CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la demandante y el demandado contra la sentencia proferida el 18 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Caldas.
I.
ANTECEDENTES Demanda 1. La Administradora Colombiana de Pensiones1 presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones: (i) GNR 253413 del 9 de octubre de 2013, mediante la cual se reconoció una pensión de vejez a favor del señor Julio César Trujillo Toro, efectiva desde el 1.º de octubre de 2013, por un valor mensual de $ 1.609.333 para ese año, liquidada con base en 1137 semanas cotizadas, un IBL de $ 1.968.831 y una tasa de reemplazo del 81 %, conforme al Decreto 758 de 1990;
(ii) SUB 167260 del 22 de agosto de 2017, por la cual se reconoció un incremento del 14 % por persona a cargo en cumplimiento de una sentencia judicial2; y (iii) SUB 120709 del 7 de mayo de 2018, que reconoció un pago único por retroactivo y declaró cumplida la orden judicial referida. 2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó (i) declarar que el accionado no reunía los requisitos para ser beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ni del Decreto 758 de 1990, debiendo aplicarse en su caso la Ley 797 de 2003;
(ii) ordenar la devolución de las sumas percibidas en virtud de los actos administrativos demandados, por haber adoptado una conducta arbitraria al no autorizar su revocatoria, lo que configuraría una actuación de mala fe; y (iii) indexar las sumas 1 En adelante Colpensiones. 2 Decisión proferida por el Juzgado Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Pereira, Rad. 66001-41-05-001-2015-00791-00.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 17001-23-33-000-2019-00002-01 (3910-2021) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Demandado: Julio César Trujillo Toro Tema: Traslado de régimen pensional. Devolución de mesadas Decisión: Revoca la sentencia de primera instancia y declara de oficio la excepción de caducidad de la acción de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.
Radicación: 17001-23-33-000-2019-0002-01 (3910-2021) Demandante: Colpensiones 2 correspondientes o reconocer los intereses legales, para evitar un detrimento patrimonial derivado de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda. 3. Expuso que al 1.º de abril de 1994 el accionado solo acreditaba 604 semanas cotizadas, equivalentes a 11 años y 8 meses de servicio.
Por ello, al haberse trasladado el 1.º de febrero de 2009 del régimen de ahorro individual con solidaridad al de prima media con prestación definida, perdió el beneficio del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, que exigía al menos 15 años de cotizados a la entrada en vigencia de dicha norma para conservar su aplicación. 4.
No obstante, el 10 de septiembre de 2013 el demandado solicitó el reconocimiento de la pensión, la cual le fue concedida mediante la Resolución GNR 253413 de 2013, con fundamento en el Decreto 758 de 1990, bajo el supuesto de que era beneficiario del régimen de transición. Los recursos de reposición y apelación interpuestos contra este acto fueron resueltos de forma desfavorable mediante las resoluciones GNR 37830 del 11 de febrero de 2014 y VPB 4454 del 31 de marzo del mismo año. 5.
Posteriormente, a través de la Resolución VPB 16546 del 12 de abril de 2016, Colpensiones solicitó autorización del pensionado para revocar el acto de reconocimiento, y precisó que la prestación debía liquidarse conforme a la Ley 797 de 2003, fijando la mesada en $ 1.075.421, efectiva desde el 1.º de octubre de 2013. 6. En cumplimiento de una decisión judicial, Colpensiones reconoció un incremento del 14 % sobre la mesada pensional, a partir del 1.º de octubre de 2013, por tener el afiliado a su cónyuge a cargo.
Esta orden fue ejecutada mediante la Resolución SUB 167260 del 22 de agosto de 2017, y el retroactivo fue reconocido a través de la Resolución SUB 120709 del 7 de mayo de 2018. 7. Colpensiones concluyó que el accionado no era beneficiario del régimen aplicado para el reconocimiento pensional y, por tanto, tampoco eran procedentes los incrementos reconocidos en su favor.
