CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Accionado: Juan Alfredo Quenza Ramos Tema: Indebida destinación de dineros públicos como causal de pérdida de investidura para los diputados – reiteración de jurisprudencia Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación presentado por la parte accionante, en contra de la sentencia de 12 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca.

I.

ANTECEDENTES I.1.- La demanda1 1. El ciudadano Carlos Alberto Merchán Espíndola, actuando en nombre propio y obrando en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 143 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20112, solicitó: “[…] PETICIÓN PRINCIPAL Se declare la PÉRDIDA DE INVESTIDURA de DIPUTADO período 2020-2023 al señor JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS, cargo que ejerció por el período comprendido por los años 2020 a 31 de diciembre de 2023, miembro del partido liberal colombiano, por incurrir en la violación al artículo 183 de la Constitución Política numeral 4, artículo 299 Constitución Política, NUMERAL 4 del ART 48 DE LA LEY 617 DE 2000, NUMERAL 4 del ARTICULO 60 DE LA LEY 2200 DEL 2022.

(…) HONORABLES MAGISTRADAS, SOLICITO FORMALMENTE QUE MEDIANTE SENTENCIA DEBIDAMENTE EJECUTORIADA SE DECLARE: 1 Que se declare la pérdida de investidura del Diputado JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS, electo para el período constitucional 2020-2023, inscrito y avalado por el PARTIDO LIBERAL COLOMBIANO, tal como consta en el acto 1 Índice 4, SAMAI.

Expediente digital 81001233900020240002500. 2 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]”. 2 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola de elección, formulario E-26 asa, de fecha 8 de noviembre del año 2019, en concordancia con el artículo 25 la Ley 1909 del año 2018 (sic). 2 Que, como consecuencia de la declaratoria de la pérdida de investidura del Diputado JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS se ordenen cumplir los efectos derivadas (sic) de la sentencia y los registros correspondientes. 3 Compulsar copias a la autoridad competente en caso de encontrar conductas penales y disciplinarias en el transcurso del presente proceso. […]” (negrilla del texto) I.1.1.- Los hechos 2.

Afirmó que el accionado fue electo, en las elecciones realizadas el 27 de octubre de 2019, diputado de la Asamblea Departamental de Arauca, para el período 2020 – 2023. 3. Manifestó que el accionado, como diputado del departamento de Arauca, no asistió i) a las sesiones ordinarias realizadas el 11 y 12 de julio de 2023 (período de sesiones del 1°. al 15 de julio de 2023); ii) a la sesión ordinaria de 27 de julio de 2023 (período de sesiones del 16 al 31 de julio de 2023); iii) a la sesión extraordinaria realizada el 24 de agosto de 2023 (período de sesiones del 23 al 30 de agosto de 2023); y, iv) a las sesiones extraordinarias realizadas el 12, 13, 14, 15, 16 y 19 de diciembre de 2023 (período de sesiones del 2 al 21 de diciembre de 2023), lo anterior conforme a los listados de asistencia, las transmisiones realizadas por “[…] Facebook live […]” y la grabaciones de audio de las sesiones. 4.

Frente a las inasistencias señaladas supra, señaló que en ninguna de estas sesiones se aludió a excusas o resoluciones de permiso o comisión otorgadas al accionado, añadiendo que, en caso de existir, las ausencias debían contarse como inasistencias, puesto que para que fueran válidas era necesario que la mesa directiva de la asamblea departamental las aceptara, conforme el artículo 44 de la Ley 2200 de 8 de febrero de 20223, mediante actos administrativos, los cuales nunca se expidieron por parte de esa mesa directiva ni por su presidente. 5.

Sostuvo que el accionado desconoció lo previsto en el artículo 44 de la Ley 2200, al recibir el pago por sesiones a las cuales no asistió, así: 5.1. Adujo que del “[…] 01 al 15 de julio de 2023 […]”, se realizaron 15 sesiones ordinarias por un valor total de $10.440.000, cada sesión en la suma de $696.000, razón por la que se debió descontar al accionado el valor de las sesiones de 11 y 12 de julio de 2023, a las cuales no habría asistido, por la suma de $1.392.000. 5.2.

Anotó que del “[…] 17 al 22 de agosto de 2023 […]” (sic) se realizaron 6 sesiones extraordinarias por un valor total de $4.176.000, cada sesión en la suma de $696.000, por lo que se debió descontar al accionado el valor de la sesión de 27 de julio de 2023, a la cual no habría asistido. 3 “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los departamentos. […]” 3 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola 5.3.

Expuso que del “[…] 23 al 30 de agosto de 2023 […]”, se realizaron 8 sesiones extraordinarias por un valor total de $5.568.000, cada sesión en la suma de $696.000, por lo que se debió descontar al accionado el valor de la sesión de 24 de agosto de 2023, a la cual no habría asistido. 5.4. Aseguró que del “[…] 02 al 21 de diciembre 2023 (sic) […]”, se realizaron 20 sesiones extraordinarias por un valor total de $13.920.000, cada sesión en la suma de $696.000, razón por la que se debió descontar al accionado el valor de las sesiones de 12, 13, 14, 15, 16 y 19 diciembre de 2023, a las cuales no habría asistido, por la suma de $4.176.000. 6.

Argumentó que las actuaciones del accionado no fueron producto de un error involuntario, pues era repetitiva la conducta de cobrar sin asistir a las sesiones, añadiendo que no consta el reintegro de los dineros cobrados indebidamente. I.1.2. La causal de pérdida de investidura 7. El accionante afirmó que el señor Juan Alfredo Quenza Ramos, diputado del departamento de Arauca, período 2020-2023, incurrió en la causal de pérdida de investidura, prevista en i) los artículos 183, numeral 4., y 299 de la Constitución Política; ii) el artículo 48, numeral 4., de la Ley 617 de 6 de octubre de 20004; y, iii) el artículo 60, numeral 4., de la Ley 2200, esto es, por indebida destinación de dineros públicos. 8.

Sostuvo que los elementos configurativos de la causal invocada se presentaban en este caso, puesto que estaba demostrado que se cobraron honorarios por sesiones a las cuales no asistió el accionado, en particular, las sesiones realizadas el 11, 12 y 27 de julio y 24 de agosto de 2023, así como las sesiones extraordinarias realizadas el 12, 13, 14, 15, 16 y 19 de diciembre de 2023, sin que obre reintegro alguno del dinero recibido, causando un detrimento patrimonial a la administración por un valor de $6.960.000.oo. 9.

Señaló que: “[…] Los videos de las transmisiones de Facebook live y grabaciones de audio de la asamblea sirven de medios de prueba para verificar por audio que el diputado QUENZA RAMOS no asistió a las sesiones relacionadas ya que no atendió al llamado a lista, y los videos nos permiten ver lo mismo, pero profundizan la prueba ya que nos permite no solo escuchar el llamado a lista de asistencia, sino que ver en tiempo real (sic) si el diputado JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS estaba o no de manera presencial en la sesión. […]” (negrilla del texto) 4 “[…] Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional. […]”. 4 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola I.2.

Contestación de la solicitud de pérdida de investidura5 10. El diputado Juan Alfredo Quenza Ramos, a través de apoderado, dio respuesta a la solicitud oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones. 11. Indicó, al referirse a los hechos fundamento de la solicitud, que i) respecto de las sesiones de 11 y 12 de julio de 2023, le fue concedida comisión a la ciudad de Bogotá D.C. mediante la Resolución núm. 039 de 2023; ii) frente a la sesión de 27 de julio de 2023, le fue concedida comisión a la ciudad de Bogotá D.C. a través de la Resolución núm. 042 de 2023; iii) en relación con las sesiones de 14, 15 y 16 de diciembre de 2023, le fue concedida comisión a las ciudades de Bogotá D.C. y Cali en la Resolución 021 de 2023; y, iv) en lo atinente a la sesión de 19 de diciembre de 2023, le fue expedida la Resolución 019 de 2023. 12.

Respecto de las sesiones de 24 de agosto y 12 de diciembre de 2023, señaló que no asistió a estas y, por ello, no recibió pago alguno en aplicación del artículo 44 de la Ley 2200, allegando para el efecto certificación de pagaduría de la Asamblea Departamental de Arauca 13. Esgrimió que en las grabaciones de las sesiones de la Asamblea Departamental de Arauca realizadas los días 11 y 27 de julio; 13 y 24 de agosto; 3, 10, 11 y 24 de octubre; 28 de noviembre; 4, 6, 7, 14, 15, 16 y 19 de diciembre, todas de 2023, se realizó el respectivo llamado a lista y verificación del cuórum con lo cual se estableció si se encontraba presente o ausente y la razón de la inasistencia. 14.

Puso de presente que mediante el “[…] Acta de Mesa Directiva No. 01 de 2023 […]”, se autorizó por unanimidad de los miembros de la mesa directiva del Asamblea Departamental de Arauca, que la presidente de la corporación suscribiera, en nombre de la mesa directiva, los actos administrativos sobre asuntos inherentes a la corporación y que fueran de su competencia. 15.

Mencionó que “[…] se le ordenó el pago a pesar de no haber asistido a las sesiones en la Asamblea Departamental de Arauca, situación sobre la cual no tiene poder decisorio ni injerencia […]” y argumentó que tales pagos se sustentaron en comisiones que le fueron concedidas para el desarrollo de actividades propias del cargo de diputado, de acuerdo con el Decreto núm. 2400 de 18 de octubre de 19686, el Decreto núm. 1950 de 24 de septiembre de 19737, las leyes 617 y 2200, y la Ordenanza núm. 103 de 20228. 5 Índice 11, SAMAI.

Expediente digital 81001233900020240002500. 6 “[…] Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras disposiciones. […]” 7 “[…] por el cual se reglamentan los Decretos-leyes 2400 y 3074 de 1968 y otras normas sobre administración del personal civil. […]” 8 “[…] POR LA CUAL SE ESTABLECE EL REGLAMENTO INTERNO DE LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE ARAUCA […]” 5 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola 16.

Aseguró que los actos administrativos a través de los cuales se le concedieron comisiones, se le aceptaron excusas o se ordenaron pagos, están debidamente sustentados, destacando, para el caso de las comisiones concedidas, que estaban justificadas en debida forma por el cumplimiento de deberes legales o de labores propias de su cargo de diputado. 17.

Refirió que no se allegó prueba alguna que demostrara que los pagos que se le realizaron contrariaran las disposiciones aplicables a los diputados; no estuvieran justificados; o, estuvieran encaminados a favorecerlo. 18. Alegó que los actos administrativos mediante los cuales se le concedieron comisiones y se ordenaron pagos, se presumen legales hasta tanto no sea desvirtuada su legalidad por parte de los jueces de esta jurisdicción. 19.

Argumentó que: “[…] ni el constituyente ni el legislador han señalado que la causal de pérdida de investidura se presente de manera indirecta es decir en palabras del demandante por el hecho de recibir dineros públicos, a los cuales tiene pleno derecho de conformidad con lo expuesto, pues siempre se presentó la respectiva excusa o incapacidad y adicionalmente existe la autorización legal para efectuar y recibir dichos pagos, se debe recalcar que a la fecha los diputados no reciben un recibo o soporte de los pagos que les efectúa la Asamblea Departamental de Arauca, no deben firmar una autorización para el desembolso, ni un recibido de los dineros que les depositan. […]” 20.

Finalmente formuló las excepciones de inexistencia de causa para demandar, ausencia de configuración de las causales de pérdida invocada, desconocimiento de las normas que rigen los derechos al pago de los diputados, ausencia de pruebas, buena fe y falta del elemento subjetivo como requisito de procedencia del proceso de pérdida de investidura, insistiendo en que se le reconocieron y pagaron emolumentos laborales sustentados en la prestación del servicio en el marco de una relación legal y reglamentaria y, además, que no se acreditó el dolo ni la culpa.

I.3. Trámite del proceso 21. Mediante auto de 25 de junio de 20249 se decretó la práctica de pruebas en el proceso y se fijó, para el día 4 de julio de 2024, la realización de la audiencia pública a la que se refieren los artículos 11 y 12 de la Ley 1881. 22. La audiencia prevista en los artículos 11 y 12 de la Ley 1881 fue realizada el día 4 de julio de 202410, con la asistencia de la parte accionante, el apoderado de la parte accionada y el Procurador 26 Judicial II Administrativo, como agente del Ministerio Público. 9 Índice 26, SAMAI.

Expediente digital 81001233900020240002500. 10 Índice 44, SAMAI. Expediente digital 81001233900020240002500. 6 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola I.4. La sentencia de primera instancia11 23. El Tribunal Administrativo del Arauca, mediante sentencia de 12 de julio de 2024, resolvió: “[…]

RESUELVE

PRIMERO: Negar las pretensiones de pérdida de investidura.

SEGUNDO: No condenar en costas, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

TERCERO: Por secretaría, remitir copias de la demanda y sus anexos, a la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría Regional de Arauca y a la Gerencia Departamental Arauca de la Contraloría General de la República, a efectos de que se sirvan investigar las posibles conductas sancionables penal, disciplinaria y fiscalmente, conforme a lo expuesto en la parte motiva […]” (negrilla del texto) 24.

Explicó que el problema jurídico que debía resolver en este medio de control era el siguiente: “[…] 1. Problema jurídico a resolver ¿Procede declarar la pérdida de investidura de Juan Alfredo Quenza Ramos diputado del departamento de Arauca para el período 2020-2023, por la causal de indebida destinación de recursos públicos, propuesta por el demandante? […]” 25.

Afirmó que estaba probado que el señor Juan Alfredo Quenza Ramos fue elegido diputado del departamento de Arauca para el período 2020 – 2023 y “[…] para el segundo semestre de 2023, aún fungía como tal, lo que se deduce tanto del acto que declara su elección, como de las demás pruebas documentales arrimadas al plenario […]”. 26. Indicó que la causal de pérdida de investidura que se le atribuye al accionado se encontraba prevista en el artículo 183 de la Carta Política para los congresistas y que fue objeto de reglamentación en las leyes 617 y 2200, en lo que respecta a los diputados, destacando la existencia de una antinomia entre estos preceptos. 27.

Anotó que el artículo 299 de la Constitución Política estableció que el régimen de inhabilidades de los diputados no podía ser menos estricto que el previsto para los congresistas y se preguntó si la causal de pérdida de investidura contenida en el numeral 4. del artículo 60 de la Ley 2200, al establecer un elemento normativo adicional al establecido en el numeral 4. del artículo 183 Constitucional, contraviene la Carta Política. 28.

Aludió, en particular, a la sentencia SU 424 de 2016, proferida por la Corte Constitucional, la cual destacó que a la acción de pérdida de investidura le eran aplicables todas las garantías del debido proceso, resaltando el principio de 11 Índice 47, SAMAI. Expediente digital 81001233900020240002500. 7 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola favorabilidad, que, tratándose de este tipo de procesos, “[…] corresponde con la escogencia de la ley aplicable al caso, en aquellos eventos en los que hay sucesión de leyes en el tiempo. […]”. 29.

Consideró que, ante la promulgación de la Ley 2200, se presentó la figura de la derogación tácita del contenido normativo correspondiente al numeral 4. del artículo 48 de la Ley 617, en razón a que “[…] el artículo 60 de la nueva norma regula de manera especial las causales de pérdida de investidura aplicables a los diputados, quedando por fuera del ordenamiento las causales enumeradas en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, pero únicamente en lo que se refiere a los diputados. […]”. 30.

Expuso que si bien el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados, conforme a lo previsto en los artículos 183 y 299 de la Carta Política, no puede ser menos estricto del señalado para los congresistas, en el presente asunto no se estaba discutiendo la causal de pérdida de investidura en la violación de ese régimen, sino la relativa a la indebida destinación de dineros públicos. 31.

Subrayó que, en atención a la variación introducida en la Ley 2200, debía darse aplicación a los principios de tipicidad, legalidad y favorabilidad, teniendo en cuenta la naturaleza sancionatoria de la pérdida de investidura y que los hechos tuvieron ocurrencia en el segundo semestre del año 2023, momento para el cual estaba vigente la citada norma, por lo que: “[…] Revisados los fundamentos fácticos probados, tenemos que los mismos, dan cuenta de la realización de sendas sesiones por parte de la asamblea departamental, así mismo permiten evidenciar que el señor Juan Alfredo Quenza Ramos, participó en algunas de ellas, en tanto que en otras estuvo ausente; de igual manera se verificó la existencia de actos administrativos que aceptaron excusas presentadas por este y otros que le conceden comisión de servicios para la realización de las actividades allí mencionadas.

Finalmente, obra elemento de convicción documental que permite verificar los valores a pagar al demandado durante cada uno de los períodos sesionados por la duma departamental. No obstante, es de resaltar que en el caso no existe prueba alguna en el expediente, que demuestre la existencia de condena en firme producto de hecho punible relacionado con la indebida destinación de recursos públicos que afecte al señor Quenza Ramos, el cual resulta imprescindible para efectos de la estructuración de la causal de pérdida de investidura invocada.

Por lo anterior, siendo claro que para su configuración es preciso que confluyan todos los requisitos objetivos que estructuran normativamente la causal de pérdida de investidura bajo examen, y no habiéndose probado uno de dichos elementos -esto es, el ingrediente normativo de la sentencia condenatoria en firme por destinación indebida de recursos públicos- resulta inane continuar con el estudio de los demás, razón por la cual la Sala se relieva del estudio de los restantes presupuestos que requiere la causal objeto de debate. […]” 32.

Concluyó que, al no haberse acreditado el elemento objetivo de existencia de la condena en firme en contra del accionado, para la configuración objetiva de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4. del artículo 60 de la Ley 8 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola 2200, esto es, la indebida destinación de dineros públicos, se negaría las pretensiones de la demanda.

I.5. El recurso de apelación12 33. La parte accionante presentó recurso de apelación dirigido a que se revoque en su integridad y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la solicitud, por estar acreditado que el accionado, de forma indirecta, destinó indebidamente dineros públicos. 34. Alegó que no debía aplicarse, por ser inconstitucional, la existencia de sentencia condenatoria previa, en los casos de indebida destinación de dineros públicos. 35.

Puso de presente que esta Corporación como la Corte Constitucional han considerado que la pérdida de investidura es una figura autónoma de otros regímenes sancionatorios como el penal y el disciplinario, destacando que se habría configurado: “[…] la cosa juzgada material en sentido amplio respecto de la Sentencia C-319 de 1994 que declaró la inexequibilidad de la exigencia de sentencia penal condenatoria para las causales de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos y por tráfico de influencias debidamente comprobado. 36.

Subrayó que del artículo 299 de la Carta Política: “[…] no se puede concluir que el legislador se encuentre habilitado para establecer causales más estrictas para los diputados que para los congresistas, como tampoco habilita que se exija sentencia condenatoria en proceso penal para el inicio del trámite de pérdida de investidura, con lo cual se socava la autonomía del proceso sancionatorio (pérdida de investidura), cuya responsabilidad subjetiva es de carácter ético y político.

Por último, la severidad de que trata el artículo 299 constitucional es relativa, toda vez que, desde el punto de vista del accionante en la pérdida de investidura, las causales aplicables son más estrictas, pero desde la perspectiva del elegido, se trata de un régimen menos estricto, si se tiene en cuenta que el trámite de pérdida de investidura sólo tendrá lugar si existe sentencia condenatoria. […]” 37.

Se refirió a la vulneración del principio de igualdad, destacando que, si bien existen diferencias entre los congresistas y los diputados, lo cierto es que, como miembros de corporaciones públicas de elección popular, el ejercicio de su investidura se enmarcaba en la defensa de la dignidad del cargo y la salvaguarda del principio de representación democrática, finalidades del proceso sancionatorio de pérdida de investidura. 38.

Hizo hincapié en la diferencia existente entre “[…] los sujetos comparables (congresistas y diputados) […]” consistente en que “[…] en las normas acusadas 12 Índice 50, SAMAI. Expediente digital 81001233900020240002500. 9 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola […]”, se exige para los diputados, la sentencia condenatoria en materia penal, mientras que, “[…] para los demás servidores […]”, el proceso de pérdida de investidura puede adelantarse por las causales de indebida destinación de dineros públicos y tráfico de influencias sin la existencia del pronunciamiento definitivo en un proceso penal. 39.

Resaltó, desde la anterior perspectiva, que: “[…] La diferencia entre estos grupos consiste en que, mientras para los diputados se exige la sentencia penal condenatoria para las causales de pérdida de investidura por destinación indebida de dineros públicos y por tráfico de influencias debidamente comprobado, dicha exigencia no se predica de los demás servidores públicos de elección popular, ya que, desde el punto de vista del diputado, sus causales de inhabilidades resultan menos severas si se tiene en cuenta que su investidura no se verá sometida a juicio hasta tanto no se adopte una decisión definitiva en el ámbito penal.

De este modo, considerado que el ARTÍCULO 60 DE LA LEY 2200 DE 2200 DE 2022 (sic), contiene una exigencia que implica un trato discriminatorio sin fundamento constitucional. Su señoría la prohibición que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados sea menos estricto que el de los congresistas, no corresponde a una habilitación para que el legislador disponga causales de pérdida de investidura más estricta respecto de los miembros de las asambleas departamentales, en virtud del amplio margen de configuración legislativa.

Por último, reitero, que, desde la perspectiva del diputado, la exigencia de sentencia condenatoria en proceso penal para la procedencia de las causales para la pérdida de investidura resulta menos estricta que para los congresistas. […]” (negrilla y subrayado del texto) 40. Se refirió a la vulneración del principio non bis in idem y a la sentencia C-319 de 1994, proferida por la Corte Constitucional, mencionando que de su texto se colegía que una sola conducta, como las previstas en los numerales 4. y 5. del artículo 60 de la Ley 2200, podría dar lugar a un proceso penal y a un juicio de pérdida de investidura; sin embargo, tales disposiciones prevén que el trámite del proceso de pérdida de investidura no era simultáneo al proceso penal, sino posterior a este, lo cual vaciaría la competencia del juez contencioso administrativo. 41.

Estimó que la exigencia de que exista sentencia condenatoria previa para las causales de pérdida de investidura previstas en los numerales 4. y 5. del artículo 60 de la Ley 2200, implicaba una injerencia indebida en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cual vulneraría su autonomía judicial e independencia, citando para el efecto la sentencia C-319 de 1994, proferida por la Corte Constitucional, insistiendo, además, en la autonomía del proceso penal y del proceso de pérdida de investidura. 42.

Solicitó “[…] aplicar la excepción de inconstitucionalidad en relación al ARTÍCULO 60. Pérdida de la investidura. Se decretará la pérdida de investidura en los siguientes casos: numeral 4. Por sentencia condenatoria en firme sobre indebida destinación de dineros públicos […]” (negrilla y subrayado del texto), resaltando que esta causal de pérdida de investidura es autónoma, por lo que no es 10 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola necesaria la existencia de sentencia condenatoria en materia penal respecto de los hechos que se juzgan, igualmente, en esta jurisdicción. 43.

En lo atinente al caso concreto, manifestó que la parte accionada incurrió en destinación indebida de dineros públicos, en forma indirecta, conforme a las pruebas que obraban en el expediente. 44. Así, se refirió a la Resolución núm. 021 de 12 de diciembre de 2023, a través de la cual se le confirió comisión al diputado acusado para trasladarse a las ciudades de Cali y Bogotá, los días 13, 14, 15, 16 y 17 de diciembre de 2023. 45.

Adujo, con sustento en una certificación expedida por la Escuela Superior de Administración Pública (en adelante ESAP), que el accionado estuvo ausente de las sesiones realizadas los días 13, 14 y 15 de diciembre de 2023 por razones personales (recibir inducción como alcalde electo) y no laborales, por lo que su inasistencia no se encontraba justificada y no debió recibir la remuneración correspondiente a tales sesiones, incurriendo en indebida destinación de dineros públicos al “[…] cobrar unas sesiones a las que no había asistido sin justificación legal o reglamentaria alguna.[…]”(negrilla y resaltado del texto). 46.

Abordó los elementos para la configuración de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, mencionando que estaba acreditado que el accionado, para la época de los hechos juzgados, ostentó la condición de diputado y “[…] NO REINTEGRÓ el valor de diez (10) sesiones a pesar de no haber asistido a ellas. […]” y que los dineros para el pago de la remuneración de los diputados son dineros públicos. 47.

Expuso, frente al elemento consistente en que los dineros públicos fueron indebidamente destinados, que: “[…] El diputado JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS, como miembro de la corporación político-administrativa del departamento de Arauca, COBRÓ Y NO REINTEGRO unas remuneraciones a favor de el mismo (sic) pese a que no asistió a las sesiones realizadas los días 11, 12 y 27 de julio, 24 de agosto 2023, y a las Sesiones extraordinarias del 02 al 21 de diciembre 2023: No asistió a las sesiones: el 12 de diciembre Juan Quenza, el 13 de diciembre Juan Quenza, el 14 de diciembre Juan Quenza, el 15 de diciembre Juan Quenza, el 16 de diciembre Juan Quenza y el 19 de diciembre Juan Quenza del año 2023.

Causando un detrimento patrimonial a la administración por un valor de seis millones novecientos sesenta mil pesos m/cte ($6.960.000.oo) Los videos de las transmisiones de Facebook live y grabaciones de audio de la asamblea sirven de medios de prueba para verificar por audio que el diputado QUENZA RAMOS no asistió a las sesiones relacionadas ya que no atendió al llamado a lista, y los videos nos permiten ver lo mismo, pero profundizan la prueba ya que nos permite no solo escuchar el llamado a lista de asistencia, sino que ver en tiempo real si el diputado JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS estaba o no de manera presencial en la sesión. 11 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola El diputado JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS COBRO uno honorarios (sic) en forma indebida e ilegal, dado que el citado diputado al encontrase (sic) realizando una comisión oficial por parte de la Asamblea debió no cobrar los honorarios, ya que no se establece dentro de la funciones (sic) de un diputado realizar gestiones de carácter personal a cargo de los dineros públicos, tales como la de asistir a UNA INDUCCIÓN DE ALCALDES que lo beneficia solamente a él y no es una función propia de su cargo como diputado de la asamblea del departamento de Arauca […]”(negrilla y subrayado del texto) I.6.

Trámite del recurso de apelación 48. La primera instancia, mediante auto de 13 de agosto de 202413, concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante en contra de la sentencia de 12 de julio de 2024. 49. Mediante auto de 18 de septiembre de 202414 se admitió el recurso de apelación, se negó el decreto de las pruebas solicitadas en el recurso y se corrió traslado del auto admisorio del recurso de apelación a la parte accionada y al agente del Ministerio Público por el término de tres (3) días. 50.

Durante el término del traslado concedido, el accionado15 intervino presentando sus alegatos de conclusión en los cuales insistió en que no se configuró la causal de pérdida de investidura que se le atribuyó y el agente del Ministerio Público guardó silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 51. Esta Sala de Decisión, para resolver la presente controversia, abordará: i) su competencia; ii) la acreditación de la condición de diputado respecto del acusado; iii) el problema jurídico; iv) la causal de pérdida de investidura invocada; y, v) el caso concreto.

II.1. La competencia 52. La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para decidir esta controversia en virtud de lo dispuesto en el parágrafo 2. del artículo 48 de la Ley 617; en el parágrafo 1. del artículo 60 de la Ley 2200; en el artículo 15016 de la Ley 1437 y en el artículo 13 del Acuerdo 80 expedido el 12 de marzo de 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 10 de diciembre de 2024.

II.2. La acreditación de la condición de diputado 53. La condición del señor Juan Alfredo Quenza Ramos, como diputado del departamento de Arauca, se encuentra acreditada con la copia del formato E-26 13 Índice 52, SAMAI. Expediente digital 81001233900020240002500. 14 Índice 4, SAMAI. 15 Índice 8, SAMAI. 16 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021, “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. […]”. 12 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola ASA correspondiente al “[…] ACTA PARCIAL DEL ESCRUTINIO GENERAL (…) ASAMBLEA […]” de la Registraduría Nacional del Estado Civil17, correspondiente a las elecciones realizadas el 27 de octubre de 2019, en la cual consta la declaratoria de elección de los diputados del departamento para el período 2020-2023, entre ellos, el señor Juan Alfredo Quenza Ramos, lo cual, se advierte, no fue objeto de cuestionamiento.

II.3. El problema jurídico 54. La Sala, una vez agotados los trámites propios de este medio de control sin que se observe irregularidad o causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, y de acuerdo con lo regulado en los artículos 320 y 328 de la Ley 1564, aplicables por virtud de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 1881 y el artículo 306 de la Ley 1437, considera que el asunto que debe resolver, siguiendo el recurso de apelación formulado por la parte accionante, se contrae a determinar si se encuentran acreditados o no los elementos objetivo y subjetivo para la configuración de la causal de pérdida de investidura prevista, según el accionante, en los artículos 183, numeral 4., y 299 Constitucionales; 48, numeral 4., de la Ley 617; y, 60, numeral 4., de la Ley 2200, esto es, por indebida destinación de dineros públicos. 55.

La Sala deberá precisar la norma que establece la causal de pérdida de investidura aplicable al presente caso y establecer si resulta procedente declarar la excepción de inconstitucionalidad para inaplicar, por ser contrario a la Carta Política, el aparte “[…] sentencia condenatoria en firme […]” del numeral 4. del artículo 60 de la Ley 2200. 56.

En caso de que sea procedente inaplicar por inconstitucional, el aparte “[…] sentencia condenatoria en firme […]” del numeral 4. del artículo 60 de la Ley 2200, se deberá establecer si el diputado del departamento de Arauca, señor Juan Alfredo Quenza Ramos, incurrió en indebida destinación de dineros públicos al recibir el pago i) de las sesiones ordinarias realizadas los días 11 y 12 de julio de 2023; ii) de la sesión ordinaria del día 27 de julio de 2023; iii) de la sesión extraordinaria realizada el 24 de agosto de 2023; y, iv) de las sesiones extraordinarias realizadas los días 12, 13, 14, 15, 16 y 19 de diciembre de 2023, a las cuales no habría asistido injustificadamente.

II.4. La causal de pérdida de investidura invocada 57. El accionante indicó que la causal de pérdida de investidura que le atribuyó al diputado acusado, señor Juan Alfredo Quenza Ramos, estaba prevista en los artículos 183, numeral 4., y 299 de la Carta Política y en los artículos 48, numeral 4., de la Ley 617 y 60, numeral 4., de la Ley 2200, cuyo contenido es el siguiente: 57.1.

Numeral 4. del artículo 183 de la Carta Política: 17 Índice 4, SAMAI. Expediente digital 81001233900020240002500. 13 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola “[…] Artículo 183. Los congresistas perderán su investidura: (…) 4. Por indebida destinación de dineros públicos. […]” 57.2.

Artículo 29918 de la Carta Política: “[…] Artículo 299. (…) El régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por la ley. No podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda. El periodo de los diputados será de cuatro años y tendrá la calidad de servidores públicos. […]” 57.3.

Numeral 4. del artículo 48 de la Ley 617: “[…] Artículo 48. Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: (…) 4. Por indebida destinación de dineros públicos. […]” 57.4.

Numeral 4. del artículo 60 de la Ley 2200: “[…] Artículo 60. Pérdida de la investidura. Se decretará la pérdida de investidura en los siguientes casos: (…) 4. Por sentencia condenatoria en firme sobre indebida destinación de dineros públicos. […]” 58. La sentencia de 12 de julio de 2024, al determinar la causal de pérdida de investidura que se le atribuía al acusado, realizó las siguientes consideraciones: 58.1.

Explicó que la Ley 2200 derogó tácitamente el numeral 4. del artículo 48 de la Ley 617 pero solo para los diputados, en razón a que el artículo 60 de la Ley 2200 reguló, de manera especial, las causales de pérdida de investidura aplicables a esos servidores públicos. 58.2. Estimó que si bien, de acuerdo con los artículos 183 y 299 de la Carta Política, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados, no puede ser menos estricto que el señalado para los congresistas, lo cierto era que la causal de pérdida de investidura atribuida al accionado no estaba fundada en la violación de tales regímenes, sino en la indebida destinación de dineros públicos. 58.3.

De tal forma que, la causal de pérdida de investidura que regía al momento de presentarse los hechos que la fundamentan, era la prevista en el numeral 4. del 18 Modificado por el Acto Legislativo núm. 1 de 1°. de enero de 2001, “[…] Por medio del cual se modifican los numerales 8 y 9 del artículo 135, se modifican los artículos 299 y 312, y se adicionan dos numerales a los artículos 300 y 313 de la Constitución Política de Colombia. […]”. 14 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola artículo 60 de la Ley 2200, esto es, “[…] 4.

Por sentencia condenatoria en firme sobre indebida destinación de dineros públicos. […]”. 59. Conforme a lo anterior, la primera instancia encontró que no se configuró la causal de pérdida de investidura contenida en el numeral 4. del artículo 60 de la Ley 2200, toda vez que, no estaba acreditada la existencia de una sentencia condenatoria en firme sobre indebida destinación de dineros públicos, con lo cual resultaba inane continuar con el estudio de los demás elementos objetivos para su estructuración. 60.

El apelante considera procedente, en el presente caso, la excepción de inconstitucionalidad y solicita, en consecuencia, que se inaplique por inconstitucional, el aparte “[…] Por sentencia condenatoria en firme […]” del numeral 4. del artículo 60 de la Ley 2200, aludiendo i) a la autonomía de la pérdida de investidura respecto de otros regímenes de responsabilidad como el penal y disciplinario; ii) al desconocimiento del artículo 299 de la Carta Política, pues no es posible establecer causales de pérdida de investidura menos estricta que las previstas para los congresistas; y, iii) la vulneración del principio de igualdad de los diputados respecto de los demás miembros de corporaciones públicas de elección popular.

II.4.1. La derogatoria de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4. de la Ley 617, en relación con los diputados 61. La primera instancia, como se indicó supra, consideró que la Ley 2200 derogó tácitamente el numeral 4. del artículo 48 de la Ley 617 pero solo para los diputados, en razón a que el artículo 60 de la Ley 2200 reguló, de manera especial, las causales de pérdida de investidura aplicables a esos servidores públicos. 62.

La Ley 617, en su artículo 48, estableció: “[…] Artículo 48. Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses.

No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general. 2. Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso. 3.

Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. 4. Por indebida destinación de dineros públicos. 5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado. 15 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola 6.

Por las demás causales expresamente previstas en la ley. Parágrafo 1º. Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor. Parágrafo 2º. La pérdida de la investidura será decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con jurisdicción en el respectivo departamento de acuerdo con la ley, con plena observancia del debido proceso y en un término no mayor de cuarenta y cinco (45) días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la asamblea departamental o del concejo municipal o por cualquier ciudadano. La segunda instancia se surtirá ante la sala o sección del Consejo de Estado que determine la ley en un término no mayor de quince (15) días. […]” 63.

La Ley 2200, en su artículo 60, señaló: “[…] Artículo 60. Pérdida de la investidura. Se decretará la pérdida de investidura en los siguientes casos: 1. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general. 2.

Por la inasistencia en un mismo período de sesiones ordinarias o extraordinarias a seis (6) sesiones de plenarias o de comisión permanente en las que se voten proyectos de ordenanza y/o mociones de censura, según el caso, salvo cuando medie fuerza mayor debidamente certificada. 3. Por no tomar posesión de la curul, salvo fuerza mayor debidamente certificada, dentro de los tres (3) días siguientes a la instalación de la corporación o a la fecha en que fueron llamados a posesionarse. 4.

Por sentencia condenatoria en firme sobre indebida destinación de dineros públicos. 5. Por sentencia condenatoria en firme por la comisión del delito de tráfico de influencias debidamente comprobado. 6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley. Parágrafo 1°. La pérdida de investidura será decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la respectiva jurisdicción, siguiendo el procedimiento establecido para los congresistas, en lo que corresponda.

Parágrafo 2°. Mientras se adelanta el proceso de perdida de investidura, el diputado podrá continuar en el ejercicio de su cargo, hasta tanto no quede ejecutoriada la sentencia que pone fin al mismo. […]” 64. El artículo 154 de la Ley 2200, al referirse a su vigencia, mencionó que “[…] La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga el Decreto 1222 de 1986, la Ley 3 de 1986 y disposiciones contenidas en la Ley 617 de 2000 que les sean contrarias. […]”, lo cual permite colegir que, en efecto, se presenta la derogatoria tácita de las normas de la Ley 617 que sean contrarias a la Ley 2200. 16 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola 65.

El Código Civil, establece, en sus artículos 71 y 72, que: “[…]

ARTÍCULO 71. La derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita. Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua. Es tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior. La derogación de una ley puede ser total o parcial.

ARTÍCULO 72. La derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley. […]” 66. Respecto de la derogación de las leyes y su clasificación, esta Corporación19, ha destacado que: “[…] B. Ejercicio de la competencia derogatoria. Clases de derogación Sobre la derogación de las leyes el Código Civil dispone: "Artículo 71. - La derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita.

Es expresa cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua. Es tácita cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior. La derogación de una ley puede ser total o parcial. Artículo 72.- La derogación tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley".

(Resalta la Sala) En relación con esta materia la Sala ha señalado en múltiples conceptos que, en tratándose de la derogación expresa, el Legislador señala en forma precisa y concreta los artículos que deroga. Por consiguiente no es necesaria ninguna interpretación, pues simplemente uno o varios preceptos legales se excluyen del ordenamiento desde el momento en que así lo disponga la ley.20 En cambio la derogación tácita se deduce de una incompatibilidad de la ley anterior en relación con lo regulado en la nueva ley.

En este caso se hace necesaria la interpretación de ambas leyes, para establecer cuál rige y determinar si la derogación es total o parcial. La Ley 153 de 1887 establece en su artículo 3° otra forma de derogación, la derogación orgánica, en los siguientes términos: “Artículo 3°. Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”.

Al respecto la Corte Suprema de Justicia expresó en sentencia de marzo 28 de 1984: 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero ponente: Augusto Hernández Becerra. Concepto de 18 de junio de 2014, Radicación núm.: 11001-03-06-000-2013-000193-00. 20 Pueden verse, entre otros, el 1675 de 2005, 1884 y 1926 de 2008, 1958 de 2009, 1999 de 2010, entre otros. 17 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola “La derogación orgánica, que para no pocos autores no pasa de ser una faz de la derogatoria tácita, sólo se da en verdad cuando la nueva ley “regule íntegramente la materia” que la anterior normación positiva regulaba.

Empero, determinar si una materia está o no enteramente regulada por la ley posterior, depende de la intención revelada por el legislador de abarcar con la nueva disposición o disposiciones toda una materia, aunque en realidad no haya incompatibilidad alguna entre éstas y las de la ley anterior.” En síntesis, la derogación tácita se produce cuando el Legislador no ha manifestado expresamente su voluntad de retirar del ordenamiento jurídico leyes anteriores, pero se deduce por la incompatibilidad entre la norma anterior y la nueva (antinomia), de manera que la aplicación de una de ellas conlleva necesariamente el desconocimiento de la otra.

