Demandante: Agencia para la Infraestructura del Meta Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2025-02930-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., once [11] de diciembre de dos mil veinticinco [2025] Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-02930-01 Demandante: AGENCIA PARA LA INFRAESTRUCTURA DEL META Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Temas: Tutela contra providencia judicial.
Análisis del requisito de procedibilidad de relevancia constitucional. Revoca decisión de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación interpuesta por la Agencia para la Infraestructura del Meta contra la sentencia de 13 de junio de 2025 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado que negó la solicitud de amparo de la referencia. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Con escrito radicado el 16 de mayo de 2025, la Agencia para la Infraestructura del Meta presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Las mencionadas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la providencia de 22 de abril de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta dentro del proceso ejecutivo identificado con el radicado 50001-33-33-004- 2017-00227-00/01.
Demandante: Agencia para la Infraestructura del Meta Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2025-02930-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones Las peticiones de la demanda de tutela son las siguientes:
PRIMERO: Que se amparen y tutelen los derechos fundamentales al debido proceso y a la administración de justicia de la Agencia para la Infraestructura del Meta – AIM, vulnerados por la providencia proferida el 22 de abril de 2025 por el Tribunal Administrativo del Meta, evitando así la consumación de un perjuicio irremediable en contra de la entidad y garantizando la protección de los recursos públicos destinados a la ejecución de obras de interés general en el departamento del Meta.
SEGUNDO: Que se deje sin efectos la providencia del “22 de abril de 2025”, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta dentro del proceso ejecutivo contractual identificado con el expediente No. 50001-33-33-004-2017-00227-01, por haber desconocido los derechos fundamentales de la entidad accionante y los principios constitucionales y legales aplicables al caso.
TERCERO: Que se ordene al Tribunal Administrativo del Meta emitir una nueva decisión ajustada a los principios de justicia, equidad y legalidad, valorando integralmente los hechos, pruebas y argumentos presentados por la Agencia para la Infraestructura del Meta – AIM, en especial aquellos expuestos en la contestación de la demanda y en el memorial 120-26.02-671 del 16 de octubre de 2020, con el fin de evitar un daño antijurídico y un detrimento patrimonial grave para la entidad y, en consecuencia, para el interés público departamental.1. 1.3.
Hechos La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes supuestos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: El Instituto de Desarrollo Urbano del Meta, hoy Agencia para la Infraestructura del Meta [en adelante AIM], suscribió el contrato de obra 238 de 30 de diciembre de 20102 con la Unión Temporal de Infraestructura del Meta [en adelante UTIM].
En desarrollo y ejecución del contrato, el 4 de enero de 2016, la UTIM subcontrató con Ribayco S.A.S. con el fin de dar cumplimiento final a las obras que en esa fecha se encontraban inconclusas. 1 Cita del texto original con énfasis y posibles errores. 2 El objeto del contrato fue la «Construcción y Mejoramiento de la Infraestructura Educativa en el Municipio de Puerto Concordia, y Estudios, Diseños y Construcción de Infraestructura en la Institución Educativa San Isidro de Chichimene en el Municipio de Acacias, Departamento del Meta».
La ejecución del contrato se pactó en un plazo de10 meses, no obstante, este se tardó alrededor de 4 años. Demandante: Agencia para la Infraestructura del Meta Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2025-02930-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Una vez cumplido el objeto subcontratado, Ribayco S.A.S. le entregó a satisfacción las obras a UTIM con la respectiva factura de venta por los servicios prestados y los suministros empleados en la ejecución. El 21 de junio de 2016, la UTIM suscribió un contrato de cesión de derechos económicos a favor de Ribayco S.A.S. para garantizarle el pago, por valor de $512.327.401, lo cual fue aceptado por la AIM mediante acto administrativo 150 de 11 d julio de 2016.
Pese a que el 1 de noviembre de 2016 la UTIM presentó la correspondiente factura de cobro a la AIM, respecto de los valores que resultaron a su favor luego de la liquidación bilateral del contrato de obra 238 de 2010, obligación que se hizo exigible a partir del 17 de diciembre de 2016, la referida agencia no cumplió con su obligación de pagar según lo señalado en el acta de liquidación. Inconforme, Ribayco S.A.S. presentó demanda ejecutiva contra la AIM el 12 de julio de 2017, asunto que le correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio que, en providencia de 25 de octubre de 2017, libró mandamiento de pago por la suma de $512.327.401 por concepto del derecho económico cedido y por los intereses moratorios, entre otros, y decretó medida de embargo y retención de los dineros en cuentas bancarias de la agencia por la suma de $600.000.000.
