Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon Demandado: Elsa Teresa del Niño Jesús Vásquez Haupt Temas: Reconocimiento pensión de jubilación de excongresista SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 26 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República,2 por conducto de apoderado, formuló demanda contra la señora Elsa 1 Folios 33 a 50. 2 En adelante Fonprecon. 2 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon Teresa del Niño Jesús Vásquez Haupt, en su condición de sustituta pensional del señor José Raimundo Sojo Zambrano (QEPD), en orden a que se declare lo siguiente: i) Que los libros «Críticas y Conceptos sobre Política Económica» y «El Comercio en la Historia de Colombia», de autoría del señor José Raimundo Sojo Zambrano, no cumplen con los requisitos legales para ser homologado como tiempo de servicio con efectos pensionales. ii) Que el causante perdió los beneficios del régimen especial de transición previsto en el Decreto 1293 de 1994, porque se retiró del Congreso de la República sin haber cumplido 20 años laborados y, en consecuencia, no acreditó los requisitos establecidos en la Ley 4 de 1992 y sus decretos reglamentarios para acceder a la pensión de jubilación. iii) La nulidad de los siguientes actos, expedidos por Fonprecon: 1) Resolución 000229 del 22 de abril de 1997, que le reconoció la pensión de jubilación al señor José Raimundo Sojo Zambrano, conforme a la ley 4 de 1992 y el Decreto 1359 de 1993, y la sustituyó a la señora Elsa Teresa del Niño de Jesús Vásquez Haupt y a los menores María Teresa, Mauricio, Raúl Alfredo y José María Raimundo Sojo Vásquez. 2) Resolución 000404 del 16 de junio de 1997 que aclaró el acto administrativo referido en el numeral anterior, en el sentido de corregir el monto de la prestación. 3) Resolución 000587 del 12 de agosto de 1998, a través de la cual se reliquidó la pensión en comento. 4) Resoluciones 0376 del 1 de marzo de 2004 y 0416 del 14 de marzo de 2006, que acrecieron la mesada pensional de la señora Elsa Teresa del Niño de Jesús Vásquez Haupt. 5) Resoluciones 0960 del 22 de junio de 2006 y 0620 del 9 de junio de 2008, a través de las cuales se acatan unas decisiones judiciales que modifican el valor de la mesada pensional.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la entidad demandante solicitó lo siguiente: i) habilitar a Fonprecon para que excluya a la demandada de la nómina de pensionados; y ii) ordenar a la señora Vásquez 3 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon Haupt reintegrar las sumas que recibió por concepto de mesadas pensionales. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad demandante señaló los siguientes: i) El señor José Raimundo Sojo Zambrano nació el 25 de septiembre de 1930, falleció el 30 de septiembre de 1995 y laboró durante 16 años, 6 meses y 23 días en entidades públicas y privadas. ii) El causante fungió como senador de la República entre el 1 de diciembre de 1991 y el 19 de julio de 1994, fecha en que se desvinculó definitivamente del servicio. iii) Con el fin de completar los 20 años de servicios requeridos para acceder a la pensión de jubilación, al señor Sojo Zambrano se le homologaron los textos «Críticas y Conceptos sobre Política Económica» y «El Comercio en la Historia de Colombia». iv) El 26 de agosto de 1996, se registraron los referidos libros, es decir, con posterioridad a que el causante se retirara del servicio y de su fallecimiento. v) Mediante las resoluciones demandadas, Fonprecon reconoció, sustituyó y reliquidó la pensión de jubilación del mencionado congresista, partiendo de la base de que los libros que escribió equivalían a 4 años de labores. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 13 de la Ley 50 de 1886; 1, 2 y 3 del Decreto 753 de 1974; 17 de la Ley 4 de 1992; 1 y 7 del Decreto 1359 de 1993; y 1 a 4 del Decreto 1293 de 1994. 4 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la entidad accionante expuso lo siguiente: i) El artículo 3 del Decreto 753 de 1974 prevé que el registro de los libros que pretenden homologarse a tiempo de servicio es un presupuesto para la adquisición del estatus pensional. ii) El 26 de agosto de 1996, se registraron los libros «Críticas y Conceptos sobre Política Económica» y «El Comercio en la Historia de Colombia», cuyo autor es el señor José Raimundo Sojo Zambrano; empero, dicho trámite debió surtirse antes del 19 de julio de 1994, fecha en que el causante se desvinculó del servicio público. iii) Para el momento del retiro no existía una situación jurídica consolidada pasible de protección al tenor del artículo 3 del Decreto 1293 de 1994 y tampoco podían homologarse dichos textos a 4 años de labores como erradamente se aceptó en los actos demandados. iv) El registro era indispensable para consolidar el estatus pensional, pues en este caso las normas no conciernen a la protección de la creación intelectual, sino a la aptitud de la obra para convalidarla como tiempo de servicio. v) Las universidades de La Sabana y Sergio Arboleda certificaron que los referidos libros son aptos para el estudio universitario, hacen parte del material de consulta y se encuentran en las bibliotecas de esos entes; sin embargo, estas constancias incumplen con los presupuestos establecidos por el ordenamiento superior, dentro de los que se destacan el haber sido adoptados como textos de enseñanza, el tiempo en que han sido utilizados, la identificación de su contenido, número de páginas y las razones por las que se aprueban o recomiendan. vi) La Universidad Sergio Arboleda indicó que los libros se adoptaron desde el año 1996, es decir, con posterioridad al fallecimiento del causante, por lo que tampoco puede predicarse la consolidación del estatus pensional antes del 19 de julio de 5 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon 1994. vii) El señor Sojo Zambrano no tenía 20 años de servicio laborado para el momento en que se desvinculó del Congreso de la República, pues para ese entonces apenas acreditaba 16 años, 6 meses y 23 días, lo cual conllevó la pérdida de los beneficios del régimen de transición y la imposibilidad de pensionarse bajo la normativa especial prevista por la Ley 4 de 1992 para los senadores y representantes a la Cámara. 1.2.

Contestación de la demanda La señora Elsa Teresa del Niño Jesús Vásquez Haupt, actuando por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y esgrimió las siguientes razones de defensa:3 i) No es posible revisar la pensión que devenga la accionada al amparo de la Sentencia C-258 de 2013, toda vez que el derecho no se reconoció en virtud de una maniobra ilegal o fraudulenta de la beneficiaria. ii) De acuerdo con la aludida providencia, en consonancia con las Sentencias C-835 y C-1094 de 2003, Fonprecon debió intentar el trámite de revocatoria directa antes de acudir ante la jurisdicción, con el fin de salvaguardar el derecho al debido proceso de la señora Vásquez Haupt. iii) La parte actora vulneró el principio de non bis in idem, ya que en sede administrativa realizó varias investigaciones que fueron archivadas en consideración a que el señor José Raimundo Sojo Zambrano cumplía con todos los requisitos para acceder a la pensión de jubilación. Además, se tramitó un proceso judicial con radicado 25000-23-25-000-2005-01503-01. 3 Folios 118 a 157. 6 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon iv) Fonprecon omitió aportar la constancia de notificación de los actos acusados, así como el expediente administrativo en su integridad.

