1 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00515-01 (3602-2021) 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2019-00515-01 (3602-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandado: Gladys Pastrana Gutiérrez Temas: Reliquidación pensión de vejez.
Periodo de liquidación de la pensión. Cosa juzgada parcial. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el seis (6) de mayo de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La UGPP instauró demanda contra Gladys Pastrana Gutiérrez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones PAP 054807 de 25 de mayo de 2011;
UGM 041813 de 3 de abril de 2012; RDP 044475 de 25 de septiembre de 2013, por medio de las cuales se reliquidó la pensión de la demandada con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos seis meses. Que en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se ordene liquidar la pensión con el 75% del promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho o en los últimos 10 años, según corresponda, incluyendo únicamente los factores regulados en el Decreto 1158 de 1994; la devolución de dineros 2 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00515-01 (3602-2021) 2 percibidos en exceso por la accionada, debidamente actualizados o indexados; dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y condenar en costas a la pensionada.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la señora Gladys Pastrana Gutiérrez nació el 14 de junio de 1957 y prestó sus servicios en la Contraloría General de la República entre el 16 de agosto de 1988 y el 13 de octubre de 2008 y adquirió el estatus de pensionada el 15 de agosto de 2008.
Que Cajanal le reconoció una pensión de vejez, liquidada con el 75% del promedio de los últimos 10 años de servicio, a través de Resolución 59276 de 4 de diciembre de 2008. Que en cumplimiento a fallo de tutela del 6 de agosto de 2009, proferido por el Juzgado 47 Penal del Circuito de Bogotá, Cajanal expidió la Resolución PAP 054807 de 25 de mayo de 2011 reliquidando la prestación con el 75% de los factores devengados en el último semestre, incluyendo la asignación básica y la prima técnica.
Que mediante Resolución UGM 041813 de 3 de abril de 2012 se adicionó el acto anterior respecto de los descuentos de aportes a cargo de la demandada y su empleador. Que por medio de Resolución RDP 044475 del 25 de septiembre de 2013 le reliquidó la pensión con el 75% del promedio de los salarios devengados en el último semestre de servicio, en el que se incluyeron los factores de bonificación por servicios prestados, las primas de navidad, servicio, vacaciones y técnica, y el quinquenio.
TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 1.° de noviembre de 2019 y notificada a la demandada, quien se opuso a las pretensiones, formulando como excepciones las de inepta demanda por considerar que no cumplió con los requisitos de precisión y claridad exigidos por el artículo 162 del CPACA; inexistencia de la obligación sustentada en que en su caso operó la cosa juzgada de modo que no le es aplicable la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018; improcedencia de devolución de sumas de dinero recibidas de buena fe; cobro de lo no debido e innominada.
El 26 de enero de 2021 se resolvió sobre la excepción de inepta demanda declarándola no probada y el 6 de abril del mismo año se prescindió de la audiencia inicial, se fijó el litigio y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. 3 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00515-01 (3602-2021) 3 SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN1 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 6 de mayo de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones exponiendo que se configuró la cosa juzgada parcial, respecto de los factores salariales que debían ser computados para la liquidación de la pensión, pero no así frente al periodo de liquidación, por cuanto la decisión judicial anterior consideró expresamente que sobre dicha pretensión no se ha suscitado la cosa juzgada.
Agregó que la Resolución RDP 044475 de 25 de septiembre de 2013 tampoco fue objeto del litigio previó por lo que se debía analizar su contenido. Que la demandada es beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y que consolidó el estatus pensional el 15 de agosto de 2008, por lo que la prestación debía liquidarse con el promedio de los últimos 10 años y no con los seis meses anteriores al retiro definitivo del servicio, en atención a la actual jurisprudencia del Consejo de Estado.