El 10 de noviembre de 2017 se allegó al juzgado un contrato de cesión de derechos litigiosos celebrado a título de venta entre Ribayco S.A.S. y el señor Juan Carlos Sánchez Muñoz, «por los derechos que le correspondan o puedan corresponderle dentro del proceso ejecutivo contractual 50001333300420170022700, en contra de la AIM [ ]». Mediante proveído de 6 de agosto de 2019, el referido juzgado declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte ejecutante, ordenó seguir adelante con la ejecución, dispuso que se realizara la liquidación del crédito, condenó en costas y fijó agencias en derecho.
Con auto de 18 de agosto de 2020, el juzgado modificó la liquidación del crédito presentada conjuntamente por la parte ejecutante y el litisconsorte Juan Carlos Sánchez Muñoz por valor de $749.569.562, a una suma de $568.171.089, decisión que fue apelada por ellos. En el año 2024, al interior de la entidad, se verificó que persistía la medida de embargo sobre algunas cuentas bancarias, de la que se evidenció que los dineros Demandante: Agencia para la Infraestructura del Meta Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2025-02930-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afectados se encontraban comprometidos para el pago de otras obligaciones, razón por la cual AIM solicitó el desembargo previa consignación del valor de la liquidación aprobada en auto del 18 de agosto de 2020, a la cuenta de depósitos judiciales del juzgado de ejecución. En auto de 30 de julio de 2024, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio dispuso sobre los dineros embargados, por lo que señaló estarse a lo resuelto en la providencia de 9 de julio de 2018 que estableció los valores de la liquidación inicialmente, por ello, el banco indicó que la medida cautelar fue levantada.
El 3 de marzo de 2025, el juzgado ordenó la devolución de los dineros consignados a favor de la agencia, decisión contra la cual, la parte ejecutante interpuso recurso de reposición con el fin de mantener la medida para asegurar el pago de la obligación hasta tanto se resolviera el recurso de apelación contra la liquidación del crédito, por lo que se mantiene bajo disposición del juzgado la suma de $566.207.870.77, la cual debe ser reintegrada a la entidad para cesar el perjuicio que se les ha causado.
Finalmente, a través de auto de 22 de abril de 2025 el Tribunal Administrativo del Meta revocó la liquidación elaborada por el a quo y aprobó la realizada por el contador de esa corporación, en la cual se hizo una actualización del capital y se corrieron intereses moratorios desde el día siguiente de la firma del acta de liquidación del contrato de obra hasta el mes de abril de 2025. 1.4.
Fundamentos de la solicitud La Agencia Para la Infraestructura del Meta alegó que sus derechos fundamentales fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo del Meta al incurrir en los defectos fáctico, sustantivo y procedimental con ocasión de la expedición de la providencia de 22 de abril de 2025 dentro del proceso ejecutivo identificado con el radicado 50001-33-33-004-2017-00227-00/01, en tanto modificó la decisión del juez a quo en el sentido de tasar los intereses desde el día siguiente a la fecha en que se suscribió el acta de liquidación del contrato hasta el mes de abril del año 2025.
Lo anterior, pese a que desde el 25 de octubre de 2017 el juzgado decretó como medida cautelar el embargo y retención de dineros en cuentas bancarias de la agencia por la suma de $600.000.000, y el 11 de agosto de 2017 se constituyeron dos depósitos judiciales que juntos arrojaron una suma de $600.000.000, valor que superaba el monto objeto de embargo.
Demandante: Agencia para la Infraestructura del Meta Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2025-02930-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.1. En cuanto al yerro fáctico, puntualizó que el Tribunal Administrativo del Meta no les dio el alcance correspondiente a las cláusulas contractuales que «establecían un flujo de caja específico para los pagos, las cuales condicionaban la exigibilidad de las obligaciones y, por ende, la causación de intereses».
