Radicado: 17001-23-33-000-2024-00088-01 (29419) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2024-00088-01 (29419) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandado: Departamento de Caldas Asunto: apelación auto que resolvió la solicitud de suspensión provisional La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra el auto del 5 de julio de 2024, confirmado por auto del 04 de septiembre de 2024, dictado por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó el decreto de la medida cautelar.

ANTECEDENTES 1. El 22 de abril de 2024, la UGPP interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad de las Resoluciones 0017 del 19 de febrero de 2024 y 0025 del 21 de marzo de 2024, mediante las cuales se resolvieron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago y se ordenó seguir adelante con la ejecución y se confirmó dicha decisión, respectivamente, actos proferidos dentro del proceso coactivo adelantado por el departamento de Caldas.

Además, la parte actora solicitó como medida cautelar la suspensión de los actos administrativos demandados. Como sustento, se remitió los argumentos y concepto de violación expuestos en el escrito de la demanda, en los que se advirtió que los actos acusados son violatorios de los artículos, 2 de la Ley 33 de 1985, 99 de la Ley 1437 de 2011, 1 y 2 del Decreto 1222 de 2013, 8 del Decreto 3056 de 2013, Resolución 2266 de 14 de diciembre de 2012, al haber sido expedidos con infracción de las normas en las que debía fundarse, en razón a que el departamento de Caldas le impuso una obligación de pago a la UGPP a la cual no está obligada.

Advirtió la falta de título ejecutivo para adelantar el proceso coactivo contra la UGPP, pues conforme con la jurisprudencia de esta Sección, el título ejecutivo, en el caso de cuotas partes pensionales, es complejo, ya que el acto de reconocimiento pensional debe estar acompañado del acto administrativo de liquidación de la cuota parte.

Que, en el caso bajo estudio, “no nos encontramos frente una obligación clara, expresa y exigible, pues se echa de menos el acto administrativo de reconocimiento pensional de las personas que allí se relacionan el cual debe tener como requisito que la cuota parte pensional haya sido consultada a la UGPP, así como el acto administrativo de liquidación de las obligaciones por pensionado, que de hecho es completamente desconocido por la UGPP, pues se tratan de un reconocimiento pensional que no fue consultado a esta Unidad y que por ende no se constituyen en una obligación a su cargo, conforme a las competencias que en esta materia le han sido asignadas”.

Radicado: 17001-23-33-000-2024-00088-01 (29419) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Además, señaló que la obligación no es clara pues “La obligación señalada en las cuentas de cobro a que hace referencia el mandamiento de pago, corresponderían a la extinta CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, toda vez que fueron consolidadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, por solicitudes radicadas en la extinta antes de dicha fecha, por lo que actualmente estarían a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social en calidad de fideicomitente”. 2.

El 5 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo de Caldas negó la suspensión provisional de los actos demandados. En concreto, argumentó que “(…) la definición jurídica de este punto requiera (sic) abordar temáticas como las funciones de la UGPP frente al objeto misional de CAJANAL EICE, el alcance jurídico y vigencia del patrimonio autónomo que en su momento administró FIDUAGRARIA S.A. para asumir algunas obligaciones de dicha caja de previsión, la entidad depositaria de dichas funciones una vez terminados los contratos de fiducia, así como el procedimiento de consulta y reconocimiento de las cuotas partes pensionales, aspectos que se itera, ameritan un análisis jurídico de fondo que no resulta procedente en esta incipiente etapa procesal, cuando el Tribunal únicamente cuenta con los planteamientos esbozados en el escrito introductor.”. 3.

El 10 de julio de 2024, la parte actora interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la anterior decisión. En concreto, solicitó revocarla, pues consideró que se cuenta con los elementos de juicio suficientes que demuestran que los actos demandados son contrarios a las normas superiores. Adicionalmente, indicó que el objetivo de la medida cautelar es salvaguardar los recursos del sistema general de pensiones, así como su sostenibilidad.

En ese sentido, señaló que es procedente el decreto de la medida cautelar “en lo que corresponde a la demostración del perjuicio irremediable para la procedencia de la medida cautelar de suspensión de los actos administrativos demandados, resulta pertinente indicar que el objetivo de la misma, además de llevar consigo la apariencia de buen derecho, no es otro que el de salvaguardar los recursos del sistema general de pensiones, así como la sostenibilidad del sistema, todo ello, dentro de los principios generales de la seguridad social de universalidad, eficiencia y solidaridad, por lo que el negar la medida cautelar, conlleva a que se ocasiona un detrimento patrimonial de todo el sistema pensional y de las finanzas públicas, que genera un déficit fiscal, vulnerándose de esta manera las normas constitucionales establecidas en el artículo 4o, 6o, 48o, 121o, 123 inciso 2o, 124o y 128o de la Carta Política de 1991.” 4.

El 4 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Caldas confirmó la decisión por las mismas razones. Argumentó que “(…) De ahí que la definición jurídica de este punto requiera abordar temáticas como las funciones de la UGPP frente al objeto misional de CAJANAL EICE, el alcance jurídico y vigencia del patrimonio autónomo que en su momento administró FIDUAGRARIA S.A. para asumir algunas obligaciones de dicha caja de previsión, la entidad depositaria de dichas funciones una vez terminados los contratos de fiducia, así como el procedimiento de consulta y reconocimiento de las cuotas partes pensionales, aspectos que se itera, ameritan un análisis jurídico de fondo que no resulta procedente en esta incipiente etapa procesal, cuando el Tribunal únicamente cuenta con los planteamientos esbozados en el escrito introductor.” Sobre al título ejecutivo, el a quo explicó que “respecto a la inexistencia de título ejecutivo que ha sostenido la UGPP, la cual implica que se estudien de manera detallada los documentos con los cuales el DEPARTAMENTO DE CALDAS adelanta el proceso de Radicado: 17001-23-33-000-2024-00088-01 (29419) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 cobro coactivo a la demandante, y dilucidar si contienen obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de la unidad actora, conclusión a la que no es dable arribar con la sola afirmación de la UGPP en este sentido, más aún cuando ningún elemento de juicio diferente o nuevo fue allegado con el memorial de reposición”.

Por otra parte, concedió el recurso de apelación para ante esta Corporación. CONSIDERACIONES 1. De conformidad con los artículos 125, 150 y 243-5 del CPACA, la Sala es competente para decidir el recurso de apelación formulado contra el auto que decidió la solicitud de medida cautelar elevada por la demandante. 2. En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si era procedente decretar la suspensión provisional las Resoluciones 0017 del 19 de febrero de 2024, que resolvió las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución y 0025 del 21 de marzo de 2024, que resolvió el recurso de reposición confirmando la decisión adoptada en el Mandamiento de Pago 0017-2023 del 30 de noviembre de 2023, proferido dentro del proceso coactivo adelantado por el Departamento de Caldas. 3.

Para resolver, es pertinente señalar que el artículo 231 del CPACA prevé que en el proceso de nulidad es procedente la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto demandado, cuando la ilegalidad surja: (i) de la confrontación con las normas superiores invocadas o (ii) del estudio de las pruebas aportadas con la solicitud. Además de acreditarse la violación normativa, el demandante deberá probar, al menos sumariamente, la existencia de los perjuicios1. 4.

En el caso concreto, la UGPP argumentó que en el presente caso procede la suspensión de los actos demandados, en razón a que existe una contradicción manifiesta con las normas superiores en que debían fundarse y la falta de legitimación de causa por pasiva. Explicó que, en el proceso coactivo iniciado por el Departamento de Caldas, no existía título ejecutivo claro, expreso y exigible, pues el mismo no cumple con las condiciones requeridas cuando se trata del cobro de cuotas partes pensionales, además de que no existe ninguna relación legal entre el Departamento de Caldas y la UGPP respecto a dicho asunto.

A partir de la sustentación efectuada por la apelante, la Sala advierte que le asiste razón al a quo pues, contrario a lo señalado por la UGPP, la sola confrontación de las normas no demuestra la ilegalidad advertida. Por el contrario, se advierte que se requiere un análisis legal y probatorio, para determinar si existe falta de título ejecutivo y falta de competencia de la UGPP para asumir el cobro de las cuotas partes reclamadas por la demandada.

En otras palabras, se debe adelantar un pormenorizado análisis jurídico y probatorio, para dilucidar el tema, específicamente, las normas vigentes al momento de la expedición de los actos administrativos demandados, la competencia para el cobro y pago de las cuotas partes pensionales y la conformación de los títulos ejecutivos en esos casos, asuntos propios de la etapa de juzgamiento.

Finalmente, respecto al perjuicio irremediable, se considera que el mismo no se encuentra debidamente probado, pues si bien la UGPP alega que el trámite de los procesos de cobro coactivo afecta la sostenibilidad del sistema y los principios generales de la seguridad social, no se probó la existencia de dicha afectación. Radicado: 17001-23-33-000-2024-00088-01 (29419) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Lo anterior es suficiente para desestimar el recurso de apelación. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE Confirmar el auto del 5 de julio de 2024, confirmado por la providencia del 4 de septiembre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas.

Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. La validez e integridad de este documento puede comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO