27001233300020180007301 — Consejo de Estado

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 27001-23-33-000-2018-00073-01 (3443-2021) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: ZAIDA RENTERIA VALOIS Tema:

RESUELVE

APELACIÓN DE AUTO QUE ACCEDE A LA MEDIDA CAUTELAR. LEY 1437 DE 2011. RECURSO DE APELACIÓN La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación formulado por la demandada contra el auto del 19 de febrero de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó, a través del cual se suspendieron, de forma provisional, los efectos de la Resolución 26553 del 15 de noviembre de 2000.

ANTECEDENTES 1. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La UGPP promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la señora Zaida Rentería Valois. Al efecto, deprecó las siguientes declaraciones y condenas: PRIMERA: Que se declare la Nulidad de la Resolución No. 26553 del 15 de noviembre de 2000 expedida por la entonces CAJANAL EICE, a través de la cual se reliquidó la pensión de jubilación gracia del señor EFRAÍN PALACIOS BEJARANO al retiro definitivo del servicio docente.

SEGUNDA: Que se declare la Nulidad Parcial de la Resolución 16954 del 25 de abril de 2017 proferida por la UNIDAD DE Radicado: 27001-23-33-000-2018-00073-01 Número Interno: 3443-2021 Demandante:Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 GESTION PENSIONAL Y PARAFISCALES - UGPP a través de la cual se reconoció la pensión de sobrevivientes a favor de la señora RENTERIA VALOIS ZAIDA, únicamente en lo que tiene que ver con la reliquidación de la pensión gracia al retiro del servicio docente.

TERCERA: A título de restablecimiento del derecho, condenar a la señora ZAIDA RENTERIA VALOIS, identificada con la cédula de ciudadanía 26.256.516, a restituir a la UNIDAD DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, la suma correspondiente a los valores pagados al señor EFRAÍN PALACIOS BEJARANO y a la señora ZAIDA RENTERIA VALOIS debidamente indexados, con ocasión de la reliquidación de la pensión gracia por retiro definitivo del servicio docente, la cual resulta improcedente por cuanto desconoce claramente las normas legales que rigen la materia, hasta que se profiera la sentencia que le ponga fin al proceso. 2.

Solicitud de la medida cautelar La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social solicitó que se decretara «la SUSPENSIÓN PROVISIONAL de las Resoluciones 26553 del 15 de noviembre de 2000 y parcialmente la 16954 del 25 de abril de 2017, actos proferidos por CAJANAL EICE -hoy reliquidada y la UGPP, por las cuales se reliquidó la pensión gracia a favor de EFRAÍN PALACIOS BEJARANO de conformidad con los factores salariales certificados el último año de servicio y sustituida a favor de la señora RENTERÍA VALOIS ZAIDA, en la misma cuantía que devengaba el causante, respectivamente».

Explicó que el señor Efraín Palacios Bejarano (i) acreditó los requisitos para acceder a la pensión gracia, dádiva que le fue reconocida por CAJANAL EICE, a través de la Resolución 6817 del 4 de junio de 1985; (ii) fue sujeto de una reliquidación de esta prestación «por retiro del servicio» y «por nuevos factores», mediante Resoluciones 26553 del 15 de noviembre de 2000 y 1580 del 14 de febrero de 2007 y (iii) falleció el 25 de marzo de 2017.

Prestación que fue revisada y reliquidada, a través de las Resoluciones RDP 032937 del 22 de agosto y RDP 039369 del 18 de octubre, ambas de 2017, con el objeto de que se ajustara a lo devengado por el causante en el año anterior a la adquisición del estatus, esto es, entre el 24 de agosto de 1983 y el 23 de agosto de 1984. Señaló que estos dos últimos actos fueron dejados sin efectos, como consecuencia de los fallos de tutela del 25 de enero y 27 de febrero de 2018, emitidos por el Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente.

