Radicado: 25000-23-36-000-2017-01334-01 (62158) Demandante: Constructora Cerros de Sotileza S.A.S. 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D. C., diez (10) de octubre dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Reparación directa Radicación: 25000-23-36-000-2017-01334-01 (62158) Demandante: Constructora Cerros de Sotileza S.A.S. Demandado: Bogotá D.C.- Secretaría de Ambiente Distrital Tema: Cambio en el uso del suelo de bien inmueble.

Se confirma la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda porque la modificación en el uso del suelo del inmueble de propiedad de la sociedad demandante no causó un daño antijurídico indemnizable. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la sociedad demandante contra la sentencia dictada el 5 de julio de 2018 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda.

La sala es competente para proferir esta providencia porque resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida por un tribunal administrativo. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B conoció el proceso en primera instancia en razón a la cuantía estimada en la demanda. El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 17 de septiembre de 2018.

En el término de traslado para alegar de conclusión, la sociedad demandante solicitó la revocatoria de la decisión, y la parte demandada, su confirmación. El Ministerio Público solicitó la confirmación de la sentencia de primera instancia. I.

ANTECEDENTES A. Posición de la parte demandante 1.- La demanda fue presentada el 18 de julio de 2017 por la Constructora Cerros de Sotileza S.A.S. Se dirigió contra la Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría de Ambiente Distrital (en adelante, <<Bogotá, D. C.>> o <<la entidad demandada>>) para obtener la reparación del daño antijurídico causado con la modificación en el uso del suelo de un inmueble de su propiedad.

Radicado: 25000-23-36-000-2017-01334-01 (62158) Demandante: Constructora Cerros de Sotileza S.A.S. 2 2.- En la demanda se formularon las siguientes pretensiones1: <<1.- Se declare que con la expedición de la Resolución No. 995 del 15 de julio de 2015, se causó un perjuicio injustificado a mi poderdante, toda vez que se modificó el uso de suelo del predio identificado con Matricula Inmobiliaria 50N- 20660398 y Chip AAA0232CADE, pasando de suelo con vocación para Desarrollo de Densidad Restringida, a área forestal, o área de protección ambiental. 2.- Se condene a la entidad demandada al pago de los perjuicios correspondientes al daño emergente, los cuales se estiman en la suma de $902.937.300, esto es, la diferencia entre el avalúo para el predio en caso de tener un uso de suelo con vocación para Desarrollo de Densidad Restringida, y en caso de que el mismo predio tenga como uso de suelo el de área forestal o área de protección ambiental, lo anterior de acuerdo con el avalúo comercial certificado por la firma de avalúos Fernando Reina & Cía. Ltda. 3.- Se condene a indexar el valor de los perjuicios derivados de la diferencia entre el valor correspondiente al predio en caso de tener un uso de suelo con vocación para Desarrollo de Densidad Restringida, y en caso de que el mismo predio tenga como uso de suelo el de área forestal o área de protección ambiental. 4.- Se condene en costas y perjuicios a las entidades demandadas.

SUBSIDIARIAS En subsidio de la pretensión 2° principal: 5.- Se condene a la entidad demandada al pago de los perjuicios correspondientes al daño emergente, los cuales se estiman en la suma de $445.464.000, esto es, la diferencia entre el avalúo catastral para el predio en caso de tener un uso de suelo con vocación para Desarrollo de Densidad Restringida, y en caso de que el mismo predio tenga como uso de suelo el de área forestal o área de protección ambiental, lo anterior de acuerdo con la diferencia entre el avalúo catastral del año 2013 y el avalúo catastral del año 2016.>> 3.- Las pretensiones se fundaron en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El 2 de septiembre de 2013 la Constructora Cerros de Sotileza S.A.S. adquirió el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 50N-20660398, ubicado en la calle 128b # 80-17 de Bogotá, esto es, en zona urbana de los cerros de Suba. 3.2.- De conformidad con el Decreto 190 de 2004 (POT), el referido inmueble se encontraba en una zona cuyo uso de suelo era de <<Desarrollo con densidad restringida>>.

Dicho uso de suelo mantenía su vigencia, pues, aunque el Decreto Distrital 364 del 26 de agosto de 2013 clasificó los cerros de Suba como <<Parques Ecológicos Distritales de Montaña>>, dicho decreto fue suspendido por el Consejo de Estado en auto del 27 de marzo de 2014. 3.3.- Mediante Resolución 995 del 15 de julio de 2015, la Secretaría de Ambiente Distrital estableció cinco sectores de los cerros de Suba como <<áreas de protección ambiental>> y ordenó la prohibición de procesos de desarrollo urbano y de obras de infraestructura. 1 Transcritas según la subsanación de la demanda (Fls. 17-24 c.1.) Radicado: 25000-23-36-000-2017-01334-01 (62158) Demandante: Constructora Cerros de Sotileza S.A.S. 3 3.4.- La sociedad demandante elevó consultas relacionadas con la inclusión de su predio en las referidas áreas de protección. En oficio del 15 de marzo de 2016, la Secretaria Distrital de Medio Ambiente le contestó que el inmueble se encontraba ubicado dentro del sector cinco (5) de las áreas de protección definidas en la Resolución 995 de 2015. 4.- La sociedad demandante solicita indemnización de perjuicios porque la recategorización del uso del suelo de su inmueble generó su desvalorización y afectó su derecho de propiedad, pues ya contaba con licencias y planos urbanísticos aprobados y solo estaba en espera de aprobación del Plan Parcial.

Precisa que no estaba obligada a soportar la modificación en el uso del suelo de su predio y que la indemnización de perjuicios es procedente para reestablecer el principio de igualdad ante las cargas públicas. B. Posición de la parte demandada 5.- La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda. Señaló que el daño no se había causado, pues la medida dispuesta en la Resolución 995 de 2015 era temporal hasta que el POT definiera de forma definitiva los usos del suelo en los cerros de Suba.

Agregó que la sociedad demandante debía soportar la modificación en el uso del suelo de su inmueble, pues era una carga impuesta en virtud de la función social de la propiedad. Agregó que el predio podía ser explotado según los usos del suelo permitidos en áreas de protección ambiental. C. Sentencia recurrida 6.- En sentencia del 5 de julio de 2018, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda porque el daño era hipotético.

Indicó que la afectación dispuesta en la Resolución 995 de 2015 era temporal, pues se mantendría hasta que el Concejo de Bogotá aprobara la incorporación definitiva de los cerros de Suba al área forestal distrital o a alguna otra categoría especial. En consecuencia, la limitación del derecho de dominio por modificación en el uso del suelo no había sido establecida de forma definitiva por el Concejo de Bogotá. D. Recurso de apelación 7.- La sociedad demandante solicita la revocatoria de la sentencia de primera instancia con fundamento en los siguientes reparos: 7.1.- La declaratoria de responsabilidad estatal por <<daño especial>> ocasionado por actos legales de la Administración sí es procedente de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado. 7.2.- La modificación en el uso del suelo establecida en la Resolución 995 de 2015 está vigente desde que dicho acto administrativo fue publicado y ha generado la Radicado: 25000-23-36-000-2017-01334-01 (62158) Demandante: Constructora Cerros de Sotileza S.A.S. 4 imposibilidad de adelantar cualquier tipo de desarrollo urbano o negociación sobre el predio. 7.3.- El acto legal causante del daño tiene la temporalidad de cualquier norma: rige desde su publicación y pierde vigencia cuando otra norma la sustituya o la revoque, lo cual no ha ocurrido. 7.4.- El daño es cierto y corresponde al menor valor del inmueble debido al cambio en el uso del suelo, pues pasó de estar ubicado en zona urbana con posibilidad de <<desarrollo con densidad restringida>> a ser área de <<protección ambiental>>.

E. Trámite en segunda instancia 8.- En memorial radicado el 12 de febrero de 2024, la sociedad demandante señaló que el daño era definitivo porque el Decreto Distrital 555 de 2021 (POT) había incluido los cerros de Suba como <<Parques Ecológicos Distritales de Montaña>>. Para acreditar lo anterior, allegó un concepto de la Curaduría Urbana Nro. 5 de Bogotá, prueba a la cual se le reconoció valor probatorio mediante auto del 12 de julio de 2024.

II. CONSIDERACIONES F. Aspectos procesales 9.- La sala estudiará de fondo las pretensiones porque la demanda se presentó dentro de los dos (2) años contados desde el acaecimiento del hecho dañoso. En este caso el término de caducidad se contabiliza desde el 17 de julio de 2015, fecha de publicación de la Resolución 995, que se alega como generadora del daño reclamado.

El término inicialmente fenecía el 18 de julio de 2017, pero se extendió por 2 meses y 25 días por el trámite de conciliación prejudicial2, razón por la cual la demanda presentada el 13 de agosto de 2017 fue oportuna. 10.- La sociedad demandante está legitimada en la causa por activa. Con la demanda se allegó el certificado de libertad y tradición del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 50N-20660398, ubicado en la calle 128b # 80-17 de Bogotá que acredita que la sociedad demandante era su propietaria para la fecha en que se expidió la Resolución 995 de 20153.

G. Decisión 11.- La sala confirmará la decisión que negó las pretensiones de la demanda porque la modificación en el uso del suelo del inmueble de propiedad de la sociedad demandante no causó un daño antijurídico indemnizable. 2 La solicitud de conciliación fue radicada el 4 de abril de 2017 y se declaró fallida el 29 de junio de 2017 fls. 224-226 c.2 3 Según jurisprudencia unificada de esta sección, el certificado del registro de instrumentos públicos constituye plena prueba del derecho de propiedad sobre inmuebles.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 13 de mayo de 2014, expediente 23128. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Radicado: 25000-23-36-000-2017-01334-01 (62158) Demandante: Constructora Cerros de Sotileza S.A.S. 5 12.- La jurisprudencia de esta corporación ha considerado que, por regla general, la sola modificación de los usos del suelo no causa un daño antijurídico, en la medida en que se trata de una carga que, de ordinario, los particulares se encuentran en el deber jurídico de soportar.

Al respecto, se ha señalado: <<(…) en criterio de la Sala, en casos como el sub lite se deben aplicar las siguientes premisas: i) la pérdida de valor de un bien o su depreciación (…) no es un elemento suficiente para entender configurada la responsabilidad patrimonial de la autoridad reguladora de los usos del suelo, es decir la sola depreciación de un predio no es indicativa de un perjuicio excepcional o singular en cabeza de su propietario; ii) en principio, todos los habitantes de un territorio deben soportar los cambios en la regulación de los usos del suelo; en consecuencia, iii) no existe, por regla general, un derecho adquirido a que se mantenga determinada clasificación de usos del suelo, índice de edificabilidad y/o cualquier beneficio de construcción que establezca una norma, en tanto no se cuente con una autorización administrativa para su desarrollo, es decir hasta que se haya adquirido (…) el referido derecho; iv) no se le debe imputar, necesariamente, a la Administración la determinación de los precios de mercado puesto que ello depende tanto de la dinámica de la economía local –y aún nacional- como del específico desarrollo que el propietario o el interesado hayan hecho de los instrumentos que el ordenamiento jurídico ha establecido para ejercer concretamente el derecho de propiedad; y, v) con el fin de determinar, la configuración o no de la responsabilidad patrimonial del Estado, independientemente del valor concreto de la depreciación, se requiere analizar el contenido concreto del derecho de propiedad y sí se respetó –o en qué medida se vulneró o cómo se afectó- el núcleo esencial del referido derecho, despojando o limitando excesivamente ese mínimo de explotación económica que le corresponde (…)>>4 13.- Según la demandante, la modificación en el uso del suelo de su inmueble dispuesta en la Resolución 995 de 2015 afectó su derecho de propiedad porque el predio pasó de estar en un área de <<desarrollo con densidad restringida>>, según clasificación del Decreto Distrital 190 de 2004, a estar en un área de <<protección ambiental>> con imposibilidad de efectuar obras de infraestructura o de desarrollo urbano. 14.- El daño alegado es inexistente porque para el 2 de septiembre de 2013, fecha en la que la sociedad demandante adquirió el inmueble5, este ya se encontraba en una zona de protección ambiental, pues los cerros de Suba estaban categorizados en el artículo 47 del Decreto 364 del 26 de agosto de 20136, modificatorio del Decreto 190 de 2004, como <<Parques Ecológicos Distritales de Montaña>>, y el uso del suelo no permitía la realización de obras de infraestructura o desarrollo urbano. 15.- El Decreto 364 de 2013 era la normatividad vigente al momento en el que la sociedad demandante adquirió el inmueble, razón por la cual no puede considerarse que tenía una expectativa para su explotación diferente a la regulada en aquella. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de agosto de 2015, expediente 33113, C.P. Hernán Andrade Rincón. Reiterada por la Subsección B en sentencia del 18 de noviembre de 2021, expediente 44670 con ponencia de este despacho y salvamento de voto de Alberto Montaña Plata. 5 Según el certificado de libertad y tradición del inmueble allegado con la demanda (fls. 5-6 c.2) 6 Publicado en la referida fecha.

Radicado: 25000-23-36-000-2017-01334-01 (62158) Demandante: Constructora Cerros de Sotileza S.A.S. 6 Además, esa es la categorización que el predio conserva actualmente con el Decreto 551 de 2021, según lo demostrado con la prueba allegada en segunda instancia. 16.- Se advierte que el Decreto 364 de 2013 fue suspendido provisionalmente por el Consejo de Estado en auto del 27 de marzo de 20147 y por tal razón recobró vigencia el Decreto 190 de 2004, que establecía los cerros de Suba como áreas de <<desarrollo con densidad restringida>>.

Sin embargo, no se demostró que, entre dicho momento y la expedición de la Resolución 995 del 15 de julio de 2015, la sociedad demandante hubiese adelantado alguna gestión para la explotación del predio según el uso del suelo dispuesto en el Decreto 190 de 2004 ni que dichos proyectos se hayan truncado debido a la modificación en el uso del suelo del predio. 17.- En efecto, no es cierto que la sociedad demandante contara con licencias urbanísticas y planos aprobados para algún desarrollo urbano o proyecto inmobiliario en el referido inmueble.

Las licencias allegadas con la demanda se expidieron entre 1996 y 2008 para el desarrollo del proyecto <<Mirador de Suba>> respecto de inmuebles diferentes al del objeto de esta demanda y a favor de Inversiones Cartuja S.A. y Oikos S.A., esto es, unos sujetos de derecho diferentes a la sociedad demandante8. 18.- Al respecto, en la Resolución 2208 del 7 de noviembre de 2008 la Curaduría Urbana 5 aprobó la modificación del proyecto Mirador de Suba y consignó la posibilidad de realizar una segunda etapa en el inmueble objeto de la controversia9.

No obstante, ello estaba supeditado a la expedición de una nueva licencia de urbanismo cuando fuera aprobado el plan parcial por parte de la Secretaría Distrital de Planeación, lo cual no ocurrió. 19.- Finalmente, la imposibilidad de efectuar obras de infraestructura o de desarrollo urbano en el predio no implica un vaciamiento del derecho de propiedad de la sociedad demandante, pues conserva la posibilidad de efectuar un aprovechamiento económico del inmueble según los usos permitidos del Decreto 555 de 2021 para los <<Parques Ecológicos Distritales de Montaña>> que son: (i) usos principales: Conservación Restauración: Restauración de ecosistemas, recuperación de ecosistemas, rehabilitación de ecosistemas.

Conocimiento: Educación ambiental, investigación y monitoreo; (ii) usos compatibles: Aprovechamiento de los frutos secundarios del bosque y actividad de contemplación, observación y conservación; (iii) usos condicionados: Restauración: Medidas estructurales de reducción del Riesgo y obras para el mantenimiento, adaptación y recuperación de las funciones ecosistémicos – caudales.

Sostenible: Ecoturismo, viverismo, agricultura urbana y periurbana y puntos de la tierra. 7 Consejo de Estado. Sección Primera, auto del 27 de marzo de 2014, expediente 2013-00624-00. C.P. María Claudia Rojas Lazo 8 Fl. 58-87; 118-120; 182-191 C.2. 9 Según el plano CU5S533/4-04 allegado con el dictamen pericial practicado en este proceso.

Radicado: 25000-23-36-000-2017-01334-01 (62158) Demandante: Constructora Cerros de Sotileza S.A.S. 7 H. Costas 20.- Como el recurso de apelación no prosperó, la parte apelante debe ser condenada en costas y agencias en derecho, de conformidad con lo ordenado en el artículo 188 del CPACA. Estas serán tasadas y liquidadas por el tribunal de primera instancia, de acuerdo con los artículos 365 y 366 del CGP.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 5 de julio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B.

SEGUNDO: CONDÉNASE en costas y agencias en derecho, las cuales se fijarán y liquidarán por el tribunal de primera instancia de conformidad con la parte motiva de esta providencia TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente a su tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado