CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONJUECES LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONJUEZ PONENTE: JEANNETTE BIBIANA GARCÍA POVEDA Bogotá, D. C., 30 de enero de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIA: Acción de Tutela. RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2021-05655-00 ACTORA: Gina Marcel Sánchez Camargo ACCIONADO: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

ASUNTO: Tutela contra providencia judicial. Surtido el trámite de ley, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, de acuerdo con la competencia asignada, procede la Sala de conjueces a decidir en primera instancia la demanda de tutela de la referencia. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. La demanda de tutela; 1.2. Trámite procesal e intervenciones. 1.1. La demanda de tutela El 25 de agosto de 2021, la ciudadana Gina Marcela Sánchez Camargo, presentó acción de tutela contra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de la Sentencia de Unificación de 27 de julio de 2021, proferida por la Sala Plena de esta Corporación en el proceso de nulidad electoral identificado con el radicado No. 11001-03-28-000-2020-00004-00.

A título de amparo constitucional, la demandante solicitó (se trascribe): “1- Que se tutelen mis derechos al debido proceso y a la administración de justicia. 2- Como consecuencia de lo anterior se decrete la nulidad del fallo proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el 27 de julio de 2021.” Como fundamento fáctico de las pretensiones, en síntesis, narró los siguientes hechos: 1) El 20 de enero de 2020, Gina Marcela Sánchez Camargo, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral presentó demanda con número de radicado 11001-03-28-000-2020-00004-00, contra el acto de elección del Gobernador de Boyacá, Ramiro Barragán Adame, para el periodo 2020-2023. 2) La demanda de nulidad electoral se sustentó en el hecho de que el señor Ramiro Barragán Adame, fue elegido gobernador de Boyacá, pese a haber estado incurso en la causal de incompatibilidad prevista en el numeral 7 del artículo 31 de la Ley 617 de 2000, pues, 9 meses y 4 días antes de la fecha de vencimiento del periodo de inscripción a las candidaturas, ejerció desde el 17 de octubre de 2018 hasta el 23 de octubre del mismo año, bajo encargo, como Gobernado del departamento de Boyacá. 3) El 16 de febrero de 2021, la Sala Plena del Consejo de Estado, avocó el conocimiento del proceso con el fin de unificar la jurisprudencia, en tanto que, reconoció la existencia de criterios dispares sobre el alcance del factor objetivo de la causal de incompatibilidad consagrada en el numeral 7 del artículo 31 de la Ley 617 de 2000. 4) El 27 de julio de 2021, la Sala Plena del Consejo de Estado profirió fallo de única instancia, por medio del cual unificó la jurisprudencia en relación con el punto mencionado en el párrafo anterior, específicamente, sobre la expresión “quienes sean designados en su reemplazo” consagrado en el inciso único de dicha norma.

En reproche a la Sentencia de Unificación, la parte actora alegó la presunta ocurrencia de los defectos sustantivo, factico y violación directa a la Constitución. Sobre el defecto sustantivo, argumentó que en la providencia objeto de impugnación, por un lado, se habían desconocido las reglas de interpretación normativa consagradas en el artículo 31 del Código Civil y, por otro, creado una “excepción” al numeral 7 del artículo 31 de la Ley 617 de 2000, que no estaba contenida en la ley y que “rompió” con el equilibrio de condiciones entre candidatos.

En relación con el defecto fáctico adujo: 1) que el Decreto 806 de 2020 al cual se acogió la magistrada Rocío Araújo Oñate “no permitió el apoyo probatorio suficiente”; 2) que al haberse negado la solicitud de coadyuvancia presentada por la ciudadana María Clemencia Torres Gómez, no se valoró la prueba que demostraba que el señor Ramiro Barragán Adame también se encontraba incurso en la causal de inhabilidad consagrada en el “artículo 43 de la ley 617 de 2000” y 3) que en la providencia impugnada no fueron valoradas las funciones ejercidas por el señor Barragán Adame como gobernador encargado.

Frente a la causal de violación directa a la Constitución, manifestó que en la Sentencia de Unificación se había creado una excepción por medio de la cual se excluyó al demandado de la prohibición contenida en la Ley 617 de 2000, que rompió el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto en dicha norma, y que, por su carácter general, debía ser fijada por el poder legislativo.

Sobre este mismo punto, refirió que la magistrada Rocío Araújo Oñate mediante Auto de 4 de diciembre de 2020, había interpretado el vacío normativo existente sobre los términos para la intervención de terceros en el caso concreto y había negado por extemporánea la coadyuvancia presentada por la señora María Clemencia Torres Gómez; circunstancia que, en opinión de la accionante, vulneró los derechos a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia de los intervinientes en el proceso de nulidad electoral.

Finalmente, la actora consideró vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, habida cuenta de que la misma magistrada, mediante Auto de 15 de septiembre de 2020, dio aplicación a la figura de la sentencia anticipada y omitió “probar”: a) las funciones ejercidas por el señor Ramiro Barragán Adame como gobernador encargado con el fin de establecer si este estaba inmerso en la inhabilidad prevista en el numeral 2 del artículo 43 de la Ley 617 de 2000; b) cuáles fueron las funciones que ejerció el gobernador titular en la ciudad de “New York” y c) cuáles fueron las razones de buen servicio público que lo facultaban para encargar el despacho al señor Ramiro Barragán Adame. 1.2.