Contestación de la demanda 8. El demandado se opuso a la prosperidad de las pretensiones, argumentando que si bien actualmente cuenta con 1320 semanas cotizadas, dicho número no refleja la totalidad de su historial, pues existen inconsistencias en los aportes registrados, motivo por el cual solicitó su corrección. Señaló que, al 7 de septiembre de 2013, había cumplido la edad requerida para pensionarse por vejez y acreditaba las semanas exigidas conforme al Acuerdo 049 de 1990.
Por tanto, invocó el principio de confianza legítima y la buena fe para justificar su solicitud de reconocimiento de la pensión. 9. Indicó que interpuso demanda ordinaria con el fin de obtener la nulidad del traslado de régimen pensional y la preservación de su derecho a permanecer en la transición prevista por la Ley 100 de 1993. Se opuso a la solicitud de devolución de los valores percibidos, señalando que actuó de buena fe, sin inducir en error a la administración ni haber Radicación: 17001-23-33-000-2019-0002-01 (3910-2021) Demandante: Colpensiones 3 incurrido en actos fraudulentos, y que confió legítimamente en la decisión adoptada por la entidad, la cual reconoció la pensión de manera voluntaria con base en documentos válidos y ajustados a la realidad. 10.
Finalmente, propuso como excepciones la imposibilidad de revocatoria de acto administrativo de carácter particular y la imposibilidad de devolución de dineros cancelados a particular de buena fe. Sentencia apelada 11. El Tribunal Administrativo de Caldas declaró probada la excepción de imposibilidad de devolución de dineros cancelados a particular de buena fe, y no fundada la de imposibilidad de revocatoria de acto administrativo de carácter particular, propuestas por el demandado.
Asimismo, declaró la nulidad de las resoluciones censuradas, mantuvo la presunción de legalidad de la Resolución VPB 16546 del 12 de abril de 2016, y negó las demás pretensiones, sin imponer condena en costas al no advertir temeridad ni mala fe procesal. 12. La autoridad judicial concluyó que la pensión de vejez se reconoció con fundamento en normas que no resultaban aplicables al beneficiario, particularmente el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 758 de 1990.
Consideró que el señor Trujillo Toro no cumplía los requisitos para acogerse a esas normas, al no haber acreditado el mínimo de semanas cotizadas antes del 1.º de abril de 1994. Estimó que le era aplicable el régimen general contenido en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, en su versión modificada por el artículo 9.º de la Ley 797 de 2003, en concordancia con lo dispuesto en la Resolución VPB 16546 de 2016.
En esa medida, también declaró la nulidad de las resoluciones expedidas con posterioridad al acto base. 13. Sobre las excepciones, el Tribunal consideró que el accionado actuó de buena fe al recibir los pagos derivados de un acto administrativo ejecutoriado, sin evidencia de fraude, y amparado por el principio de confianza legítima.
Por el contrario, desestimó la excepción de imposibilidad de revocatoria del acto administrativo particular, al tratarse de un proceso judicial de nulidad y restablecimiento del derecho que no requiere acudir previamente a la figura administrativa de la revocatoria directa. Recursos de apelación Colpensiones y el señor Trujillo Toro interpusieron recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, en los siguientes términos: Colpensiones Radicación: 17001-23-33-000-2019-0002-01 (3910-2021) Demandante: Colpensiones 4 14.
Manifestó su inconformidad frente a la decisión de haber negado la devolución de las sumas pagadas al señor Julio César Trujillo Toro en virtud del acto de reconocimiento pensional declarado nulo. Alegó que, si bien se logró demostrar que el demandado no cumplía los requisitos del régimen de transición ni tenía derecho a los incrementos reconocidos, el fallo omitió ordenar el reintegro de los dineros percibidos, lo que —a su juicio— configura un enriquecimiento sin causa en perjuicio del erario. 15.