La demanda tampoco desarrolló correctamente el acápite de normas quebrantadas y concepto de violación. v) La accionada percibió las mesadas pensionales de buena fe, sin abuso del derecho y bajo el principio de confianza legítima. vi) Los literales a), b) y c) del artículo 3 del Decreto 754 de 1973 fueron anulados por el Consejo de Estado, mediante sentencia del 24 de mayo de 1977, por ende, no se podía exigir que el señor Sojo Zambrano hubiera registrado los libros de su autoría antes de retirarse del servicio. vii) FENALCO certificó que el mencionado ciudadano laboró en esa entidad desde el 1 de julio de 1962 hasta el 30 de noviembre de 1972, esto es, por un lapso de 10 años y 5 meses, los cuales deben sumarse al tiempo tenido en cuenta por Fonprecon para reconocer la pensión, con lo que se obtiene un total de 26 años, 11 meses y 23 días de servicio, por ende, se cumplen con suficiencia los requisitos para acceder a la prestación y sin necesidad de homologar los textos objeto de debate. viii) La demandada es sujeto de especial protección, ya que es una persona de la tercera edad y la pensión que recibe es el único ingreso que le permite proveer por su congrua subsistencia. 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 26 de octubre de 2017, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:4 4 Folios 286 a 301. 7 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon i) El señor José Raimundo Sojo Zambrano era beneficiario del régimen pensional especial previsto por la Ley 4 de 1992 y sus decretos reglamentarios para los congresistas, ya que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 contaba con más de 40 años de edad, se desempeñó como senador de la República del 20 de julio de 1991 al 20 de julio de 1994 y estuvo afiliado a Fonprecon. ii) El causante no estaba obligado a consolidar el estatus pensional antes del 20 de junio de 1994, pues esta exigencia solo opera cuando se aplica el parágrafo del artículo 3 del Decreto 1293 de 1994; sin embargo, en este caso debe acudirse al régimen de transición establecido en el inciso primero ibidem, que permite completar los requisitos de edad y tiempo de servicio con posterioridad a la referida fecha. iii) El señor Sojo Zambrano tenía derecho a que los libros de su autoría se homologaran como tiempo de servicios, pues cumplió con los requerimientos previstos por la Ley 50 de 1886 y el Decreto 753 de 1974, ya que fueron aprobados por los rectores de dos universidades, en las constancias se indicó el contenido de los textos, las razones para acogerlos como material de estudio y el número de páginas.

Además, la parte actora no probó que los libros se hubiesen producido con dineros del erario. iv) El literal a) del artículo 3 del Decreto 753 de 1974 dispuso que para la homologación de textos de enseñanza como tiempo de servicio era necesario su registro; sin embargo, el Consejo de Estado anuló dicha norma, razón por la que tal requerimiento no le era exigible al causante.

Además, en este caso sí se cumplió con dicho registro, sin importar que ello hubiera ocurrido con posterioridad al fallecimiento del pensionado. v) La mencionada corporación ha indicado que para que opere la referida homologación es necesario que los libros se hubieran escrito en ejercicio de la labor docente; sin embargo, este aspecto no fue objeto de debate en este caso, por lo que no es necesario analizarlo.

Esta decisión es garante del derecho al debido proceso de la accionada y evita proferir un fallo extra petita. 8 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon vi) No se estudiará la certificación laboral aportada al plenario, tendiente a demostrar que el causante prestó sus servicios durante tiempos adicionales a los tenidos en cuenta por Fonprecon, ya que tal argumento debió elevarse como una pretensión a través de una demanda de reconvención, situación que no se verificó en el sub lite. 1.4.

El recurso de apelación El apoderado de Fonprecon interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:5 i) El literal a) del artículo 3 del Decreto 753 de 1974 se encuentra vigente, conforme lo expresó el Consejo de Estado en sentencia del 17 de febrero de 2011.6 ii) Los libros que escribió el señor José Raimundo Sojo Zambrano solamente podían homologarse como tiempo de servicios si el registro se hubiera realizado antes del 19 de julio de 1994; sin embargo, tal requerimiento se acreditó con posterioridad, de modo que el causante perdió los beneficios del régimen de transición, al tenor de lo dispuesto por el artículo 4 del Decreto 1293 de 1994. iii) El aludido registro es relevante para el reconocimiento pensional, pues en esta clase de litigios no se busca proteger la creación intelectual, sino determinar el cumplimiento de todos los requisitos para considerar que el texto de enseñanza es válido para ser computado como tiempo laborado.7 iv) Para el momento en que el señor Sojo Zambrano se retiró definitivamente del servicio, acreditaba 16 años, 6 meses y 23 días de servicio, motivo por el que no alcanzaba los 20 exigidos por el legislador para acceder a la pensión de jubilación. 5 Folios 307 a 311. 6 Radicado 2005-02729-01 (2165-2007). 7 Fonprecon invocó la sentencia del 17 de febrero de 2011, radicado 2005-02729-01 (2165-2007). 9 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon v) Las certificaciones aportadas al plenario tampoco cumplen con las exigencias de la Ley 50 de 1886.

Además, la Universidad Sergio Arboleda indicó que los libros escritos por el causante se acogieron con posterioridad a su desvinculación y fallecimiento, por ende, no es posible convalidarlos para efectos pensionales. vi) En el expediente se encuentra acreditado que el señor Sojo Zambrano nunca tuvo la condición de docente y, por lo tanto, tampoco puede beneficiarse de la homologación en comento, ya que se trata de un privilegio que fue establecido exclusivamente para los educadores.8 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Fonprecon9 y la accionada10 reiteraron los argumentos expuestos en las respectivas etapas del proceso. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.11 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico se contrae a determinar si deben anularse los actos administrativos demandados, por medio de los cuales Fonprecon reconoció y sustituyó una pensión de vejez en favor de la señora Elsa Teresa del Niño Jesús 8 Fonprecon apoyó su argumentación en la sentencia del 6 de mayo de 2015, proferida por el Consejo de Estado, radicado 25000-23-25-000-2011-00574-01 (0768-2014). 9 Folios 341 a 344. 10 Folios 330 a 340. 11 Información extraída de la constancia secretarial que obra en el folio 345 del expediente. 10 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon Vásquez Haupt, en consideración a que el causante no acreditó los 20 años de servicios requeridos para acceder a la prestación. 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial. Postura unificada frente al régimen especial de pensión de jubilación para los congresistas La pensión de vejez a que tenían derecho los congresistas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992, se regía por los mandatos de la Ley 6 de 1945 y las sucesivas normas que la modificaron o derogaron.

Así lo ordenó el artículo 7 de la Ley 48 de 1962 al precisar que dichos servidores públicos «gozarán de las mismas prestaciones e indemnizaciones sociales consagradas para los servidores públicos en la Ley 6ª. de 1945 y demás disposiciones que la adicionen o reformen». La normativa referida fue reglamentada por el Decreto 1723 de 1964 el cual, en el artículo 2, determinó que los miembros del «Congreso Nacional» tenían derecho a una pensión de jubilación «equivalente a las dos terceras partes de las asignaciones devengadas durante el último año de servicios o del promedio de lo devengado en los tres (3) últimos años, a opción del beneficiario, cuando hayan llegado o lleguen a cincuenta (50) años de edad y cumplidos veinte (20) años de servicio continuos o discontinuos».

Más adelante, se expidió la Ley 4 de 196612 que varió la forma de liquidación de la prestación social descrita y, en cambio, dispuso en el artículo 4 que esta debía ser liquidada con base en el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicio. A su turno, se expidió la Ley 33 de 1985, la cual varió el requisito de edad para tener derecho a la pensión de jubilación consagrado en la Ley 6 de 1945 y lo aumentó a 55 años y, además, en el parágrafo del artículo 1 creó un régimen de 12 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». 11 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon transición para aquellos que a la fecha de su expedición tuvieran 15 años de servicio, quienes se regirían por las normas anteriores.13 El artículo 14 de la Ley 33 de 1985 instituyó el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República como un establecimiento público nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y cuyo objeto era asumir, por mandato del artículo 15 ibidem, el pago de las prestaciones a favor de sus empleados y los del Congreso de la República y de los congresistas.

Posteriormente, la Ley 4 de 1992 señaló las normas, objetivos y criterios que debía observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, incluidos los miembros del Congreso. En cuanto al régimen pensional de los congresistas prescribió lo siguiente: Artículo 17. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores.

Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.14 Parágrafo. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva.

En cumplimiento del mandato previsto en la norma, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1359 de 1993 a través del cual estableció un régimen especial de pensiones, reajustes y sustituciones aplicable «a quienes a partir de la vigencia de la Ley 4 de 1992 tuvieren la calidad de Senador o Representante a la Cámara».15 13 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». 14 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-258 de 2013. 15 Artículo 1.° del Decreto 1359 de 1993 12 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon De esta manera, el régimen prestacional empezó a regir el 18 de mayo de 1992,16 fecha en que entró en vigor la referida ley.

En lo que se refiere a los requisitos para obtener el derecho a la pensión de jubilación por parte de estos servidores públicos, el Decreto 1359 de 1993 los fijó en el artículo 7, así: Artículo 7.º Definición. Cuando quienes en su condición de Senadores o Representantes a la Cámara, lleguen o hayan llegado a la edad que dispone el artículo 1º, parágrafo 2o de la Ley 33 de 1985 y adicionalmente cumplan o hayan cumplido 20 años de servicios, continuos o discontinuos en una o en diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hayan cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, conforme a lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 71 de 1988, tendrán derecho a una pensión vitalicia de jubilación que no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que durante el último año y por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio, de conformidad con lo establecido en los artículos 5º y 6º del presente Decreto.

De conformidad con la norma, los congresistas que cumplan la edad y el tiempo de servicios que esta establece, tienen derecho al reconocimiento de una pensión de jubilación, la cual no puede ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que devenguen en el último año de servicio y deberá liquidarse con el IBL consagrado en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.

Esto último, en razón a que así lo consideró la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013.17 Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema General de Pensiones con el propósito de unificar los regímenes pensionales que existían con antelación, con excepción de unos pocos enlistados en el artículo 279 de la Carta Política y dentro de los que no se encuentra el de los congresistas.

Para 16 La Ley 4.ª de 1992, en su artículo 22 dispone que rige a partir de la fecha de su promulgación, que lo fue el 18 de mayo de 1992, en el Diario Oficial 40451. 17 La Corte Constitucional en la sentencia mencionada declaró la inexequibilidad de las expresiones «durante el último año», «y por todo concepto», «Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal», contenidas en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 por considerar que establecían un privilegio con respecto a los demás regímenes lo que vulneraba el principio de igualdad y no contribuía al financiamiento del sistema pensional.

Ahora, en consideración que los artículos 5.º y 6.º del Decreto 1359 de 1993 también contienen la expresión «por todo concepto», por comunicabilidad normativa debe aplicarse el criterio de la Corte sobre este punto. En esa medida, para efectos de liquidar la pensión la norma que rige es el artículo 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. 13 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon estos, el artículo 273 ibidem preceptuó que el Gobierno nacional podía incorporarlos al nuevo sistema, pero con respeto de los derechos adquiridos, en los términos del artículo 36 ibidem que estableció el régimen de transición pensional.

Con fundamento en lo anterior, se expidió el Decreto 691 de 1994 que dispuso en el artículo 1, literal b), incorporar al sistema general de pensiones, entre otros, a «Los servidores públicos del Congreso de la República». No obstante, también se profirió el Decreto 1293 de 1994, norma que estableció un régimen de transición para estos servidores públicos a cuyos beneficiarios se les excluyó del ámbito de aplicación de la Ley 100 de 1993.

La norma dispuso lo siguiente: Artículo 2. Régimen de transición de los senadores, representantes, empleados del congreso de la república y del fondo de previsión social del congreso. Los senadores, los representantes, los empleados del Congreso de la República y los empleados del Fondo de Previsión Social del Congreso, tendrán derecho a los beneficios del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1o de abril de 1994, hayan cumplido alguno de los siguientes requisitos: a) Haber cumplido cuarenta (40) o más años de edad si son hombres o treinta y cinco (35) o más años de edad, si son mujeres. b) Haber cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o más. Parágrafo.

El régimen de transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquellas personas que hubieran sido senadores o representantes con anterioridad al 1º de abril de 1994, sean o no elegidos para legislaturas posteriores, siempre y cuando cumplan a esa fecha con los requisitos de que tratan los literales a) o b) de este artículo, salvo que a la fecha señalada tuvieran un régimen aplicable diferente, en cuyo caso este último será el que conservarán.18 De esta manera, si los congresistas al 1 de abril de 1994 acreditan alguno de los siguientes requisitos: i) haber cumplido 40 o más años de edad si son hombres o 35 o más años de edad, si son mujeres; o ii) haber cotizado o prestado servicios 18 El Consejo de Estado declaró nulo el parágrafo subrayado al considerar lo siguiente: «a) La norma que determinó el régimen de transición para los congresistas no podía pretender la protección de expectativas frente a este régimen para quienes no hubieran ostentado tal calidad entre el 19 de diciembre de 1992 y el 1.º de abril de 1994, o no fueran reincorporados como congresistas en períodos posteriores. b) Quien había sido congresista antes del 19 de diciembre de 1992 y no fuera elegido posteriormente, no tenía ninguna expectativa por consolidar, es decir, no podía adquirir derecho pensional conforme al régimen especial por cuanto no reunía uno de sus requisitos: estar en servicio activo.

Resultaba pues que, aun estando en el régimen de transición, nunca alcanzaría la condición necesaria para adquirir el derecho a la pensión especial prevista para los congresistas». Consejo de Estado, Sección Segunda, consejera ponente Ana Margarita Olaya Forero, sentencia de 27 de octubre de 2005, Radicado: 11001-03-25-000-2003-00423-01(5677-03). 14 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon durante 15 años o más, tienen derecho a que se les aplique los requisitos pensionales establecidos en el artículo 7 del Decreto 1359 de 1993.

También el párrafo del artículo 3 del Decreto 1293 de 1994 dispuso otros beneficiarios del régimen de transición aludido en los siguientes términos: Artículo 3.º Beneficios del Régimen de transición. Los senadores y representantes que cumplan con alguno de los requisitos previstos en el artículo anterior, tendrán derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación cuando cumplan con los requisitos de edad y tiempo de servicios o número de semanas cotizadas establecidos en el Decreto 1359 de 1993, así como el monto de la pensión, forma de liquidación de la misma e ingreso base de liquidación establecidos en el mismo decreto. […] Parágrafo.

El régimen de transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquellos senadores y representantes que durante la legislatura que termina el 20 de junio de 1994 tuvieren una situación jurídica consolidada al cumplir antes de dicha fecha, veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos en una o diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hubieran cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto de Seguros Sociales en cualquier modalidad.

En cuanto a la edad de jubilación se aplicará lo dispuesto en el literal b) del artículo 2º del decreto 1723 de 1964, es decir que tales congresistas, una vez cumplido el tiempo de servicios aquí previsto, podrá obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación a la edad de cincuenta (50) años. (Resalta la Sala). De conformidad con la anterior transcripción, además de los congresistas que al 1 de abril de 1994 hubiesen cumplido 40 años si son hombres, 35 si son mujeres o 15 años de servicio, también se benefician del régimen de transición los que durante la legislatura que terminó el 20 de junio de 1994 tuviesen su situación jurídica consolidada al completar, antes de ese día, los 20 años de servicios, de manera continua o discontinua, en distintas entidades públicas, incluido el Congreso de la República.