Agregó que la referida omisión «impidió que se considerara el impacto real de dichas cláusulas en la determinación del momento en que las obligaciones se hacían exigibles, desconociendo la realidad contractual y financiera que regía la relación entre las partes3». Adicionó que, el tribunal no tuvo en cuenta que los trámites administrativos resultaban indispensables para la realización de los pagos, los cuales en el caso concreto no dependían de la voluntad de la agencia e implicaban un tiempo razonable para su ejecución, por lo tanto, esos lapsos no podían ser interpretados como mora imputable a la tutelante.
Refirió que tampoco se valoró adecuadamente la comunicación de la Fiscalía, consistente en la abstención de realizar los pagos requeridos con ocasión de una denuncia de uno de los integrantes de la Unión Temporal Infraestructura del Meta 3 «De conformidad con la - Cláusula Tercera -, página 51 del Contrato estatal 238 de 2010, el pago del contrato estaba sometido al flujo de caja, por lo cual el pago efectivo de la AIM al Contratista (o su cesionario económico) dependía del giro de recursos del Departamento del Meta a esta entidad descentralizada, condición que aceptó el Contratista, y que fue agravada por el mismo contratista en la medida en que el contrato duró cuatro años más de lo requerido en razón a su incumplimiento, por lo cual la Agencia para la Infraestructura del Meta- AIM tuvo que arrastrar esa Reserva Presupuestal en vista del; debido a que el Contratista NO TERMINÓ DURANTE EL TIEMPO CONTRACTUAL LAS OBRAS REQUERIDAS Y CONTRATADAS, pues expirado el término de ejecución el 28 de abril del año 2015, la AIM tuvo que citarlo a Audiencia del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 por presunto incumplimiento del contrato en cuanto agotado el tiempo de ejecución no entregó completa la obra del Proyecto 615/2010, tal como se dejó constancia por las partes en el - Acta de Liquidación del Contrato 238/2010 – (páginas 6 y 7 aportada por el demandante como prueba documental).
Este es un hecho que desconoció la justicia. Así mismo, aunque las partes firmaron el acta de liquidación del contrato de obra 238 de 2010 el 16 de diciembre de 2016, era necesario surtir el trámite de cobro de estos dineros ante la Gobernación del Meta. Por lo tanto, mediante radicado del 26 de diciembre de 2016, recibido por el Arquitecto Rafael Arturo Sánchez Gómez, la Secretaría de Educación del Meta era la Entidad supervisora del convenio 982 de 2012 atinente a este contrato, siendo requisito que dicha Secretaría firmara y aprobara todo lo relacionado con la entrega de las obras y el estado financiero del contrato.
Surtidos los trámites legales entre el Departamento del Meta y AIM, los recursos correspondientes al proyecto 615 de 2010 del contrato de obra 238 de 2010 ingresaron a esta Entidad el 29 de agosto de 2017, el 13 de septiembre de 2017 se radicó para revisión del asesor financiero, el 14 de septiembre 2017 se radicó a la Dirección de Contabilidad y Presupuesto para su trámite contable, presentando la cuenta de liquidación errores aritméticos, lo cual conllevó a revisar desde el primer pago los archivos contables que correspondían a vigencias expiradas 2010 en adelante, por lo cual se dificultó el pago una vez ocurrido el flujo de Caja; generando orden de pago el 20 de octubre de 2017, la cual fue radicada en la Dirección de Tesorería del AIM».
Demandante: Agencia para la Infraestructura del Meta Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2025-02930-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por presuntas irregularidades4, la cual tenía relevancia directa para justificar la demora en los pagos.
La omisión de esta prueba impidió que se consideraran circunstancias eximentes de responsabilidad en la causación inmediata de intereses, lo que a su juicio resulta en una decisión que no se ajusta a la verdad procesal ni a los principios de justicia material. Sumó que la demora en el pago inicialmente obedeció a las irregularidades e inconsistencias presentadas en las obras contratadas; a un embargo previo de los dineros de la agencia por parte de otra autoridad judicial; y a que el tribunal Administrativo del Meta se tardó más de 4 años en resolver el recurso de apelación ejercido contra la providencia de 18 de agosto de 2020, con la que el juzgado había modificado la liquidación presentada en conjunto por la parte ejecutante y el litisconsorte, puesto que, fue con el auto de 22 de abril de 2025 que el tribunal revocó la liquidación elaborada por el a quo y aprobó la realizada por el contador de esa corporación. 1.4.2.