Sostuvo que al haberse efectuado un reconocimiento pensional con fundamento en un régimen legal inaplicable, el pago derivado de tal decisión fue indebido. En consecuencia, el demandado —quien fue advertido de la ilegalidad de los actos y no autorizó su revocatoria— no podía conservar lo recibido. Invocó el principio de lesividad y el carácter excepcional del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la administración para recuperar lo indebidamente pagado, en cumplimiento del deber constitucional de salvaguarda de los recursos públicos. 16.
Afirmó que la actuación del demandado no se ajustó a los postulados de buena fe, al mantener una prestación a la que sabía no tenía derecho. Por lo tanto, el fallo de primera instancia —al abstenerse de ordenar la restitución de los dineros— contrarió los principios de moralidad administrativa, justicia, y el Acto Legislativo 01 de 2005, que consagra la sostenibilidad financiera del sistema pensional como un objetivo prioritario del Estado.
Julio César Trujillo Toro 17. Controvirtió la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en cuanto declaró la nulidad de las resoluciones GNR 253413 del 9 de octubre de 2013, SUB 167260 del 22 de agosto de 2017 y SUB 120709 del 7 de mayo de 2018, mediante las cuales Colpensiones le reconoció la pensión de vejez y un incremento del 14 % por persona a cargo. 18.
Indicó que actualmente cursa un proceso ordinario ante la jurisdicción laboral, en el que solicita la nulidad del traslado del régimen de prima media al régimen de ahorro individual, decisión que, de ser favorable, le permitiría conservar los beneficios del régimen de transición consagrados en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Consideró, por tanto, que la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas fue prematura e incongruente, al haber declarado la nulidad de los actos administrativos sin existir un pronunciamiento definitivo sobre la validez de dicho traslado.
Afirmó que en su caso no fue debidamente informado sobre las consecuencias de su decisión, en particular la pérdida del régimen de transición, lo que, a su juicio, vicia la validez del cambio de régimen. 19. Por lo anterior, solicitó revocar parcialmente la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarar probada la excepción de imposibilidad de revocatoria del acto administrativo de carácter particular, manteniendo la validez del reconocimiento pensional efectuado mediante la Resolución GNR 253413 de 2013 y sus actos posteriores.
Radicación: 17001-23-33-000-2019-0002-01 (3910-2021) Demandante: Colpensiones 5 II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 20. Mediante auto proferido el 17 de febrero de 2022 se admitieron los recursos de apelación interpuestos por Colpensiones y el señor Julio César Trujillo Toro. 21. En la oportunidad procesal prevista, las partes guardaron silencio frente a los recursos de apelación interpuestos. 22.
El Ministerio Público sugirió confirmar la sentencia de primera instancia. Consideró que Colpensiones demostró la legalidad de la Resolución VPB 16546 de 2016, mediante la cual se reliquidó la pensión del demandado bajo los parámetros de la Ley 797 de 2003. Señaló que, conforme a las pruebas obrantes en el expediente, el señor Trujillo Toro no acreditó los requisitos para ser beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, dado que no contaba con las semanas mínimas exigidas al 1.º de abril de 1994.
Destacó que, si bien el accionado cuestionaba la validez del traslado, ese asunto debía ser resuelto por la jurisdicción ordinaria laboral, ante la cual ya cursaba un proceso independiente. En cuanto a la devolución de los dineros, expuso que el pago se realizó en virtud de un acto administrativo válido y que no se probó mala fe por parte del beneficiario.
III. CONSIDERACIONES Competencia 23. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así las cosas, se abordará el análisis de esta controversia. Problema jurídico 24. En virtud de las facultades conferidas a esta autoridad judicial por el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, procederá la Sala a estudiar si procede la aplicación del término de caducidad previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 al caso concreto.