Sobre lo anterior, la Sala precisa que el término «legislatura», mencionado en la norma, se refiere al tiempo completo comprendido entre el 20 de julio de 1993 y el 20 de junio de 1994, periodo mínimo que debe durar la vinculación. Ello es así porque el artículo 138 de la Carta Política de 1991 señala que «El Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, 15 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon que constituirán una sola legislatura.

El primer período de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio». Sobre el particular, la interpretación que ha hecho la jurisprudencia es la siguiente:19 Lo precedente significa entonces, que el primer inciso del parágrafo del artículo 3° del Decreto 1293 de 1994, al construir la regulación exceptiva de la transición, se dirigió exclusivamente a quienes laboraron en la legislatura que terminó el 20 de junio de 1994; de donde se desprende, que es inhábil para la regla exceptiva, haber laborado por aquella época sin comprender el concepto jurídico de legislatura, que conforme lo define el artículo 138 de la Carta Política, su integridad temporal abarca desde el 20 de julio de 1993 y termina 20 de junio de 1994, circunstancia que lógicamente y en justicia, excluye a quienes laboraron por la época referida en la norma indicada, pero, por fuera de la esfera jurídica del concepto de legislatura.

La conclusión no puede ser otra diferente a la de inferir, que el Régimen de Transición establecido dentro de la regulación en análisis, únicamente aplica para quienes laboraron en el tiempo previsto para el concepto de legislatura, sin que quepa duda alguna, pues el texto de la norma se refiere nítidamente a la hipótesis “se aplicará también para aquellos senadores y representantes durante la legislatura que termina el 20 de junio de 1994, tuvieren una situación jurídica consolidada”.

Pensar en un fenómeno de mera circunstancialidad para derivar de ello un derecho de excepción, como lo es el Régimen de Transición, representa no resolver las dudas a favor del trabajador, sino por el contrario, crear sin causa material alguna, un derecho que la misma regulación no contempló y por ahí, quebrantar una norma objetiva por una evidente indebida aplicación de la misma.

Que de paso, estaría habilitando la concesión del beneficio del régimen de transición de los Congresistas a quien solo ejerció la actividad parlamentaria por unos escasos meses, dando de esta manera no solamente cabida a las llamadas pensiones golondrina, que suponen una cuota de injusticia superior con las finanzas públicas en términos de la sostenibilidad financiera del sistema pensional -que requiere para su sustento de los aportes de sus cotizantes-, sino que además, se estaría concediendo un trato especial o preferencial a un grupo minoritario de personas que por un corto tiempo ejerció la labor legislativa.

(Resalta la Sala). Así las cosas, los beneficiarios del régimen de transición a los que alude el parágrafo del artículo 3 del Decreto 1293 de 1994 son aquellos congresistas que consolidaron su derecho al completar los 20 años de servicio en los términos indicados en dicha norma y ya explicados; empero, que hubiesen laborado durante la legislatura que comprende desde el 20 de julio de 1993 hasta el 20 de junio de 1994. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de febrero de 2014, radicado 25000-23-25-000- 2006-03672-01 (2045-07). 16 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon Por otro lado, respecto de los requisitos para aplicar el régimen especial de congresistas, esta corporación dictó sentencia de unificación CE-SUJ2-018-20 del 8 de octubre de 2020,20 cuyos efectos deben extenderse a todas las situaciones pendientes de definición jurídica que no hayan sido objeto de consolidación del fenómeno de cosa juzgada.21 La providencia abordó el análisis de: i) cuáles son los excongresistas que tienen derecho a obtener el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación al amparo del régimen especial regulado por el Decreto 1359 de 1993; ii) cuáles son los excongresistas beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, que tienen derecho a la aplicación del régimen especial del Decreto 1359 de 1993; y iii) cuáles son los excongresistas destinatarios del régimen especial bajo la figura del legislador vuelto a elegir.

Aunado a ello, la Corporación se pronunció respecto de algunos asuntos estrechamente relacionados con el régimen especial de Congresistas, tales como los parámetros de liquidación de pensión y la vigencia del régimen especial, todo ello en virtud de las implicaciones del Acto Legislativo 01 de 2005.22 En lo que atañe al sub lite, se destacan las siguientes reglas jurisprudenciales:

PRIMERO: REGLAS DE UNIFICACIÓN de lo expuesto con anterioridad se extraen las siguientes reglas de unificación de la jurisprudencia en el tema puesto a consideración: 1. Son beneficiarios del régimen especial de congresistas consagrado en el Decreto 1359 de 1993: 1.1 Los congresistas que ejercieron su labor entre el 18 de mayo de 1992 y adquirieron el estatus, fecha en que entró en vigencia la Ley 4 de 1992 y hasta el 1 de abril de 1994, data en que entró en vigor la Ley 100 de 1993, siempre que cumplan los requisitos consagrados en el art. 4 y 7 del Decreto 1359 de 1993, que son: 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación CE-SUJ2-018-20 del 8 de octubre de 2020 radicado: 25000-23-42-000-2013-05893-01 (0815-15). 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 29 de julio de 2021, radicado 25000234200020140430501 (2470-2019). 22 Ibidem 17 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon a) Estar afiliado a Fonprecon, realizar aportes a dicha entidad y haber tomado posesión del cargo. b) Cumplir los requisitos de edad, esto es, la mujer 50 años y el hombre 55.

Inciso 2 del parágrafo 2 del art. 1 de la Ley 33 de 1985. c) Cumplir 20 años continuos o discontinuos en una o diferentes entidades de derecho público o haber cumplido o cotizado los 20 años parte en el sector privado y ante el ISS. Art. 7º del Decreto 1359 de 1993. 2.3. Hechos probados 2.3.1. Investidura de congresista - El Senado de la República certificó que el señor José Raimundo Sojo Zambrano fungió como congresista de la siguiente forma:23 Que el Doctor José Raimundo Sojo Zambrano, poseedor de la cédula de ciudadanía 16554, fue elegido Senador de la República por circunscripción nacional para el período constitucional 1991-1994.

Que el Doctor Sojo Zambrano tomó posesión de su cargo como Senador de la República el día primero de diciembre de mil novecientos noventa y uno (01-XII-1991), como consta en los Anales del Congreso año XXXIV No. 26 de diciembre 10 de 1991. Que el Doctor Sojo Zambrano actuó ininterrumpidamente como tal, hasta el día diecinueve de julio de mil novecientos noventa y cuatro (19-VII-1994).

Que el Doctor Sojo Zambrano aportaba al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. 2.3.2. Libros publicados - El 26 de agosto de 1996 fue registrado el libro «Críticas y Conceptos sobre Política Económica» como obra literaria editada, con fecha de creación 1964, primera publicación del 20 de mayo de 1964, realizada entre 1962 y 1964, autoría del señor José Raimundo Sojo Zambrano, editada por FENALCO24 e impresa por ANTARES LTDA.25 23 Folio 3, expediente administrativo. 24 Federación Nacional de Comerciantes. 25 Información extraída del Certificado de Registro de Obra Literaria Editada, expedido por la Dirección Nacional de Derechos de Autor.

Libro – Tomo – Partida: 2-50-126 (folios 247 y 248). 18 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon - El 26 de agosto de 1996 fue registrado el libro «El Comercio en la Historia de Colombia» como obra literaria editada, con fecha de creación 1970, primera publicación en 1970, autoría del señor José Raimundo Sojo Zambrano, editada por la Cámara de Comercio de Bogotá e impresa por la Editorial Presencia LTDA.26 - La Universidad Sergio Arboleda certificó que los libros «Críticas y Conceptos sobre Política Económica» y «El Comercio en la Historia de Colombia» se encuentran registrados como textos de consulta en su biblioteca.