Respecto al defecto sustantivo, argumentó que, si bien el tribunal aplicó la Ley 80 de 1993 al caso concreto, lo cierto es que la interpretó sin considerar las particularidades presentadas. Específicamente, aseguró que el tribunal «calculó intereses sobre periodos en los que mi representada no tuvo culpa en la mora, o cuando la demora fue atribuible al propio aparato judicial.
Esta interpretación desconoce que la causación de intereses no puede ser automática, sino que debe atender a las particularidades de cada situación, tal como lo exige la equidad y la buena fe contractual». En ese sentido, manifestó que la providencia de 22 de abril de 2025 resulta contraria a derecho por cuanto el tribunal le endilgó la responsabilidad en la mora en la que esa autoridad incurrió a lo largo del proceso para tomar las decisiones, puesto que tardó un extenso tiempo en resolver el recurso de apelación contra el auto de 20 de 4 «Con radicado en la Agencia para la Infraestructura del Meta – AIM - con el número 6039 del 20 de diciembre de 2016, se recibió Oficio 0667 del 20 de diciembre de 2016 expedido por el Fiscal Sexto Delegado de Juzgados Penales del Circuito de la Fiscalía General de la Nación, Dr. Juan Carlos Santiago Pérez, sugiriendo al AIM “este Delegado sugirió se abstenga la Agencia de cancelar estos dineros hasta tanto se de claridad al proceder de las personas implicadas; además, que por parte de la Fiscalía se está elevando ante un Juez de Garantías de esta ciudad, se ordene aplicar suspensión del poder dispositivo sobre estos dineros”.
En vista de denuncia Penal o Noticia Criminal 500016000563201604383 de uno de los integrantes de la Unión Temporal Infraestructura del Meta, situación de advertencia que suspendió internamente el trámite de pago, y fue conocida por el demandante RICARDO BAEZ GARCÍA, pues además de su participación en la Audiencia de Medida Cautelar ante el Juzgado Primero Penal Municipal Ambulante, así nos lo dio a conocer mediante su oficio CE.UTIM.005.017 en marzo 14 de 2017, al cual siguió oficio 0116 del Fiscal Sexto Seccional radicado 1407 en la AIM en marzo 17 de 2017 (visible a folio digital 216 del cuaderno 1 del expediente)».
Demandante: Agencia para la Infraestructura del Meta Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2025-02930-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agosto de 2020 «para buscar una nueva liquidación con providencia del 22 de abril de 2025, sobre una obligación que años atrás ya había sido pagada por orden del Juez de primera instancia, quien dispuso de los dineros embargados a la AIM, entregándolos a otra autoridad judicial en la que el demandante estaba también requerido por la justicia con órdenes de embargo». 1.4.3.
Sobre el cargo procedimental por exceso ritual manifiesto, alegó que el tribunal «se apartó de la realidad del proceso y le dio una orientación equivocada, atropellando a la entidad pública cuyas acciones ha demostrado siempre estuvieron provistas de buena fe y en permanente disposición de colaboración con las autoridades, por lo que desafortunadamente terminó siendo víctima de los mismos miembros de la Unión Temporal quienes a raíz de sus diferencias, las trasladaron a diferentes instancias judiciales, en las cuales la AIM se vio acorralada sin poder efectuar los pagos en el momento correspondiente». 1.4.4.
Finalmente, en relación con el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, particularmente, el extremo actor aseveró que el objeto de la solicitud de amparo «trasciende el simple debate legal y adquiere una dimensión constitucional, pues afecta de manera directa los derechos fundamentales de la Agencia para la Infraestructura del Meta – AIM, en especial el derecho al debido proceso y a la administración de justicia, pilares esenciales del Estado Social de Derecho». 1.5.
Trámite de la acción en primera instancia Mediante auto de 20 de mayo de 2025, el magistrado ponente de primer grado admitió la acción de tutela de la referencia; ordenó notificar en calidad de demandado al Tribunal Administrativo del Meta; dispuso la vinculación en calidad de terceros con interés al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio y a la sociedad Ribayco S.A.S.; y negó la medida cautelar luego de concluir que para ordenar la suspensión de los efectos jurídicos de la providencia de 22 de abril de 2025 requería un estudio de fondo del asunto. 1.6.