Análisis del problema jurídico 25. En el presente caso, la Sala revocará la sentencia apelada al verificar que el acto administrativo que reconoció la pensión fue demandado una vez vencido el término especial de cinco (5) años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, configurándose la caducidad del medio de control. Asimismo, se precisa que los demás actos enjuiciados no son objeto de control judicial, por las razones que se exponen a continuación. Radicación: 17001-23-33-000-2019-0002-01 (3910-2021) Demandante: Colpensiones 6 26.
Colpensiones reconoció la pensión de vejez al demandado mediante la Resolución GNR 253413 del 9 de octubre de 2013, aplicando el Decreto 758 de 1990 al considerarlo beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Este acto administrativo fue confirmado a través de las resoluciones GNR 37830 del 11 de febrero de 2014 y VPB 4454 del 31 de marzo del mismo año, al resolverse los recursos de reposición y apelación, respectivamente. 27.
Posteriormente, mediante Resolución VPB 16546 del 12 de abril de 2016, Colpensiones anunció que revisaría de oficio la prestación económica del accionado, con fundamento en el artículo 4.° del CPACA. Tras dicha revisión, concluyó que el beneficiario perdió el régimen de transición por haberse trasladado de régimen sin acreditar el mínimo de 15 años de servicio exigido al 1.° de abril de 1994.
En la parte resolutiva, se precisó que se daba alcance a la Resolución VPB 4454 del 31 de marzo de 2014, en el sentido de indicar que la pensión debía reconocerse con base en la Ley 797 de 2003, considerando 1050 semanas, con una cuantía de $ 1.213.343 y una tasa de reemplazo del 65.61 %. 28. En cumplimiento de un fallo judicial, Colpensiones expidió la Resolución SUB 167260 del 22 de agosto de 2017, mediante la cual incrementó en un 14 % la mesada pensional del demandado por tener a su cónyuge a cargo.
El retroactivo derivado de esta orden fue reconocido en la Resolución SUB 120709 del 7 de mayo de 2018. 29. Las resoluciones objeto de demanda en este presente son: (i) GNR 253413 del 9 de octubre de 2013; (ii) SUB 167260 del 22 de agosto de 2017; y (iii) SUB 120709 del 7 de mayo de 2018. Según Colpensiones, dichos actos son contrarios al orden jurídico, toda vez que el demandado no reunía los requisitos para ser beneficiario del régimen de transición ni, por ende, para acceder a una pensión bajo el Decreto 758 de 1990, al haber perdido tal prerrogativa por haberse trasladado de régimen sin acreditar el tiempo mínimo de servicio requerido. 30.
El análisis de caducidad respecto del primer acto administrativo cuestionado — Resolución GNR 253413 del 9 de octubre de 2013, mediante la cual se reconoció la pensión de vejez al demandado—, debe regirse por la regla especial contenida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Esta norma establece un término de cinco (5) años, contados a partir del reconocimiento pensional, para ejercer acciones administrativas o contencioso-administrativas en esta materia. 31.
El alcance de la precitada regla especial de caducidad no ha sido ajeno a diversas disquisiciones en torno a la aplicación de lo previsto en el inciso segundo de la norma, según el cual este término será aplicable, incluso, a los procesos judiciales que se encontraran en curso para la fecha en que entró en vigor la ley. Frente a esta cuestión, esta Subsección se ha inclinado, de manera uniforme, por reconocer que la aludida disposición y por consiguiente sus consecuencias jurídicas impactan los asuntos a cargo de esta jurisdicción cuyo trámite se haya iniciado con anterioridad a la mencionada Radicación: 17001-23-33-000-2019-0002-01 (3910-2021) Demandante: Colpensiones 7 norma3, entendiendo que ello tuvo lugar para la fecha misma de su promulgación, esto es, el 16 de julio de 20244. 32.
Con todo, no escapa a la Sala que la disposición legal que ha venido aplicando puede generar cierto grado de controversia habida cuenta que entrañaría una eventual vulneración de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, así como del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia (artículos 2, 5, 6, 29 y 83 de la Constitución Política).