Por esta razón la derogatoria tácita es ante todo “un fenómeno de naturaleza eminentemente interpretativa o, si se prefiere, dependiente de la interpretación que se de a las normas hipotéticamente compatibles”. Se trata entonces de una derogatoria por comparación o contraste, que de acuerdo con la jurisprudencia se presenta en dos casos: “(i) cuando una norma jurídica posterior resulta incompatible con una anterior o (ii) cuando se produce una nueva regulación integral de la materia.”21 […]” (negrilla del texto) 67.

La Corte Constitucional22, igualmente, ha clasificado la derogatoria en tres clases: “[…] Al tenor de lo dispuesto en el artículo 71 del Código Civil, la derogatoria puede ser expresa o tácita. Es expresa cuando la nueva ley advierte que deroga la ley anterior, evento en el cual no es necesaria ninguna interpretación porque el legislador excluye de forma textual y concreta del ordenamiento uno o varios preceptos legales, desde el momento en que así lo señale la nueva disposición. Por el contrario, la derogatoria es tácita cuando la nueva ley contiene disposiciones incompatibles o que no pueden conciliarse con las de la ley anterior.

Según lo prescrito en el artículo 72 del Código Civil, la derogatoria tácita deja vigente en las leyes anteriores todo aquello que no pugne con las disposiciones de la nueva ley. De este modo, a diferencia de lo que ocurre con la derogatoria expresa, la derogatoria de esta naturaleza sí hace necesaria la interpretación de ambas leyes, con el objeto de determinar cuál es la que rige la materia, o si la derogatoria es total o parcial.

Adicionalmente, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 153 de 1887, la derogatoria también puede ser orgánica. Esta tipología tiene lugar cuando la nueva ley regula íntegramente la temática que la anterior regulaba. En consecuencia, aunque en realidad no haya incompatibilidad entre las dos leyes, el contenido de la ley anterior queda enteramente subsumido en las reglas que instaura la nueva ley.

Por último, la Corte ha considerado a la subrogación como una modalidad de la derogatoria y la ha definido como la sustitución de una norma por otra posterior de igual jerarquía y similar o idéntico contenido. […]” 68. Se advierte que la Ley 617 reguló aspectos relativos a: i) la categorización de las entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios); ii) el saneamiento fiscal de las entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios); iii) la 21 Sala de Consulta y Servicio Civil.

“Estudio sobre los antecedentes y derogatorias y vigencia de la Ley 4 de 1913”, Bogotá, 2013. Imprenta Nacional de Colombia, página 35. 22 Corte Constitucional, Sentencia C-305 de 2019. MP: Cristina Pardo Schlesinger. 18 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola creación de municipios y racionalización de los fiscos municipales; iv) la racionalización de los fiscos departamentales; v) las reglas para la transparencia de la gestión departamental, municipal y distrital; vi) el régimen para Bogotá Distrito Capital; vii) alivios a la deuda territorial; y, viii) otras disposiciones relacionadas con las materias reguladas. 69.

La Ley 617, al establecer las reglas para la transparencia de la gestión departamental, municipal y distrital, fijo: i) las incompatibilidades de los diputados, sus excepciones y duración; ii) las inhabilidades e incompatibilidades para ser alcalde y la duración de las incompatibilidades; iii) las inhabilidades e incompatibilidades de los concejales, así como excepciones y duración de las incompatibilidades; iv) las incompatibilidades de los miembros de las juntas administradoras locales, sus excepciones y duración; v) causales de pérdida de investidura de los diputados, concejales distritales y municipales y miembros de juntas administradoras locales; vi) prohibiciones dirigidas a parientes, cónyuges y compañeros permanentes de gobernadores, diputados, alcaldes y concejales; vii) la prohibición para el manejo de cupos presupuestales para diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales; y, viii) la extensión de las incompatibilidades de contralores y personeros distritales y municipales. 70.

La Ley 2200 se ocupó de establecer el régimen político y administrativo que regiría a los departamentos como entidades territoriales. 71. En la exposición de motivos del proyecto de ley núm. 183 de 2021 Senado, 486 de 2020 Cámara23 que dio origen a esta norma, de iniciativa gubernamental, se argumento como motivos para la presentación del proyecto que: “[…] es necesario adecuar el funcionamiento y organización de los departamentos a las nuevas condiciones del país, lo que hace menester integrar las normas del régimen político y administrativos departamental, y fortalecer las competencias de estas entidades territoriales, al otorgarles funciones más claras y de mayor alcance en los diferentes sectores.

(…) El presente proyecto, moderniza la organización y funcionamiento, al dotar a los departamentos de un régimen político y administrativo que garantice el cumplimiento de las competencias y atribuciones que les asigna la Constitución y la ley; ajustándolo a los principios de subsidiaridad, complementariedad y coordinación: Gobierno – Territorio.

(…) Aunado a lo anterior, la iniciativa legislativa establece, entre otros aspectos: (…) • Aborda lo relacionado a la elección, posesión, inhabilidades, incompatibilidades y régimen de faltas de los Diputados. […]” 23 Gaceta del Congreso de la República núm. 1526 de 18 de diciembre de 2020. 19 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola 72.

Esta ley, dentro del régimen político y administrativo que regiría a los departamentos, dedicó el capítulo II “[…] De los diputados […]” del título II “[…] DE LAS ASAMBLEAS DEPARTAMENTALES […]”, a establecer el marco normativo aplicable a los diputados, esto es, a fijar i) la calidades; ii) posesión; iii) período; iv) inhabilidades; v) incompatibilidades; vi) inelegibilidad simultánea; vii) prohibiciones para parientes, cónyuges y compañeros permanentes de los diputados; viii) el conflicto de intereses; ix) las faltas absolutas y temporales; x) las causales de pérdida de investidura; xi) los efectos de la declaratoria de nulidad y de la suspensión provisional de la elección; xii) causales de destitución; xiii) la doble militancia; xiv) la silla vacía; xv) el régimen de bancadas en las asambleas departamentales; xvi) el régimen de seguridad social y prestacional de los diputados; y, xvii) la remuneración y otros emolumentos a los cuales tienen derecho los diputados. 73.

La regulación contenida en el artículo 60 de la Ley 2200 relativa a las causales de pérdida de investidura se encuentra dentro de un marco normativo integral y especial, aplicable a los diputados de las asambleas departamentales. 74. Se evidencia, igualmente, que, en particular, el artículo 60 de la Ley 2200 no estableció unas causales de pérdida de investidura idénticas a las reguladas en el artículo 48 de la Ley 617, puesto que, de su confrontación, surgen diferencias en la manera en que se encuentran configuradas tales causales, siendo evidente que la Ley 2200 introdujo un nuevo régimen en materia de causales de pérdida de investidura aplicables, exclusivamente, a los diputados de las asambleas departamentales. 75.

En lo que corresponde a la causal de pérdida de investidura invocada, se debe señalar que el numeral 4. del artículo 48 de la Ley 617, no prevé el elemento normativo contenido en el numeral 4. del artículo 60 de la Ley 2200 consistente en “[…] sentencia condenatoria en firme […]”. 76. Se precisa que el proyecto de ley núm. 183 de 2021 Senado, 486 de 2020 Cámara que dio origen a la Ley 2200 establecía, en su artículo 90, como causal“[…] 4.

Por indebida destinación de dineros públicos. […]”, no obstante, durante el trámite legislativo24, se introdujo una modificación, de manera que la causal de pérdida de investidura, posteriormente contenida en el artículo 60, quedó redactada así “[…] 4. Por sentencia condenatoria en firme sobre indebida destinación de dineros públicos […]” (negrilla y subrayado del texto), bajo el argumento consistente en que “[…] Se considera necesario, que los numerales 4 y 5, dependan de la existencia de una sentencia condenatoria, en virtud del principio de presunción de inocencia. […]”, redacción que se mantuvo como se evidencia en la conciliación de los textos aprobados en plenaria de Cámara de Representantes y Senado de la República25. 24 Gaceta del Congreso de la República núm. 626 de 10 de junio de 2021. 25 Gaceta del Congreso de la República núm. 413 de 4 de mayo de 2022. 20 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola 77.

Lo anterior implica que el análisis para la configuración objetiva de la causal es distinto, puesto que debe verificarse, en el numeral 4. del artículo 60 de la Ley 2200, la existencia de una decisión judicial condenatoria ejecutoriada y en firme en la que se haya juzgado la conducta que configure la indebida destinación de dineros públicos, lo cual no ocurre en la disposición prevista en el numeral 4. del artículo 48 de la Ley 617, lo cual hace que estas normas sean incompatibles. 78.

De tal forma, el numeral 4. del artículo 60 de la Ley 2200 derogó parcial, tácita y orgánicamente el numeral 4. del artículo 48 de la Ley 617. Es parcial, por cuanto la norma continúa siendo aplicable para los concejales y miembros de las juntas administradoras locales; es tácita, en razón a que surge de la incompatibilidad de las normas; y, es orgánica, si se tiene en cuenta que la disposición hace parte de un nuevo régimen integral y especial aplicable a los departamentos y a los diputados de las asambleas departamentales. 79.

Esta tesis, se encuentra en consonancia con la sostenida por esta Sección, en la sentencia de 21 de noviembre de 202426, en la cual se indicó que: “[…] 82. En suma, la Sala considera que el numeral 4.° del artículo 60 de la Ley 2200 que prevé la pérdida de la investidura “[…] por sentencia condenatoria en firme sobre indebida destinación de dineros públicos […]”, derogó parcial, tácita y orgánicamente, la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617: la derogatoria es parcial, en cuanto esta última norma sigue vigente y es la aplicable a los concejales y ediles, pero no a los diputados, a quienes les aplica la causal prevista en el numeral 4.° del artículo 60 de la ley 2200; es tácita, porque surge de la incompatibilidad que conlleva la literalidad de una y otra de las causales de pérdida de investidura; y es orgánica, porque el artículo 60 de la Ley 2200 introdujo al ordenamiento un nuevo régimen, íntegro y completo, para la organización y funcionamiento de los departamentos, dentro del cual se previó el régimen de pérdida de la investidura exclusivo de los Diputados. […]” 80.

Así las cosas, la causal de pérdida de investidura con base en la cual se debe analizar la conducta del diputado acusado, señor Juan Alfredo Quenza Ramos, es la prevista en el numeral 4. del artículo 60 de la Ley 220027, siendo esta la disposición vigente al momento de la ocurrencia de los hechos que fundamentan la causal de pérdida de investidura28, la cual señala que: “[…] Artículo 60.

Pérdida de la investidura. Se decretará la pérdida de investidura en los siguientes casos: (…) 4. Por sentencia condenatoria en firme sobre indebida destinación de dineros públicos. […]” 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. Sentencia de 21 de noviembre de 2024.

Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de diputado. Radicación núm.: 810012339000202400031-01. 27 La Ley 2200 fue publicada en el Diario Oficial núm. 51.942 del 8 de febrero de 2022. 28 Las sesiones de la Asamblea Departamental de Arauca a las cuales no habría asistido la parte accionada se presentaron con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2200, toda vez que se dieron en los meses de julio, agosto y diciembre de 2023. 21 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola II.4.2.

La excepción de inconstitucionalidad del numeral 4. del artículo 60 de la Ley 2200 81. La apelante solicitó la inaplicación del aparte “[…] sentencia condenatoria en firme […]”, del numeral 4. del artículo 60 de la Ley 2200, acudiendo a la figura de la excepción de inconstitucionalidad, considerando que: 81.1. Con la expedición de la sentencia C-319 de 1994, por parte de la Corte Constitucional, se habría configurado la cosa juzgada material, pues tal sentencia declaró la inexequibilidad de la exigencia de sentencia penal condenatoria para las causales de indebida destinación de dineros públicos y tráfico de influencias. 81.2.

El proceso de pérdida de investidura es autónomo respecto de otros regímenes sancionatorios como el penal y el disciplinario y la exigencia de una sentencia condenatoria previa para las causales contenidas en los numerales 4. y 5. del artículo 60 de la Ley 2200, vaciaría de contenido la competencia de esta jurisdicción. 81.3. Conforme al artículo 299 de la Carta Política, no es posible establecer causales de pérdida de investidura menos estrictas que las previstas para los congresistas. 81.4.

Se desconoció el derecho a la igualdad pues la norma dispensa un trato discriminatorio frente a los demás miembros de las corporaciones públicas de elección popular, sin ningún fundamento constitucional. 82. La Corte Constitucional29, en relación con la excepción de inconstitucional, ha resaltado que: “[…] tiene fundamento en el principio de supremacía constitucional establecido en el artículo 4 de la Carta Política.

La Corte ha sostenido que “es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”30.

Esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto, y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que estén en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política31. 110. La jurisprudencia constitucional ha establecido “tres escenarios puntuales”32 en los que procede dar aplicación a la excepción de inconstitucionalidad, a saber: “(i) La norma es contraria a las [sic] cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad […];

(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a 29 Corte Constitucional, Sentencia SU 429 de 2023. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 30 Sentencia SU-132 de 2013. 31 Ibidem. 32 Sentencia SU-599 de 2019.

Reiterada en la Sentencia SU-109 de 2022. 22 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental”.

En otras palabras, “puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”33. […]” 83. Ahora bien, la sentencia C-319 de 199434, proferida por la Corte Constitucional, declaró inexequible el parágrafo segundo del artículo 296 de la Ley 5 de 17 de junio de 199235, disposición que indicaba que “[…] Para proceder en los ordinales 4 y 5 de este artículo se requerirá previa sentencia penal condenatoria. […]”, numerales que correspondían a las causales de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos (numeral 4.) y tráfico de influencias debidamente comprobadas (numeral 5.). 84.

La Corte Constitucional, para adoptar su decisión, argumentó lo siguiente: “[…] Esta Corporación estima contraria a la Carta Política la exigencia de previa sentencia penal condenatoria, en los dos casos a que se ha hecho referencia. En ello, comparte el criterio del señor Procurador General de la Nación, que prohíja el del H. Consejo de Estado.

En efecto, en sentir de esta Corte, por razón de su naturaleza y de los fines que la inspiran, la pérdida de la investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario que castiga la transgresión al código de conducta intachable que los congresistas deben observar por razón del inapreciable valor social y político de la investidura que ostentan.

Para la Corte, el tipo de responsabilidad política de carácter disciplinario exigible al Congresista que incurriere en la comisión de una de las conductas que el Constituyente erigió en causal de pérdida de la investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere también originar, por haber incurrido en un delito, independientemente de la acción penal.

La jurisprudencia36 constitucional, en su largo recorrido, ha tenido oportunidad de examinar esta cuestión, y de decantar las razones que hacen constitucionalmente válida la coexistencia de los regímenes disciplinario y penal para los servidores del Estado y para los agentes transitorios de ejercicio de funciones públicas, por proteger cada uno de ellos intereses diferenciados, que la sociedad tiene en alta estima.

(…) Es frecuente observar cómo a diario se registran casos en que, para diferenciar la acción penal de la disciplinaria, un servidor puede ser procesado penalmente, sin perjuicio de la acción disciplinaria, frente a una supuesta falta o infracción, más aún cuando la Carta Política no exige en parte alguna que previamente a la declaratoria de pérdida de investidura de los Congresistas, de que tratan las 33 Sentencia T-681 de 2016.

Reiterada en la Sentencia SU-109 de 2022. 34 Magistrado Ponente: Hernando Herrera Vergara. 35 “[…] Por la cual se expide el Reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes. […]” 36 Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencias de junio 5 de 1975, noviembre 15 de 1984, y marzo 7 de 1985, entre otras. 23 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola causales 4a. y 5a. del artículo 183, se requiera "previa sentencia penal condenatoria." Además, por cuanto quien conoce de la acción disciplinaria, con plena competencia constitucional, no es el mismo organismo a quien se le ha adscrito la potestad de la sanción penal.

Ello es obvio, pues, lo contrario, conduciría indefectiblemente a que, por el hecho de ser sancionado penalmente por un organismo diferente, tenga otra Corporación judicial (Consejo de Estado) que limitarse a cumplir el proveído que consolida la existencia de un delito, para deducir, además, sin fórmula de juicio, una responsabilidad disciplinaria de pérdida de investidura que acarrearía una doble sanción frente a un mismo hecho, con violación del principio universal NON BIS IN IDEM.

Tal visión recortaría en forma grave la competencia del Consejo de Estado, órgano al cual la Constitución le confiere exclusivamente la competencia de decretar la pérdida de la investidura. Se observa además, que sin la plenitud de atribuciones inherentes al ejercicio de jurisdicción en materia sancionatoria, como son las competencias judiciales de instrucción, de acusación y de juzgamiento, no podría constitucionalmente habérsele asignado al Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo la competencia de imponer esta sanción, sometiéndola a la existencia de un requisito previo, no previsto en la Carta, como lo es el de la "previa sentencia penal condenatoria" a que alude la norma acusada.

Agrégase a lo anterior que la existencia de estos dos tipos de responsabilidad separables y autonómos es, por lo demás, lo congruente con las razones que inspiraron al Constituyente para consagrar, con los propósitos que ya se mencionaron, un sistema más severo que estuviese a disposición de los ciudadanos, para sancionar los comportamientos que atenten contra la dignidad de la investidura de Congresista, alejada de cualquier proceso previo de carácter penal.

En razón de lo expuesto, esta Corte declarará la inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 296, al igual que la del artículo 297, que condicionan la iniciación del proceso de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado, en el caso de indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias debidamente comprobado, a una previa sentencia penal condenatoria, exigencia esta que en ninguna parte se encuentra consagrada en la Carta Política. […]”. 85.

La Sala estima que, si bien es cierto, conforme al artículo 299 de la Carta Política, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados no puede ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda, esta disposición no se extiende a las causales de pérdida de investidura. 86. Adicionalmente, la sentencia C-314 de 1994 declaró la inexequibilidad del requerimiento previo de sentencia penal condenatoria para las causales de pérdida de investidura de los congresistas contenidas en la Ley 5, bajo el argumento central consistente en que la Carta Política no previó tal exigencia, en la medida en que el régimen de pérdida de investidura de los congresistas tiene como fuente directa la Constitución Política. 24 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola 87.

Por ello, el razonamiento anterior no puede ser aplicable al presente asunto puesto que las causales de pérdida de investidura de los diputados, no están previstas en la Carta Política, sino que deben ser fijadas en la ley, siguiendo los artículos 150, numeral 23., 293 y 299 Constitucionales. 88. No puede predicarse, para el presente asunto, la existencia de una cosa juzgada material derivada de la sentencia C-319 de 1994, ni es posible aplicar la excepción de inconstitucionalidad con sustento en los artículos 183 y 299 de la Carta Política. 89.

No obstante, la Sala estima que, como lo manifestó el apelante, el aparte “[…] sentencia condenatoria en firme […]” contenido en el numeral 4. del artículo 60 de la Ley 2200, es incompatible con el artículo 13 de la Carta Política que establece el derecho a la igualdad, en la siguiente forma: “[…] Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptara medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]” (negrilla del texto) 90.

La Corte Constitucional37 le ha asignado, al derecho fundamental a la igualdad, dos dimensiones, una formal y otra material. La dimensión formal: “[…] se afinca en el principio de razonabilidad y no discriminación, que obliga a que se otorgue un trato idéntico a las personas que se encuentren en similares circunstancias, o uno diferente a los individuos que se hallan en una situación disímil.

También, establece que se suministre un trato igual a pesar de la diferencia (existen similitudes y diferencias, empero las primeras son más relevantes) o dispar a pesar de la similitud (existes elementos iguales y distintos, pero los segundos son más importante). Se trata de evaluar la razonabilidad del tratamiento y censurar las arbitrariedades. […]” 91.

En lo que se refiere a la dimensión material, se asienta en el principio de no subordinación, “[…] el cual intenta impedir que se excluyan a grupos de la sociedad. Reconoce entonces que, en la realidad, las personas no son iguales y prescribe que deben establecerse medidas jurídicas que reviertan el estado de cosas inequitativo, es decir, que reacomoden la diferencia. […]”38. 37 Corte Constitucional, Sentencia C-519 de 2019.

M.P. Alberto Rojas Ríos. 38 Corte Constitucional, Sentencia C-519 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos. 25 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola 92. La figura de la pérdida de investidura está establecida para los congresistas39, los diputados40, los concejales municipales y distritales41 y los miembros de las juntas administradoras locales, cuya característica común es que son miembros de corporaciones públicas42. 93.

Asimismo, para todos los señalados miembros de corporaciones públicas, conforme lo ha señalado la Corte Constitucional43, el medio de control de pérdida de investidura: “[…] comporta un juicio ético, que exige de los representantes elegidos por el pueblo un comportamiento recto, pulcro y transparente. En efecto, el juez de pérdida de investidura juzga a los miembros de los cuerpos colegiados a partir de un código de conducta previsto en la Constitución que deben observar en razón del valor social y político de la investidura que ostentan44.

Así pues, el fundamento de este proceso sancionatorio es preservar la dignidad del cargo público de elección popular, y en esa medida, se trata de un mecanismo de democracia participativa, mediante el cual los ciudadanos ejercen control sobre sus representantes, a quienes han otorgado un mandato a través de la vía electoral. En ese orden de ideas, este juicio constituye un mecanismo de control político de los ciudadanos y un instrumento de depuración al alcance de las corporaciones públicas contra sus propios integrantes, cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, el interés general o la dignidad que ostentan45.

Dado que las conductas que dan origen a la sanción de pérdida de investidura comportan la defraudación del principio de representación, el Constituyente previó una grave consecuencia jurídica para el ejercicio de los derechos políticos del condenado, que es la separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante del cuerpo colegiado del cual hace parte y la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro. […]” 94.

Las disposiciones constitucionales y legales que establecen la causal de pérdida de investidura que se le atribuye al accionado en este proceso, son las siguientes: 94.1. Numeral 4. del artículo 183 de la Carta Política: “[…] Artículo 183. Los congresistas perderán su investidura: (…) 4. Por indebida destinación de dineros públicos. […]” 94.2.

Numeral 4. del artículo 48 de la Ley 617: “[…] Artículo 48. Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y 39 Artículo 183 de la Carta Política. 40 Artículo 60 de la Ley 2200 41 Artículo 48 de la Ley 617. 42 Corte Constitucional, Sentencia C-293 de 2020.

M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y Cristina Pardo Schlesinger. Al respecto, la Corte Constitucional señaló que “[…] 99.1.1. Los miembros de las corporaciones públicas: son los ediles, concejales, diputados y congresistas. […]” (negrilla del texto). 43 Corte Constitucional, Sentencia SU 424 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 44Ver sentencia C-319 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara). 45Ver sentencia T-147 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo). 26 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: (…) 4.

Por indebida destinación de dineros públicos. […]” 94.3. Numeral 4. del artículo 60 de la Ley 2200: “[…] Artículo 60. Pérdida de la investidura. Se decretará la pérdida de investidura en los siguientes casos: (…) 4. Por sentencia condenatoria en firme sobre indebida destinación de dineros públicos. […]” 95. Nótese que los artículos 183, numeral 4., constitucional y 48, numeral 4., de la Ley 617 establecen como causal de pérdida de investidura la indebida destinación de dineros públicos para congresistas, concejales y miembros de las juntas administradoras locales. 96.

Para el caso de los diputados, el numeral 4. del artículo 60 de la Ley 2200 estableció la causal de pérdida de investidura, agregando el ingrediente normativo de “[…] sentencia condenatoria en firme […]”, lo cual implica que, para el caso de estos servidores públicos, es necesario, para proceder al estudio de la conducta de un diputado, que exista una previa decisión judicial ejecutoriada y en firme sobre la indebida destinación de dineros públicos. 97.

Es clara la existencia de un trato diferenciado favorable a los diputados con respecto a los demás miembros de corporaciones públicas, esto es, congresistas, concejales y miembros de las juntas administradoras locales, que se justificó en la protección de la presunción de inocencia46. 98. La presunción de inocencia, conforme lo ha señalado la Corte Constitucional47: “[…] es un derecho en virtud del cual la persona deberá ser tratada como inocente mientras no se demuestre lo contrario a través de un proceso judicial adelantado con todas las garantías, en el cual se le haya declarado judicialmente culpable mediante sentencia ejecutoriada.48 Asimismo, la presunción de inocencia es una de las garantías que hacen parte del debido 46 Cfr. Gaceta del Congreso núm. 626 de 10 de junio de 2021. 47 Corte Constitucional, Sentencia C-003 de 2017.

M.P. Aquiles Arrieta Gómez. 48 Así es definida la presunción de inocencia en las Sentencias C-205 de 2003 (MP Clara Inés Vargas Hernández; SV Rodrigo Escobar Gil; SV Marco Gerardo Monroy Cabra), C-271 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil; SPV Alfredo Beltrán Sierra; SPV Clara Inés Vargas Hernández), T-331 de 2007 (MP Jaime Córdoba Triviño) y C-720 de 2007 (MP Catalina Botero Marino con AV). 27 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola proceso49 y tiene un carácter fundamental,50 por lo cual debe aplicarse no solo a sanciones penales, sino también administrativas.51 […]” 99.

La diferencia de trato dispensado a los diputados con respecto a los congresistas, concejales y miembros de las juntas administradoras locales, exigiendo para los primeros la existencia de una decisión judicial ejecutoriada y en firme para el juzgamiento de la indebida destinación de dineros públicos resulta ser desproporcionado con los fines que busca la norma. 100.

Como lo señaló la Corte Constitucional52: “[…] La gravedad de la sanción que se impone, exige que el proceso de pérdida de investidura se lleve a cabo con observancia del debido proceso, particularmente, de los principios pro homine, in dubio pro reo, de legalidad (las causales son taxativas y no hay lugar a aplicar normas por analogía), objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad, y culpabilidad. […]” 101.

Dentro de las garantías del debido proceso aplicables al proceso de pérdida de investidura se encuentra la presunción de inocencia, de tal forma que los miembros de las corporaciones públicas deben ser tratados como inocentes mientras no se demuestre lo contrario a través de un proceso judicial adelantado con todas las garantías, en el cual se le haya declarado judicialmente culpables mediante sentencia ejecutoriada. 102.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación53 destacó la aplicación de la presunción de inocencia al proceso de pérdida de investidura, así: “[…] La pérdida de investidura es una grave sanción que se puede imponer a los congresistas y a otros servidores públicos de elección popular por haber unos y otros incurrido en el régimen especial conocido como de las causales de pérdida de investidura, esto es, por haber incurrido en conductas tipificadas especialmente por la Constitución y la ley y merecedoras de esa sanción. 49 Las sentencias T 460 de 1992 (MP José Gregorio Hernández Galindo), SU-1723 de 2000 (MP Alejandro Martínez Caballero), C-774 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil con AV), T-827 de 2005 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), C-030 de 2003 (MP Álvaro Tafur Galvis), C-416 de 2002 (MP Clara Inés Vargas Hernández), C-271 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil;

SPV Alfredo Beltrán Sierra; SPV Clara Inés Vargas Hernández), C-1156 de 2003 (MP Álvaro Tafur Galvis), T-331 de 2007 (MP Jaime Córdoba Triviño), C-417 de 2009 (MP Juan Carlos Henao Pérez, SV Nilson Pinilla Pinilla, SV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, SV Luis Ernesto Vargas Silva, SV Manuel Urueta Ayola), T-763 de 2010 (MP Juan Carlos Henao Pérez), C-289 de 2012 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), señalan que la presunción de inocencia es una parte integrante del debido proceso. 50 Las Sentencias T-525 de 1992 (MP Ciro Angarita Barón;

AV José Gregorio Hernández Galindo), C-774 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil con AV), C-416 de 2002 (MP Clara Inés Vargas) y C-417 de 2009 (MP Juan Carlos Henao Pérez, SV Nilson Pinilla Pinilla, SV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, SV Luis Ernesto Vargas Silva, SV Manuel Urueta Ayola) reconocieron que se trata de un derecho fundamental. 51 Las Sentencias T-581 de 1992 (MP Ciro Angarita Barón, SV José Gregorio Hernández Galindo),C-244 de 1996 (MP Carlos Gaviria Díaz, SV Eduardo Cifuentes Muñoz;

SV Julio Cesar Ortiz Gutiérrez), T-470 de 1999 (MP José Gregorio Hernández Galindo), SU-1723 de 2000 (MP Alejandro Martínez Caballero), C-555 de 2001 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), C-1156 de 2003 (MP Álvaro Tafur Galvis), T-561 de 2005 (MP Marco Gerardo Monroy Gaviria), T-969 de 2009 (MP María Victoria Calle Correa), C-595 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio) y T-763 de 2010 (MP Juan Carlos Henao Pérez) señalaron que la presunción de inocencia no solo se aplica a actuaciones penales sino a otros procesos en los cuales se impongan sanciones. 52 Corte Constitucional Sentencia SU 424 de 2016.

M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 53 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 23 de marzo de dos mil diez (2010). Radicación núm.: 11001-03-15-000-2009-00198-00(PI). 28 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola Por tratarse, como ya se dijo, de una acción pública de tipo punitivo, la acción de pérdida de investidura está sujeta a los principios generales que gobiernan el derecho sancionador tales como la presunción de inocencia y el principio de legalidad de la causal por la cual se impondría la sanción. Sanción que debe imponerse según los postulados del Estado Social de Derecho y conforme con las reglas del debido proceso.

En ese orden, les corresponde tanto al demandante como al Estado acreditar debidamente la existencia de la causal en la que habría incurrido el congresista y la conducta constitutiva de la falta, todo eso dentro de las garantías procesales, se repite, reconocidas por la Constitución y los tratados internacionales en favor de los sujetos sometidos a un juicio a cargo del Estado. […]” 103.

Resulta, en consecuencia, desproporcionada la protección reforzada que se les dispensa a los diputados si se tiene en cuenta que, aun sin la exigencia de una sentencia condenatoria en firme, los miembros de las corporaciones públicas que se vean sometidos a un proceso de pérdida de investidura estarán cobijados por la garantía de la presunción de inocencia de tal modo que serán los accionantes quienes deberán acreditar los elementos objetivos y subjetivos para la configuración de las causales que les atribuyan. 104.

Asimismo, la exigencia de una decisión judicial condenatoria por ilícitos sobre destinación de dineros públicos desconoce la autonomía que esta Corporación54 y la Corte Constitucional55 le han reconocido a los procesos de pérdida de investidura, vaciando de contenido la competencia de esta jurisdicción e impidiendo que satisfaga la finalidad para la cual está instituido el medio de control, consistente en castigar a los miembros de las corporaciones públicas que incurran en conductas reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo público de elección popular que ostentan y que comportan la defraudación del principio de representación. 105.

En este mismo sentido, se ha pronunciado esta Sección, en la sentencia de 21 de noviembre de 202456, en la cual se concluyó que: “[…] 91. En esa medida, la Sección Primera considera que la expresión “[…] por sentencia condenatoria en firme […]”, prevista en el numeral 4.° del artículo 60 de la Ley 2200, es abiertamente incompatible con el artículo 13 de la Constitución Política, según el cual “[…] Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica […]”.

(…) 54 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez. Sentencia de 8 de agosto de 2023. Referencia: Pérdida de Investidura. Radicación núm.: 11001-03-15-000-2022-04833-01 acumulado al proceso 11001-03-15-000-2022-04637-01. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Primera Especial de Decisión de Pérdida de Investidura.

Consejera Ponente: María Adriana Marín. Sentencia de 21 de octubre de 2020. Radicación núm.: 11001-03-15- 000-2020-00517-00(PI). 55 Corte Constitucional, sentencias SU 424 de 2016 y SU 474 de 2020. MP. Gloria Stella Ortiz Delgado y José Fernando Reyes Cuartas, respectivamente. 56 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. Sentencia de 21 de noviembre de 2024. Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de diputado. Radicación núm.: 810012339000202400031-01. 29 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola 94. En este caso, la Sección Primera considera que el ingrediente normativo “[…] por sentencia condenatoria en firme […]” conlleva el tratamiento diferenciado de los Diputados, frente a los Concejales, municipales y distritales, y a los Ediles, en relación con el régimen de pérdida de investidura que conlleva la restricción de los derechos políticos de los elegidos popularmente, puesto que el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, sobre pérdida de investidura de los concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales, “[…] por indebida destinación de dineros públicos […]”, es la norma vigente, aplicable a dichos servidores públicos. 95.

La Sección Primera arriba a dicha conclusión, con fundamento en las siguientes razones: 95.1. Los diputados, concejales y ediles son miembros de corporaciones públicas de elección popular, y son sujetos comparables, en la medida en que: i) son servidores públicos de elección popular, miembros de corporaciones públicas, destinatarios del régimen de pérdida de la investidura: los diputados, conforme al previsto en el artículo 60 de la Ley 2200; los concejales y ediles, conforme al previsto en el artículo 48 de la Ley 617. 95.2.

Para los servidores públicos de elección popular mencionados, e incluso para los Congresistas de la República, el ejercicio de su investidura se enmarca en la defensa de la dignidad del cargo y la salvaguarda del principio de representación democrática, finalidades constitucionales en las que se fundamentan: i) el proceso sancionatorio de pérdida de investidura y su consecuente restricción de los derechos políticos; y ii) el control político y la participación ciudadana como prerrogativa de todos los ciudadanos, con independencia de la corporación pública a la que pertenezca su destinatario. 95.3.

La diferencia de tratamiento entre ambos grupos es evidente: mientras el numeral 4.° del artículo 60 de la Ley 2200 exige sentencia condenatoria en firme para la procedencia de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos de los diputados, la causal homóloga, prevista para los Concejales y Ediles en el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, no prevé la exigencia de dicho requisito, de manera que el proceso sancionatorio puede adelantarse sin la necesidad de una sentencia condenatoria. 95.4.

La justificación que tuvo el legislador para introducir el elemento diferenciador entre las causales de pérdida de investidura del numeral 4.° del artículo 60 de la Ley 200 y el numeral 4.° del artículo 48 de la Ley 617, la hizo consistir en la garantía constitucional de la presunción de inocencia; no obstante, se considera que la exigencia del requisito de una sentencia condenatoria en firme, es decir, una sentencia ejecutoriada, no es proporcional a los fines previstos por la norma que lo introdujo, cuales son, la salvaguarda del principio democrático y de la dignidad de la investidura que se otorga por voto popular, máxime cuando, conforme con el artículo 29 de la Constitución Política, los procesos y actuaciones de las autoridades, judiciales o administrativas, están compelidos a garantizar el debido proceso. 95.5.

Por último, la Sección Primera considera que la medida referida a exigir que los diputados solamente pueden perder la investidura cuando han sido condenados por ilícitos sobre destinación de dineros públicos, no resulta eficaz y útil para satisfacer la finalidad para la cual fue estatuido el proceso de pérdida de investidura, comoquiera que supedita la prosperidad del medio de control a las resultas de un proceso que ha de antecederla, desconociendo la naturaleza del mismo, así como la autonomía e independencia, reconocida por la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, a los procesos de pérdida de investidura. 30 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola 96.

En suma, el ingrediente normativo “[…] por sentencia condenatoria en firme […]”, previsto en la causal de pérdida de investidura del numeral 4.° de la Ley 2200, introduce un tratamiento diferenciado a los diputados respecto de los concejales, los ediles, e incluso respecto de los congresistas, el cual, según lo expuesto líneas atrás, no tiene justificación constitucional ni teleológica. […]” 106.

Como consecuencia de lo expuesto, la Sala aplicará, en el caso concreto, la excepción de inconstitucionalidad respecto de la expresión “[…] sentencia condenatoria en firme […]” y estudiará el caso concreto atendiendo la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 4. del artículo 60 de la Ley 2200, esto es, por indebida destinación de dineros públicos.

II.4.3. La configuración de los elementos objetivos de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos. 107. Esta Sección57, en relación con los elementos para la configuración de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, ha precisado lo siguiente: “[…] 43. En primer orden, que la indebida destinación de dineros públicos es una norma abierta porque la normativa Constitucional y legal no establece el alcance de la causal ni detalla un catálogo de conductas específicas que la configuran, lo cual atiende a la finalidad de la causal, cual es: censurar cualquier uso de los dineros públicos para fines no previstos, distintos, prohibidos o no autorizados por la Constitución Política, las leyes o el reglamento, porque con ello traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la normativa que regula el gasto58. 44.

En segundo orden, si bien la indebida destinación de dineros públicos se puede configurar a través de la transgresión de tipos penales, “[…] dada la autonomía e independencia existente entre las acciones de pérdida de investidura y penal, las conductas que materializan la indebida destinación de dineros públicos configuran la causal de pérdida de investidura sin que necesariamente deban estar tipificadas como delitos […]”59. 45.

En tercer orden, para efectos de la causal de desinvestidura, la expresión “dinero público” se debe entender como aquellos recursos públicos que administra el Estado. 46. En cuarto orden, la configuración objetiva de la causal de pérdida de investidura sub examine requiere la acreditación de tres elementos, a saber: i) 57 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Consejero Ponente: Hernando Sánchez Sánchez. Sentencia de 11 de febrero de 2021. Radicación núm.: 68001-23-33-000-2019-00893-01(PI) 58 Ver Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión de Pérdida de Investidura; sentencia de 3 de diciembre de 2019; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201900771-00 C.P. doctora Rocío Araújo Oñate.

Sentencia del 6 de mayo de 2014, consejero ponente: Enrique Gil Botero, expediente: 11001-03-15-000-2013-00865-00. Sentencia del 28 de marzo de 2017. MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. Expediente 11001-03-15-000-2015-00111-00 (PI). 59 Ver Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión de Pérdida de Investidura; sentencia de 3 de diciembre de 2019; proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201900771-00 C.P. doctora Rocío Araújo Oñate.

En dicha providencia se citan las sentencias: Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 19 de octubre de 1994. MP. Juan de Dios Montes. Expediente AC-2102. Sentencia del 30 de julio de 2002. MP Jesús María Lemos Bustamante, expediente: 11001-03-15-000-2001-0248-01 y concluye que la autonomía entre las acciones penal y de pérdida de investidura es congruente con lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-319 del 14 de julio de 1994, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 296 de la Ley 5 de 1992, que condicionaba la procedencia de la acción de pérdida de investidura de los miembros del Congreso por indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias, a la existencia previa de sentencia penal condenatoria. 31 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola que se ostente la condición de congresista ii) que se esté frente a dineros públicos y iii) que los dineros públicos sean indebidamente destinados. 47.

En cuarto orden, la indebida destinación de dineros públicos se configura en los siguientes casos: 47.1. Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados. 47.2. Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados, pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados. 47.3.

Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. 47.4. Cuando el miembro de la corporación pública de elección popular aplica los dineros públicos a materias innecesarias o injustificadas. 47.5 Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. 47.6.

Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros. […]” 108. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación60 ha señalado que: “[…] se incurre en una indebida destinación de dineros públicos, de manera directa, al aplicar los recursos correspondientes a propósitos prohibidos, no autorizados, injustificados o innecesarios; de manera indirecta, cuando los dineros se aplican a fines diferentes de los que justificaron la disposición del gasto.

Por lo tanto, la Jurisprudencia de esta Corporación ha puntualizado que en dicha prohibición pueden incurrir tanto el ordenador del gasto, como cualquier otro Congresista cuando cambia la destinación de los recursos públicos61. […]” II.5. El caso concreto 109. Para la configuración objetiva de la causal de pérdida de investidura atribuida al diputado acusado, esto es, la indebida destinación de dineros públicos se requiere la acreditación de tres elementos, a saber: i) que se ostente la condición de diputado; ii) que se esté frente a dineros públicos; y, iii) que los dineros públicos sean indebidamente destinados. 60 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. Sentencia de 4 de septiembre de 2012. Radicación núm.: 11001-03-15-000-2011-00616-00(PI). 61 Es por ello que el Consejo de Estado ha decretado la pérdida de investidura tanto por la indebida destinación de dineros públicos causada por los Congresistas cuando actúan como ordenadores del gasto, como en situaciones donde se utilizan instrumentos idóneos para cambiar la destinación de los dineros públicos; por ejemplo, en sentencias de 23 de mayo de 2000, exp.

AC-9878, C P. Alejandro Ordóñez Maldonado; de 30 de mayo de 2000, exp. AC-9877, C.P. Germán Rodríguez Villamizar; de 5 de febrero de 2001, exps. AC-10528 y AC-10967, C.P. Germán Ayala Mantilla; de 8 de agosto de 2001, exps. AC-10966 y AC-11274, C.P. Reinaldo Chavarro Buriticá; de 8 de agosto de 2001, exp. AC-12546, C. P. María Elena Giraldo Gómez y de 13 de noviembre de 2001, exp. 11001-03-15-000-2001-0101-01, C.P. Ligia López Díaz. 32 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola 110.

Como se indicó supra, está acreditado que el señor Juan Alfredo Quenza Ramos, fue elegido diputado del departamento de Arauca para el período 2020 – 2023, lo cual no fue objeto de cuestionamiento en el proceso. 111. Respecto del elemento consistente en que se esté frente a dineros públicos, el artículo 16 de la Ley 2200, establece que en cada departamento habrá una corporación político-administrativa de elección popular denominada asamblea departamental: “[…] la cual gozará de autonomía administrativa, presupuesto propio y podrá ejercer control político sobre la administración departamental.

Estará integrada por no menos de once (11) miembros ni más de treinta y uno (31), que se denominarán Diputados y tendrán la calidad de servidores públicos, sujetos al régimen que, para esto efectos, fija la Constitución y la ley. […]” 112. Los diputados, de acuerdo con el artículo 81 de la misma ley, tienen derecho a la remuneración por concepto de asignación mensual por mes de sesiones, de acuerdo a la categoría del departamento. 113.

El artículo 3°. de la Ley 617 estableció que los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, entendiéndose por estos, conforme a su parágrafo 1°., los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado. 114.

Siguiendo las mencionadas normas y, especialmente, los artículos 3°. y 8°. de la Ley 617, la remuneración de los diputados se cancela con cargo a los ingresos corrientes de libre destinación, esto es, con dineros públicos. 115. Ahora bien, la parte apelante le atribuye al diputado del departamento de Arauca acusado, señor Juan Alfredo Quenza Ramos, haber incurrió en indebida destinación de dineros públicos al recibir el pago de i) las sesiones ordinarias realizadas los días 11 y 12 de julio de 2023; ii) la sesión ordinaria del día 27 de julio de 2023; iii) la sesión extraordinaria realizada el 24 de agosto de 2023; y, iv) de las sesiones extraordinarias realizadas los días 12, 13, 14, 15, 16 y 19 de diciembre de 2023, a las cuales no habría asistido injustificadamente, conforme la solicitud de pérdida de investidura. 116.

El artículo 81 de la Ley 2200, establece la remuneración de los diputados, así: “[…]

ARTÍCULO

81. REMUNERACIÓN DE LOS DIPUTADOS. La remuneración por concepto de asignación mensual de los diputados de las asambleas departamentales por mes de sesiones será la siguiente: Categoría de departamento Remuneración de diputados Especial 30 smlm Primera 26 smlm Segunda 25 smlm Tercera y cuarta 18 smlm 33 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola […]” (negrilla del texto) 117.

El artículo 23 de la Ley 2200, fijó los períodos de sesiones de las asambleas departamentales, así: “[…]

ARTÍCULO

23. PERÍODO DE SESIONES. Las Asambleas Departamentales sesionarán de manera ordinaria durante seis (6) meses al año, así: El primer período del primer año de sesiones, estará comprendido entre el 1 de enero posterior a su elección al último día del mes de febrero del respectivo año. El segundo, tercer y cuarto año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el 1 de marzo y el 30 de abril.

El segundo período será del 1 de junio al 30 de julio, y el tercer período, será del 1 de octubre al 30 de noviembre. Podrán sesionar durante tres (3) meses al año de forma extraordinaria, previa convocatoria del Gobernador. En el curso de ellas solo podrá ocuparse de los asuntos que el Gobernador someta a su consideración, sin perjuicio de la función de control político que le es propia, así como los temas administrativos propios de la Corporación. Las sesiones extraordinarias que convoque el Gobernador podrán realizarse en oportunidades diferentes siempre y cuando no se exceda el límite establecido en este artículo.

PARÁGRAFO. Si por cualquier causa debidamente justificada por la Mesa Directiva, las Asambleas no pudieran reunirse ordinariamente en las fechas indicadas, lo harán tan pronto como fuere posible, dentro del periodo correspondiente. […]” 118. Finalmente, se advierte que el artículo 44 de la Ley 2200, indica que: “[…]

ARTÍCULO 44. INASISTENCIA. La falta de asistencia de los diputados a las sesiones, sin excusa justificada y válida, aceptada mediante resolución por la mesa directiva, no causará la remuneración y prestaciones correspondientes; sin perjuicio de la pérdida de la investidura cuando hubiere lugar. […]” 119. La Sala procederá al análisis de cada una de las sesiones mencionadas por la parte accionante, de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente: i) Sesiones ordinarias de 11 y 12 de julio de 2023 120.

Se aportó el acta núm. 7762, que da cuenta de la sesión ordinaria de la Asamblea Departamental de Arauca de 11 de julio de 2023, en la cual se indicó que: “[…] AUSENTES: JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS DIPUTADO […]”. 121. Asimismo, se allegó el acta núm. 78, correspondiente a la sesión ordinaria de la Asamblea Departamental de Arauca de 12 de julio de 2023, en la cual se mencionó: “[…] AUSENTES: JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS DIPUTADO […]”. 62 Índice 34, SAMAI.

Expediente digital 81001233900020240002500. 34 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola 122. Se aportó el reporte de llamado a lista y verificación del cuórum correspondiente a las sesiones de 11 (acta núm. 77) y 12 (acta núm. 78) de julio de 202363. De la verificación de asistencia se colige que el acusado no respondió al llamado, lo cual es confirmado por la grabación de esta sesión64. 123.

De la planilla expedida por la oficina de tesorería de la Asamblea Departamental de Arauca65, se advierte que, a todos los diputados, entre ellos, el accionado, les fueron reconocidas, durante el período del 1 al 15 de julio de 2023, 15 días para un total devengado por diputado de $10.440.000. 124. Se allegó copia de la Resolución núm. 039/2023 de 10 de julio de 202366, proferida por la presidenta de la Asamblea Departamental de Arauca, mediante la cual se resolvió: “[…] RESOLUCIÓN NÚMERO 039/2023 (10 de julio de 2023) Por medio del cual se comisiona a un Diputado de la Asamblea Departamental (…)

ARTÍCULO PRIMERO: Comisiónese al diputado JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS identificado con la cédula de ciudadanía número (…), para que se traslade a la ciudad de Bogotá D.C., durante los días 11 y 12 de julio del 2023.

ARTÍCULO SEGUNDO: Esta comisión tiene como objeto atender asuntos inherentes a sus funciones como diputado del departamento de Arauca […]” (negrilla del texto) 125. Conforme el artículo 44 de la Ley 2200, los diputados no tienen derecho a la respectiva remuneración y prestaciones correspondientes, si la falta de asistencia no cuenta con excusa justificada y válida, aceptada por resolución por la mesa directiva. 126.

En el presente asunto se encuentra que, si bien la parte accionada, no asistió a las sesiones de 11 y 12 de julio de 2023, la misma estuvo justificada por la concesión de una comisión para atender asuntos inherentes a sus funciones como diputado del departamento de Arauca, con lo cual, al tenor del artículo 44 de la Ley 2200, no se le podía privar al accionado de la remuneración y prestaciones correspondientes. ii) Sesión ordinaria de 27 de julio de 2023 127.

Se aportó el acta núm. 8567 que da cuenta de la sesión ordinaria de la Asamblea Departamental de Arauca de 27 de julio de 2023, en la cual se indicó que: “[…] AUSENTES: JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS DIPUTADO […]”. 63 Índices 22 y 23, SAMAI. Expediente digital 81001233900020240002500. 64 Índices 22, 35 y 36, SAMAI. Expediente digital 81001233900020240002500. 65 Índices 22 y 34, SAMAI.

Expediente digital 81001233900020240002500. 66 Índice 11, SAMAI. Expediente digital 81001233900020240002500. 67 Índice 34, SAMAI. Expediente digital 81001233900020240002500. 35 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola 128. También obra el reporte de llamado a lista y verificación del cuórum correspondiente a la sesión del 27 de julio de 202368 (acta núm. 85).

De la verificación de asistencia se colige que el acusado no respondió al llamado, lo cual es confirmado por la grabación de esta sesión69. 129. De la planilla expedida por la oficina de tesorería de la Asamblea Departamental de Arauca70, se advierte que, a todos los diputados, entre ellos, el accionado, les fueron reconocidas, durante el período del 16 al 31 de julio de 2023, 15 días para un total devengado por diputado de $10.440.000. 130.

Se allegó copia de la Resolución núm. 042/2023 de 26 de julio de 202371, proferida por la presidenta de la Asamblea Departamental de Arauca, mediante la cual se resolvió: “[…] RESOLUCIÓN NÚMERO 042/2023 (26 de julio de 2023) Por medio de la cual se comisiona a un Diputado de la Asamblea Departamental (…)

ARTÍCULO PRIMERO: Comisiónese al diputado JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS identificado con la cédula de ciudadanía número (…), para que se traslade a la ciudad de Bogotá, durante el día 27 de julio del 2023.

ARTÍCULO SEGUNDO: Esta comisión tiene como objeto atender asuntos inherentes a sus funciones como diputado del departamento de Arauca […]” (negrilla del texto) 131. Conforme el artículo 44 de la Ley 2200, los diputados no tienen derecho a la respectiva remuneración y prestaciones correspondientes, si la falta de asistencia no cuenta con excusa justificada y válida, aceptada por resolución por la mesa directiva. 132.

En el presente asunto se encuentra que, si bien la parte accionada, no asistió a la sesión de 27 de julio de 2023, la misma estuvo justificada por la concesión de una comisión para atender asuntos inherentes a sus funciones como diputado del departamento de Arauca, con lo cual, al tenor del artículo 44 de la Ley 2200, no se le podía privar al accionado de la remuneración y prestaciones correspondientes. iii) Sesión extraordinaria de 24 de agosto de 2023 133.

Se aportó el acta núm. 10572, que da cuenta de la sesión extraordinaria de la Asamblea Departamental de Arauca de 24 de agosto de 2023, en la cual se indicó 68 Índices 22 y 23, SAMAI. Expediente digital 81001233900020240002500. 69 Índices 22, 35 y 36, SAMAI. Expediente digital 81001233900020240002500. 70 Índices 22 y 34, SAMAI. Expediente digital 81001233900020240002500. 71 Índice 11, SAMAI.

Expediente digital 81001233900020240002500. 72 Índice 34, SAMAI. Expediente digital 81001233900020240002500. 36 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola que: “[…] ASISTENTES: (…) JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS DIPUTADO (…) AUSENTES JHON GERMAN MARTÍNEZ PLATA DIPUTADO […]”. 134.

El reporte de llamado a lista y verificación del cuórum correspondiente a la sesión de 24 de agosto de 202373 (acta núm. 105). De la verificación de asistencia se colige que el acusado no respondió al llamado, lo cual es confirmado por la grabación de esta sesión74, en la que se indica que el accionado no estaba en el recinto. 135.

De la planilla expedida por la oficina de tesorería de la Asamblea Departamental de Arauca75, se advierte que al accionado le fueron reconocidos, durante el período de sesiones extraordinarias del 23 a 30 de agosto de 2023, 7 días, para un total de $4.872.000. Esta planilla da cuenta que el máximo de días reconocidos en este período fue 9 días, a los concejales Alexa Milena Quirife y Kendy Yecid Rodríguez. 136.