Contestaciones Remitidos los oficios correspondientes, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. El Tribunal Administrativo del Meta solicitó declarar la improcedencia y/o negar la pretensión de amparo, en tanto no se tomaron decisiones infundadas o arbitrarias al resolver el recurso de apelación contra el mandamiento de pago en el Demandante: Agencia para la Infraestructura del Meta Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2025-02930-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso ejecutivo bajo estudio, lo que evidenció que lo pretendido fue revivir oportunidades procesales ya fenecidas. 1.6.2.
La sociedad Ribayco S.A.S. solicitó negar la tutela y/o declarar su improcedencia por falta de los requisitos de procedencia de la inmediatez y la subsidiariedad, en la medida en que, lo pretendido era cuestionar que no se tuvieron en cuenta las pruebas aportadas con la contestación de la demanda en el año 2019, por lo que contó con los mecanismos idóneos de defensa al interior del proceso, sin que pueda pretender recuperar la oportunidad perdida 6 años atrás ante el juez constitucional. 1.7.
Fallo impugnado5 Mediante providencia de 13 de junio de 2025 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado superó todos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, respecto al fondo, precisó que los defectos fáctico y sustantivo no se configuraron luego de señalar lo siguiente: 32.
A juicio de esta Sala, la corporación judicial demandada realizó un estudio del asunto con fundamento en las pruebas aportadas y la jurisprudencia aplicables. De tal manera, en cuanto a los defectos alegados, se observa que hizo una valoración integral del material probatorio allegado, lo cual le permitió concluir que el a quo de ejecución efectuó una indebida liquidación del crédito, toda vez que no fijó intereses en el título que sirvió de ejecución (acta de liquidación del contrato) debía darse aplicación a la Ley 80 de 1993, aplicándose el equivalente al doble del interés civil sobre el valor histórico actualizado, no obstante, se omitió la actualización del saldo insoluto por lo cual modificó una vez más la liquidación del crédito. 33.
Asimismo, se observa que el Tribunal Administrativo del Meta determinó la procedencia de la indexación sobre el capital adeudado, por lo que, a través del contador, procedió a realizar la liquidación correspondiente conforme las condiciones fijadas en el mandamiento de pago, es decir, de acuerdo con los extremos fácticos y jurídicos de la litis, además, especificó la cantidad y extensión del crédito sobre el cual se desarrollaría el proceso ejecutivo.
De tal forma, consideró que los intereses moratorios se debían liquidar desde el día siguiente a la firma del acta de liquidación bilateral del contrato (17 de diciembre de 2016), hasta cuando se realizara el pago efectivo de la obligación, el cual, como se explicó en la providencia del 22 de abril de 2025, no sucedió. 5 La notificación de la decisión fue enviada electrónicamente el 9 de septiembre de 2025.
Demandante: Agencia para la Infraestructura del Meta Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2025-02930-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otro lado, indicó que, el argumento de la entidad accionante relativo a que el pago de la obligación de la causa ejecutiva no se podría realizar por estar sujeto al cumplimiento de condiciones previas pactadas en el contrato, no superaba el requisito de la subsidiariedad en tanto la parte actora no controvirtió el auto que libró mandamiento de pago en donde se establecieron las directrices para tener en cuenta respecto a la liquidación de los intereses de mora.
Además, agregó: 37. Sumado a esto, si bien en la contestación de la demanda, la agencia propuso la excepción que denominó pago condicionado, se recuerda que fue resuelta en la audiencia inicial a la que no asistió, por lo tanto, pese a que podía recurrir en apelación lo resuelto al respecto, su propia omisión lo impidió. 1.8. Impugnación Con escrito radicado oportunamente el 12 de septiembre de 2025, la agencia demandante solicitó que se revoque la decisión de primera instancia y, en su lugar, se acceda al amparo de los derechos que considera vulnerados.
Ello, luego de iterar los cargos planteados en el escrito inicial de tutela. Adicionalmente, propuso los siguientes argumentos nuevos: (i) el desconocimiento del artículo 176 del CGP que contiene la regla de valoración integral y del deber de motivación reforzada de la sentencia, en relación con la suficiencia del monto dinerario objeto de la medida respecto de la deuda;
(ii) las sentencias T-774/04 y T- 949/11 establecen que el defecto fáctico se presenta cuando se omite la valoración de pruebas determinantes; (iii) la aplicación rígida del artículo 4.8 de la Ley 80 de 1993; (iv) la desatención de los artículos 446 del CGP y 1563 del CC; y (v) la aplicación del test de proporcionalidad y diferenciado en los casos de ejecución contra entidades públicas. 1.9.