Trámite procesal e intervenciones El 26 de agosto de 2021, el proceso ingreso por reparto al despacho de la Magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto. El 9 de septiembre de 2021, los magistrados Stella Jeannette Carvajal Basto, Myriam Stella Gutiérrez Argüello, Milton Chaves García y Julio Roberto Piza Rodríguez, integrantes de la Sala de Decisión de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, manifestaron su impedimento para conocer del asunto, con fundamento en el numeral 6 del artículo 56 de la Ley 906 de 2004, por cuanto, como integrantes de la Sala Plena de esta Corporación, suscribieron la Sentencia de 27 de julio de 2021, objeto de debate en este proceso.

El 20 de septiembre de 2021, se procedió al sorteo de conjueces y fueron designados Jeannette Bibiana García Poveda (ponente), Cecilia Montero Rodríguez, Jorge Octavio Ramírez Ramírez y Humberto Aníbal Restrepo Vélez. Mediante Auto de 16 de noviembre de 2022, la Sala de Conjueces declaró fundado el impedimento manifestado y el expediente ingresó al despacho el 2 de diciembre de 2022.

El 14 de diciembre siguiente, se admitió la acción de tutela, se dispuso su notificación a las partes y a los interesados y se les concedió el término de 3 días para que rindieran el informe que estimaran pertinente. Contestación Consejo de Estado- Sala Plena El presidente de esta Corporación manifestó en su contestación que la Sala Plena del Consejo de Estado carecía de legitimación en la causa por pasiva, ya que, a su juicio, debía ser la magistrada ponente de la sentencia de unificación quien contestara la acción de tutela.

Contestación Consejo de Estado- Sección Quinta, magistrada Rocío Araújo Oñate La magistrada Rocío Araújo Oñate puso de presente el carácter excepcionalísimo de la acción de tutela contra providencias judiciales y resaltó el deber del juez constitucional de garantizar la independencia y las competencias propias del juez natural. Solicitó se declarara la improcedencia de la acción constitucional por no haberse superado el requisito de relevancia constitucional.

Consideró que los reproches elevados por la tutelante se edificaban en torno a una inconformidad respecto de la interpretación de una norma legal, con lo cual se buscaba reabrir el debate que se llevó al interior del proceso ordinario, sin que para ello se presentaran argumentos de peso sobre la vulneración de garantías de orden constitucional.

De ahí que, lo que pretendía la parte actora era utilizar la acción de tutela como una instancia adicional. Puntualmente, en relación con el cargo de violación directa a la constitución por el rechazo de la intervención del tercero, solicitó que se declarara improcedente la tutela por no haberse superado los requisitos de inmediatez, subsidiariedad y legitimación en la causa.

Sobre el primer aspecto, precisó que la parte demandante cuestionaba el Auto de 4 de diciembre de 2020, por lo que, entre la ejecutoria de dicha providencia y la presentación de la demanda, habían trascurrido más de 6 meses. En relación con el segundo aspecto, indicó que contra la providencia antes mencionada la parte interesada no interpuso los recursos de ley y, frente al último, puso de presente que, quien estaba legitimada para reclamar en sede constitucional el Auto de 4 de diciembre de 2020, era el tercero cuya coadyuvancia fue rechazada, esto es, la señora María Clemencia Torres Gómez.

Por último, indicó las razones por las cuales consideraba que no se configuraban los defectos alegados por la parte demandante, sin embargo, por razones metodológicas, no se hará referencia a los argumentos expuestos en ese sentido. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Generalidad de la acción de tutela; 2.2. Problemas jurídicos y solución. 2.1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. 2.2. Problemas Jurídicos Los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en verificar si en el caso concreto la demanda cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; de ser así, se deberá establecer si la Sala Plena del Consejo de Estado, al proferir la Sentencia de Unificación de 27 de julio de 2021, incurrió en defecto sustantivo, defecto fáctico y en la causal de violación directa a la Constitución. Igualmente, se deberá determinar si en el trascurso del proceso de nulidad electoral, se afectó el derecho al debido proceso de la demandante, con ocasión del Auto de 15 de septiembre de 2020, por medio del cual se acogió a la figura de la sentencia anticipada, además, si por virtud del Auto de 4 de diciembre de 2020, se infringió alguna norma de rango constitucional.

Para resolver, la Sala analizará los siguientes temas: 1) La acción de tutela contra providencias judiciales; 2) el requisito de relevancia constitucional en aquellos casos en los que la acción de tutela se ejerce contra una sentencia proferida por una alta corte, en su función de órgano de cierre y 3) el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto. 2.2.1 De la acción de tutela contra providencias judiciales De acuerdo con lo dispuesto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales son los siguientes: Que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional.

Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable. Que se cumpla el requisito de inmediatez. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, Que no se trate de sentencias de tutela. Por otro lado, las causales específicas de procedibilidad son: el defecto orgánico, el defecto material o sustantivo, el defecto procedimental absoluto, el defecto fáctico, el error inducido, la decisión sin motivación, el desconocimiento del precedente judicial y la violación directa de la Constitución. Precisado lo anterior, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos antes mencionados, los cuales debe ser adecuadamente formulados por el interesado. 2.2.2.

El requisito de relevancia constitucional en aquellos casos en los que la acción de tutela se ejerce contra una sentencia proferida por una alta corte, en su función de órgano de cierre Mediante la Sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional enfatizó en el carácter excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y precisó que, cuando esta se dirige contra sentencias de las altas cortes, el examen de la procedencia de la acción constitucional debe ser especialmente exigente, pues, el juez, además de verificar los requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela, debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, y, si constata alguna irregularidad, debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite su intervención urgente.

En el fallo antes mencionado, la Corte indicó que en las sentencias SU-072 de 2018, SU-424 de 2021 y SU-149 de 2021 también se había hecho énfasis sobre la procedencia más restrictiva de la tutela contra providencias de las altas cortes, en tanto sus decisiones, como órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.

En la SU-215 de 2022, la Corte estableció que el requisito de procedibilidad de relevancia constitucional tiene 4 finalidades, a saber: “(i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.” A su vez, identificó algunos criterios relevantes para saber cuándo deber entenderse satisfecho este requisito: “En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.” (…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica.

(…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.” En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales” En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.

(…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal.” 2.2.3.

Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto De acuerdo con las consideraciones que anteceden, la Sala concluye que en este caso la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, por las razones que pasan a exponerse. De acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda, se evidencia que la accionante no comparte 1) la interpretación que en el fallo de unificación se dio a la expresión “reemplazo” contenida en el artículo 31 de la Ley 617 de 2000; 2) los autos de 15 de septiembre de 2020 y 4 de diciembre del mismo año, mediante los cuales se dio aplicación a la figura de la sentencia anticipada y se negó la coadyuvancia presentada por la ciudadana María Clemencia Torres Gómez, respectivamente; 3) la valoración de las pruebas realizada por el juez ordinario y 4) la manera como en la sentencia fueron utilizadas las facultades de interpretación del Consejo de Estado como órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

En consecuencia, queda claro que la problemática planteada por la parte actora gira alrededor de una discusión meramente legal sobre la correcta interpretación de una norma, sobre la aplicabilidad de los artículos 13 del Decreto 806 de 2020 y 228 de la Ley 1437 de 2011 al caso concreto, sobre la valoración de las pruebas del proceso y sobre las facultades de esta Corporación como órgano de cierre.

Teniendo en cuenta lo anterior y, habida cuenta de que la parte actora no cumplió la carga argumentativa de especificar por qué: 1) la Sala Plena interpretó de manera ilegal o arbitraria las normas aplicables al caso; 2) la magistrada ponente no debió aplicar la figura de la sentencia anticipada; 3) fue infundada la decisión que rechazó la solicitud de coadyuvancia presentada por la señora María Clemencia Torres Gómez; 4) fue deficiente la valoración probatoria y 5) la autoridad judicial excedió sus competencias como órgano de cierre; queda claro que en el presente asunto la demandante pretende utilizar la acción de tutela como una instancia adicional para reabrir el debate legal sobre aspectos ya resueltos por el juez ordinario, con el fin de obtener una decisión favorable a sus pretensiones, en detrimento del principio de autonomía judicial.

Adicionalmente, se observa que la tutela no cumplió con los presupuestos de inmediatez y subsidiariedad respecto de los cargos planteados contra los autos de 15 de septiembre y 4 de diciembre de 2020. Incluso, se evidencia que, frente a esta última providencia, tampoco se cumplió el requisito de legitimación en la causa por activa. En efecto, trascurrieron más de 6 meses entre la ejecutoria de las providencias mencionadas en el párrafo anterior y la presentación de la tutela; contra dichas decisiones la parte actora no interpuso los recursos de ley, y finalmente, quien se encontraba legitimada para demandar por esta vía el Auto de 4 de diciembre de 2020, era la persona cuya coadyuvancia fue negada, esto es, la señora María Clemencia Torres Gómez, pues, fue ella quien no pudo intervenir en el proceso.

Por lo expuesto, la Sala no seguirá estudiando los requisitos generales de procedencia y, en consecuencia, declarará improcedente el amparo constitucional solicitado. La Sala de Conjueces de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en uso de facultades constitucionales y legales,

RESUELVE

PRIMERO: Declarar improcedente el amparo constitucional solicitado por la señora GINA MARCELA SANCHEZ CAMARGO, contra la sentencia de Unificación de 27 de julio de 2021, proferida por la Sala Plena de esta Corporación en el proceso de nulidad electoral identificado con el radicado No. 11001-03-28-000-2020-00004-00, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito, enviándoles copia de la decisión que se adopta.

TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, JEANNETTE BIBIANA GARCÍA POVEDA Conjuez Ponente CECILIA MONTERO RODRÍGUEZ Conjuez HUMBERTO ANÍBAL RESTREPO VÉLEZ Conjuez JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Conjuez