CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., catorce (14) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-00542-01 Solicitante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN B Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la solicitante contra el fallo proferido el 13 de marzo de 2024 por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, que negó la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 7 de febrero de 2024, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, a través de apoderada, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, que alegó vulnerados por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B y el Tribunal Administrativo de Santander al proferir las sentencias del 15 de marzo de 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00542-01 Solicitante: UGPP Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia 2022 y 6 de julio de 2023, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1 que Martha Rocío Vásquez Garzón promovió en su contra.
En virtud del amparo, se pide dejar sin efecto las sentencias reprochadas y ordenar al Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección B dictar una nueva sentencia «ajustada a derecho», que niegue las pretensiones de la demanda ordinaria. En subsidio, solicitó que se suspendan transitoriamente las sentencias reprochadas en tanto se decida el recurso extraordinario de revisión contra esas decisiones.
Como medida previa, pidió la suspensión de las sentencias reprochadas. 2. Hechos relevantes Mediante Resolución n°. 30134 del 4 de julio de 2008, Cajanal reconoció pensión de jubilación a Martha Rocío Vásquez Garzón. En sentencias del 30 de septiembre de 2013 y 14 de mayo de 2015, se ordenó la reliquidación de esa pensión para incluir las doceavas partes de las primas de navidad, de servicios y de vacaciones, así como la doceava parte de la bonificación por actividad judicial.
La UGPP dio cumplimiento a esas decisiones mediante Resolución RDP 009148 del 12 de marzo de 2018. Sin embargo, ordenó descontar la suma de $241.390.841 de las mesadas atrasadas de la señora Vásquez Garzón, toda vez que no se efectuaron aportes para pensión de esos factores de salario. Acto seguido, ordenó el cobro de lo adeudado por concepto de aporte patronal a la Dirección Administrativa de la Rama Judicial por un monto de $724.172.523.
La Unidad de Recursos Humanos de la Rama Judicial cuestionó en sede administrativa esas decisiones, que fueron confirmadas en Resoluciones RDP 004350 del 13 de febrero de 2019 y RDP 006368 del 26 de febrero de 2019. Por otra parte, la señora Vásquez Garzón formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se deje sin efectos la Resolución RDP 009148 de 2018. 1 Identificado con número de radicado: 68001-23-33-000-2019-00013-00/01. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00542-01 Solicitante: UGPP Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia El asunto correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Santander, que en sentencia del 15 de marzo de 2022 declaró nulo el acto administrativo demandado -por falta de motivación- y dejó sin efectos el cobro de $241.390.841.
Las partes demandante y demandada interpusieron recurso de apelación. El 6 de julio de 2023, el Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección B profirió sentencia que confirmó parcialmente la decisión y ordenó a la UGPP el reintegro de los dineros descontados, en caso de haberlo efectuado. 3. Fundamentos de la solicitud La solicitante sostiene que las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos fundamentales invocados, pues incurrieron en desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución y en los defectos fáctico y sustantivo, además de configurar un «abuso palmario del derecho».
Afirma que las decisiones cuestionadas no valoraron la motivación de las Resoluciones RDP 004350 y 006369 de 2019, que resolvieron la vía gubernativa e indicaron la fórmula matemática con la que se determinó la suma a descontar. Plantea que esas decisiones desconocieron el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2005 y el artículo 1 del Acto Legislativo 3 de 2011, en cuanto al principio de sostenibilidad fiscal, así como la posibilidad de formular deducciones a la mesada pensional conforme al artículo 99 del Decreto 1848 de 1969.
Agrega que, en atención a los artículos 15 y 18 de la Ley 100 de 1993, el valor de la pensión debe guardar relación con las cotizaciones efectuadas al sistema pensional para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional. Al desconocer las anteriores normas, las autoridades accionadas permitirían a la señora Vásquez Garzón recibir una pensión que no corresponde al capital cotizado.
Agrega que las decisiones desconocen la postura sostenida por el Consejo de Estado en sentencias del 4 de agosto de 2019, 19 de febrero y 24 de junio de 2015, así como por la Corte Constitucional en sentencias C-596 de 1997, C-242 de 2009 y C-168 de 2005, respecto de la facultad de descontar las sumas por factores sobre los cuales no se hubieran efectuado las deducciones legales.
De manera adicional, argumenta el desconocimiento directo de las garantías del debido proceso 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00542-01 Solicitante: UGPP Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia contenidas en el artículo 29 constitucional, pues las providencias no decidieron el asunto conforme a los hechos o al orden jurídico aplicable. 4.
Trámite de primera instancia El 13 de febrero de 2024 se admitió la acción de tutela, se negó la medida previa solicitada se ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas, así como a Martha Rocío Vásquez Garzón en calidad de tercera con interés. En el escrito de contestación, el Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección B, al oponerse al amparo, expuso las razones que dieron fundamento a la decisión controvertida en tutela y sostuvo que la decisión no vulnera los derechos fundamentales invocados.
Pidió que se niegue la solicitud de tutela. El Tribunal Administrativo de Santander pidió que se declare improcedente la solicitud por falta de relevancia constitucional, ya que pretende una instancia adicional del proceso ordinario para reabrir una discusión de carácter legal. Además, la solicitud no acredita la existencia de un perjuicio irremediable.
Aportó enlace digital al expediente ordinario. Martha Rocío Vásquez Garzón, tercera con interés, guardó silencio. Mediante sentencia del 13 de marzo de 2024, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A negó la solicitud de amparo al no encontrar la configuración de los defectos específicos alegados. Advirtió que no se configuró el defecto fáctico, ya que las autoridades judiciales valoraron que el acto demandado no describió las «dimensiones legal y económica» que dan motivo al descuento, de modo que incumplieron las previsiones legales que regulan el procedimiento de cobro coactivo.
Agregó que las resoluciones n°. 004350 y 6369 de 2019 se expidieron con motivo de los recursos interpuestos por la Rama Judicial contra el numeral noveno del acto demandado, el cual no fue objeto de controversia judicial. En cuanto al defecto sustantivo, advirtió que las autoridades judiciales no desconocieron las normas o jurisprudencia que facultan el descuento de los factores 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00542-01 Solicitante: UGPP Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia salariales no aportados, ni trasgredieron las garantías contenidas en el artículo 29 de la Constitución. Indicó que las decisiones se fundaron en el desconocimiento de las normas del trámite de cobro coactivo para ejercer esa facultad.
Agregó que las sentencias del Consejo de Estado invocadas por la UGPP como precedente desconocido no fijaron una regla jurisprudencial específica. Además, las sentencias de la Corte Constitucional C-168 de 1995 y C-242 de 2009 no fijaron algún criterio en relación con el descuento de aportes no cotizados, y la sentencia C-596 de 1997 es inexistente.
En relación con el «abuso palmario del derecho», advirtió que la solicitud no explicó en qué forma la señora Vásquez Garzón se «aprovechó» de la interpretación de la norma para fines contrarios al orden jurídico. La solicitante impugnó. Reiteró los argumentos expuestos en la solicitud e insistió que el descuento de los dineros que no fueron cotizados a pensión no fue arbitrario, sino que tuvo como fundamento las sentencias del 30 de septiembre de 2013 y 14 de mayo de 2015, sumado a que las resoluciones que confirmaron el acto administrativo primigenio motivaron en debida forma la liquidación de los factores salariales pendientes de cobro coactivo.
Agregó que la señora Vásquez Garzón fue notificada por conducta concluyente de la motivación del acto, ya que en oficio del 16 de abril de 2018 se resolvió una petición que ella formuló en relación con los criterios para determinar el valor descontado. Argumentó que el fallo impugnado, al referirse a la procedencia del procedimiento de cobro coactivo para el cobro de obligaciones parafiscales, se fundó en sentencias que no guardan relación con la controversia.
Pidió, como medida previa, que el juez de la impugnación ordene suspender las decisiones reprochadas. El 18 de abril de 2024 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 5. Cuestión previa 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00542-01 Solicitante: UGPP Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Aunque la solicitud se dirige en contra del Consejo de Estado-Sección Segunda- Subsección B y el Tribunal Administrativo de Santander, la Sala solo analizará la sentencia del 6 de julio de 2023, ya que puso fin al proceso ordinario. 6.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 13 de marzo de 2024, proferida por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, que negó el amparo. 7. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Nacional y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2020 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3. 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00542-01 Solicitante: UGPP Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: (…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00542-01 Solicitante: UGPP Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.
Caso concreto La providencia reprochada expuso que las entidades administradoras de pensiones pueden iniciar acciones persuasivas y de cobro coactivo ante el incumplimiento del empleador en las cotizaciones a pensión, previa liquidación que determine el valor adeudado, según lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012.
Indicó que los artículos 702, 703, 704 y 720 del Estatuto Tributario establecen los requisitos para la determinación de obligaciones fiscales - tributarias y parafiscales-. Esas normas prevén que el cobro se precede del acto de determinación, que deberá contener la norma que lo fundamenta, la base de liquidación, los rubros incluidos y las fórmulas aplicadas.
El interesado dispone del recurso de reconsideración contra ese acto. Con fundamento en lo anterior, explicó que la UGPP no formuló la determinación de la suma adeudada previo a iniciar el cobro coactivo, ya que no explicó las dimensiones legal y económica que motivan esa acreencia, de manera que trasgredió el procedimiento de cobro coactivo y desconoció el derecho de defensa de Martha Rocío Vásquez Garzón. Por demás, aunque no se encuentra acreditado que la UGPP retuvo algún dinero a la señora Vásquez Garzón, ordenó a la autoridad que reintegre los dineros debitados «de haberlo realizado», para garantizar el derecho fundamental a la seguridad social y en atención a la condición de sujeto de especial protección constitucional de la señora Vásquez Garzón -adulta mayor-.
La Sala advierte que los argumentos presentados por la solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal. Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00542-01 Solicitante: UGPP Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. En virtud de lo anterior, si bien la sentencia impugnada estimó satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y procedió a negar la solicitud de amparo, la Sala considera que la solicitud de tutela es improcedente, pues no satisface el requisito de relevancia constitucional.
Aunque ambas decisiones desestiman las pretensiones de la solicitud, son incompatibles en fundamento, ya que la falta de alguno de los requisitos generales de procedibilidad conlleva a la improcedencia de la solicitud e impide al operador judicial estudiar el asunto de fondo. Así las cosas, la Sala habrá de modificar la sentencia del 13 de marzo de 2024, proferida por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, que negó el amparo.
En su lugar, declarará improcedente la solicitud de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFICAR la sentencia proferida el 13 de marzo de 2024 por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A y, en su lugar:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP contra el Consejo de Estado-Sección Segunda- 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-00542-01 Solicitante: UGPP Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Subsección B y el Tribunal Administrativo de Santander, en los términos expuestos en la parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