Actuaciones en segunda instancia 1.9.1. Con providencia de 23 de octubre de 2025 el despacho sustanciador ordenó poner en conocimiento del señor Juan Carlos Sánchez Muñoz, la nulidad existente en la tutela de la referencia ante la ausencia de su vinculación, debido al interés que le asiste en la decisión que se adopte en esta sede constitucional, comoquiera que fue reconocido como litisconsorte necesario en el proceso ejecutivo identificado con el radicado 50001-33-33-004-2017-00227-00/01.
Debido a que no se logró obtener la información relativa a la dirección de notificación del señor Juan Carlos Sánchez Muñoz, aunado a que la Agencia Para la Infraestructura del Meta indicó que los memoriales que obran del señor Sánchez Demandante: Agencia para la Infraestructura del Meta Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2025-02930-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Muñoz dentro del proceso ejecutivo fueron presentados por su apoderado Carlos Andrés Colina Puerto, y que, al correo de este, el juzgado le notificó la providencia de 18 de marzo de 2019 que le reconoció como litisconsorte necesario, mediante auto de 5 de noviembre de 2025, el despacho sustanciador dispuso que por Secretaría General se publicara un aviso en la página web de la corporación por el término de tres días hábiles que contuviera la información de la tutela de la referencia. Adicionalmente, se le ordenó a la Secretaría que, en todo caso, intentara la notificación personal de la providencia de 23 de octubre de 2025 al señor Juan Carlos Sánchez Muñoz a través de la dirección electrónica del apoderado que lo representa en el proceso ejecutivo 50001-33-33-004-2017-00227-00/01, esto es, al dominio «andicol81@hotmail.com». 1.9.2.
Las anteriores órdenes se ejecutaron con la notificación realizada el 7 de noviembre del mismo año al correo «andicol81@hotmail.com», y la publicación del aviso secretarial de fecha 10 de noviembre de 2025, de lo cual obran las constancias en los consecutivos 20 y 22 del aplicativo Samai.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la Agencia Para la Infraestructura del Meta contra la sentencia de 13 de junio de 2025 dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 20216, así como el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Cuestión previa En este punto es necesario precisar que en el escrito de impugnación la parte actora expuso argumentos que no se incluyeron inicialmente en la demanda de tutela, frente a los cuales la parte accionada y los terceros intervinientes no tienen oportunidad de pronunciarse, por esta razón, y en aras de lograr la materialización del debido proceso de los referidos sujetos intervinientes, los nuevos reparos no serán objeto de pronunciamiento en esta sede. 6 Vigente desde el 6 de abril de 2021.
Antes de esa fecha, regía el Decreto 1983 de 2017. Demandante: Agencia para la Infraestructura del Meta Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2025-02930-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Problema jurídico En el asunto bajo estudio, corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la decisión de 13 de junio de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la cual se negó la solicitud de amparo constitucional.
Para resolver el interrogante planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva y, solo en el caso de encontrarse superados; (iii) el análisis del caso concreto. 2.4. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20127 unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema8.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales9. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201410, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 7 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 9 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 10 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Agencia para la Infraestructura del Meta Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2025-02930-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. La Sala precisa que, contrario a lo señalado por el a quo constitucional, el requisito de relevancia constitucional no se advierte superado en el asunto de la referencia frente a la providencia de 22 de abril de 2025, marco en el cual los argumentos expuestos por la Agencia Para la Infraestructura del Meta no cumplen con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación 215 de 16 de junio de 202211.
En el referido fallo la alta corte señaló que, tratándose del ejercicio de acciones de tutela contra providencia judicial, implica que el interesado proponga un debate que gire en torno a la validez de la decisión que considera vulneradora de sus garantías fundamentales, más no en un juicio de corrección del fallo reprochado por cuanto esta circunstancia excluye «su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial».
Tal criterio es reiteración del contenido en la sentencia SU-128 de 2021, oportunidad en la que se concretó que el referido enfoque «impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial».
En ese sentido, la jurisprudencia del órgano de cierre en materia constitucional ha hecho énfasis en la necesidad de que este medio especial esté revestido de relevancia constitucional, debido a que está ligado al carácter subsidiario de la acción y en la especialidad de los jueces competentes de las causas ordinarias con el fin de evitar que en esta sede se emitan pronunciamientos que comprenden la esfera funcional de otras autoridades judiciales.