Que como esta corporación ya había definido en sentencia del 27 de agosto de 2020 cuales eran los factores que constituían el IBL de la señora Pastrana Gutiérrez, se estaría a lo resuelto en aquella, bajo el entendido de que solo pueden incluirse la asignación básica, la prima técnica y la bonificación por servicios prestados. Que la UGPP no demostró la mala fe de la pensionada, por lo que atendiendo lo dispuesto en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA no había lugar ordenar la devolución de las sumas pagadas de más. RECURSO DE APELACIÓN La demandada apeló la decisión expresando que es beneficiaria del régimen de transición por lo que le son aplicables las disposiciones del Decreto 929 de 1976 y que contrario a lo señalado por el tribunal, en la sentencia del proceso anterior sí se indicó en múltiples oportunidades que el periodo sobre el cual se tenía que hacer el cálculo era respecto del promedio de los salarios devengados en el último semestre y, por consiguiente, debió declararse la cosa juzgada total.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El 21 de octubre de 2021 se admitió el recurso de alzada y, en concordancia con el artículo 212 del CPACA y el ordinal 5.° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se dispuso que por Secretaría, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de mencionada providencia, pasara el expediente al Despacho para dictar sentencia, salvo que las partes presenten solicitud probatoria. 1 Folios 151 a 155 del c. ppal. 4 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00515-01 (3602-2021) 4 CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala deberá establecer si en el presente asunto se configuró la cosa juzgada total respecto a lo decidido por esta jurisdicción en el proceso con radicación 25000-23-42- 000-2012-01788-01 (1869-2014), específicamente respecto del periodo de liquidación de la pensión de vejez de la demandada como beneficiaria del régimen de transición. Marco normativo y jurisprudencial Sobre la cosa juzgada y sus efectos De manera general y uniforme, la doctrina y la jurisprudencia han considerado la cosa juzgada como una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, que las hace inmutables, intangibles, inimpugnables y obligatorias, por lo que el asunto decidido no puede variarse en el futuro, constituyendo garantía de seguridad y estabilidad jurídica, pues de lo contrario los conflictos serían interminables e irresolubles, en desmedro no solo de los mencionados principios y valores de todo ordenamiento jurídico, sino de los derechos ciudadanos2.
La doctrina distingue dos modalidades: i) la cosa juzgada formal y ii) la cosa juzgada material. La primera opera cuando la sentencia queda ejecutoriada, porque no se hizo uso de los recursos dentro del término de ley, o porque interpuestos estos, se resolvieron por parte de la autoridad correspondiente; aunque, cabe la posibilidad del ejercicio de algunos de los llamados recursos extraordinarios que se esgrimen contra las providencias ya ejecutoriadas.
La segunda tiene lugar cuando contra la sentencia no existe posibilidad de recurso, bien porque contra el fallo no procede recurso alguno, bien porque el término de los recursos extraordinarios precluyó o porque éstos fueron decididos de manera desfavorable. Sobre sus efectos, esta corporación3 también los ha contemplado desde la arista relacionada con las funciones, ello de la siguiente forma: «[…] la cosa juzgada tiene como función negativa prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico. […]».
La Corte Interamericana de Derechos Humanos4 en pronunciamiento del 20 de marzo de 2013 precisó que los mentados efectos se concretan en los atributos que le son propios al referido fenómeno y que corresponden a «[…] la coercibilidad, la inmutabilidad y la irrevisibilidad en otro proceso posterior […]». 2 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección “B” Consejera ponente: Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez de 6 de julio de 2017.
Radicación número: 25000-23-42-000-2015-03267- 01(4406-16) Actor: Orlando García Tierradentro Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 28 de febrero de 2013.
Número Interno 2229-2007. Demandante: Luz Beatriz Pedraza Bernal. 4 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Resolución del 20 de marzo de 2013 dictada en el caso Gelman contra la República Oriental de Uruguay. 5 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00515-01 (3602-2021) 5 Como se observa, en caso de que se estructure válidamente la cosa juzgada ante la firmeza de un fallo judicial, la consecuencia inmediata será la inmutabilidad de lo decidido en tal providencia, es decir, la imposibilidad de analizar y resolver de fondo un litigio posterior suscitado entre las mismas partes por idénticos fundamentos y pretensiones, sin perjuicio de la interposición del recurso extraordinario de revisión en los eventos en los que se cumplan las causales para su procedencia previstas en el artículo 250 del CPACA.
En todo caso, lo cierto es que la finalidad de esta figura es precisamente de orden constitucional relacionada con la protección de garantías fundamentales como el debido proceso y la seguridad jurídica. Por tal motivo, no es dable asegurar que se trata de una institución formal de orden únicamente procesal, pues detenta un contenido sustancial de gran relevancia como lo es el materializar el acceso a la administración de justicia, comprendido en su doble arista y desde su perspectiva intrínseca y general denominada «tutela judicial efectiva»5.
Es decir, al respetar los efectos de la cosa juzgada, se asegura la intervención igualitaria de ambas partes en litigio a lo largo de la actuación jurisdiccional, ello con la clara seguridad de que, al margen de sus tesis o posiciones, tanto demandante como demandado serán sometidos a las mismas normas adjetivas y materiales para la resolución del caso.
En lo referente a la previsión legal de aquella figura, se destaca que el artículo 175 del Decreto 01 de 1984 lo contempla como un efecto propio de las sentencias dictadas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo conforme a la siguiente previsión: «Artículo 175. Cosa juzgada. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada " erga omnes".
La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada "erga omnes" pero sólo en relación con la "causa petendi" juzgada. La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor.
Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte., quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios. […]». (Negrita de la Sala). 5 Sentencia C279 de 2013 proferida por la Corte Constitucional. Sobre el particular se expuso lo siguiente: «[…] la tutela judicial efectiva se ha definido como “la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes”.
Este derecho constituye un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso. […]». 6 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00515-01 (3602-2021) 6 La lectura de la norma revela que la figura de la cosa juzgada está atada a los efectos de la sentencia, por lo que, si en ésta se declara la nulidad de un acto administrativo, dicha determinación genera la cosa juzgada de manera general y para todos, esto es, erga omnes.
Mientras que, si se niegan las pretensiones de nulidad, se produce el fenómeno de la cosa juzgada pero únicamente en lo que atañe a la causa pedida, es decir, en lo que se refiere a los argumentos o motivos alegados en la demanda resuelta como sustento de la pretensión. En el caso particular de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho por norma expresa, el concepto de cosa juzgada en comento debe verificarse en función del examen de legalidad que se haya efectuado sobre los actos administrativos reprochados y las situaciones jurídicas que de estos se desprendan.
Por ello, para considerar la inmutabilidad de una decisión judicial dictada en desarrollo de alguno de los mecanismos de demanda en mención, necesariamente el litigio a comparar respecto del cual se aduzca que existe identidad, debe versar sobre la misma manifestación administrativa cuestionada, o bien de otra diferente, pero cuya causa y efecto haya sido igual a la primigenia6.
Debe tenerse en cuenta que el artículo 303 del CGP refiere sobre la figura bajo estudio lo siguiente: «ARTÍCULO 303. COSA JUZGADA. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. […]».
En suma, para hallar configurado el fenómeno de cosa juzgada se requiere: • Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas extremos procesales e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada. • Identidad de causa, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos de hecho y de derecho como sustento. • Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión sobre la cual se predica la cosa juzgada.
En consecuencia, para que pueda configurarse la cosa juzgada es necesario que todos los elementos referidos anteriormente se hayan acreditado en debida forma. Sobre el régimen pensional aplicable a los beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 6 Al respecto se puede consultar la sentencia de la Sección Segunda, Subsección A del 30 de junio de 2022, radicado: 25000-23-42-000-2019-00237-01 (2351-2021). 7 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00515-01 (3602-2021) 7 La Ley 100 de 1993, «por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», en su artículo 36, consagró un régimen de transición en materia pensional, con la finalidad de proteger al grupo de personas que estaban próximas a adquirir su derecho a la pensión bajo los regímenes pensionales que quedarían derogados con su entrada en vigencia, en el sentido de mantenerles algunos de los presupuestos para acceder a la pensión en condiciones particulares más favorables.
En ese sentido, el artículo 36 de la Ley 100 dispone: «Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.[…]». De lo anterior, se deduce que, ante el nuevo marco regulatorio de la pensión de vejez en el Sistema General de Pensiones, el legislador quiso establecer un régimen de transición para garantizar a un grupo de personas el beneficio de una pensión de vejez con los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas y monto del régimen pensional anterior, mientras que las demás condiciones y requisitos deben cumplirse en su integridad bajo la Ley 100 de 1993, toda vez que la pensión se adquiere es en vigencia de esta ley.
No obstante, el artículo 36 citado dio lugar a diversas interpretaciones sobre qué debía entenderse por ingreso base de liquidación para liquidar las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición, para lo cual el Consejo de Estado consideró que este estaba integrado al concepto monto regulado en el inciso segundo de la norma en comento7. 7 En sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 2018, la Sala Plena del Consejo de Estado consideró que: «71.
Estos argumentos han consolidado la postura de la Sección Segunda de la Corporación, según 8 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00515-01 (3602-2021) 8 De igual forma, en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, esta Corporación concluyó que «el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.» Por lo anterior, el Consejo de Estado como órgano límite de la jurisdicción contenciosa administrativa aplicaba integralmente la norma pensional anterior a la Ley 100, en favor de los beneficiarios del régimen de transición, con la inclusión de todos los factores devengados por el interesado bajo el entendido de que «constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad» Por su parte, en sentencias C258 de 2013, SU230 de 2015 y SU247 de 2016, entre otras, la Corte Constitucional, al interpretar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el régimen especial, estableció que el ingreso base de liquidación era el dispuesto en la Ley 100 de 1993, considerando que el régimen de transición sólo incluye edad, monto y tasa de reemplazo, pero el ingreso base de liquidación se rige por lo previsto en el régimen general de la Ley 100 y sus decretos reglamentarios.
Esta situación implicó contradicción en cuanto a los precedentes aplicables, pues, de un lado, el Consejo de Estado venía sosteniendo que el IBL lo constituían los factores salariales devengados en el último año; mientras que la Corte Constitucional indicó que aquel estaba constituido por los factores salariales devengados en los últimos 10 años.
Ante esa disparidad de criterios, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018, procedió a sentar jurisprudencia frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para lo cual fijó unas reglas y subreglas. La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación es: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.». la cual la expresión “monto”, incluida por el legislador en el inciso segundo del citado artículo 36, necesariamente comprende el ingreso base de liquidación como uno de los elementos protegidos por el régimen de transición y, de esta manera, lo ha reiterado en varios pronunciamientos.» 9 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00515-01 (3602-2021) 9 En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.».
La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.». Finalmente, y para el caso concreto de los beneficiarios del régimen de transición quienes estuvieren cobijados por el Decreto 929 de 1976, esta Sección en sentencia de unificación CE-SUJ-SII-020-2020 del 11 de junio de 2020 previó como regla que su ingreso base de liquidación correspondería a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y frente a los factores se atendería le regla de cotización regulada en el Decreto 1158 de 19948.
Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 de la ley citada, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa. En atención a lo expuesto, se procede a resolver el caso concreto a la luz de dichos parámetros.
Resolución al caso concreto En el presente asunto se pretende se declare la cosa juzgada total respecto de lo decidido por la Subsección B del Consejo de Estado en sentencia del 27 de agosto de 8 La sentencia de unificación resolvió: «PRIMERO: Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto al periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.
SEGUNDO: Señalar que el efecto de la presente sentencia de unificación será retrospectivo y, por ende, la regla jurisprudencial fijada es vinculante para los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en sede judicial, en la forma dispuesta en la parte motiva. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos, esto es, amparados por la cosa juzgada, resultan inmodificables.» 10 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00515-01 (3602-2021) 10 2020, que ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de la señora Gladys Pastrana con la inclusión de la asignación básica, la prima técnica y la bonificación por servicios prestados.
La discusión se presenta porque a juicio de la demandada, la sentencia de esta corporación proferida en el marco del proceso con radicación 25000 23 42 000 2012 01788 01 (1869-2014) no solo se pronunció respecto de los factores a incluir en el IBL, sino que también precisó que el periodo de liquidación eran los seis meses anteriores al retiro definitivo del servicio, de modo que el tribunal erró en su decisión pues no podía modificarse como se hizo en este caso.
La Sala considera que en el presente caso no está configurada la cosa juzgada total como lo propone la demandada, porque a pesar de que en ambos casos se discute la pretensión tendiente a la liquidación de la pensión con lo devengado en el último semestre antes del retiro definitivo del servicio, la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación negó la pretensión de la pensionada, reconociendo exclusivamente la inclusión de factores regulados en el Decreto 1158 de 1994.
En la sentencia de 2020 se indicó que «no es dable acceder a la pretensión de reliquidar la pensión con la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios, porque no se ajusta al derrotero jurisprudencial hoy vigente», pero que la señora Pastrana Gutiérrez si tenía derecho a que se calculara su prestación con la inclusión de la bonificación por servicios prestados (además de la asignación básica y la prima técnica que ya habían sido computados por la entidad).
Expuso además que «no resulta procedente en esta oportunidad estudiar la posibilidad de ajuste de la prestación de la accionante con el promedio de lo cotizado durante sus últimos 10 años de servicio, pues la UGPP tampoco formuló demanda de reconvención sobre el particular». Esta Sala advierte que contrario a lo afirmado por la demandada en su apelación, la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación no reconoció que la señora Pastrana tuviera derecho a que su pensión se liquidara con el promedio de los últimos 6 meses, sino que debía aplicarse la regla de unificación fijada en la sentencia de 11 de junio de 2020, según la cual quienes estuvieren cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 y la norma pensional anterior aplicable fuera la regulada en el Decreto 929 de 1976, tenían derecho a que se les respetara la edad, el tiempo de servicios y el monto allí previstos, pero que el IBL se rige exclusivamente por lo dispuesto en la ley de 100 de1993.
Sobre el periodo no puede concluirse algo diferente a que en la discusión planteada en el proceso con radicación 25000 23 42 000 2012 01788 01 (1869-2014) no se definió cuál era el periodo de liquidación de la pensión de vejez de la allí demandante, y por consiguiente, que allí se respetaron las garantías procesales y sustanciales de la pensionada toda vez que la prestación que le reconocieron en sede administrativa (en 11 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00515-01 (3602-2021) 11 cumplimiento de una acción de tutela) se liquidó con el promedio de los últimos 6 meses y no podía hacerse más gravosa su situación cuando lo que pretendía era que se analizara la legalidad de los actos administrativos que resolvieron aspectos que consideraba desfavorables a su derecho.
Por consiguiente, como a la demandada le hacían falta más de 10 años para consolidar su derecho, en su caso debe aplicarse el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el cual la pensión debe liquidarse con el promedio de los últimos 10 años, por lo que debe confirmarse la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la UGPP.
De la condena en costas Esta Subsección, en sentencia del 7 de abril de 20166, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Conforme a las anteriores reglas, y en atención a que, el Consejo de Estado, ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto, se procederá a analizar dicha situación a la luz de la normatividad vigente. En el presente caso, de la revisión de la demanda y de la oposición a la misma, no se observa que sea manifiesta una carencia de fundamentación legal, que dé lugar a la condena.
Contrario a ello, ambas partes, en sus escritos, manifestaron razones en defensa jurídica de sus intereses, por tal razón, al no encontrarse acreditado tal presupuesto normativo, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el seis (6) de mayo de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en el proceso promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional 12 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00515-01 (3602-2021) 12 y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra Gladys Pastrana Gutiérrez, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas de la segunda instancia. Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Los consejeros, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