En esa medida, podría pensarse que ello daría lugar a que, en virtud de lo previsto en el artículo 4 Superior, la norma fuera inaplicada por inconstitucionalidad, concretamente su expresión «[…] y que estén en curso […]». 33. En este contexto, se hace relevante reiterar una vez más la posición de la Sala en el sentido de considerar plenamente aplicable el término de caducidad de cinco (5) años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, tanto en los procesos promovidos después de la entrada en vigor de la norma como en aquellos que se encontraban en curso desde antes de esta modificación normativa. 34.
Al respecto, es lo primero recordar que la cláusula general de competencia legislativa prevista en el artículo 150 de la Constitución Política faculta al legislador para establecer las formas propias de todo tipo de actuaciones procesales judiciales o administrativas y, en particular, para fijar los términos en los cuales se enmarcan las acciones judiciales.
En cuanto a la competencia general para establecer todo tipo de reglas procesales, la Corte Constitucional ha encontrado justificada esta potestad en la necesidad de garantizar la efectividad del derecho fundamental al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, entre otros principios intrínsecos al Estado Social de Derecho encaminados a la realización de la justicia y la convivencia pacífica: «[…] la cláusula general de competencia de la que goza constitucionalmente el legislador, - numeral 2º del artículo 150 del Estatuto Superior -, lo habilita con amplio margen de configuración, para regular los procedimientos, las etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general. […] tal prerrogativa le permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 C.P.), y del acceso efectivo a la administración de justicia (artículo 229 C.P.).
Además, son reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de Derecho. […] el proceso no es un fin en sí mismo, sino que se concibe y estructura como un instrumento para la realización de la justicia y con la finalidad superior de lograr la convivencia pacífica 3 Véanse, entre otros, los siguientes fallos de la Subsección A: 2 de octubre de 2024, exp. núm. 2524-2022, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3265-2023, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 1431- 2023, Luis Eduardo Mesa Nieves; 23 de octubre de 2024, exp. núm. 3509 de 2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; 14 de noviembre de 2024, exp. núm. 4936-2024, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 4 “Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 2024 se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1° de julio de 2025.
Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025.
(…) Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente. Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 1997.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 2 de octubre de 2024, exp. núm. 3936- 2018, C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.
Radicación: 17001-23-33-000-2019-0002-01 (3910-2021) Demandante: Colpensiones 8 (Preámbulo y artículo 1° de la Carta) de los asociados. […] Por ende, es extensa la doctrina constitucional que ha reiterado que acorde a lo establecido en los artículos 29, 150 y 228 de la Constitución, son amplias las facultades del legislador precisamente, para fijar tales formalidades procesales.»5 (Subrayado propio). 35.
Refiriéndose a la caducidad en concreto, la misma Corporación ha reconocido que el legislador es autónomo para fijar los plazos o términos que tienen las personas para ejercitar sus derechos ante las autoridades y que dicho margen ostenta gran amplitud al no existir un parámetro estricto para determinar la razonabilidad de los términos procesales; autonomía que se justifica, una vez más, en la necesidad de obtener seguridad jurídica y evitar la paralización del tránsito jurídico6. 36.
Vista la relevancia constitucional de la potestad que ostenta el legislador para regular los términos procesales, se torna igualmente necesario detenerse en la justificación y los antecedentes legislativos de la norma. Téngase en cuenta que el texto original de la norma únicamente preveía el término de caducidad de cinco (5) años para las actuaciones administrativas de revisión y revocación de las pensiones de que tratan los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 20037; y que fue en el segundo debate legislativo adelantado ante el plenario del Senado que se propuso y aprobó la redacción que hoy es Ley de la República. 37.