También se hizo un recuento del contenido de los textos y las razones por las que fueron adoptados dentro del material bibliográfico.27 - La Universidad de la Sabana hizo constar que los referidos libros «son aptos para el estudio universitario y se encuentran en la Biblioteca de nuestra Universidad a disposición de profesores y estudiantes.

Estos libros constituyen una buena base bibliográfica para la investigación y la docencia en las Ciencias del Derecho y de la Economía y han sido materia de consulta por parte de profesores y alumnos de la Universidad. Críticas y Conceptos sobre Política Económica es un estudio amplio sobre el manejo de la economía y El Comercio en la Historia de Colombia estudia la historia del comercio en el país, comprendiendo desde el período colonial hasta nuestros días.

Estudia igualmente el comercio en la Colonia, el proteccionismo y la libertad de comercio y banca».28 2.3.3. Tiempo laborado en la Federación Nacional de Comerciantes29 - El 30 de junio de 2017, la señora Elsa Teresa del Niño Jesús Vásquez Haupt interpuso demanda ordinaria laboral con el fin de que se declare la existencia de una relación de trabajo entre el señor José Raimundo Sojo Zambrano y la Federación Nacional de Comerciantes, en adelante Fenalco, así como el pago de 26 Información extraída del Certificado de Registro de Obra Literaria Editada, expedido por la Dirección Nacional de Derechos de Autor.

Libro – Tomo – Partida: 2-50-125 (folios 247 y 249). 27 Folio 54 y 249 a 250, cuaderno administrativo. 28 Folios 55 y 248, cuaderno administrativo. 29 La información del proceso ordinario laboral se encuentra en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 19 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon las cotizaciones al sistema de pensiones que estaban a cargo del empleador, desde el 1 de julio de 1962 al 30 de noviembre de 1972, cuando el causante se desempeñó como presidente de dicha Federación. - El 6 de junio de 2022, las partes celebraron audiencia de conciliación ante el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá D.C., en la que se llegó al siguiente acuerdo: FEDERACIÓN NACIONAL DE COMERCIANTES – FENALCO identificada con el Nit 860013488- 7 se compromete a pagar el cálculo actuarial que emita COLPENSIONES, respecto del tiempo de servicio prestado por JOSÉ RAIMUNDO SOJO ZAMBRANO (q.e.p.d), quien se identificaba con la cédula de ciudadanía 16.554 entre el 1 de enero de 1967 y el 30 de noviembre de 1972 con base en el salario mínimo legal mensual vigente de la época.

Para tal fin, la FEDERACIÓN NACIONAL DE COMERCIANTES – FENALCO deberá tramitar ante Colpensiones de trámite del cálculo actuarial, con la coadyuvancia del apoderado de la parte demandante. Obtenido el cálculo FEDERACIÓN NACIONAL DE COMERCIANTES – FENALCO lo cancelará en el término de 4 meses. En caso de que el pago tardío del cálculo genere un mayor valor, deberá ser asumido por la FEDERACIÓN NACIONAL DE COMERCIANTES – FENALCO.

El referido despacho judicial aprobó el acuerdo conciliatorio, en consideración a que «no vulnera derechos ciertos e irrenunciables de la demandante» y dejó constancia de que presta mérito ejecutivo. En consecuencia, se ordenó la terminación del proceso y su archivo definitivo. A la referida diligencia también compareció el apoderado judicial de Fonprecon. 2.3.4.

Actuación administrativa - El 22 de abril de 1997, por Resolución 000229, Fonprecon le reconoció la pensión de jubilación al señor José Raimundo Sojo Zambrano, conforme a la ley 4 de 1992 y el Decreto 1359 de 1993, y la sustituyó a la señora Elsa Teresa del Niño de Jesús Vásquez Haupt y a los menores María Teresa, Mauricio, Raúl Alfredo y José María Raimundo Sojo Vásquez.

Para el efecto, se tuvo en cuenta que el causante se desempeñó como senador de la República, estaba afiliado al referido fondo al 19 20 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon de julio de 1994, acreditaba más de 55 años de edad y «[h]a prestado los siguientes servicios al Estado»:30 A M D INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES 23 noviembre/72 al 16/abril/73 - 4 24 MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO 17 abril/73 a 8 agosto/74 1 3 22 COTIZACIONES AL I.S.S. 15 agosto/76 a 30 septiembre/79 1 junio/82 a 24 abril/85 4 julio/85 a 31 octubre/91 3 2 6 1 10 3 16 24 27 Libro “Críticas y Conceptos sobre Política Económica”.

De. 1962-1964 2 - - Libro “Comercio en la Historia de Colombia” De- 1970 2 - - H. SENADO DE LA REPÚBLICA 1 diciembre/91 a 26 junio/92 20 julio/92 a 20 junio/93. Hubo 242 sesiones. Asistió a todas 20 julio/93 a 20 julio/94. Hubo 242 sesiones. Asistió a todas - 1 1 6 - - - - - TOTAL 20 6 23 - El 16 de junio de 1997, por Resolución 000404, Fonprecon aclaró la Resolución 000229 de 1997, en el sentido de corregir el monto de la pensión.31 - El 12 de agosto de 1998, mediante la Resolución 000587, Fonprecon reliquidó la pensión en comento.32 - El 1 de marzo de 2004 y el 14 de marzo de 2006, por Resoluciones 0376 y 0416, respectivamente, Fonprecon acreció la mesada pensional de la señora Elsa Teresa del Niño de Jesús Vásquez Haupt.33 - El 22 de junio de 2006 y el 9 de junio de 2008, mediante las Resoluciones 0960 y 0620, respectivamente, Fonprecon acató unas decisiones judiciales que 30 Folios 5 a 11. 31 Folios 12 a 13. 32 Folios 14 a 18. 33 Folios 19 a 24. 21 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon modificaron el valor de la mesada pensional.34 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala 2.4.1. Tiempo de servicio para acceder a la pensión de vejez En el presente caso se encuentra en discusión el reconocimiento de la pensión de vejez del señor José Raimundo Sojo Zambrano, que fue sustituida a la señora Elsa Teresa del Niño Jesús Vásquez Haupt, pues Fonprecon considera que el causante no acreditó los 20 años de servicios requeridos para acceder a la prestación. En la sentencia de unificación citada en el acápites precedentes, se expresó que el régimen especial de congresistas previsto en la Ley 4 de 1992 y sus decretos reglamentarios se aplica a tres grupos de legisladores, a saber: i) a los beneficiarios del régimen de forma directa, esto es, a quienes ostentaran la calidad de congresista al entrar en vigencia la Ley 4 de 1992; ii) al congresista pensionado y vuelto a elegir; y iii) a los destinatarios del régimen de transición consagrado en el Decreto 1293 de 1994.

En señor José Raimundo Sojo Zambrano se encuentra en el primer supuesto, ya que fungió como Senador de la República entre el 1 de diciembre de 1991 y el 19 de julio de 1994, además actuó ininterrumpidamente en tal condición, por ende, tenía dicha investidura al momento de entrar en vigencia la Ley 4 de 1992 (18 de mayo de 1992), conforme se prevé para ese segmento de destinatarios del régimen especial.

De este modo, el derecho a la pensión de vejez del causante estaba sujeta al cumplimiento de las siguientes condiciones: i) estar afiliado a Fonprecon, realizar aportes a dicha entidad y haber tomado posesión del cargo; ii) acreditar 55 años de edad; iii) demostrar 20 años de servicios continuos o discontinuos en una o 34 Folios 25 a 32. 22 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon diferentes entidades de derecho público o haber cumplido o cotizado los 20 años parte en el sector privado y ante el ISS.

En el presente caso se encuentra en discusión el tercer requisito, esto es, el referido al tiempo de servicio para acceder al derecho pensional, bajo el entendido de que el causante laboró durante aproximadamente 16 años y, por ende, no alcanzó los 20 años que exige la ley. De esta manera, el debate se ha centrado en la posibilidad de homologar 2 libros por 4 años de servicio; sin embargo, en el transcurso del proceso se han presentado algunas circunstancias que hacen que la discusión no pueda centrarse en ese exclusivo aspecto, pues lo relevante en este caso es que hay un requerimiento que aparentemente no se ha acreditado para predicar un derecho a la pensión de vejez, esto es, el tiempo.

En el acto de reconocimiento dicho elemento se demostró con la homologación de las referidas publicaciones, pero durante este trámite procesal también se demostró una prestación efectiva del servicio por parte del causante en Fenalco. A partir de este contexto, es preciso anotar que por excelencia el derecho pensional obedece a un sistema de aportes, por lo que en estricto orden primero debe verificarse la historia laboral para determinar si es suficiente para demostrar los 20 años de servicios necesarios y en caso de que ello no sea así, se podrá dar paso al estudio de la aptitud de los libros para reputarlos como tiempo de servicio.

En efecto, en la sentencia de unificación del 8 de octubre de 2020 se estudió el referido requerimiento en los siguientes términos: 66. Ciertamente, el tiempo de labor consagrado en el art. 7º del decreto ut supra mencionado corresponde a 20 años continuos o discontinuos, en una o en diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República o que los hayan cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, conforme a lo dispuesto por el artículo 7º de la Ley 71 de 1988, que regula la pensión de jubilación por aportes, tal como lo establece el artículo 20 23 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon del Decreto 1160 de 198935. 67.

Valga precisar, que los 20 años continuos o discontinuos, no requieren desarrollarse completamente en la actividad legislativa. Ello, porque la misma Ley 4ª de 1992 y el artículo 7º en cita, consagraron la posibilidad de acreditar el tiempo de servicios en otros cargos, incluido el del Congreso de la República, o el cotizado en el ISS. 68.

En suma, el Senador o el Representante a la Cámara adquiere el estatus de pensionado, con el cumplimiento del tiempo de servicios de 20 años continuos o discontinuos, en una o en diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República o que los hayan cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, conforme a lo dispuesto por el artículo 7º de la Ley 71 de 1988, que regula la pensión de jubilación por aportes, y con la edad de 50 años para la mujer y 55 años para el hombre, salvo que se trate de quienes ejercieron la labor legislativa antes del 13 de febrero de 1985, cuando cobró vigencia la Ley 33 de 1985, para quienes rige la edad de 50 años sin distinción entre mujeres y hombres y el tiempo de servicios de 20 años continuos o discontinuos, según lo estipulado por el Decreto 1723 de 1964.

En el sub lite se encuentra acreditado que de manera concomitante al presente trámite judicial la accionada presentó una demanda ordinaria laboral que culminó con acuerdo conciliatorio en el que se determinó que el señor Sojo Zambrano prestó sus servicios a Fenalco entre el 1 de enero de 1967 y el 30 de noviembre de 1972. Como consecuencia de ello se determinó que dicha federación giraría los aportes adeudados al sistema de pensiones.

Es pertinente resaltar que el magistrado conductor del proceso negó la suspensión del presente proceso por prejudicialidad,36 en razón a que en este caso se estaba debatiendo si los libros podían homologarse por tiempo de servicio y también se explicó que el trámite ordinario ya había culminado. La anterior decisión de ninguna manera desdibuja el proceso ordinario laboral, pues lo que se buscaba era explicar los aspectos que diferenciaban un litigio de otro y relevar que ante la jurisdicción ordinaria no quedaban etapas pendientes por surtir. 35 Decreto 1160 de 1989. «[P]or el cual se reglamenta parcialmente la Ley 71 de 1988».

Artículo 20. «Pensión de jubilación por aportes. La pensión a que se refiere el artículo 7o. de la Ley 71 de 1988 se denomina pensión de jubilación por aportes». 36 Auto del 27 de octubre de 2022, visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 24 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon Así las cosas, cobra importancia el acuerdo conciliatorio en comento ya que fue aprobado por la autoridad judicial competente, se trata de una actuación que puso fin al proceso, presta mérito ejecutivo, quedó amparada por la cosa juzgada y es vinculante para las partes.

A su vez, el efecto principal e inmediato de dicho acto es que recompuso la historia laboral del causante, de este modo a los 16 años que se tuvieron en cuenta para el reconocimiento pensional ahora acusado deben sumarse los casi 6 años que el señor Sojo Zambrano laboró en Fenalco. De esta manera, el tiempo de servicio, sin incluir el que fue homologado por libros, correspondería al siguiente: A M D FENALCO 01 enero/67 al 30 noviembre/72 5 11 - INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES 23 noviembre/72 al 16/abril/73 - 4 24 MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO 17 abril/73 a 8 agosto/74 1 3 22 COTIZACIONES AL I.S.S. 15 agosto/76 a 30 septiembre/79 1 junio/82 a 24 abril/85 4 julio/85 a 31 octubre/91 3 2 6 1 10 3 16 24 27 H. SENADO DE LA REPÚBLICA 1 diciembre/91 a 26 junio/92 20 julio/92 a 20 junio/93.

Hubo 242 sesiones. Asistió a todas 20 julio/93 a 20 julio/94. Hubo 242 sesiones. Asistió a todas - 1 1 6 - - - - - TOTAL37 22 5 16 En este orden de ideas, el incumplimiento del tiempo de servicio, sobre el cual se edificó el presente litigio, quedó superado en razón a que se logró acreditar una vinculación laboral a Fenalco con efectos pensionales, por lo tanto, se cumplió con la exigencia de acreditar más de 20 años de servicio en el sector oficial y público, conforme lo exigía la normativa especial. 2.4.2.

Homologación de textos de enseñanza por tiempo de servicio 37 En ese caso se descontaron 7 días que resultaron simultáneos entre la vinculación a Fenalco y al ISS. 25 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon En aras de resolver los argumentos desarrollados por la parte apelante, a continuación se revisarán los libros que se homologaron por tiempo laborado, bajo el entendido de que este análisis se hace con el ánimo de responder a las inquietudes planteadas por Fonprecon al sustentar la alzada, pero con la salvedad de que el derecho pensional no está en discusión desde el punto de vista del tiempo de servicio requerido para su reconocimiento, ya que se encuentra satisfecho con suficiencia, por las razones antes expuestas.

Ahora bien, el artículo 13, inciso segundo, de la Ley 50 de 1886 dispuso que «[l]a producción de un texto de enseñanza que tenga la aprobación de dos Institutores o Profesores, lo mismo que la publicación durante un año de un periódico exclusivamente pedagógico o didáctico, siempre que en ninguno de los dos casos el autor o editor haya recibido al efecto auxilio del Tesoro Público, equivaldrán respectivamente a dos años de servicios prestados a la Instrucción Pública».

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado analizó la vigencia de la anterior disposición en los siguientes términos:38 b) El artículo 13 de la ley 50 de 1886 ha conservado su vigencia para un grupo de trabajadores a quienes se les aplican normas anteriores, en virtud de un régimen excepcional consagrado por la misma ley 100: el régimen de transición del artículo 36. […] El régimen de transición significa para las personas beneficiarias del mismo, que se les aplican tres requisitos del régimen pensional anterior, o mejor, del régimen al cual se encontraban afiliados, a saber: a) La edad para acceder a la pensión de vejez. b) El tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas. c) El monto de la pensión de vejez.

Las demás condiciones y requisitos para que estas personas accedan a la mencionada pensión, son las señaladas en la ley 100 de 1993. 38 Concepto 1082 del 22 de abril de 1998, consejero ponente Dr. César Hoyos Salazar. 26 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon En consecuencia, dentro del requisito “tiempo de servicio” del servidor público que se encuentre en el régimen de transición del artículo 36 de la ley 100, hay que analizar la normatividad anterior y dentro de ésta se encuentra el artículo 13 de la ley 50 de 1886, que concede dos años de servicio, para efectos de obtener la pensión de jubilación, hoy llamada de vejez, al servidor público que cumpliendo una labor de instrucción pública o tareas del magisterio privado que la norma asimila a la primera, elabore un texto de enseñanza. […]

2. LA SALA RESPONDE: 2.1. El artículo 13 de la ley 50 de 1886 fue derogado tácitamente por el artículo 289 de la ley 100 de 1993. Sin embargo, se encuentra vigente para los servidores públicos exceptuados de la aplicación del sistema de seguridad social integral de la ley 100 de 1993 en el artículo 279 de la misma, y para los servidores públicos que se encuentran en el régimen de transición contemplado en el artículo 36 de dicha ley, esto es, aquellos que el 1º de abril de 1994 tenían 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, y estaban en esa fecha afiliados a un régimen pensional. […] De acuerdo con el anterior criterio, resultaba razonable que Fonprecon hubiera acudido a la Ley 50 de 1886 para homologar los 2 libros que escribió el señor Sojo Zambrano por 4 años de servicio, pues la entidad tuvo en cuenta que el causante estaba dentro del régimen de transición de congresistas, el cual coincide con los postulados del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; sin embargo, el presente medio de control se entabló por considerar que los textos no se ajustaron a los mandatos de la Ley 50 de 1886 ni al Decreto 753 de 1974 que la reglamentó. Los reparos de la entidad corresponden a los siguientes: i) las obras se registraron con posterioridad a que el causante se retirara del servicio y de su fallecimiento; ii) las certificaciones expedidas por las universidades de La Sabana y Sergio Arboleda no dan cuenta de su adopción como textos de enseñanza, el tiempo en que han sido utilizados, la identificación de su contenido, número de páginas y las razones por las que se aprueban o recomiendan; iii) los libros no fueron escritos en ejercicio de labor docente. 27 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon Es relevante anotar que los 2 primeros requerimientos que echa de menos Fonprecon no se encuentran enlistados expresamente en la Ley 50 de 1886, pues la norma se limitó a exigir la aprobación de dos institutores o profesores, sin establecer pormenores, y que el autor no hubiera recibido auxilio del tesoro público.

Fue el Decreto 753 de 1974 el encargado de reglamentar dicha ley y establecer de manera detallada el contenido de la mencionada aprobación e implementar el registro. Textualmente se dispuso lo siguiente: Artículo 1° Los institutores o profesores que puedan aprobar los textos de enseñanza, según el inciso 2° del artículo 13 de la Ley 50 de 1886, deben acreditar su título con las certificaciones oficiales correspondientes y rendir declaración jurada ante un juez de la residencia del autor del texto.

En estas declaraciones harán constar el contenido de las obras a que se refieren, el establecimiento a [sic] los establecimientos educativos en donde se hayan adoptado, el tiempo durante el cual hayan servido para la enseñanza, el número de páginas del libro o de los libros, en caso de ser varios, y las razones que tenga para haberles dado aprobación o para recomendarlos.

Artículo 2° La aprobación o recomendación pueden estar a cargo de dos rectores o directores de escuelas, colegios, universidades, institutos de especialización o de enseñanza diversificada, oficiales o privados, o de los decanos de las facultades, con el visto bueno del rector. En ese caso bastará la certificación correspondiente. Artículo 3° Cada libro adoptado y recomendado conforme indican las anteriores disposiciones, equivaldrá a dos años de servicio público, para los efectos exclusivos de la pensión de jubilación a que tiene derecho el autor, cualquiera que fuere el número de tomos publicados.

Son requisitos para hacer el reconocimiento por parte de la entidad asistencial respectiva. a) Que el libro o libros sean impreso y su propiedad intelectual registrada. b) Que expresen el nombre del autor, el pie de imprenta y el año en edición. c) Que en el caso de ser varios tomos de una misma obra, cada uno de ellos no tenga menos de doscientas páginas, con dimensión no menor de 20 x 15 cms. d) Que si se trata de obra escrita y publicada en un solo tomo, éste no tenga menos de 200 páginas de la dimensión mínima precedente.

En todo caso se acompañará un ejemplar y éste se conservará en la biblioteca de la entidad que hace el reconocimiento. *Nota. Los literales c) y d) fueron anulados por el Consejo de Estado, mediante sentencia del 15 de diciembre de 1979, radicado 1344. 28 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon Ahora bien, en cuanto a los requisitos establecidos en el Decreto 753 de 1974, se resalta que las obras que escribió el señor Sojo Zambrano fueron publicadas en los años 1964 y 1972, es decir, antes de su entrada en vigencia, por lo que los nuevos requerimientos no deberían aplicarse de manera retroactiva.

En todo caso, se observa que en el sub lite acreditaron dichas exigencias, pues los libros fueron recomendados por los rectores de 2 universidades y las certificaciones dan cuenta de las razones por las cuales constituían material valioso para la consulta e investigación de la comunidad educativa. A su vez, el hecho de que la Universidad Sergio Arboleda certificara que acogió los libros con posterioridad al fallecimiento del autor, ello no es razón suficiente para restarle su mérito como textos de enseñanza, máxime cuando el ordenamiento superior no estableció una fecha específica para que las obras sean incorporadas en las bibliotecas de las universidades.

Al respecto, cobran relevancia las razones que esgrimió el Consejo de Estado para anular los literales c) y d) del Decreto 753 de 1973, en tanto indicó: Los requisitos a que alude el decreto enjuiciado, aparte de no estar comprendidos en la Ley 50 de 1886, afectan la encomiable y altruista finalidad de ésta, que no es otra que la de estimular a los autores y editores de obras didácticas que propendan por el desarrollo de la instrucción pública y, por ende, de la cultura nacional.

Además se trata de formalidades que en manera alguna inciden en el espíritu mismo de la norma legal reglamentada, porque como bien lo anota el demandante, la cultura nunca puede ser estimada en volumen de páginas o en número de centímetros. Es la calidad, el contenido de la obra, lo que permitirá apreciarla como útil o valedera en la enseñanza o aprendizaje.

En cuanto al requisito establecido en el literal a) del artículo 3 del Decreto 753 de 1974, relativo que se hubiera registrado la propiedad intelectual del libro, en algunas páginas web oficiales se indica que aquél fue anulado por el Consejo de Estado;39 39 https://www.mineducacion.gov.co/1759/articles-104103_archivo_pdf.pdf 29 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon sin embargo, una vez consultado el sistema de relatoría de esta corporación y la Imprenta Nacional, no fue posible encontrar providencia alguna en tal sentido.

Por su parte, esta corporación en casos con contornos similares al presente ha exigido el requisito del registro e inclusive ha expresado que debe acreditase antes del 20 de junio de 1994,40 mientras que en otros casos ha sostenido que la fecha límite es el 29 de enero de 2003,41 en razón a que la Ley 797 de 2003 dispuso que a partir de su entrada en vigencia no podrían «sustituirse semanas de cotización o abonarse semanas cotizadas o tiempo de servicios con el cumplimiento de otros requisitos distintos a cotizaciones efectivamente realizadas o tiempo de servicios efectivamente prestados antes del reconocimiento de la pensión. Tampoco podrán otorgarse pensiones del Sistema General que no correspondan a tiempos de servicios efectivamente prestados o cotizados, de conformidad con lo previsto en la presente ley».

Sin embargo, en el presente caso el requerimiento del registro antes del 20 de junio de 1994 se constituye en una medida en extremo rigurosa y desconoce las circunstancias particulares en las que se verificó el reconocimiento pensional, por lo que resultaría aplicable el antecedente en que se estableció como límite el 29 de enero de 2003.

En efecto, en el sul lite no podía exigirse a la beneficiaria de la sustitución pensional el registro de la obra en una fecha anterior al fallecimiento de su cónyuge, pues era él quien gozaba de los derechos de autor y podía disponer de su obra. Luego del fallecimiento del causante se habilitó para la señora Vásquez Haupt la posibilidad de obtener el registro de la obra de su cónyuge, conforme lo hizo ante la Dirección Nacional de Derechos de Autor, el 26 de agosto de 1996, con el ánimo de 40 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias: i) del 29 de mayo de 2020, radicado 25000-23-42-000-2013- 06526-01 (3839-2018); ii) del 2 de octubre de 2019, radicado 25000-23-42-000-2014-02048-01 (4766-2015); iii) del 3 de mayo de 2018, radicado 25000-23-25-000-2004-08920-01 (2195-2008); iv) del 17 de febrero de 2011, radicado 25000-23- 25-000-2005-02729-01 (2165-07). 41 Sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicado 25000-23-42-2014-02370-01 (0514-2016). 30 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon salvaguardar su derecho al mínimo vital y el de sus mejores hijos.

En efecto, no puede perderse de vista que en este caso estamos ante una sustitución pensional que se otorgó con ocasión de la muerte del señor Sojo Zambrano, por ende, resultaba lógico que la accionada, como madre cabeza de hogar, adelantara todas las gestiones tendientes a proteger a su núcleo familiar. También es relevante recordar que las Leyes 23 de 1982,42 33 de 1987,43 44 de 1993,44 565 de 200045 y la Decisión Andina 351 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena,46 se incorpora el principio rector de la protección automática de la autoría y se re reconoce que la titularidad de una obra literaria no se subordina a formalidad alguna.

De esta manera, se determinó que la protección de las obras literarias y artísticas, interpretaciones y demás producciones salvaguardadas por el derecho de autor y conexos no estará subordinada a ningún tipo de formalidad. De ahí que no puede impedirse su goce y ejercicio por la omisión del registro, pues este tiene un carácter declarativo y no constitutivo de derechos. 47 A su vez, el registro es relevante para proteger los derechos patrimoniales de autor, pero no los morales y estos últimos comprenden el «reconocimiento de la paternidad intelectual»,48 esto es, ser aceptado como el titular de la obra.

Bajo este entendido, «tratándose de derechos morales de autor, el mecanismo idóneo para acreditar la autoría de una obra literaria, es la obra misma, la cual no puede ser rechazada o desconocida so pretexto de exigir un requisito de acreditación cualificado y excluyente que no exige la legislación especial».49 42 Sobre derechos de autor. 43 Por medio de la cual se aprueba el «Convenio de Berna para la Protección de las Obras Literarias y Artísticas». 44 Por la cual se modifica y adiciona la Ley 23 de 1982 y se modifica la Ley 29 de 1944. 45 Por medio de la cual se aprueba el «Tratado de la OMPI -Organización Mundial de la Propiedad Intelectual- sobre Derechos de Autor (WCT)». 46 Por la cual se aprueba el régimen común sobre derecho de autor y derechos conexos. 47 Artículos 52 y 53 de la Decisión Andina 351 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena. 48 Artículo 11 de la Decisión Andina 351 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena. 49 Sentencia SU-913 de 2009. 31 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon De otro lado, en el recurso de apelación Fonprecon afirmó que solamente pueden homologarse por tiempo de servicios aquellos textos que fueron escritos en ejercicio de la labor docente.

Al respecto, se observa que el Consejo de Estado en anterior oportunidad sostuvo la tesis en la que se apoya la entidad accionante;50 sin embargo, la lectura de la Ley 50 de 1886 y del Decreto 753 de 1974 evidencia que esa exigencia no fue implementada por el ordenamiento superior. En todo caso, se reitera que en el presente asunto se acreditaron los 20 años de prestación de servicio efectivo, por lo que esta no es la oportunidad para ahondar en el análisis de este aspecto.

Finalmente, se observa que en el escrito de alegatos de conclusión el apoderado de la accionada solicitó que se emitiera sentencia de unificación en relación con la homologación de libros por tiempo de servicios; sin embargo, conforme quedó expuesto, este asunto resultó secundario para decidir el debate, por lo que no resulta viable adentrarse en un profundo examen de esa temática, ya que las particularidades del caso concreto no permitirían abordar los postulados dogmáticos, normativos y jurisprudenciales que deberían desarrollarse.

Es decir, que se incumpliría con la finalidad esencial de esta figura y que consiste en la posibilidad de que el Consejo de Estado emita providencias que contengan reglas y subreglas con vocación de universalidad, que puedan aplicarse a casos futuros con supuestos fácticos y jurídicos análogos a los que fueron analizados en el asunto seleccionado inicialmente para emitir sentencia unificadora. 50 Sentencia del 6 de mayo de 2015, radicado 25000-23-25-000-2011-00574-01 (0768-2014). 32 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon Inclusive, la anterior razón ha conducido a esta Sección a dejar sin efectos autos que con antelación habían avocado procesos con fines de unificación.51 En consecuencia, no resulta razonable postergar la resolución del presente litigio, máxime cuando una de las partes es una persona de la tercera edad, sujeto de especial protección y beneficiaria de la tutela judicial efectiva, en los términos del artículo 4 de la Ley 2055 de 2020, aprobatoria de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, en la que el Estado Colombiano se comprometió a adoptar y fortalecer «todas las medidas legislativas, administrativas, judiciales, presupuestarias y de cualquier otra índole, incluido un adecuado acceso a la justicia a fin garantizar a la persona mayor un trato diferenciado y preferencial en todos los ámbitos». 2.5.

De la condena en costas Por tratarse de una demanda interpuesta por una entidad pública en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, en la que se ventiló un asunto de interés público,52 no hay lugar a imponer condena en costas. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser confirmada. 51 Al respecto pueden consultarse los siguientes autos, proferidos por la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de noviembre de 2021, radicado 08001-23-33-000-2013-00565-02 (1128 - 2019); ii) del 17 de noviembre de 2022, radicado 11001-03-25-000-2012-00885-00 (2711-2012); iii) del 18 de mayo de 2023, radicado 68001 23 31 000 2001 02612 01 (0014-2014). 52 El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 dispone: Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 33 Radicación: 25000-23-42-000-2015-01082-01 (2997-2018) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - Fonprecon En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 26 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda incoada por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República contra la señora Elsa Teresa del Niño Jesús Vásquez Haupt.

Segundo. Sin condena en costas en segunda instancia. Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. cgg