rodríguez Acción de tutela – sentencia de primera instancia debía librarse también en contra de la Secretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia, ya que la Dirección Cárcel Distrital de Varones y Anexo de Mujeres de Bogotá es una dependencia adscrita a esa secretaría según la reforma administrativa del Distrito contenida en el artículo 20 del Acuerdo Distrital 637 del 31 de marzo de 2016 y del artículo 32 del Decreto 413 del 30 de septiembre de 2016.
El 11 de noviembre siguiente el Tribunal corrigió el error mecanográfico en el nombre del ejecutante y negó por improcedente la solicitud de aclaración y adición del auto, al estimar que la legitimación en la causa por pasiva recae sobre el Distrito Capital. El ejecutante apeló el auto que libró mandamiento de pago. Alegó que la Secretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia es la sucesora procesal de la condenada y por ello, la Dirección Cárcel Distrital de Varones y Anexo de Mujeres de Bogotá pasó a ser una dependencia de la entidad sucesora y, en consecuencia, debe ser esa la parte ejecutada en el proceso.
El 3 de febrero de 2023, se concedió el recurso. El 3 de agosto de 2023, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A rechazó por improcedente el recurso de apelación, al estimar que, aunque el recurrente cuestiona la decisión del a quo frente a la autoridad contra la cual libró mandamiento ejecutivo, dicha determinación no lleva implícita una negativa total o parcial de mandamiento de pago, por ello, el recurso es improcedente según el artículo 438 CGP.
La parte actora solicitó la aclaración, adición y corrección del auto proferido el 3 de agosto de 2023, en la que se indicó que la autoridad judicial realizó simplemente un análisis formal sin estudiar el fondo del asunto planteado en el recurso de apelación. El 30 de noviembre de 2023, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A negó la solicitud por no cumplir con los presupuestos para la procedencia previstos en los artículos 285, 286 y 287 del CGP.
Advirtió que la solicitud busca reabrir el debate ya surtido, pues los argumentos son idénticos a los que había puesto de presente en el recurso incoado en contra del auto del 22 de julio de 2022. 3. Fundamentos de la solicitud 4 Expediente: 11001-03-15-000-2024-01108-00 Solicitante: Marco Alejandro Gutiérrez Rodríguez Acción de tutela – sentencia de primera instancia La parte actora sostiene que se encuentra en un estado de total indefensión, pues la autoridad judicial accionada desconoció las normas aplicables al caso, esto es el Acuerdo Distrital 637 de 2016, el artículo 120 del Acuerdo Distrital 257 de 2006 y, en especial, el artículo 32 del Decreto 413 de 2016.
Explicó que la providencia reprochada no tuvo en cuenta la reforma administrativa del Distrito Capital, esto es la creación de la Secretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá y el traslado de la Dirección Cárcel Distrital de Varones y Mujeres de Bogotá de la Secretaría de Gobierno a la recién creada Secretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia. Esgrimió que le vulneraron los derechos fundamentales invocados, pues la accionada desconoció el precedente horizontal fijado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
En particular, esgrimió que el fallador no tuvo en cuenta la sentencia del 13 de febrero 2020 rad. n° 25000-23-42000-2013- 05816-01, ni el fallo del 17 de noviembre de 2022 rad. n° 25000-23-42000-2018- 02090-01. 4. Trámite procesal El 11 de marzo de 2024, el Despacho admitió la acción de tutela y ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como al Distrito Capital-Secretaría de Seguridad, Convivencia y Justicia y a la Secretaría de Gobierno Distrital, como terceros interesados.
También, comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. En el escrito de contestación el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A solicitó denegar el amparo, al considerar que no desconoció ninguna garantía constitucional. Contario a lo expuesto por el actor, estimó que en el caso no era procedente hacer un estudio de fondo sobre la apelación interpuesta, ya que el legislador no contempló tal recurso para cuestionar el auto que libra mandamiento de pago.
Explicó que el auto reprochado, estuvo debidamente motivado, pues aplicó lo dispuesto en el artículo 438 del CGP. Por último, advirtió que la parte actora pretende reabrir el debate bajo consideraciones propias y así manifestar su desacuerdo con la decisión adoptada por el juez natural. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2024-01108-00 Solicitante: Marco Alejandro Gutiérrez Rodríguez Acción de tutela – sentencia de primera instancia La Secretaría Distrital de Gobierno se opuso a la prosperidad de las pretensiones.
Solicitó su desvinculación del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues de la lectura de los hechos y las pretensiones de la tutela, no estima tener injerencia sobre los presuntos derechos reprochados. La Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia, solicitó que se declare la improcedencia de la acción, al estimar que no ha vulnerado ni puesto en riesgo ningún derecho fundamental del actor.
Advirtió que desconoce las actuaciones surtidas por la autoridad judicial accionada, pues solo hasta el 12 de marzo de 2024, fue formalmente vinculada al proceso ejecutivo. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra el auto del 3 de agosto de 2023, por el cual el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra la providencia que libro mandamiento de pago en un proceso ejecutivo. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental3.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y 3 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2024-01108-00 Solicitante: Marco Alejandro Gutiérrez Rodríguez Acción de tutela – sentencia de primera instancia extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela4.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional5: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad 4 Ibidem. 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente: 11001-03-15-000-2024-01108-00 Solicitante: Marco Alejandro Gutiérrez Rodríguez Acción de tutela – sentencia de primera instancia de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto La providencia reprochada rechazó el recurso de apelación que interpuso el ejecutante contra el auto que libró mandamiento de pago. Estimó que, como la decisión no comportó una negativa a librar el aludido mandamiento, el recurso de apelación era improcedente, de conformidad con el artículo 438 del CGP. La Sala considera que los argumentos del solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que advierten una mera inconformidad del accionante frente a las razones del juez natural del caso, que rechazó por improcedente el recurso de apelación. Se advierte que revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, estos provienen de una interpretación razonable de la norma aplicable al caso, específicamente, del artículo 438 del CGP, el cual prevé que el mandamiento ejecutivo no es apelable.
Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto. La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales.
Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Además, se observa que el accionante se limitó a enunciar los derechos fundamentales que considera transgredidos sin cumplir con su deber de justificar el desconocimiento de estos en el caso concreto. Por ello, la discusión planteada en el escrito de tutela, se reitera, está motivada en el desacuerdo con el contenido de la 8 Expediente: 11001-03-15-000-2024-01108-00 Solicitante: Marco Alejandro Gutiérrez Rodríguez Acción de tutela – sentencia de primera instancia providencia dictada por el juez natural.
La vulneración debe estar justificada con la carga argumentativa suficiente que permita al juez de tutela valorar la procedencia de la solicitud, en procura del respeto por la cosa juzgada, seguridad jurídica y la garantía de independencia y autonomía de los jueces, como elementos fundamentales para el cimiento de la actividad judicial del Estado.
Ahora, la parte actora alega que la providencia reprochada desconoció el precedente horizontal del Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B. La Sala advierte que la accionada no incurrió en el defecto alegado al no adoptar las tesis de los magistrados de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por cuanto las decisiones o criterios de esa subsección no son vinculantes para la Subsección A de esa misma corporación Judicial y, además porque en tanto no exista un criterio unificado, prima el principio de autonomía judicial.
Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado en los casos en los que “el término de comparación no está dado por los propios precedentes del juez sino por el de otros despachos judiciales [de igual jerarquía], el principio de independencia judicial no necesita ser contrastado con el de igualdad. El juez, vinculado tan sólo al imperio de la ley (CP art. 230), es enteramente libre e independiente de obrar de conformidad con su criterio”6 En efecto, al tratarse de subsecciones diferentes que son independientes y del mismo nivel jerárquico, es posible que estas tengan criterios diferentes sobre un mismo asunto, pues, están conformadas por funcionarios distintos que, además, gozan de autonomía judicial.
Por lo anterior, no es posible exigir a los magistrados de la Subsección A que sigan las tesis de los de la Subsección B, ya que prima la autonomía para adoptar una postura determinada sobre un punto de derecho hasta que no exista un criterio unificado. Por último, vale resaltar que no es posible que el juez de tutela interfiera en la actuación, ya que esta se encuentra vigente y bajo la dirección del juez natural del asunto. 6 Corte Constitucional, sentencia T-123 de 1995 y T-468 de 2003. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2024-01108-00 Solicitante: Marco Alejandro Gutiérrez Rodríguez Acción de tutela – sentencia de primera instancia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela de Marco Alejandro Gutiérrez Rodríguez contra el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