A lo largo de todo el trámite legislativo, la creación de un nuevo término de caducidad fue justificada a partir de lo previsto en la sentencia C-835 de 2003 que declaró la inexequibilidad de la expresión «en cualquier tiempo» contenida en los incisos primero y tercero del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al considerar que la inexistencia de un límite temporal para ejercer las actuaciones allí contenidas desconocía la seguridad jurídica y la confianza legítima que se originan en los derechos adquiridos, las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas y las sentencias debidamente ejecutoriadas, lo que deriva en la vulneración del debido proceso (art. 29 C.P.), de la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho (art. 1 C.P.).8 5 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 6 Véanse, entre otros, los siguientes fallos de la Corte Constitucional: C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-832 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-227 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 7 Texto originalmente propuesto: “Artículo 87: Término para adelantar acciones administrativas respecto de las pensiones reconocidas.
Las acciones administrativas de revisión y de revocación de las pensiones de que tratan los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, no podrá ser superior a los cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas dentro del Sistema de Seguridad Social Integral y dentro del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez.” 8 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería. «Entonces, la expresión “en cualquier tiempo”, ¿es constitucional? La respuesta es no. En efecto, a partir del principio según el cual no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción o caducidad, salta a la vista la inseguridad jurídica en que se desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona, de la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado por la ley: la resolución de los conflictos de derecho no puede abandonarse a la suerte de un ad calendas graecas.
Paradójicamente, considerando que el recurso extraordinario de revisión se instituyó para el restablecimiento de la justicia material, con la indeterminación que la norma exhibe se allanaría el camino para el advenimiento de lo contrario, pues, ¿de qué justicia social podría hablarse en un país en el que todos los actos que reconocen sumas periódicas de dinero o pensiones se hallarían sin remedio bajo la férula de una perpetua inseguridad jurídica? La norma bajo examen bien puede perseguir un fin constitucionalmente válido, como sería la defensa del Tesoro Público.
Sin embargo, a la luz de sus consecuencias resulta notoriamente irracional y desproporcionada. […]. En este orden de ideas la locución reseñada resulta lesiva del debido proceso (art. 29 C.P.), de la pronta y debida justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho que a todos nos concierne observar y mantener (art. 1 C.P.), en la medida en que desborda y contradice el campo de acción que el artículo 89 superior le demarca al legislador, el cual, precisamente, le encomienda a éste la función de propugnar por la integridad del orden jurídico, que de suyo debe proteger los derechos de todas las personas frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.
Consecuentemente, la Corporación declarará la inexequibilidad de la expresión examinada.» (Resaltado original, subrayado propio) Radicación: 17001-23-33-000-2019-0002-01 (3910-2021) Demandante: Colpensiones 9 38. Aunado a lo anterior, la extensión de la norma de las actuaciones administrativas previstas en la Ley 797 de 2003 a todo tipo de actuaciones administrativas y acciones judiciales que recaigan sobre pensiones reconocidas fue sustentada ante la plenaria del Senado destacando la grave inseguridad jurídica a la que se encuentran sometidas las personas a quienes se les ha reconocido la pensión al no existir un límite temporal para que dicho reconocimiento sea cuestionado.9 39.
De la mentada exposición se colige que la razón fundamental del legislador para imponer un límite temporal a las actuaciones administrativas y las acciones judiciales que procedan en contra de las pensiones ya reconocidas es salvaguardar los principios constitucionales de seguridad jurídica y confianza legítima respecto de las pensiones debidamente reconocidas por las autoridades competentes.
En este escenario, no se puede perder de vista que la salvaguarda de los referidos principios en el contexto pensional redunda igualmente en la protección del principio de buena fe y de los derechos fundamentales a la seguridad social y al reconocimiento de la pensión de jubilación que ostentan todas las personas que cumplen con los requisitos establecidos en la ley para jubilarse. 40.
Salta a la vista que el establecimiento de la norma persigue un fin claro y constitucionalmente legítimo, tornándose entonces posible que en los procesos en curso en los que operaría la caducidad en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 se origine una tensión de principios y derechos constitucionales: por un lado, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, y el derecho de acceso a la administración de justicia de los demandantes que pretenden cuestionar la pensión de jubilación que ya se encuentra reconocida; y, por otro lado, los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, y los derechos a la seguridad social y al reconocimiento de la pensión de jubilación de los trabajadores pensionados.
Contraposición en la cual, según el parecer de esta Sala, prevalecen los principios y derechos que ostentan los trabajadores a quienes se les reconoció la pensión de jubilación antes de los cinco (5) años previstos en la norma por la potísima razón de la primacía que le confiere nuestro ordenamiento jurídico a tales derechos a partir, justamente, de la cláusula de <<Estado Social>> consagrada en la Constitución. 41.
Es por todo lo anterior que, a pesar de los cuestionamientos constitucionales que puede suscitar la redacción del segundo inciso de la norma, según el parecer de esta Sala, no es ostensible ni flagrante una contradicción entre esta y la Constitución Política en punto de inaplicarla por inconstitucionalidad en los términos del artículo 4 Superior. 42.
Al respecto, esta Corporación ha precisado que «[…] para hacer uso de este medio excepcional es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma 9 Sesión Plenaria del Senado – 23 de abril de 2024 – 3h 18 min 45 seg. «[…] en Colombia la única acción que no prescribe es aquella que tiene que ver con las pensiones. Actualmente, en Colombia, cuando a una persona le reconocen una pensión, bien sea por vía administrativa o contenciosa administrativa, esa acción nunca prescribe, es decir, esa pensión que fue reconocida puede ser demandada a los 2, 5, 10 años, en cualquier momento; y esto plantea, sin duda, un grave problema de inseguridad jurídica y una pérdida de fortaleza del principio de la confianza legítima. […].
Es decir, cuando yo adquiero mi pensión no adquiero ninguna seguridad jurídica […]. No hay razón para que en Colombia una persona que se jubila esté sometida a la expectativa angustiante de ver revisada su pensión después de cinco (5) años de ser reconocida en cualquier momento de su vida, hayan transcurrido 10, 20, 30 años como ha pasado en muchas ocasiones.
Entonces yo hago un llamado para que entendamos el drama humano que ha encarnado esta circunstancia que no permite que las personas que le han servido bien al Estado o han trabajado durante toda su vida y han adquirido derecho a la pensión no tengan seguridad de obtener una decisión definitiva.» Radicación: 17001-23-33-000-2019-0002-01 (3910-2021) Demandante: Colpensiones 10 constitucional y la legal riñan de tal manera que de simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea»10. 43.
De lo anterior deviene que solamente será procedente que el Consejo de Estado declare la excepción de inconstitucionalidad, en ejercicio del control de constitucionalidad concreto11, cuando la contradicción sea manifiesta, presupuesto que no tiene lugar en el presente caso y cuya ausencia impone la presunción de constitucionalidad de la norma hasta tanto se declare lo contrario por la Corte Constitucional en su calidad de autoridad competente o siempre y cuando en el caso concreto la inconstitucionalidad sea ostensible. 44.
En relación con la fecha en que entró en vigor el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se impone reparar en las normas de vigencia que esta contempla, advirtiendo entonces que en su artículo 95 señala sin ambages que esta rige a partir de su sanción, de manera que el artículo 94 ejusdem solamente difirió en el tiempo la entrada en vigencia del Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de Origen Común a partir del 1° de julio de 2025; así las cosas, se impone afirmar que el artículo 86 entró en vigor el 16 de julio de 2024 fecha en que se sancionó y promulgó. 45.
Con todo, como ya había sido anunciado, se concluye que el término de caducidad de cinco (5) años previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 es plenamente aplicable tanto en los procesos promovidos después de la entrada en vigor de la norma (16 de julio de 2024) como en aquellos que se encontraban en curso; exceptuándose, en todo caso, aquellas pensiones que hubieren sido otorgadas mediante fraude o con ocurrencia de algún delito. 46.
En consecuencia, en virtud de la facultad prevista en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, será procedente que esta Sala declare la caducidad de la acción de encontrarse probado que han transcurrido más de cinco (5) años desde la fecha en que se efectuó el reconocimiento de la pensión, incluso si el proceso ya se encontraba en curso para la fecha en que entró en vigor el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024; esto último, aun si el demandado no la propuso como excepción. 47.
Así, en el caso concreto está acreditado que al demandado le fue reconocida la pensión de vejez mediante la Resolución GNR 253413 del 9 de octubre de 2013, expedida por Colpensiones y que la demanda fue radicada el 11 de diciembre de 2018 ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales. Por tanto, transcurrieron más de cinco (5) años entre la expedición del acto y la presentación de la demanda, por lo que esta Subsección revocará la sentencia de primera instancia en cuanto accedió parcialmente a las pretensiones, para en su lugar declarar de oficio la 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 11 de noviembre de 2010, Rad. 66001- 23-31-000-2007-00070-01, C.P. María Elizabeth García González. 11 “La jurisprudencia constitucional ha reconocido en el sistema jurídico colombiano la existencia de un sistema mixto de control de constitucionalidad, pues mientras que a la Corte Constitucional y, de manera residual, al Consejo de Estado se les confía el control de constitucionalidad en abstracto (artículos 241 y 237, numeral 2°, de la Constitución Política), el control de constitucionalidad concreto tiene lugar en desarrollo del artículo 4° de la Carta Política cuando, al momento de aplicar una norma legal o de inferior jerarquía, el servidor encargado de aplicarla advierte su ostensible e indudable oposición a mandatos constitucionales.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 14 de diciembre de 2006, exp. núm. 3975-4032, C.P. Darío Quiñonez. Radicación: 17001-23-33-000-2019-0002-01 (3910-2021) Demandante: Colpensiones 11 excepción de caducidad de la acción, conforme a lo previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. 48. En cuanto a las resoluciones SUB 167260 del 22 de agosto de 2017 y SUB 120709 del 7 de mayo de 2018 —mediante las cuales se reconoció un incremento del 14 % en la mesada pensional y se efectuó el correspondiente pago retroactivo en cumplimiento de una orden judicial—, la Sala precisa que estos actos constituyen actuaciones de ejecución, máxime cuando quedará vigente el acto de reconocimiento pensional como consecuencia de la decisión adoptada en esta instancia. 49.
Conforme a lo anterior, se encuentra que Colpensiones se limitó a cumplir un fallo judicial, sin que existiera una decisión autónoma dirigida a crear, modificar o extinguir una situación jurídica. Por tanto, no se trata de actos administrativos definitivos en los términos del artículo 43 del CPACA, y no son susceptibles de control judicial mediante el medio de nulidad y restablecimiento del derecho.
Esta Subsección ha reiterado dicho criterio, entre otras, en sentencia del 5 de junio de 2025, proceso 76001-23-33-000-2017- 00233-01 (3770-2022). 50. Por otro lado, aunque el Tribunal de primera instancia consideró que debía mantenerse incólume la Resolución VPB 16546 de 2016, la Sala aclara que dicho acto no fue objeto de demanda en el presente proceso, razón por la cual no se emitirá pronunciamiento sobre su legalidad.
Condena en costas 51. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 52.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 53. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 54.
En ese contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que la declaratoria de la excepción de caducidad se realizó de oficio con fundamento en una Radicación: 17001-23-33-000-2019-0002-01 (3910-2021) Demandante: Colpensiones 12 norma que no existía para la fecha en que se presentó la demanda. Por lo tanto, no era exigible a las partes tenerla en cuenta, razón por la cual no puede afirmarse que alguna de ellas haya resultado totalmente vencida en esta segunda instancia. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 18 de junio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en su lugar, DECLARAR probada de oficio la excepción de caducidad de la acción, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.