Que para dar cumplimiento a los anteriores pronunciamientos, por Resolución RDP 8958 del 9 de marzo de 2018, se suspendieron los efectos jurídicos, de manera provisional, de las Resoluciones RDP 032937 del 22 de agosto y RDP 039369 del 18 de octubre de 2017. Adujo que mantener la liquidación de una pensión gracia con la inclusión de los factores salariales devengados durante el último año, y no como lo ha fijado la ley y la jurisprudencia, esto es, con el promedio mensual devengado en el año inmediatamente anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional, genera un detrimento patrimonial del Estado. 3.

Pronunciamiento de la demandada La señora Zaida Rentería Valois se opuso a la solicitud de medida cautelar, por cuanto las resoluciones acusadas «fueron expedidas conforme a derecho y [gozan de] plena validez, además en dichos actos se consagran unos derechos adquiridos a la pensión gracia a Radicado: 27001-23-33-000-2018-00073-01 Número Interno: 3443-2021 Demandante:Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 favor del señor EFRAÍN PALACIOS BEJARANO que posteriormente sustituyó […], por lo que no puede pretenderse una suspensión de los actos administrativos que han sido expedidos conforme a derecho y que reconocen situaciones particulares».

Precisó que «mediante las Resoluciones 6817 de 1985 y 26553 de 2000 se le reconoce y reliquida la pensión gracia al causante EFRAÍN PALACIOS las cuales consolidan una situación jurídica y un derecho adquirido a [su] favor […], mismo que no puede pretender modificarse ante la Justicia Contenciosa Administrativa porque generaría un caos jurídico y una flagrante afectación a derechos adquiridos, protegidos desde la constitución política».

Que «quedó huérfana la actividad probatoria de la parte demandante, por no decir nula, respecto de violación a norma superior, ya que lo único cierto que se extrae del escrito de demanda y su acápite probatorio, es la legalidad bajo la cual han sido expedidos los actos administrativos atacados, por lo que no se prueba la violación a norma superior, además no se acredita la existencia de perjuicios materializados, ni futuros para la entidad, otra razón adicional, por la que no puede proceder la medida cautelar». 4.

La providencia apelada El Tribunal Administrativo del Chocó, por providencia del 19 de febrero de 2021, decretó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 026553 del 15 de noviembre de 2000, que reliquida la pensión gracia por retiro definitivo del servicio (1998-1999) y eleva la cuantía de la prestación a la suma de $ 1.572.300.31, con fundamento en lo que sigue: Conforme a lo que es objeto de debate en esta oportunidad, esto es, la reliquidación de la pensión gracia por retiro definitivo del Radicado: 27001-23-33-000-2018-00073-01 Número Interno: 3443-2021 Demandante:Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 servicio, dirá la Sala que le asiste razón a la demandante, pues mediante resolución N° 026553 del 15 de noviembre de 2000, se reliquida la pensión gracia por retiro definitivo del servició, teniendo en cuenta […] todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro definitivo del servicio (1998-1999) y elevando la cuantía de la prestación a la suma de $ 1.572.300.31 m/cte.

No ocurre lo mismo con la resolución N° 16954 del 25 de abril de 2017, pues en la misma se reliquida la prestación, pero conforme a los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado del causante. […] Al ser la pensión gracia un régimen exclusivo, instituido para cumplir su finalidad, debe estar sujeto a las disposiciones contenidas en las normas especiales, por lo que su liquidación se hace cuando el pensionado adquiere el estatus, o sea, cuando cumple el requisito de los 20 años de servicio, y su reconocimiento será cuando cumple la edad de 50 años, demostrando no haber recibido pensión o recompensa del nivel nacional, al igual que su honradez y consagración. Por esta razón, no es viable ordenar la reliquidación al retiro definitivo del servicio, porque los factores devengados, durante el lapso subsiguiente al reconocimiento de la pensión gracia, son útiles para la reliquidación de la pensión ordinaria de jubilación. Así mismo, porque los docentes pueden percibir la pensión gracia, que es compatible con la pensión de jubilación hasta la edad de retiro forzoso; al igual que la pensión de invalidez, sin que sea posible una doble reliquidación de la pensión gracia que el legislador no previó. [….] Así las cosas, de la confrontación de los actos administrativos acusados con las normas invocadas como violadas y las pruebas obrantes en el expediente, la Sala encuentra, luego de un estudio sumario cognitivo y ab initio, propio de esta instancia procesal, y sin que ello implique prejuzgamiento, que la Resolución N° 026553 del 15 de noviembre de 2000, que reliquida la pensión gracia por retiro definitivo del servicio, teniendo en cuenta para liquidación todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro definitivo del servicio (1998- 1999) y elevando la cuantía de la prestación a la suma de $ 1.572.300.31 m/cte., la ha transgredido. 5.