Corolario, es menester que, como primera medida, el accionante cumpla con la carga de exponer con suficiencia la «restricción desproporcionada» a las garantías superiores invocadas con ocasión del fallo censurado, puesto que no es viable el estudio del fondo del caso a partir del «simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales».
En la mencionada sentencia SU-128 de 2021, sobre el particular se expuso: El juez constitucional no puede estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda 11 Postura iterada en el fallo de tutela T-075 de 22 de marzo de 2023.
Demandante: Agencia para la Infraestructura del Meta Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2025-02930-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
Luego entonces, en la sentencia SU-215 de 2022 se advirtió que la exigencia que se analiza debe cumplir con las siguientes finalidades: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.12 Igualmente, en el citado fallo unificador se fijaron las siguientes reglas que el juez de tutela debe verificar al momento de analizar si el caso objeto de su atención satisface el requisito de relevancia constitucional.
Para tal efecto, se puntualizó que: a) El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico13; es decir, el reclamo debe ser «trascendente para la interpretación del estatuto superior, su aplicación y desarrollo eficaz y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales»14. b) La controversia no debe girar en torno a una discusión meramente legal y/o económica, esto es, cuando se limita a: (1) la determinación de aspectos legales como la correcta interpretación o aplicación de una norma, con la excepción de los casos en que de esta se «desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales»; y/o (2) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general15.
En este orden, el examen de la relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la simple inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 12 Parafraseo de la SU 2015 de 2022. 13 Sentencia SU-103 de 2022. 14 Sentencia SU-573 de 2019. 15 Ibídem. Demandante: Agencia para la Infraestructura del Meta Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2025-02930-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c) En la acción de tutela se deben exponer argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la decisión judicial afectó de manera grave una prerrogativa fundamental, debido a que es necesaria «la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental»16. d) Finalmente, cuando se trate de acciones de tutela dirigidas contra decisiones proferidas por una alta corte, el examen de este requisito debe ser más riguroso17, es decir, se debe constatar la existencia de una actuación u omisión arbitraria por parte de la autoridad judicial que derive en la violación de derechos fundamentales, toda vez que estas Colegiaturas actúan como tribunales de cierre. 2.5.2.1.
Ahora, al descender al análisis del escrito inicial y de la impugnación, esta colegiatura no avizora que las inconformidades de la Agencia Para la Infraestructura del Meta contengan la entidad argumentativa requerida. Es decir, al tratarse de una tutela contra providencia judicial, es indispensable que la parte accionante además de identificar los yerros de los cuales adolece la decisión, así como las garantías superiores que considera vulneradas, debe exponer con suficiencia las razones del por qué el asunto implica la intervención del fallador de esta sede.
El extremo demandante resaltó que en este caso se configuró una vulneración a los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia con ocasión de la existencia de los defectos fáctico, sustantivo y procedimental, debido a que, a su juicio, el Tribunal Administrativo del Meta erró al revocar la liquidación del crédito realizada por el juzgado dentro del proceso ejecutivo identificado con el radicado 50001-33-33-004-2017-00227-00/01, e incluir intereses desde el día siguiente en que se firmó el acta de liquidación del contrato hasta el mes de abril del año 2025, sin tener en cuenta que la demora en el pago obedeció a causas legales, contractuales y por la tardanza del referido tribunal en resolver el recurso de apelación contra la liquidación aprobada por el a quo ordinario, además que la autoridad aplicó e interpretó indebidamente la Ley 80 de 1993 y con ello se apartó «de la realidad del proceso y le dio una orientación equivocada».
Tales argumentos no constituyen, per se, la carga exigida en la SU 215 de 2022, en tanto los defectos sustantivo y procedimental por exceso ritual manifiesto no señalan de manera concreta cuáles son las normas contenidas en la Ley 80 de 1993 u otra disposición, frente a las cuales el Tribunal Administrativo del Meta se hubiese 16 Sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021. 17 Sentencia SU-573 de 2019.
Demandante: Agencia para la Infraestructura del Meta Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2025-02930-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apartado o aplicado indebidamente. Este deber le asiste a la parte que ejerce el aparato constitucional cuando se trata de una acción de tutela contra providencia judicial, puesto que al juez de esta sede no le está permitido realizar estudios oficiosos sin sustento suficiente, debido a que, de lo contrario, se podría incurrir en una invasión de la esfera funcional del juez ordinario.