Conforme el artículo 44 de la Ley 2200, los diputados no tienen derecho a la respectiva remuneración y prestaciones correspondientes, si la falta de asistencia no cuenta con excusa justificada y válida, aceptada por resolución por la mesa directiva. 137. De las pruebas que obran en el expediente se puede colegir que i) el accionado no asistió a la sesión de 24 de agosto de 2023, sin que conste excusa justificada y válida, aceptada mediante resolución por la mesa directiva y ii) que la sesión no le habría sido reconocida al diputado acusado. iv) Sesiones extraordinarias de 12, 13, 14, 15, 16 y 19 de diciembre 138.

Se aportaron al expediente: 138.1. El acta núm. 15076, que da cuenta de la sesión extraordinaria de la Asamblea Departamental de Arauca de 12 de diciembre de 2023, en la cual se indicó que: “[…] AUSENTES: MERCEDES RINCÓN ESPINEL (…) MARIA ISABEL GELVEZ OROZCO (…) ALEXA MILENA QUIRIFE BOHORQUEZ (…) JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS […]”. 138.2.

El acta núm. 15177, que da cuenta de la sesión extraordinaria de la Asamblea Departamental de Arauca de 13 de diciembre de 2023, en la cual se indicó que: “[…] AUSENTES JHON GERMÁN MARTÍNEZ PLATA (…) JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS […]”. 138.3. El acta núm. 15278, correspondiente a la sesión extraordinaria de la Asamblea Departamental de Arauca de 14 de diciembre de 2023, en la cual se mencionó: “[…] 73 Índices 22 y 23, SAMAI.

Expediente digital 81001233900020240002500. 74 Índices 22, 35 y 36, SAMAI. Expediente digital 81001233900020240002500. 75 Índices 22 y 34, SAMAI. Expediente digital 81001233900020240002500. 76 Índice 34, SAMAI. Expediente digital 81001233900020240002500. 77 Índice 34, SAMAI. Expediente digital 81001233900020240002500. 78 Índice 34, SAMAI.

Expediente digital 81001233900020240002500. 37 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola AUSENTES: JHON GERMÁN MARTÍNEZ PLATA (…) MARÍA ISABEL GELVEZ OROZCO (…) JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS […]”. 138.4. El acta núm. 15379, correspondiente a la sesión extraordinaria de la Asamblea Departamental de Arauca de 15 de diciembre de 2023, en la cual se mencionó: “[…] AUSENTES: MARÍA ISABEL GELVEZ OROZCO (…) JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS (…) JHON GERMAN MARTÍNEZ PLATA […]”. 138.5.

El acta núm. 15480, correspondiente a la sesión extraordinaria de la Asamblea Departamental de Arauca de 16 de diciembre de 2023, en la cual se mencionó: “[…] AUSENTES: JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS […]”. 138.6. El acta núm. 15781, correspondiente a la sesión extraordinaria de la Asamblea Departamental de Arauca de 19 de diciembre de 2023, en la cual se mencionó: “[…] AUSENTES: JHON GERMÁN MARTÍNEZ PLATA (…) JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS […]”. 139.

El reporte de llamado a lista y verificación del cuórum correspondiente a las sesiones de 12 (acta núm. 150), 13 (acta núm. 151), 14 (acta núm. 152), 15 (acta núm. 153), 16 (acta núm. 154) y 19 (acta núm. 157) de diciembre de 202382. De la verificación de asistencia se colige que el acusado no respondió al llamado, lo cual es confirmado por las grabaciones de estas sesiones83. 140.

De la planilla expedida por la oficina de tesorería de la Asamblea Departamental de Arauca84, se advierte que al accionado le fueron reconocidos, durante el período de sesiones extraordinarias del 02 al 21 de diciembre de 2023, 19 días, para un total de $13.224.000. 141. Esa planilla da cuenta que el máximo de días reconocidos en este período fue 20 días, a los concejales Alexa Milena Quirife B., Kendy Yecid Rodríguez B., Mercedes Rincón Espinel, María Isabel Gelvez Orozco, José Lorenzo Camacho, Andrés Mauricio Morales Anzola, Dumar Sebastián Sánchez, Jhon German Martínez Plata y Marco Somoza Camperos. 142.

Se allegó copia de la Resolución núm. 021/2023 de 12 de diciembre de 202385, proferida por la presidenta de la Asamblea Departamental de Arauca, mediante la cual se resolvió: “[…] RESOLUCIÓN NÚMERO 021/2023 (12 de diciembre de 2023) Por medio del cual se comisiona a un Diputado de la Asamblea Departamental, se acepta como excusa y se autoriza el pago de la remuneración de sesiones 79 Índice 34, SAMAI.

Expediente digital 81001233900020240002500. 80 Índice 34, SAMAI. Expediente digital 81001233900020240002500. 81 Índice 34, SAMAI. Expediente digital 81001233900020240002500. 82 Índices 22 y 23, SAMAI. Expediente digital 81001233900020240002500. 83 Índices 22, 35 y 36, SAMAI. Expediente digital 81001233900020240002500. 84 Índices 22 y 34, SAMAI.

Expediente digital 81001233900020240002500. 85 Índice 11, SAMAI. Expediente digital 81001233900020240002500. 38 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola (…)

CONSIDERANDO

(…) Que la Ordenanza No. 103 de 2022 en el artículo 29 contempla que las excusas de los diputados para no asistir a las sesiones son: Incapacidad física o enfermedad debidamente decretada por eps, grave calamidad doméstica, tratándose de sesiones extraordinarias la falta de citación o aviso, el cumplimiento de comisiones asignadas por la corporación y el caso fortuito y la fuerza mayor;

Igualmente el artículo 62 contempla los derechos de los diputados, en numeral 7 al reconocimiento y pago de remuneración conforme a la reglamentación legal que corresponde a la ley 617 del 2000 Que el Diputado JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS, manifiesta su interés de viajar a la ciudad de Cali, para asistir a la inducción de alcaldes electos los días 13 y 14 de diciembre del 2023.

Este curso se establece como un requisito obligatorio para la toma de posesión el próximo 1 de enero de 2024, conforme al Artículo 31 de la Ley 489 y el Artículo 92 de la Ley 2200 de 2022. Que el Diputado JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS, manifiesta su interés de viajar a la ciudad de Bogotá, para asistir a la reunión presencial para gestionar en presidencia con fondo de paz los días 15, 16, 17 de diciembre del 2023.

(sic) Que se hace necesario autorizar una comisión al diputado JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS identificado con la cédula de ciudadanía número (…), para que se traslade a la ciudad de Cali, durante los días 13 y 14 de diciembre del 2023, y en la ciudad de Bogotá, durante los días 15, 16 y 17 de diciembre del 2023. (…)

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Comisiónese al diputado JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS identificado con la cédula de ciudadanía número (…), para que se traslade a la ciudad de Cali, durante los días 13 y 14 de diciembre del 2023, y a la ciudad de Bogotá, durante los días 15, 16 y 17 de diciembre del 2023. […]” (negrilla del texto) 143. Se aportó copia de la Resolución núm. 019/2023 de 20 de diciembre de 202386, proferida por la presidenta de la Asamblea Departamental de Arauca, mediante la cual se resolvió: “[…] RESOLUCIÓN NÚMERO 019/2023 (20 de diciembre de 2023) Por medio del cual se comisiona a un Diputado de la Asamblea Departamental, se acepta como excusa y se autoriza el pago de la remuneración de sesiones 86 Índice 11, SAMAI.

Expediente digital 81001233900020240002500. 39 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Acéptese como excusa al diputado JUAN ALFREDO QUENZA RAMOS identificado con la cédula de ciudadanía número (…) por los motivos que no le permitieron asistir a la sesión del día 19 de diciembre de 2023 y autorícese el pago de la remuneración. […]” 144. El apelante cuestiona la Resolución núm. 021/2023 de 12 de diciembre de 2023, aludiendo a una certificación expedida por la Escuela Superior de Administración Pública (en adelante ESAP)87, en la cual se certifica que el accionado, señor Juan Alfredo Quenza Ramos, participó en el curso de inducción para alcaldes electos 2024-2027, realizado en Cali, entre el 14 de noviembre y el 14 de diciembre de 2023, lo cual indicaría que estuvo ausente de las sesiones de los días 13, 14 y 15 de diciembre de 2023 desarrollando labores personales y no estaría justificada la inasistencia a tales sesiones, luego no debía cobrarlas. 145.

Del contenido de la resolución, se advierte que son dos las motivaciones expuestas para conceder la comisión al señor Juan Alfredo Quenza Ramos: 145.1. El interés del diputado acusado de asistir, en la ciudad de Cali, a la inducción de alcaldes electos los días 13 y 14 de diciembre de 2023. 145.2. El interés del diputado acusado de viajar a la ciudad de Bogotá D.C., para realizar gestiones en la Presidencia de la República, los días 15, 16 y 17 de diciembre de 2023. 146.

En lo que se refiere al cuestionamiento del apelante, la comisión otorgada al accionado, siguiendo el Decreto núm. 1083 de 26 de mayo de 201588, puede encuadrarse en la comisión de servicios regulada en el artículo 2.2.5.5.25, al tratarse, la inducción de alcaldes electos de 2024-2027, de un seminario de interés, tanto para el diputado, como para la administración y que se relaciona con el ramo en que presta servicios el diputado.

La norma establece, lo siguiente: “[…] Artículo 2.2.5.5.25. Comisiones de servicios. La comisión de servicios se puede conferir al interior o al exterior del país, no constituye forma de provisión de empleos, se otorga para ejercer las funciones propias del empleo en un lugar diferente al de la sede del cargo, cumplir misiones especiales conferidas por los superiores, asistir a reuniones, conferencias o seminarios, realizar visitas de observación que interesen a la administración y que se relacionen con el ramo en que presta sus servicios el empleado.

Esta comisión hace parte de los deberes de todo empleado, por tanto, no puede rehusarse a su cumplimiento. Parágrafo. Se podrá otorgar comisión de servicios a los líderes sindicales debidamente acreditados por las organizaciones sindicales firmantes del Acuerdo Colectivo de contenido general, para que puedan participar en foros, congresos, cursos al interior o al exterior en materias relacionadas con su 87 Índice 11, SAMAI.

Expediente digital 81001233900020240002500. 88 “[…] por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública. […]” 40 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola actividad, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales de cada entidad”. [negrilla del texto] 146.1.

Se agrega que, en la contestación de la demanda89 se allegó la imagen de una certificación expedida por un funcionario de la Presidencia de la República, en la cual se certifica que el accionado acudió a reuniones los días 15, 16 y 17 de diciembre de 2023, para efectos de gestionar temas de inversión social para el departamento de Arauca, lo cual, igualmente, coincide con los propósitos de la comisión de servicios y con las motivaciones expuestas en el acto administrativo. 147.

Conforme con lo expuesto, en el presente asunto se encuentra que: 147.1. De las pruebas que obran en el expediente se puede colegir que i) el accionado no asistió a la sesión de 12 de diciembre de 2023, sin que conste excusa justificada y válida, aceptada mediante resolución por la mesa directiva y ii) la sesión no le habría sido fue reconocida al diputado acusado. 147.2.

Asimismo, si bien la parte accionada, no asistió a las sesiones de 13, 14, 15, 16 y 19 de julio de 2023, la inasistencia estuvo justificada por la concesión de una comisión para los días 13, 14, 15, 16 y 17 de diciembre de 2023 y la aceptación de una excusa para el día 19 de diciembre de 2023, con lo cual, al tenor del artículo 44 de la Ley 2200, no se le podía privar al accionado de la remuneración y prestaciones correspondientes. 148.

En suma, de acuerdo con todo lo anterior y atendiendo los hechos probados, la Sala considera que, en este caso, el diputado de la Asamblea Departamental de Arauca, señor Juan Alfredo Quenza Ramos, no incurrió en indebida destinación de dineros públicos porque, conforme a lo previsto en los artículos 44 y 81 de la Ley 2200, recibió la remuneración por las sesiones a las que no asistió y cuya inasistencia estaba debidamente justificada y no recibió el pago de las sesiones a la cuales no asistió y no presentó excusa justificada y válida.

II.6. Conclusión 149. La Sala, acorde con los razonamientos expuestos, encuentra que el accionante no acreditó los elementos para la configuración (objetiva) de la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 60, numeral 4., de la Ley 2200, esto es, por indebida destinación de dineros públicos, carga que le asistía conforme el artículo 167 de la Ley 1564, razón por la que no es necesario emprender el estudio del elemento subjetivo de culpabilidad y por ello, negará la solicitud de pérdida de investidura del diputado de la Asamblea Departamental de Arauca, período 2020- 2023, señor Juan Alfredo Quenza Ramos. 89 Índice 11, SAMAI.

Expediente digital 81001233900020240002500. 41 Radicación núm.: 81001 23 39 000 2024 00025 01 Accionante: Carlos Alberto Merchán Espíndola En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 12 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, conforme con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.