Recurso de apelación La señora Zaida Rentería Valois interpuso recurso de apelación en contra de la decisión anterior, porque no existe violación a la ley y la entidad demandada no acreditó ninguna afectación. Radicado: 27001-23-33-000-2018-00073-01 Número Interno: 3443-2021 Demandante:Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Evidenció que en el Juzgado Primero Administrativo de Medellín cursa un proceso con identidad de partes y hechos, bajo el radicado 05001 33 33 001 2018 00200 00, en el que (i) se discute en concreto la validez de las Resoluciones RDP 032937 del 22 de agosto y RDP 039369 del 18 de octubre de 2017 y (ii) se dispuso, a través del fallo del 24 de junio de 2020, que continúe devengando «la misma cuantía que venía recibiendo el causante PALACIOS BEJARANO EFRAÍN identificado con cédula de ciudadanía 1.583.512 y sin ningún descuento por concepto de reintegro de mesadas […]».

Que la UGPP, por Resolución RDP 023693 del 19 de octubre de 2020, dio cumplimiento a lo ordenado por el Juzgado Primero Administrativo de Medellín. De ahí que «aceptar y decretar la medida cautelar sobre un acto administrativo que ya fue valorado y analizado en su validez por parte de otro operador jurídico llevaría a un desorden jurídico y un daño irremediable para [su] salud […]». 6.

Trámite El Tribunal Administrativo del Chocó, por medio de auto del 28 de mayo de 2021, concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por la antes nombrada. II. CONSIDERACIONES Para resolver la solicitud antes expuesta, la Sala estima oportuno hacer las siguientes precisiones: 1. Competencia Teniendo en cuenta que se trata de un recurso de apelación contra el auto al que se refiere el artículo 236 del CPACA (en concordancia con el numeral 5° del artículo 243 ibídem) proferido por un tribunal Radicado: 27001-23-33-000-2018-00073-01 Número Interno: 3443-2021 Demandante:Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 administrativo durante el trámite de la primera instancia, y aquel (refiriéndose al recurso) fue formulado dentro de la oportunidad prevista en el numeral 3º del artículo 244 ibídem, esta Corporación 1 es competente para conocer del mismo. 2.

Problema jurídico En el presente caso, el problema jurídico se contrae a establecer si era procedente o no decretar la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 26553 del 15 de noviembre de 2000 - 3. De las medidas cautelares. De conformidad con lo establecido en el artículo 230 de la Ley 1437 de 2011, las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.

Esta misma norma establece que el juez o magistrado ponente está facultado para decretar una o varias de las siguientes medidas: 1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual.

A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en 1 “ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica.” Radicado: 27001-23-33-000-2018-00073-01 Número Interno: 3443-2021 Demandante:Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. […] Ahora bien, según la norma en comento, en los eventos en que la medida cautelar implique el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el juez o magistrado ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, razón por la cual deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente. 4.

Requisitos para el decreto de medidas cautelares en el CPACA Con respecto a los requisitos legales para el decreto de las medidas cautelares, el artículo 231 del CPACA dispone:

ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de Radicado: 27001-23-33-000-2018-00073-01 Número Interno: 3443-2021 Demandante:Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. De la norma en comento se extrae que los requisitos exigidos para que proceda el decreto de una medida cautelar varían según la naturaleza de esta.

En ese sentido, la primera parte de la norma establece los requisitos de la suspensión provisional de actos administrativos; mientras que la segunda parte, condensa los requerimientos que deben concurrir en el evento en el que se pretenda una medida cautelar diferente (preventiva, conservativa o anticipativa, según sea el caso). La norma trascrita, tratándose de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el solicitante tendrá la carga procesal de sustentar razonadamente en qué consiste la violación de las normas superiores que genera o generó el acto acusado, para que sea a partir de esa sustentación, en conjunto con el análisis de las pruebas allegadas con la respectiva solicitud (si es Radicado: 27001-23-33-000-2018-00073-01 Número Interno: 3443-2021 Demandante:Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 del caso), que el operador judicial realice la valoración inicial (o primigenia) de legalidad del acto y determine si existe mérito o no para el decreto de dicha cautela2.