En cuanto al defecto fáctico, si bien, en principio el extremo accionante señaló algunas piezas del proceso que, a su juicio, fueron presuntamente desconocidas o indebidamente valoradas por el tribunal, a partir de las cuales demostraba que el pago luego de la liquidación del contrato solo procede luego de que se acredite el cumplimiento de algunos requisitos administrativos, lo cierto es que todo se limita a una controversia de interpretación legal en la que se plantea debatir si le correspondía o no la obligación de cumplir con los intereses tasados, asunto que fue abordado y zanjado en las dos instancias del proceso ejecutivo.
En ese orden, se trata de la reapertura de un aspecto resuelto por el administrador de justicia asignado por la ley, y, adicionalmente, se advierte diáfano que la discusión se circunscribe asunto netamente económico. En todo caso, tal como lo advirtió la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de tutela de primera instancia, desde el auto que libró mandamiento de pago se establecieron las directrices para tener en cuenta frente a la liquidación de los intereses moratorios, no obstante, contra esa providencia no se presentó recurso alguno, pese a que era la oportunidad procesal con que contaban las partes para ejercer la defensa de sus intereses, y, en efecto la entidad tutelante guardó silencio, por lo tanto, las falencias en que se hubiese incurrido dentro del proceso ejecutivo no pueden conjurarse en vía de acción de tutela.
Así, advierte esta colegiatura que lo pretendido por la Agencia Para la Infraestructura del Meta es usar la acción de tutela como una especie de tercera instancia en la que se proceda a la reapertura del debate legal y probatorio surtido en el trámite del proceso ejecutivo consistente en la forma en que, a su juicio, debía analizarse la causación o no de los intereses de mora derivados de un objeto contractual, aspecto sobre el cual ya hubo pronunciamientos en primera y en segunda instancia. En ese contexto, queda en evidencia que la solicitud de amparo no cuenta con un ejercicio de sustentación desde la esfera constitucional y de la violación de las garantías que la parte actora alegó como desatendidas, que demuestre lo urgente de la intervención del juez de tutela y de su pronunciamiento en el asunto de la referencia. Demandante: Agencia para la Infraestructura del Meta Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2025-02930-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión censurada se transgredieron determinados derechos superiores o se presentaron determinadas vías de hecho, por el contrario, es menester que quien se considera afectado, cumpla con el deber de argüir el concepto de la vulneración que se deriva de una providencia judicial en abierta contradicción de los postulados constitucionales, que implique en esta sede un análisis de fondo.
Básicamente, los cargos, al enmarcarse en la acción de tutela contra providencia judicial, requieren con mayor énfasis que el interesado ejecute una exposición que sin lugar a duda demuestre de forma coherente, el engranaje entre la orden objeto de reproche y la inescindible afectación de las garantías fundamentales en su núcleo esencial.
Así las cosas, es evidente que este medio de amparo persigue emplear una tercera instancia y además, carece de la carga argumentativa suficiente a través de la cual se justifique la relevancia del caso a partir de la exposición del concepto de la violación, lo cual implica un ejercicio explicativo, jurídico y lógico que le permita a esta colegiatura advertir una prominente vulneración de sus prerrogativas superiores con ocasión de la providencia dictada por la autoridad censurada, en el sentido riguroso que señaló la Corte Constitucional en las sentencias de unificación 215 y 103 de 202218.
Todo lo anterior, da lugar a que esta Sala de decisión revoque la decisión de primer grado que negó el amparo solicitado, para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de la referencia. 2.6. Conclusión De conformidad con lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de 13 de junio de 2025 dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que negó el amparo solicitado, para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de la referencia promovida por la Agencia para la Infraestructura del Meta, por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso 18 Ver las siguientes decisiones: (i) sentencia de 29 de septiembre de 2022, expediente 11001-03- 15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil; (ii) sentencia de 6 de septiembre de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-03065-01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; y (iii) sentencia de 28 de abril de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-01880-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.
Demandante: Agencia para la Infraestructura del Meta Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Radicado: 11001-03-15-000-2025-02930-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la decisión de 13 de junio de 2025 dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para, en su lugar, DECLARAR la improcedencia del mecanismo constitucional.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2354 de 2012.