CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., doce (12) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 25000-23-42-000-2019-00592-01 Número Interno: 1957-2021 (expediente digital1) Demandante: Yadira Villegas Robles Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Reconocimiento de pensión gracia Actuación: Apelación auto que declara no probadas las excepciones que la parte demandada denominó «falta de competencia e ineptitud sustantiva de la demanda» El Despacho procede a decidir el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la parte demandada contra el auto proferido el 24 de septiembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección D), mediante el cual declaró no probadas las excepciones de «falta de competencia e ineptitud sustantiva de la demanda» propuestas por aquella.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. La accionante, a través de apoderada, incoó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la anulación de los autos ADP 3243 de 3 de mayo y ADP 9692 de 12 de diciembre, ambos de 2018, emitidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), mediante los cuales se abstuvo esa entidad de pronunciarse nuevamente sobre el reconocimiento de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, pide se ordene a la UGPP reconocerle la aludida pensión gracia a partir del 6 de agosto de 2010, cuyas mesadas deberán ser pagadas en forma indexada; y condenarla en costas procesales.
Los hechos en que se fundan las pretensiones se resumen en que la actora nació 1 Obrante en la herramienta electrónica Samai. 2 Número interno: 1957-2021 Demandante: Yadira Villegas Robles Demandado: UGPP el 3 de enero de 1956, se vinculó a la docencia oficial desde el 21 de febrero de 1980, por medio de Decreto 169 de 18 de los mismos mes y año, suscrito por el alcalde mayor de Bogotá, como presidente de la junta administradora del Fondo Educativo Regional (FER) y tiene más de 20 años de servicios en calidad de maestra territorial, pero, mediante Resolución RDP 38565 de 22 de agosto de 2013, previa solicitud de su parte, le fue negado el reconocimiento de la pensión gracia, porque la UGPP adujo que no se encontraba vinculada al 31 de diciembre de 1980; prestación que le fue nuevamente negada por Resolución RDP 57411 de 18 de diciembre de 2013, por no aportarse copia auténtica del decreto de nombramiento y del acta de posesión. Posteriormente, a través de auto ADP 4228 de 28 de abril de 2014, la entidad le niega de nuevo la aludida prestación, dado que el acto de nombramiento lo suscribió el delegado del Ministerio de Educación Nacional.
Que el 25 de enero de 2018 formula nueva petición de reconocimiento de la pensión gracia, negada por auto ADP 3243 de 3 de mayo de 2018, «argumentando la entidad su decisión en que existía una petición presentada en el año 2013, donde igualmente se solicitó el reconocimiento de la pensión gracia de la señora YADIRA ROBLES, sin tener en cuenta los nuevos argumentos jurídicos presentados en la petición», por lo que el 15 de agosto de 2018 pidió a la UGPP que resolviera de fondo su reclamación, pero por medio de auto ADP 9692 de 12 de diciembre de 2018, «se manifestó reiterando su errónea posición, obviando los lineamientos jurisprudenciales y aseverando que debe realizarse un análisis en dos sentidos, el primero atendiendo al tipo de vinculación de la docente y el segundo atendiendo a la financiación de los recursos». 1.2 Trámite procesal.
La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección D), a través de proveído de 19 de julio de 2019, en el que se ordenó notificar a la UGPP, al agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En lo pertinente al presente caso, la UGPP, al momento de contestar la demanda, propuso las excepciones previas que denominó «falta de jurisdicción o competencia» e ineptitud sustantiva de la demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa; respecto de la primera, aduce que los actos administrativos acusados «[…] por ser de trámite, le comunican a la demandante que la nueva 3 Número interno: 1957-2021 Demandante: Yadira Villegas Robles Demandado: UGPP solicitud ya había sido resuelta, mediante las resoluciones RDP 038565 del 22 de agosto de 2013 y RDP 057411 del 18 de diciembre de 2013, en las cuales se le negó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia a favor de la demandante, por cuanto no acreditaba los requisitos para acceder a la prestación»; por ende, «los autos demandados, son actos administrativos complejos, en la medida en que no son autónomos por hacer parte integral de las resoluciones que resolvieron de fondo la petición de reconocimiento de una pensión gracia elevada por la demandante», por lo que «la demanda de nulidad debe impetrarse en contra de todas las resoluciones en la que resolvieron de fondo dicha solicitud» y al no haberse presentado así, «la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de competencia está llamada a prosperar».
Frente al segundo medio exceptivo, afirma que «está debidamente probado que la demandante no agotó el trámite previo, presentando el recurso de reposición y/o de apelación en contra de las resoluciones RDP 038565 del 22 de agosto de 2013 y RDP 057411 del 18 de diciembre de 2013, como fue expresamente señalado en dichos actos», que «resolvieron de fondo su petición, y no en contra de los autos de trámite que simplemente son de carácter informativo, lo anterior, con el fin de garantizar ante la administración de justicia los principios de celeridad y eficacia». 1.2.1 Providencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección D), mediante auto de 24 de septiembre de 2020, declaró «no probadas las excepciones de falta de competencia e ineptitud sustantiva de la demanda», planteadas por la UGPP. En relación con la primera excepción, consideró que «analizado con detenimiento el contenido de cada uno de los actos cuya nulidad se depreca, observa la Sala que, con los Autos Nos. ADP 03243 del 3 de mayo de 2018 y ADP 009692 del 12 de diciembre de 2018, la entidad, decidió directa e indirectamente el fondo del asunto, e hizo imposible continuar la actuación, de manera que, contrario a lo señalado por la entidad accionada, estos oficios sí son susceptibles de control judicial»; y aunque «no puede desconocer que las primeras decisiones administrativa [sic] (resoluciones No. RDP 038565 del 22 de agosto de 2013 y RDP 057411 del 18 de diciembre de 2013), nacieron al mundo jurídico y produjeron sus efectos sin estar sometidas a la expedición posterior de otro acto administrativo, por lo que, es claro, 4 Número interno: 1957-2021 Demandante: Yadira Villegas Robles Demandado: UGPP que en el sub lite, no se está en presencia de actos administrativos complejos, como lo considera la apoderada de la parte accionada».
Por consiguiente, «como quiera que los actos acusados niegan el reconocimiento y pago de la pensión gracia; esta Corporación es la competente para continuar con el trámite del proceso. Por consiguiente, la excepción denominada “falta de competencia”, no tiene vocación de prosperidad». Aclara que «si bien los argumentos expuestos en dicha excepción constituyen más a una excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, en aras de garantizar el derecho sustancial sobre el procedimental, la Sala, procedió a analizar las razones expuestas, para determinar, que efectivamente los actos acusados son susceptibles de control judicial ante esta Jurisdicción».
Respecto del segundo medio exceptivo, estimó que «en el sub examine, no se está discutiendo la legalidad de las resoluciones No. RDP 038565 del 22 de agosto de 2013 y RDP 057411 del 18 de diciembre de 2013, por lo tanto, no es exigible el requisito de procedibilidad sobre las mismas. Además, como se señaló en precedencia, estas resoluciones, constituyen actos únicos y autónomos que produjeron sus efectos jurídicos desde la fecha de su ejecutoria, hechos que descartan de plano la existencia de un acto complejo.
Razón por la cual, esta excepción tampoco tiene vocación de prosperidad». 1.2.2 Recurso de apelación. Contra la anterior decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación, con el propósito de que se decrete la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, por cuanto «los actos administrativos acusados dentro del expediente de la referencia, son de trámite, toda vez que su finalidad es comunicarle a la demandante que, la solicitud elevada ya había sido resuelta, y que además no se acreditan hechos o pruebas nuevas que ameritaran un nuevo estudio del caso».
Que «no puede la demandante controvertir la existencia jurídica de manera independiente entre los citados autos y las resoluciones que resolvieron de fondo el asunto, y sobre las cuales cabe resaltar que no se incoó medio de control alguno, y como quiera que la suerte de lo principal sigue la suerte de lo accesorio, al no demandarse las resoluciones que resolvieron de fondo, no puede pretender la actora que por el hecho de demandar únicamente los auto [sic] (ADP) de trámite, 5 Número interno: 1957-2021 Demandante: Yadira Villegas Robles Demandado: UGPP exista un decaimiento automático de los actos administrativos que resolvieron de fondo, pues estos aún siguen teniendo validez jurídica en la medida en que no han sido demandados».
Por consiguiente, «la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda está llamada a prosperar, como quiera que la actora no demandó la totalidad de los actos administrativos expedidos […] y mediante los cuales se resuelve una petición en concreto: reconocimiento de pensión gracia». Por otra parte, arguye que «la demandante debió interponer los respectivos recursos en contra de las resoluciones que resolvieron de fondo su petición, y si tenía prueba que en la segunda petición se exponían nuevos argumentos con nuevas pruebas, y los mismos no habían sido analizados en la primera petición, debía hacérselo saber a la administración ejerciendo en derecho de contradicción a través de la interposición de los respectivos recursos».
Por lo anterior, solicita «declarar probada la excepción de inepta demanda por la falta de agotamiento de la vía administrativa en contra de las resoluciones RDP 038565 del 22 de agosto de 2013 y RDP 057411 del 18 de diciembre de 2013, y los autos 003243 del 03 de mayo de 2018 y 009692 del 12 de diciembre de 2018, y por tratarse de actos administrativos complejos que debieron demandarse en su totalidad». 1.2.3 Dentro del término de traslado del aludido recurso, la apoderada de la actora presentó escrito, en el que advierte que «se inició un procedimiento administrativo (perteneciente a una actuación procesal distinta a la impetrada en el año 2013) a la luz del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el año 2018 y con ocasión a nuevos elementos de juicio consistentes en nuevos documentos y argumentación jurídica se solicitó su valoración ante la entidad demandada, empero, la entidad en un ejercicio poco diligente de sus funciones, expidió acto administrativo contenido en un auto 003243 del 03 de mayo de 2018 sin estudiar los nuevos argumentos jurídicos presentados y la documentación de la petición de reconocimiento y pago de la pensión gracia, tomando decisión de fondo de esta petición negando el reconocimiento y pago de la prestación pensional, indistintamente la razón con la que argumentó la decisión o la forma del acto administrativo».
Que «el hecho de no haber contenido un resuelve o no haber figurado el formalismo de una resolución, los actos administrativos demandados s[í] hacen parte de un[a] 6 Número interno: 1957-2021 Demandante: Yadira Villegas Robles Demandado: UGPP actuación administrativa definitiva, porque los actos administrativo[s] resolvieron de fondo la posición jurídica».
Concluye que «Es totalmente falsa y violatoria del principio de la lealtad procesal la manifestación de la apoderada de la entidad al aseverar que observa que en el presente caso se presentó una nueva petición en el año 2018 con base a argumentos y pruebas que ya habían sido objeto de análisis, además, demuestra la negligencia que le asiste como togada del derecho, pues del material probatorio y la copia de la nueva solicitud de pensión de gracia radicada el 25 de enero de 2018 es evidente que s[í] existían nuevos elementos de juicio que ameritaban una nueva valoración de fondo». 1.2.4 Por medio de proveído de 26 de enero de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección D) concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandada contra el auto del 24 de septiembre de 2020.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Este Despacho es competente para decidir el recurso de apelación presentado por la UGPP contra el auto que declaró no probadas las excepciones de «falta de competencia e ineptitud sustantiva de la demanda» propuestas por ella, de conformidad con lo dispuesto en su versión original por los artículos 1252 y 150 (inciso 1°)3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), vigentes a la fecha de interposición del recurso, en armonía con los artículos 40 de la Ley 153 de 1887 y 86 de la Ley 2080 de 2021, según los cuales los recursos se regirán por las leyes vigentes cuando se formularon. 2 «ARTÍCULO 125.
Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.
Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica». 3 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia». 7 Número interno: 1957-2021 Demandante: Yadira Villegas Robles Demandado: UGPP 2.2 Cuestión previa.
Sea lo primero precisar que, aunque en la contestación de la demanda la UGPP planteó como excepciones previas las que denominó «falta de competencia e ineptitud sustantiva de la demanda», lo cierto es que la argumentación que sustenta el primero de los medios exceptivos planteados concierne también a la ineptitud de la demanda, como quiera que aduce que los autos acusados comportan actos de trámite, que no resolvieron de fondo la petición de reconocimiento de la pensión gracia, por lo que no son pasibles de control judicial, debiendo haber demandado las Resoluciones que se expidieron con anterioridad, que sí desataron una solicitud similar.
Por lo tanto, en atención a que el a quo, en virtud de los principios de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal y de tutela judicial efectiva4, estudió la excepción de falta de competencia obviando la denominación dada por la apoderada de la accionada y analizando su argumentación desde la perspectiva de la ineptitud de la demanda, tal como ahora se plantea en el recurso de apelación, el Despacho igualmente examinará esta única excepción, a partir de los dos enfoques que planteó la accionada, esto es, (i) que los actos acusados no son pasibles de control judicial, por ser de trámite y no haberse demandado las Resoluciones que sí decidieron de fondo una reclamación de reconocimiento de pensión gracia, con anterioridad a la expedición de aquellos; y (ii) que así se solicitara la nulidad de esas Resoluciones, en todo caso, no se agotó la vía gubernativa, al no haberse interpuesto los recursos procedentes contra ellas. 2.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si en la presente controversia resulta procedente declarar la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda, propuesta por la UGPP, dado que, a su juicio, (i) los actos acusados no son susceptibles de control judicial, por ser de trámite, ya que no resolvieron de fondo la solicitud formulada por la actora acerca del reconocimiento de la pensión gracia, por lo que debió demandar la nulidad de las Resoluciones que sí decidieron de fondo otra reclamación anterior a la expedición de aquellos; y (ii) no se interpusieron los recursos en vía administrativa 4 Entendida no solo como el derecho de acceder a la administración de justicia, sino a que las actuaciones del juez procuren la garantía efectiva del derecho al debido proceso, por encima de las simples formalidades, y así obtener una solución de fondo a las controversias suscitadas, en aras de la materialización del derecho sustancial.
Al respecto, consultar sentencia C-031 de 2019 de la Corte Constitucional, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 8 Número interno: 1957-2021 Demandante: Yadira Villegas Robles Demandado: UGPP contra las aludidas Resoluciones, por lo que la accionante pretende revivir oportunidades ya vencidas. 2.4 Caso concreto. En lo que respecta al argumento de alzada acerca de que los autos ADP 3243 de 3 de mayo y ADP 9692 de 12 de diciembre, ambos de 2018, aquí demandados en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por los cuales se abstuvo la UGPP de pronunciarse nuevamente sobre una petición de reconocimiento de la pensión gracia, no son pasibles de juzgamiento, por tratarse de actos de trámite y, en esa medida, también se debió acusar de nulidad las Resoluciones RDP 38565 de 22 de agosto y RDP 57411 de 18 de diciembre de 2013, la Sala comienza por advertir que el artículo 43 del CPACA establece que comportan actos administrativos definitivos aquellos que «deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o haga imposible continuar la actuación».
De igual modo, esta Corporación ha precisado que los actos administrativos de trámite «son decisiones instrumentales proferidas con el propósito de permitirle a la Administración avanzar hacia la consecución de sus objetivos a través de la adopción de determinaciones de fondo, de suerte que la existencia de aquéllos no se explica y menos se justifica por sí sola, sino en la medida en que forman parte de una secuencia o serie de actividades unidas y coherentes»5, mientras que los de carácter definitivo «ponen fin de manera perentoria a la actuación administrativa, de modo que con su expedición ésta queda agotada y restará apenas la ejecución de lo decidido»6.
Es decir, que los actos administrativos de naturaleza definitiva dan conclusión a la actuación administrativa, al decidir de manera directa o indirecta el fondo del asunto, por lo que producen efectos jurídicos definitivos, al crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas; y los de trámite contienen actuaciones que dan impulso al procedimiento administrativo para la formación del acto definitivo7.
No obstante, el Consejo de Estado8 ha aceptado que los actos administrativos de 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 20 de noviembre de 2017, expediente 11001-03-26-000-2015-00142-00(55304)A, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico (E). 6 Ibidem. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 22 de octubre de 2009, radicación 11001-03-28-000-2008-00026-00 y 11001-03-28-000-2008- 00027-00, C. P. Filemón Jiménez Ochoa. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de febrero de 2008, expediente 11001-03-15-000-2007-01142-01(AC), C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 9 Número interno: 1957-2021 Demandante: Yadira Villegas Robles Demandado: UGPP trámite sean susceptibles de control jurisdiccional, cuando al expedirse impidan continuar con la actuación administrativa, por lo que se entiende le ponen fin: […] se advierte que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control; así mismo, se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones.
Por último, también se encuentran los actos de ejecución que «se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado. Empero, sobre este punto es importante señalar que la jurisprudencia ha dicho que es procedente el estudio de los actos de ejecución de sentencias de forma excepcional cuando: i) la decisión de la administración va más allá de lo ordenado por el juez, y ii) crea, modifica o extingue una determinada relación jurídica entre el Estado y el particular que no fue objeto de debate judicial»9.
Por otra parte, por ser relevante para la resolución del caso, resulta oportuno anotar que el artículo 19 (inciso 2°) del CPACA dispone que «Respecto de peticiones reiterativas ya resueltas, la autoridad podrá remitirse a las respuestas anteriores, salvo que se trate de derechos imprescriptibles, o de peticiones que se hubieren negado por no acreditar requisitos, siempre que en la nueva petición se subsane» (negrilla fuera de texto).
Ahora bien, la jurisprudencia de esta Sección Segunda ha sido uniforme en determinar que el derecho pensional no prescribe, no obstante, las mesadas que se causen sí están sujetas al término prescriptivo que establezca la ley; sobre este aspecto, la Corte Constitucional también ha explicado: En materia pensional la Corte ha sentado un amplio precedente jurisprudencial respecto de la no prescripción del derecho a reclamar prestaciones pensionales.
En este sentido, esta Corporación ha reiterado el carácter irrenunciable e imprescriptible del derecho a la 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 23 de enero de 200, expediente 05000-23-31-000-2009-00176-01 (4131-2015, C. P. William Hernández Gómez. 10 Número interno: 1957-2021 Demandante: Yadira Villegas Robles Demandado: UGPP pensión10, derivado directamente del artículo 48 de la Constitución Política.
Por lo anterior, esta Corporación ha precisado, en reiterada jurisprudencia, que el derecho a la seguridad social es imprescriptible, con base en el citado precepto constitucional. Por su parte, el artículo 53 superior dispone, con respecto a las pensiones, que corresponde al Estado la garantía del derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de estas prestaciones.
Para la Corte, el carácter imprescriptible del derecho a la pensión surge de principios y valores constitucionales que garantizan la solidaridad que debe regir a la sociedad, y además, se constituye en un instrumento para la especial protección que el Estado debe a las personas que por su edad, condiciones de salud y ausencia de alguna fuente de sustento, tienen mayor dificultad para subsistir, y de esta manera asegurar el mantenimiento de unas condiciones de vida digna11.
Así las cosas, en el asunto sub judice se tiene que el 25 de enero de 2018 la accionante, mediante apoderado, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, ante lo cual la UGPP expidió al auto ADP 3243 de 3 de mayo de 2018, en el que anotó: Que mediante Resolución No RDP038565 del 22 de Agosto de 2013 La Unidad de Pensiones y Parafiscales UGPP, negó el reconocimiento y pago de una Pensión de Jubilación Gracia a la señora Yadira Villegas Robles […], por cuanto no acreditaba los requisitos para acceder a la prestación. Que mediante Auto No ADP 004228 del 28 de Abril de 2014 se ordenó el archivo de la solicitud de fecha 24 de Febrero de 2014, dentro del expediente de la interesada. […] Que en los Actos Administrativo [sic], se le indico [sic] a la interesada que el tiempo comprendido entre el 21 de Febrero de 1980 al 30 de Noviembre de 1980, no es válido para el reconocimiento de la prestación como quiera que fueron [sic] producto de una vinculación de carácter Nacional, es decir, [a] cargo del MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, conforme lo señala el Decreto 169 del 18 de Febrero de 1980, que fue suscrito por el Presidente de la Junta Administradora del FER, y el Delegado del Ministerio de Educación Nacional, por lo que es preciso realizar las siguientes consideraciones de orden legal: […] Que por lo anterior se tiene que la causante no cumplió con requisito de estar vinculada al servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, con una vinculación de tipo nacionalizada, departamental, municipal o distrital, por lo tanto no es procedente acceder al reconocimiento de la prestación solicitada, pues la solicitante, tampoco allegó certificación alguna en la que se pueda demostrar la vinculación con anterioridad al 31 de Diciembre de 1980.
Que el peticionario no allegó nuevos elementos de juicio que hagan variar 10 Sentencias T-099 de 2008, T-972 de 2006, T-099 de 2008, T-529 de 2009, T-597 de 2009, T-849A de 2009 y T- 217 de 20013 entre muchas otras. 11 Sentencia T-746 de 2004 11 Número interno: 1957-2021 Demandante: Yadira Villegas Robles Demandado: UGPP la decisión tomada mediante los actos administrativos anteriormente nombrados. […] En razón a lo expuesto y en consideración a que no fueron aportados elementos de juicio que permitan a esta entidad emitir nuevamente un pronunciamiento respecto del reconocimiento de la prestación bajo estudio, se procederá archivar el trámite en referencia. El 15 de agosto de 2018 la demandante, a través de su apoderado, insistió en que se le resolviera de fondo su anterior petición de 25 de enero de ese año, pero la UGPP emitió auto ADP 9692 de 12 de diciembre de 2018, en el que se consignó: Que la interesada solicita nuevamente el reconocimiento de la pensión gracia por lo que se procede al estudio del expediente encontrando: Que el tiempo comprendido entre el 21 de Febrero de 1980 al 30 de Noviembre de 1980, no es válido para el reconocimiento de la prestación como quiera que fueron [sic] producto de una vinculación de carácter Nacional, es decir, [a] cargo del MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, conforme lo señala el Decreto 169 del 18 de Febrero de 1980, que fue suscrito por el Presidente de la Junta Administradora del FER, y el Delegado del Ministerio de Educación Nacional, por lo que es preciso realizar las siguientes consideraciones de orden legal: […] De conformidad con la norma antes transcrita y los tiempos de servicio antes relacionados se puede observar que el (a) peticionario (a) no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de servicio del orden Nacional ni los desempeñados en Cargos de carácter Administrativo total o parcialmente, en consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada. […] De conformidad con la norma antes transcrita se puede observar que al 31 de diciembre de 1980, el (a) peticionario (a) no acredito [sic] vinculación anterior a la fecha citada ni se encontraba vinculado (a) a la docencia oficial, teniendo en cuenta que la disposición regula una situación transitoria, pues como se evidencia su propósito era colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, en consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada por cuanto la vinculación en su carácter de docente la acredita con fecha posterior a la contemplada en la Ley. […] Que obra Concepto del Subdirector de Asesoría y Conceptualización Pensional, mediante Radicado No. 2018110001498933 del 20 de Noviembre de 2018, el cual señala: […] En cuanto a la financiación, se observa que mediante el Decreto No. 169 de 1980, por el cual se nombró a la docente que pretende el reconocimiento de la pensión gracia que nos ocupa, fue suscrito por el Presidente de la Junta Administración […] del FER y el Delegado Regional Bogotá del Ministerio de Educación Nacional, situación que nos 12 Número interno: 1957-2021 Demandante: Yadira Villegas Robles Demandado: UGPP permitiría deducir claramente que la vinculación de ésta fue de carácter nacional. […] De conformidad con las consideraciones expuestas, salvo mejor criterio la Subdirección de Asesoría y Conceptualización Pensional, para el presente caso RECOMIENDA: No reconocer la pensión gracia pretendida por la señora Yadira Villegas Robles, en consideración a: (i) se deduce que su vinculación es de carácter nacional, y (ii) no cumple con los requisitos de edad y tiempo de servicio antes del 29 de diciembre de 1989, exigidos para el reconocimiento de la prestación (Cfr. Sentencias C-084/99 y C-489/00), de conformidad con los argumentos arriba esgrimidos.
( ) Que en razón a lo anterior se indica que ya se había realizado pronunciamiento por parte de la Entidad en relación a las mismas pretensiones mediante la Resolución 38565 del 22 de agosto de 2013 y 57411 de 18 de diciembre de 2013 por lo que en atención a la firmeza de los actos administrativos no es procedente emitir un nuevo pronunciamiento, motivo por el cual se Archiva la solicitud pensional.
Analizadas las consideraciones esbozadas en los autos aquí acusados de nulidad, se evidencia que aunque en ellos se advierte acerca de la existencia de actos administrativos previos a su expedición (Resoluciones RDP 38565 de 22 de agosto y RDP 57411 de 18 de diciembre de 2013) en los que se desataron peticiones de reconocimiento de la pensión gracia formuladas por la accionante y que «no es procedente emitir un nuevo pronunciamiento», lo cierto es que contienen motivaciones de fondo acerca del incumplimiento de los requisitos legales para obtenerla, tan es así que en el segundo de los autos precitados se trascribe parte de un concepto del subdirector de asesoría y conceptualización pensional de 20 de noviembre de 2018, en el que se estudia el caso de la demandante, para concluir que carece de tales requisitos, por cuanto tuvo vinculación como docente de carácter nacional y, además, debió colmarlos antes del 29 de diciembre de 1989.
Amén de lo anterior, como se dejó anotado en precedencia, de conformidad con el inciso 2° del artículo 19 del CPACA, pese a que las autoridades administrativas están autorizadas para remitirse a respuestas anteriores en caso de solicitudes reiterativas, esta facultad no opera respecto de derechos imprescriptibles, tal es el caso del derecho pensional, como sucede en el presente asunto, en el que se reclama el reconocimiento de una pensión gracia, por lo que no le era dable a la Administración abstenerse de emitir respuesta formal respecto de la nueva petición presentada por la demandante el 25 de enero de 2018, pese a que, se insiste, los autos acusados sí contienen una decisión de fondo frente a su derecho pensional. 13 Número interno: 1957-2021 Demandante: Yadira Villegas Robles Demandado: UGPP En todo caso, como quiera que a través de los autos ADP 3243 de 3 de mayo y ADP 9692 de 12 de diciembre de 2018 se determinó que no era procedente «emitir nuevamente un pronunciamiento respecto del reconocimiento de la prestación bajo estudio», con ellos se le impidió a la accionante continuar con la actuación administrativa tendiente a obtener respuesta formal sobre su derecho pensional, por ende, serían susceptibles de control judicial.
Por otro lado, en cuanto al reparo de apelación de la UGPP en lo que se refiere a que debió también demandarse en nulidad y restablecimiento del derecho las Resoluciones RDP 38565 de 22 de agosto y RDP 57411 de 18 de diciembre de 2013, en un caso similar, esta Subsección reiteró: […] la Jurisdicción ha sostenido que como las pensiones son derechos imprescriptibles, aunque si prescriban sus mesadas en los términos de ley, es por ello, precisamente, que quien se encuentre en la situación descrita anteriormente bien puede elevar una nueva petición y esperar la decisión administrativa, que en caso que sea desfavorable (total o parcialmente) puede impugnar en vía gubernativa y judicial.
En este evento, la decisión administrativa frente a la primera petición no es obstáculo judicial para que se adelante el proceso pertinente respecto de la decisión de la segunda petición pensional. También ha expresado la Jurisdicción que si la Administración, frente a la segunda petición se limita a responder diciendo que no decide porque ya se resolvió anteriormente otra solicitud similar o se remite a la decisión inicial, cabe admitir que esta manifestación se tenga por acto denegatorio de la reclamación prestacional para poder efectuar su control judicial.
Ahora, sobre la “motivación” de dicha denegación se ha entendido que corresponde a los mismos argumentos del acto que resolvió la primera petición. De esta manera, se facilita el ejercicio de la acción judicial por la interesada. Si así no fuera, el derecho pensional ya no podría ser reclamado en vía judicial por caducidad de la acción, con desmedro de la protección de un derecho prestacional imprescriptible [subrayas fuera de texto].
En ese orden de ideas, carece de asidero jurídico lo expuesto en el recurso de apelación de la UGPP, toda vez que, conforme al precitado derrotero jurisprudencial, el carácter imprescriptible del derecho a la pensión permite al interesado formular nuevas peticiones, sin que los actos que las resuelvan conformen una unidad jurídica con los anteriores que se hayan proferido en respuesta a solicitudes similares, esto sin perjuicio del fenómeno prescriptivo de las mesadas causadas; por consiguiente, también resulta irrelevante si contra aquellas se formularon recursos, en la medida en que no son objeto de demanda.
En conclusión, aunque lo autos acusados dicen abstenerse de resolver la nueva 14 Número interno: 1957-2021 Demandante: Yadira Villegas Robles Demandado: UGPP petición de reconocimiento de la pensión gracia formulada por la actora el 25 de enero de 2018 y reiterada el 15 de agosto del mismo año, lo cierto es que la deciden de fondo y con ello ponen fin a la actuación administrativa por ella iniciada a través de dicha solicitud, por lo que comportan actos pasibles de control judicial, sin que sea exigible demandar todos los actos que hayan decidido reclamaciones similares con anterioridad, dado el carácter imprescriptible del derecho pensional, esto sin perjuicio de la prescripción de mesadas; lo que además garantiza el derecho a la tutela judicial efectiva de la accionante en torno a su derecho pensional.
Por las razones esbozadas en los párrafos anteriores, se confirmará el proveído apelado, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección D) declaró «no probadas las excepciones de falta de competencia e ineptitud sustantiva de la demanda», propuestas por la UGPP. En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO. CONFIRMAR el auto de 24 de septiembre de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección D), mediante el cual declaró «no probadas las excepciones de falta de competencia e ineptitud sustantiva de la demanda», propuestas por la UGPP, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. RECONOCER personería a la abogada Tania Esmeralda López Rubio, con cédula de ciudadanía 1.049.652.417 y tarjeta profesional 360.979 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la UGPP, en los términos del poder obrante en la plataforma Samai (índice 9).
TERCERO. Ejecutoriado este proveído, devuélvase el proceso al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.