Aunado a ello, la norma igualmente señala que en los eventos en los que se pretenda el restablecimiento de derechos y/o la indemnización de perjuicios, quien pretende la suspensión provisional del acto deberá probar la existencia de los mismos siquiera de forma sumaria. Ahora, si lo que se depreca es otra medida cautelar, se exigirá al solicitante demostrar la apariencia de buen derecho, la ponderación de intereses y el peligro en la mora. 5.

Caso en concreto En este punto se debe tener en cuenta que la Ley 1437 de 2011 - en lo concerniente a la medida cautelar de suspensión provisional - consagra un marco de acción más amplio que permite al juez de lo contencioso administrativo proceder a su decreto cuando advierta la vulneración de las normas superiores invocadas como violadas, mediante el análisis del acto administrativo demandado y su confrontación con aquellas.

Es entonces por lo anterior que, en los asuntos que se rigen por las disposiciones contenidas en el CPACA, no se requiere para el decreto de dicha cautela que la violación de las normas invocadas sea flagrante, ostensible o manifiesta. Así pues, en lo concerniente a este último aspecto, esta Corporación en providencia del 24 de enero de 2013, señaló: 2 Sobre el particular, véase: Consejo de Estado.

Sala Plena. Sentencia de 17 de marzo de 2015. Rad. 11001-03-15-000-2014-03799-00 (IJ). Radicado: 27001-23-33-000-2018-00073-01 Número Interno: 3443-2021 Demandante:Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 De esta manera, lo que en el nuevo Código representa variación significativa en la regulación de esta figura jurídico-procesal de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, con relación al estatuto anterior, radica en que antes era exigencia sine quanon (sic) que la oposición normativa apareciera manifiesta por confrontación directa con el acto o mediante los documentos públicos adicionales con la solicitud.

Entonces ello excluía que el operador judicial pudiera incursionar en análisis o estudio pues la trasgresión debía aparecer prima facie. Ahora, la norma da la apertura de autorizar al juez administrativo para que desde este momento procesal, obtenga la percepción de si hay la violación normativa alegada, pudiendo al efecto: 1°) realizar análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y 2°) que también pueda estudiar las pruebas allegadas con la solicitud.

Pero a la vez es necesario que el juez tenga en cuenta el perentorio señalamiento del 2º. inciso del artículo 229 del C.P.A.C.A., en cuanto ordena que “la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”. 3 Por lo anterior, se reitera, teniendo en cuenta el marco de acción que la Ley 1437 de 2011 confiere al juez de lo contencioso administrativo en lo concerniente a la medida cautelar de suspensión provisional, aquel está facultado, en esta etapa procesal, para analizar y determinar si las normas que se aducen como violadas efectivamente lo han sido o no, sin que dicho estudio implique un prejuzgamiento.

En este asunto, la UGPP sostiene que reliquidó la pensión gracia del señor Efraín Palacios Bejarano, por retiro definitivo del servicio y teniendo en cuenta todos los factores devengados en el año anterior a dicho suceso, lo cual (i) contraría la normativa y jurisprudencia rectora [Resolución 26553 del 15 de noviembre de 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejera ponente: Susana Buitrago Valencia. Bogotá D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil trece (2013).

Expediente N° 110010328000201200068 – 00, Radicado interno N° 2012 – 0068. Radicado: 27001-23-33-000-2018-00073-01 Número Interno: 3443-2021 Demandante:Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 2000] y (ii) tiene repercusiones en la sustitución pensional [Resolución 16954 del 25 de abril de 2017].

Ahora bien, de acuerdo con las consideraciones normativas y jurisprudenciales que anteceden, y de cara al sub lite, la Sala encuentra probado lo siguiente: • El señor Efraín Palacios Bejarano solicitó de la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL, hoy liquidada, el reconocimiento de la pensión gracia, prestación que fue concedida mediante la Resolución 6817 del 4 de junio de 1985.

Lo anterior, con fundamento en que (i) contaba con más de 50 años de edad [nació el 23 de agosto de 1934]; (ii) laboró un total de 26 años, 5 meses y 3 días en el departamento del Chocó y (iii) acreditó idoneidad, consagración y buena conducta. La liquidación se efectuó en los siguientes términos: Salario básico año 83 4 meses y 7 días $212.174.50 Salario básico año 84 7 meses y 23 días $461.572.60 Prima de navidad año 83 $52.208.33 Prima especial años 83/84 $28.072.78 Total $754.028.11 SON $754.028.21 X 0.0625 = $47.126.76, a partir del 23 de agosto de 1984. • La Secretaría de Educación del departamento del Chocó, por Decreto 762 del 30 de diciembre de 1999, retiró del servicio activo al docente Efraín Palacios Bejarano «por haber cumplido los 65 años de edad y encontrarse en situación de retiro forzoso». • CAJANAL EICE, vía Resolución 26553 del 15 de noviembre de 2000, reliquidó la pensión gracia del antes nombrado por retiro del servicio, elevando la cuantía de esta prestación a $1.572.300.31, efectiva a partir del 1º de enero de 2000, así: Radicado: 27001-23-33-000-2018-00073-01 Número Interno: 3443-2021 Demandante:Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 FACTORES VALOR ASIGNACIÓN BÁSICA 1999 $15.885.732.00 PRIMA DE NAVIDAD 1999 $1.986.067 SOBRESUELDO 1999 $6.345.288.00 PRIMA ESPECIAL 1999 $926.830.00 PRIMA DE ALIMENTACIÓN 1999 $3.888.00 Pensión: ($2.096.400.41 X75%) = $ 1.572.300.31 […] Efectiva a partir del 1º de enero de 2000. • CAJANAL EICE, mediante Resolución 1580 del 14 de febrero de 2007, reliquidó la pensión gracia del señor Efraín Palacios Bejarano, con nuevos factores salariales «acreditados por el interesado en el cuaderno administrativo, aplicando el 75 por ciento de lo devengado en los últimos 12 meses, teniendo en cuenta que adquirió el estatus jurídico de pensionado el 23 de agosto de 1984», a partir del 19 de julio de 2002, así: ASIGNACION BASICA – 1983 $212,174.67 ASIGNACION BASICA – 1984 $461,573.00 PRIMA DE NAVIDAD – 1983 $52,208.00 PRIMA ESPECIAL – 1983 $8,840.61 PRIMA ESPECIAL – 1984 $19,232.21 TOTAL $754,028.49 Pensión: ($62,835.71 X 75%) = $47,126.78 En dicho acto se indicó que, atendiendo el marco normativo y jurisprudencial de la pensión gracia, no es procedente la reliquidación por retiro definitivo del servicio, porque: […] en el presente caso y dando aplicación a la teoría de la inescindibilidad de la ley, según la cual se elige la norma que sea más favorable al trabajador, pero en su totalidad, sin aplicarse parcialmente, sin escindir su contenido; de donde se infiere que no se puede pretender aplicar norma de carácter general como lo son la ley 4 de 1966, el Decreto 1045 de 1978, y la ley 6 de 1945, como ya se indicó, las pensiones del ramo docente tienen normatividad especial, y es con fundamento en la misma efectuar Radicado: 27001-23-33-000-2018-00073-01 Número Interno: 3443-2021 Demandante:Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 el reconocimiento pretendido, y no como en el presente caso tomando lo más favorable del régimen especial y del régimen general de pensiones, porque en dicho evento se estaría en contravía de lo establecido por las reglas generales de la Hermenéutica Jurídica • La UGPP, por Resolución 16954 del 25 de abril de 2017, reconoció de manera provisional el pago de una pensión de sobrevivientes, con ocasión del fallecimiento del señor Efraín Palacios Bejarano, a favor de la señora Zaida Rentería Valois. • La UGPP, a través de la Resolución RDP 032937 del 22 de agosto de 2017, reliquidó post mortem la pensión gracia a favor de la señora Zaida Rentería Valois, en cuantía de $47.519 efectiva a partir del 23 de agosto de 1984 pero con efectos fiscales a partir del 25 de marzo de 2017, en los siguientes términos: Que de conformidad con la Ley 4 de 1966 y su decreto reglamentario 1743 de 1966 es procedente efectuar la siguiente liquidación tomando el 75% de lo devengado en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus o en el último año de servicio en caso de obtener el derecho estando retirado, es decir, el período comprendido entre el 24 de agosto de 1983 y el 23 de agosto de 1984, así: FACTORES AÑO VALOR TOTAL ASIGNACIÓN BASICA MES 1983 $212,175.00 PRIMA ESPECIAL 1983 $8,841.00 PRIMA NAVIDAD 1983 $18,418.00 ASIGNACIÓN BASICA MES 1984 $461,573.00 PRIMA ESPECIAL 1984 $19,232.00 PRIMA DE NAVIDAD 1984 $40,067.00 TOTAL $760,306.00 Promedio: 760,306.00 / 12 X 75% = $47,519 […] Efectiva a partir del 23 de agosto de 1984, con efectos fiscales a partir del 25 de marzo de 2017.

Radicado: 27001-23-33-000-2018-00073-01 Número Interno: 3443-2021 Demandante:Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Que en virtud de lo expuesto, esta entidad procedió a reliquidar la pensión de jubilación gracia reconocida a favor del señor EFRAÍN PALACIOS BEJARANO ya identificado a fecha del estatus, ya que la reliquidación efectuada en la Resolución 1580 del 14 de febrero de 2007 no se encuentra ajustada a derecho, para lo cual se tuvieron en cuenta los valores aportados dentro del certificado de fecha 18 de marzo de 1992. • La UGPP, mediante Resolución RDP 008958 del 9 de marzo de 2018, dio cumplimiento a los fallos de tutela del 25 de enero y 27 de febrero de 2018, proferidos por el Juzgado 18 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente, que ordenaron suspender, de manera provisional, los efectos de las Resoluciones RDP 032937 del 22 de agosto y la RDP 039360 del 18 de octubre de 2017, hasta que la UGPP «ejerza el respectivo mecanismo judicial ante el Juez Contencioso Administrativo y defina por tal operador la procedencia o no de la reliquidación pensional y el consecuente reintegro de valores pagados en exceso.» Con fundamento en este acto, la señora Zaida Rentería de Valois fue reincorporada en nómina de pensionados «con la Resolución RDP 16954 del 25 de abril de 2017, a partir del mes de enero de 2018. • La UGPP, a través de la Resolución RDP 18786 del 25 de mayo de 2018, modificó la Resolución RDP 08958 del 09 de marzo de la misma anualidad, en el siguiente artículo:

ARTÍCULO OCTAVO: Por la Subdirección de Nómina de Pensionados de esta unidad, se debe reintegrar a la señora RENTERIA VALOIS ZAIDA identificada con Cédula de Ciudadanía No. 26.256.516, los mayores valores descontados por concepto de su mesada pensional, correspondiente a los meses de enero, febrero y marzo de 2018. Radicado: 27001-23-33-000-2018-00073-01 Número Interno: 3443-2021 Demandante:Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 • El Juzgado Primero Administrativo Oral de Medellín, por fallo del 24 de junio de 2020, (i) negó las excepciones propuestas por la UGPP;

(ii) declaró la nulidad parcial de las Resoluciones RDP 032937 del 22 de agosto y RDP 039369 del 18 de octubre de 2017, mediante las cuales se reliquidó post mortem la pensión gracia y (iii) dispuso, a título de restablecimiento del derecho, que se ordene: […] a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL – UGPP, reconocer y pagar a la señora ZAIDA RENTERIA VALOIS, la sustitución pensional desde el día 25 de marzo de 2017, en la misma cuantía que venía recibiendo el causante PALACIOS BEJARANO EFRAÍN identificado con cédula de ciudadanía 1.583.512 y sin ningún descuento por concepto de reintegro de mesadas, con los reajustes anuales de ley y en cuantía que se liquidará en la forma señalada en la parte motiva de esta providencia. Lo anterior, con fundamento en lo que sigue: Sin embargo, mediante respuesta a derecho de petición elevada por la accionante ante la UGPP ( fls 44-45), por concepto de descuentos de reintegro de sus mesadas, la entidad accionada le indica que “…sin embargo es preciso aclarar que del valor generado del retroactivo de la resolución RDP 032937 del 22 de agosto de 2017, se efectuó descuento de la cuantía de $2.451.200, por concepto de mayores valores pagados a su favor, sin tener derecho a ellos, correspondientes al periodo de junio de 2017(mes que fue incluida en nómina la sustitución provisional) a octubre de 2017, teniendo en cuenta que el reconocimiento inicial de la sustitución pensional de la resolución RPD 16954 del 25 de abril de 2017, se efectuó con una mesada de $4.019.466,58, lo cual no es correcto, por cuanto debía tomarse como mesada para el cálculo de la sustitución el valor de $47.126,78, con el cual fue reconocida la pensión gracia al causante fallecido.” (fls 46). […] Considera el Despacho que, las actuaciones desplegadas por la UGPP, no se encuentran ajustadas al debido proceso garantizado en el artículo 29 constitucional, el cual debe observarse antes de adoptarse decisiones administrativas que puedan generar Radicado: 27001-23-33-000-2018-00073-01 Número Interno: 3443-2021 Demandante:Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 obligaciones a una persona, o suspender derechos subjetivos, su omisión no admite saneamiento distinto a que se haga bien, es decir conforme a la ley, lo que se omitió en el presente caso.

Insiste el Despacho que, si la entidad accionada consideró que a la actora se le hicieron pagos mayores a los reconocidos mediante Resoluciones en mención, el mecanismo adecuado para impugnar sus propios actos, era el medio de control conocido en nuestro ordenamiento jurídico como (lesividad), el cual se identifica a nivel doctrinal como la posibilidad legal del Estado y de las demás entidades públicas de acudir ante la jurisdicción Contencioso administrativa con el propósito de objetar sus propias decisiones. […] Además, la decisión unilateral de la entidad de modificar y adicionar la Resolución RDP 032937 de 22 de agosto de 2017, a través Resolución RDP 039360 de 18 de octubre de 2017, no estaba justificada al tenor de lo dispuesto en artículo 97 del C.P.A.C.A, toda vez que no hubo por parte del beneficiario de la prestación, autorización expresa para la revocatoria de ninguno de los actos administrativos que reconocieron las pensiones a la demandada.

En consecuencia, la modificación unilateral del pago por parte de la UGPP, constituye una trasgresión a ese precepto normativo y al derecho pensional de la demandada. • La UGPP, por Resolución RDP 023693 del 19 de octubre de 2020, (i) reconoció una pensión de sobrevivientes a favor de la señora Zaida Rentería Valois, «en los mismos términos ordenados en las Resoluciones 8958 del 09 de marzo de 2018 y 18786 del 25 de mayo de 2018».

De lo anterior se infiere con claridad que el señor Efraín Palacios Bejarano fue sujeto de una reliquidación de la pensión gracia por retiro del servicio, elevando la cuantía de esta prestación a $1.572.300.31, efectiva a partir del 1º de enero de 2000 [Resolución 26553 del 15 de noviembre de 2000]. Ahora bien, CAJANAL EICE buscó revertir la anterior actuación a través de la Resolución 1580 del 14 de febrero de 2007, en la cual ajustó esta prestación con nuevos factores salariales acreditados Radicado: 27001-23-33-000-2018-00073-01 Número Interno: 3443-2021 Demandante:Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 por el antes nombrado en el año inmediatamente anterior al de adquisición del estatus pensional [23 de agosto de 1984], tal como lo ha establecido la jurisprudencia imperante.

Esta prestación fue sustituida, de forma provisional y en los mismos términos, a la señora Zaida Rentería Valois [Resolución 16954 del 25 de abril de 2017]. Luego, la UGPP, como sucesora procesal de la extinta CAJANAL, por medio de las Resoluciones RDP 032937 del 22 de agosto y RDP 039369 del 18 de octubre de 2017, reliquidó post mortem la pensión gracia que ahora devenga la señora Zaida Rentería Valois, para lo cual se tuvo en cuenta los factores (i) devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de consolidación del estatus pensional y (ii) relacionados en el certificado de fecha 18 de marzo de 1992.

Estos actos fueron dejados sin efectos, en sede de tutela y de proceso ordinario, de ahí que la antes nombrada ingresó a nómina de pensionados «con la Resolución RDP 16954 del 25 de abril de 2017, a partir del mes de enero de 2018». Finalmente, la UGPP, por Resolución RDP 023693 del 19 de octubre de 2020, (i) reconoció una pensión de sobrevivientes a favor de la señora Zaida Rentería Valois, «en los mismos términos ordenados en las Resoluciones 8958 del 09 de marzo de 2018 y 18786 del 25 de mayo de 2018», que atendieron los fallos de tutela del 25 de enero y 27 de febrero de 2018, proferidos por el Juzgado 18 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia.

De lo expuesto se extrae que la administración ha buscado, en varias oportunidades, revertir los efectos de la reliquidación de la pensión gracia por retiro del servicio, efectuada a través de la Resolución 26553 del 15 de noviembre de 2000, para atender a la normativa y la jurisprudencia imperante. Radicado: 27001-23-33-000-2018-00073-01 Número Interno: 3443-2021 Demandante:Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 Sobre el particular, las subsecciones A4 y B5 de la Sección Segunda han concluido en reiteradas providencias que no procede la reliquidación de la pensión gracia por retiro definitivo del servicio, pues el derecho a esta prestación se perfecciona con el cumplimiento de todos los requisitos que estableció el legislador y constituye un derecho invariable, salvo los ajustes anuales de ley, por lo que se impone liquidarla solamente con lo devengado en el año anterior a la consolidación del derecho pensional.

En efecto, por tratarse de una pensión especial que se adquiere por los servicios docentes, el último año que sirve de fundamento para su liquidación es aquel en el cual se adquirió el derecho, por haber reunido los requisitos de edad y tiempo de servicio. No es dable, por lo tanto, pretender en esta prestación especial la aplicación de las leyes generales sobre reliquidación de la pensión con base en el salario devengado en el último año de servicio, pues la situación que contempla dicha preceptiva comporta una circunstancia diferente, ya que se trata de empleados del régimen prestacional común, para los cuales no está permitido el goce simultáneo de pensión y sueldo.

Así las cosas, salta a la vista que la reliquidación cuestionada no se acompasa con la normativa y jurisprudencia imperante y, en consecuencia, el proveído impugnado que decretó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 26553 del 15 de noviembre de 2000 será confirmado. Lo anterior, no sin antes destacar que (i) la sustitución pensional de que fue objeto la ahora demandada no se afectó con la aludida Resolución 26553 de 2000 y (ii) en el proceso con radicado 05001 4 Véase las sentencias del 20 de abril de 2017, expediente 1705-14, consejero Ponente: William Hernández Gómez; del 22 de marzo de 2018, expediente 1663-17, consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 19 de mayo de 2005, expediente 1776-04, consejera Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. 5 Sentencias del 14 de agosto de 2020, expediente 1644-19, consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez; y del 9 de abril de 2017, expediente 2534- 17, consejero Ponente: Lyda Cecilia Linares de Parra Radicado: 27001-23-33-000-2018-00073-01 Número Interno: 3443-2021 Demandante:Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 33 33 001 2018 00200 00, adelantado por el Juzgado Primero Administrativo de Medellín, se cuestionó la legalidad de actos diferentes al antes referenciado (Resoluciones RDP 032937 y RDP 039369 de 2017).

En mérito de lo expuesto, la Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 19 de febrero de 2021, por el Tribunal Administrativo del Chocó, que decretó «la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 26553 del 15 de noviembre de 2000, que reliquida la pensión gracia por retiro definitivo del servicio, teniendo en cuenta […] todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro definitivo del servicio (1998-1999) y elevando la cuantía de la prestación a la suma de $ 1.572.300.31 m/cte […]».

SEGUNDO: Por secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE