1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., siete (07) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-04174-01 Accionante: María Cened Giraldo Arias Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia emitida dentro de acción de tutela / CONFIRMA IMPROCEDENCIA – No se acreditaron los supuestos para su procedencia excepcionalísima Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida el 3 de septiembre de 2024 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.
El 9 de agosto de 2024 la señora María Cened Giraldo Arias promovió acción de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales a la dignidad humana, debido proceso, mínimo vital, igualdad, reparación administrativa y los que les asisten a “los desplazados como sujetos de protección especial”. 2.
Solicitó se deje sin efectos la sentencia proferida el 20 de junio de 2024 dentro de la acción de tutela1 que promovieron las señoras Sandra Viviana Alfaro Yara y Patricia Tobón Yagarí2 contra el Juzgado Veinticinco Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, encaminada a obtener la inaplicación de las sanciones que les fueron impuestas por esas autoridades judiciales, mediante autos de 2 de noviembre de 2023 y 24 de enero y 28 de febrero de 2024, confirmadas y modificadas a través de proveídos de 9 de noviembre de 2023 y 1° de febrero y 5 de marzo de 2024, en su orden, consistentes en multa de un salario mínimo legal mensual vigente (smlmv). 1 Expediente 11001-03-15-000-2024-02302-00. 2 Como directoras de reparación y general de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas -UARIV-, respectivamente.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04174-01 Accionante: María Cened Giraldo Arias Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta 2 3. En la referida providencia se amparó el derecho fundamental al debido proceso de las allí tutelantes, se dejó sin efectos el mencionado auto de 5 de marzo de 2024 y se dispuso que el Tribunal resolviera nuevamente la solicitud de modulación de la orden impartida en el fallo de tutela3 de 17 de marzo de 20234 y analizara si procedía la inaplicación de las citadas sanciones.
Se consideró que se incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, al no observar las sentencias C-367 de 2014 y SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional, en lo relativo a la responsabilidad subjetiva en el marco de un incidente de desacato de tutela y a los criterios de modulación de los fallos de tutela. 4. Se precisó que en aquella providencia no se hizo pronunciamiento alguno relacionado con la responsabilidad subjetiva que se requiere para declarar en desacato al obligado a cumplir una orden judicial, es decir, que este haya actuado con dolo, contumacia o negligencia de forma deliberada.
Se limitó a imponer la sanción por desacato con base en el elemento objetivo, esto es, por incumplimiento de la orden de amparo, sin tener en cuenta si ello acaeció por la existencia de actuaciones complejas o de un estado de cosas inconstitucionales advertido por la Corte Constitucional. 5. La tutelante afirmó que no se presumió la responsabilidad subjetiva.
Se demostró una conducta omisiva para acatar la orden de amparo por parte de las sancionadas, máxime cuando han transcurrido más de 4 meses desde cuando fue expedida. 6. En cuanto a la modulación del fallo de tutela, se aplica cuando el juez de tutela evidencie que de no proceder de ese modo se continuaría con la vulneración de los derechos fundamentales amparados, sin embargo, en este asunto ello avalaría que se extienda el tiempo de manera indefinida para que se le haga efectiva la materialización de la medida de indemnización administrativa. 7.
Frente a la obligatoriedad de emplear el método técnico de priorización para garantizar el principio de igualdad material en el pago de la indemnización administrativa, se advierte que este es inconstitucional y no se debe dar indefinidamente en el tiempo. Se utiliza tal método para justificar la limitación o negación de derechos, evitar responsabilidades, discriminar o excluir y legitimar decisiones arbitrarias.
B. Sentencia de primera instancia 8. Mediante sentencia de 3 de septiembre de 2024, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela. No se 3 Expediente 05001-33-33-025-2023-00046-01. 4 Consistente en que la UARIV, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esa providencia, le suministrara “la respuesta de fondo a la solicitud de la señora MARIA CENID GIRALDO ARIAS, indicando un plazo razonable en el cual tendrá acceso efectivo a la medida de indemnización administrativa de la cual es beneficiaria”.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04174-01 Accionante: María Cened Giraldo Arias Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta 3 satisfizo el requisito de subsidiariedad. Se estimó que previo a acudir ante el juez constitucional, la actora contó con la posibilidad de impugnar la providencia objeto de censura, conforme al artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 y los pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre la materia, lo cual no ocurrió. 9.
De igual modo, comoquiera que se ataca una sentencia de tutela y no se advierte que haya sido producto de fraude, tampoco resulta procedente el presente trámite constitucional. C. La impugnación 10. La parte actora impugnó la decisión adoptada en primera instancia. Señaló que se desconoce que es víctima del conflicto armado y, por tanto, sujeto de especial protección, a quien le fue reconocida, a través de Resolución 04102019-735928 de 2 de septiembre de 2020, la medida de indemnización administrativa.
Sin embargo, no se ha materializado su entrega, a pesar de que cuenta con un fallo de tutela a su favor, dictado el 17 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el cual no ha sido acatado. 11. Al declarar improcedente este asunto, se desatendió la sentencia T-066 de 2024 de la Corte Constitucional, según la cual no se le puede eximir a las entidades del deber de informar al peticionario la fecha probable en que se atenderán las solicitudes de reconocimiento y pago de las obligaciones.
Como en este caso, no se puede permitir que la UARIV la someta al método técnico de priorización, sin tener certeza de cuándo se materializará el beneficio. 12. Las sanciones que se le han impuesto a las funcionarias de la UARIV son razonables, porque ha existido de su parte desacato reiterado. Por ende, modular el fallo de tutela inobservado transgredería los artículos 27, 52 y 53 de la Constitución Política, que tienen por objeto que las órdenes de amparo sean atendidas sin demora.
II. C O N S I D E R A C I O N E S E. Competencia 13. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19915. F. Análisis del caso concreto 14. La Sala anticipa que confirmará la decisión adoptada por el a quo.
De los argumentos planteados en el escrito de tutela y en la impugnación, no se advierte 5 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04174-01 Accionante: María Cened Giraldo Arias Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta 4 que la solicitud de amparo acredite el cumplimiento de los supuestos para que proceda la acción de tutela interpuesta contra una providencia de la misma naturaleza, como se expondrá a continuación. 15.
La Corte Constitucional ha precisado que, por regla general, este tipo de amparos son improcedentes, pues admitir lo contrario implicaría prolongar indefinidamente los procesos de tutela, en desmedro tanto de la seguridad jurídica como del goce efectivo, cierto y oportuno de los derechos fundamentales. 16. No obstante, el Alto Tribunal Constitucional ha admitido su procedencia excepcionalísima, siempre que: (i) se acrediten los requisitos genéricos de procedencia del amparo constitucional interpuesto en contra de una providencia judicial, (ii) la demanda de tutela no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo que pretende cuestionar;
(iii) se demuestre a través de una exigente carga argumentativa que la providencia acusada fue producto de una situación de fraude y; (iv) no exista otro mecanismo ordinario o extraordinario para resolver la controversia planteada6. 17. De acuerdo con lo expuesto, el presente asunto se torna improcedente, toda vez que no satisface el presupuesto general de procedencia de tutela contra providencia judicial atinente a la subsidiariedad.
Aunado a que tampoco se alegó ni se probó que la decisión de tutela objeto de reproche fuera el resultado de una situación fraudulenta. 18. En lo que atañe a la exigencia de subsidiariedad, se ha señalado que para que proceda la tutela contra providencia judicial el interesado no debe disponer de otro medio de defensa judicial que le permita acceder a la protección constitucional reclamada en la solicitud de amparo, lo cual implica que haya agotado todas las herramientas jurídicas que pone a su disposición el sistema normativo, previo a promover este trámite. 19.
Este asunto se dirige a controvertir una sentencia dictada en primera instancia en una acción de tutela, con fundamento en reproches a las consideraciones esgrimidas por la autoridad judicial accionada en esa providencia para conceder la protección constitucional solicitada. 20. Sobre el particular, cabe anotar que, de conformidad con los artículos 317 y 328 del Decreto 2591 de 1991, el fallo objeto de censura era susceptible de ser 6 Al respecto, ver sentencia SU-627 de 2015. 7 “IMPUGNACION DEL FALLO.
Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato”. 8 “TRAMITE DE LA IMPUGNACION. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo Radicación: 11001-03-15-000-2024-04174-01 Accionante: María Cened Giraldo Arias Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta 5 impugnado dentro de los tres días siguientes a su notificación, con el fin de que el superior jerárquico de la autoridad judicial que lo profirió examinara los desacuerdos expuestos en la impugnación. 21.
En esa medida, se tiene que el fallo acusado fue notificado el 27 de junio de 2024, por ende, se contaba hasta el 5 de julio siguiente9 para interponer la respectiva impugnación, pero como se corrobora en el aplicativo Samai, la accionante guardó silencio a pesar de haber sido vinculada a aquel trámite como tercera interesada10 en esas diligencias11. 22.
Con base en lo expuesto, se concluye que la tutelante tenía a su disposición la impugnación para poner en conocimiento del ad quem las irregularidades en las que presuntamente incurrió la providencia que ataca en este asunto (que es lo que aquí plantea), pero no la formuló, lo cual no puede suplir con la solicitud de amparo para revivir esa oportunidad procesal ya vencida por su inactividad.
La tutela no se instituyó como un mecanismo alternativo para atender aspectos que pudieron haber sido abordados dentro del trámite judicial en que se profirió la decisión judicial objeto de censura. 23. Aunado a lo anterior, no se desplegó ejercicio argumentativo alguno, tendiente a demostrar que la sentencia de tutela acusada se originó por una situación fraudulenta. 24.
La Corte Constitucional12 ha sido enfática en señalar que cuando se pretende dejar sin efectos una sentencia de tutela, la parte promotora de la acción debe demostrar -con base en fundamentos claros, ciertos, serios y coherentes- por un lado, que el juez constitucional incurrió en un actuar doloso o extremadamente negligente, que se opone a los principios básicos que orientan la labor de administrar justicia. Y, por otro lado, que el fallo acusado no puede ser admitido debido a que resulta evidentemente incorrecto. 25.
Como se adujo en precedencia, en el escrito de tutela la accionante no esgrimió argumento alguno encaminado a probar una situación de fraude, así como su incidencia en la decisión adoptada por la autoridad enjuiciada, lo que refuerza la confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión”. 9 De acuerdo con el inciso tercero del artículo 8 de la Ley 2213 de 2022, “(…) la notificación personal se entenderá realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a contarse cuando el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje”. 10 Fue vinculada en esa condición, mediante auto admisorio de 17 de mayo de 2024 y se le notificó la referida sentencia el 27 de junio siguiente. 11 Además de las personas legitimadas para impugnar relacionadas en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional (Auto 567 de 2019) ha indicado que también lo podrán hacer “(iv) el tercero con interés legítimo en la decisión, (v) el Procurador General de la Nación por sí o través de sus delegados y agentes, en virtud de lo dispuesto en el artículo 277 Constitucional y en el artículo 610 de la Ley 1564 de 2012, (v) la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (…) en su calidad de interviniente -además de cuando asume su función de apoderada-, en los asuntos en los que es parte una entidad pública o en los que se considere necesario defender los intereses patrimoniales del Estado”. 12 Al respecto, ver sentencia T-322 de 2019.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04174-01 Accionante: María Cened Giraldo Arias Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta 6 improcedencia del amparo constitucional deprecado. Su argumentación se dirigió a exponer las razones por las cuales consideraba que no era viable acceder al amparo constitucional concedido, es decir, a controvertir las razones jurídicas expuestas en la providencia censurada, actuación que se reitera, pudo adelantar a través de la impugnación y no mediante esta acción. 26.
Además, la parte actora argumenta que no era dable inaplicar las sanciones impuestas a las funcionarias de la UARIV en los incidentes de desacato que ella promovió, ni acceder a la modulación del fallo de tutela de 17 de marzo de 2023 emitido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el que se ordenó a dicha entidad suministrarle una respuesta de fondo, en la que se le indicara un plazo razonable en el cual tendrá acceso efectivo a la medida de indemnización administrativa de la que es beneficiaria.
Lo anterior, por cuanto (i) sí se analizaron en los respectivos incidentes lo referente al elemento subjetivo para imponer las aludidas sanciones, pues se demostró una conducta omisiva para acatar la orden de amparo; y (ii) modular el fallo de tutela implicaría avalar el empleo del método técnico de priorización, el cual es inconstitucional, pues se utiliza para justificar la limitación o negación de derechos, evitar responsabilidades, discriminar o excluir y legitimar decisiones arbitrarias. 27.
La motivación relacionada en precedencia no pone en evidencia algún tipo de situación fraudulenta de la autoridad judicial, sino un desacuerdo con la determinación adoptada, lo cual no resulta suficiente para examinar una providencia emitida en otro asunto de esta misma naturaleza. Máxime cuando aquella se fundamentó en jurisprudencia constitucional 13, referente a la responsabilidad subjetiva que se debe constatar para la imposición de sanciones por desacato y los parámetros en relación con la modulación de órdenes de tutela, que soportaba la decisión de amparo adoptada. 28.
En las condiciones anotadas, no se avizora alguna situación de fraude que amerite la intervención del juez constitucional, máxime considerando que, mediante auto del 30 de agosto de 2024, notificado el 13 de septiembre siguiente, la Corte Constitucional decidió no seleccionar ese asunto14 para revisión, y dentro del término respectivo tampoco se insistió en su selección, por lo que ya hizo tránsito a cosa juzgada15. 29.
En ese orden de ideas, se confirmará la sentencia impugnada, que declaró la improcedencia del trámite constitucional. 13 Sentencias C-367 de 2014 y SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional. 14 Expediente T10412359. 15 En el auto A567 de 2019, la Corte Constitucional señaló, frente a una sentencia de tutela, que “omitir la presentación del recurso tiene el efecto de que la providencia adquiera fuerza ejecutoria y posteriormente, acaecido el trámite de revisión ante esta Corte, toma efectos de cosa juzgada constitucional.
Por esas razones, es evidente que, si no impugna el fallo de primera instancia dentro del término previsto por el ordenamiento, aquel queda en firme cuando la Corte decide no seleccionarlo para su revisión. Los efectos de cosa juzgada constitucional impiden instaurar una nueva acción de tutela con identidad de hechos, partes y pretensiones”.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04174-01 Accionante: María Cened Giraldo Arias Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta 7 30. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 3 de septiembre de 2024, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, que declaró improcedente la acción de tutela, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: Por Secretaría General, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE16 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 16 VF