Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 17001-23-33-000-2020-00004-01 (0887-2022) Demandante: Rafael Segundo Almarales Manga Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Naturaleza de la vinculación docente.

Docente de carácter nacional. Aplicación de la sentencia de unificación jurisprudencial S-699 del 26 de agosto de 1997. Decisión: Se confirma sentencia de primera instancia porque no se probó vinculación docente de carácter territorial y/o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980 1. La Sala resuelve el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia emitida el 9 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES Demanda 2. El actor ejerció el medio de control de la referencia con el objetivo de que se declare la nulidad de la Resolución AMB 22725 del 17 de mayo de 2007, por medio de la cual la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 3. A título de restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago de dicha prestación periódica en cuantía inicial de $790.315, que corresponde al 75% del promedio de la remuneración mensual causada en el año previo a la adquisición del estatus pensional, aplicando los reajustes de ley.

Asimismo, pidió que las mesadas que se causen sean actualizadas conforme al índice de precios al consumidor y se le paguen intereses comerciales y moratorios. 4. Como sustento de sus pretensiones, expuso que estuvo vinculado al magisterio antes de 1981, es mayor de 50 años, tiene más de 20 años de servicio y no ha recibido pensión del tesoro de la Nación por el conflicto de la "Guerra de los mil días" (1899- 1903). 5.

Agregó que actualmente recibe una pensión del Fondo Nacional de Prestaciones 1 En adelante UGPP. 2 Radicado: 17001 23 33 000 2020 00004 01 (0887-2022) Demandante: Rafael Segundo Almarales Manga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sociales del Magisterio (FOMAG) y por tanto no proviene del tesoro de la Nación, destacando que la Ley 91 de 1989 establece que su pensión gracia es compatible con la pensión ordinaria, incluso si esta última es a cargo de la Nación. Además, que la Ley 37 de 1933 también establece que los maestros de secundaria tienen derecho a la pensión gracia sin distinción de tipo de colegio. 6.

Sin embargo, sostuvo que la entidad demandada negó su derecho basándose en la sentencia de unificación S-699 de 1997 del Consejo de Estado, que no valida tiempos laborados en colegios nacionales para la pensión gracia, lo cual considera como una aplicación desigual de la ley. 7. Añadió que la negativa de la accionada a reconocer su derecho a la pensión gracia, a pesar de cumplir con los requisitos de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, puede constituir un delito de prevaricato y una violación de derechos fundamentales.

Contestación de la demanda2 8. La entidad demandada se opuso a las pretensiones señalando que CAJANAL actuó conforme con la ley al negar el reconocimiento de la pensión gracia al actor, comoquiera que no cumple con los requisitos establecidos por la Ley 114 de 1913. 9. Hizo hincapié en la sentencia C-489 de 2000 de la Corte Constitucional, según la cual el beneficio previsto en las normas invocadas supone el cumplimiento de todos los requisitos necesarios, tanto de edad como de tiempo de servicio, lo que implica que debe haber adquirido el derecho antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, es decir, antes del 29 de diciembre de 1989.

En este contexto, concluyó que el demandante no se encuentra en la situación que le permita acceder a dicha pensión. 10. Manifestó que el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación de Caldas el 2 de enero de 2007 detalla la afiliación del actor al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) como docente nacional.

Además, desde el 4 de febrero de 1977 sirvió en varias instituciones educativas del orden nacional de diferentes departamentos, incluyendo el Colegio Nacional Adolfo Urueta y el Instituto Nacional Dorada. 11. Mencionó que un certificado del 13 de noviembre de 2013 reitera la vinculación nacional, como también el traslado por Resolución 4113 del Ministerio de Educación Nacional y su acta de posesión del 4 de mayo de 1985. 12.

Concluyó que la pensión gracia no puede ser reconocida a pensionados ni docentes nacionales, resaltando que, aunque el actor tiene 20 años de servicio, su vinculación nacional excluye la posibilidad de reconocimiento de la pensión de jubilación gracia. 13. Propuso las excepciones de mérito que denominó «inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido», «buena fe», «prescripción» y la genérica. 2 Ibidem, “05.

CONTESTACION-TRASLADO EXCEPCIONES”. 3 Radicado: 17001 23 33 000 2020 00004 01 (0887-2022) Demandante: Rafael Segundo Almarales Manga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. SENTENCIA APELADA3 14. El Tribunal Administrativo de Caldas dictó sentencia del 9 de septiembre de 2021, en la que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas y agencias en derecho al demandante. 15.

Esta decisión se fundamentó en que el primer nombramiento fue emitido por el Ministerio de Educación Nacional mediante la Resolución 933 del 4 de febrero de 1977, lo que lo clasificó como docente nacional. Las posteriores vinculaciones se dieron a través de traslados entre diferentes instituciones, pero manteniendo su carácter de docente nacional. 16.

Por lo tanto, a pesar de haber sido nombrado docente de secundaria, su vinculación no le permitió acceder a la pensión gracia, ya que no cumplió con el requisito de haber sido nombrado como docente de carácter territorial o nacionalizado. 17. Concluyó entonces que el demandante no acreditó los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento de la pensión gracia, lo que condujo a declarar probada la excepción de «inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido» presentada por la demandada, negando así las pretensiones de la demanda. 18.

Por último, conforme al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021, condenó en costas a la parte actora debido a la carencia manifiesta de fundamento jurídico en su demanda, liquidadas según el artículo 366 del CGP. III. RECURSO DE APELACIÓN4 19. La parte demandante apeló la sentencia fundamentándose en la inaplicación de la Constitución y las leyes.

Argumentó que el tribunal no desmintió ni consideró los argumentos presentados en la demanda, limitándose a expresar jurisprudencias negativas que contradicen la Constitución, la cual debe ser respetada y aplicada de inmediato, como tampoco se tuvo en cuenta el principio de favorabilidad laboral establecido en el artículo 53 Superior. 20.

Señaló que el artículo 128 constitucional permite que un ciudadano reciba más de una asignación del tesoro público, siempre que exista una ley que lo respalde. Citó a manera de ejemplo que los docentes de primaria están amparados por la Ley 114 de 1913, que les concede la pensión gracia sin distinción de su origen. Asimismo, mencionó que los docentes de secundaria normalistas están respaldados por la Ley 116 de 1928, que reconoce el tiempo servido en normales para acceder a la pensión gracia. 21.

Por tanto, según el recurso, cumple con los requisitos establecidos por la Ley 37 de 1933 para acceder a la pensión gracia, ya que ha servido a la Nación y al departamento de Caldas desde 1993 hasta 2013, acumulando un total de 20 años de servicio. Destacó que su derecho a pensión está protegido por la Ley 91 de 1989, que 3 Ibid., “10.

SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA”. 4 Ibid., “11. NOTIFI SENTENCIA-RECURSO APELACION UGPP”. 4 Radicado: 17001 23 33 000 2020 00004 01 (0887-2022) Demandante: Rafael Segundo Almarales Manga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establece que quienes reciben pensión de la Nación en forma parcial o total cumplen con los requisitos necesarios para ello.

Además, mencionó que la Ley 37 de 1933 no establece distinción sobre el origen del nombramiento, lo que favorece la interpretación de que tiene derecho a la pensión gracia. 22. Finalmente, enfatizó que el tribunal adoptó una interpretación errónea de las leyes y que la falta de consideración de los argumentos expuestos es motivo suficiente para que se revoque la sentencia. IV.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 23. Mediante auto del 3 de noviembre de 2022 se admitió el recurso de apelación y se le advirtió a la parte demandada que tenía hasta la ejecutoria de dicha providencia para pronunciarse. Igualmente, se le informó al Ministerio Público que disponía hasta antes de que el expediente ingresara al despacho para fallo para emitir concepto. 24.

Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. V. CONSIDERACIONES Problema jurídico 25. De acuerdo con los reparos planteados en el recurso de apelación, esta Sala llevará a cabo un análisis probatorio sobre la naturaleza de las vinculaciones docentes que se mencionan en la demanda y cuáles son las normas aplicables para su calificación. 26.

Asimismo, se establecerá, de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, así como con la jurisprudencia de esta Corporación, si el demandante se vinculó como docente territorial y/o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980; o si, por el contrario, fue de carácter nacional. Solución del caso concreto 27.

En el expediente se vislumbra la Resolución 933 del 4 de febrero de 1977, mediante la cual el ministro de educación nacional designó al demandante como profesor de enseñanza secundaria en el Colegio Nacional Carlos Adolfo Urueta, ubicado en el municipio de Ayapel (Córdoba). Esta resolución se encuentra acompañada del acta de posesión fechada el 16 de febrero de 1977, que fue firmada ante el alcalde del mencionado municipio, con efectos retroactivos al 1° de febrero del mismo año5. 28.

Se observa el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 13 de noviembre de 2013 por la Secretaría de Educación de Caldas6. En este documento se detalla que el demandante fue nombrado docente a través de la Resolución 933 del 4 de febrero de 1977 del Ministerio de Educación 5 SAMAI, índice 002, archivo “ED_DEMANDA_0011700123330002020(.PDF) NroActua 2”, págs. 46-47. 6 Ibidem, folios 48-49. 5 Radicado: 17001 23 33 000 2020 00004 01 (0887-2022) Demandante: Rafael Segundo Almarales Manga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nacional, siendo asignado al plantel educativo denominado «Localidad Única Para Córdoba (Bol)».

Posteriormente, el 27 de agosto de 1985, fue trasladado a la institución educativa Dorada, ubicada en La Dorada (Caldas), mediante la Resolución 4113 del 25 de abril de 1985. Finalmente, el 27 de enero de 2005, se formalizó su incorporación en la misma institución a través del Decreto 1120 de esa misma fecha. 29. En el Formato Único para Expedición de Certificado de Salarios del 13 de noviembre de 20137, la Secretaría de Educación de Caldas revela que el demandante ostentó un tipo de vinculación como docente nacional. 30.

Mediante el Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral fechado el 2 de enero de 20078, la Secretaría de Educación de Caldas refirió que el demandante posee una vinculación docente de carácter nacional. Su nombramiento inicial tuvo lugar en el Colegio Nacional Adolfo Urueta de Ayapel, a través de la Resolución 933 del 4 de febrero de 1977, comenzando su periodo el 1° de febrero de 1977 y concluyendo el 28 de febrero de 1978. 31.

Según dicha certificación, el demandante fue trasladado el 1° de marzo de 1978 al Liceo Nacional Almirante Padilla en Riohacha (La Guajira), donde permaneció hasta el 31 de enero de 1979. Posteriormente, fue reubicado en el Colegio Nacional de Bachillerato de Lorica (Córdoba) desde el 1° de febrero de 1979 hasta el 3 de mayo de 1985. A continuación, el Ministerio de Educación Nacional lo trasladó al Instituto Nacional Dorada de La Dorada (Caldas), donde laboró desde el 4 de mayo de 1985 hasta el 26 de enero de 2005.

Finalmente, fue incorporado a la misma institución educativa desde el 27 de enero de 2005 hasta el 30 de octubre de 2006. 32. Tras la valoración conjunta de las pruebas documentales, la Sala deduce que con el nombramiento realizado al actor por el Ministerio de Educación Nacional –a través de la Resolución 933 del 4 de febrero de 1977– se ocasionó un vínculo docente de carácter nacional.

Esta afirmación se fundamenta en la definición que establece el artículo 1° de la Ley 91 de 1989: «Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional». 33. Este nombramiento nacional se mantuvo de manera continua desde el 1° de febrero de 1977 hasta el 30 de octubre de 2006. La Sala resalta que, aunque se presentaron situaciones administrativas como traslados e incorporaciones, durante todo este periodo el demandante conservó su categoría de docente nacional a cargo del Ministerio de Educación Nacional, en razón a que el vínculo primigenio que lo clasificó como tal nunca fue interrumpido.

Además, nótese que los traslados se realizaron a instituciones educativas nacionales en diferentes departamentos del país. 34. En el expediente no se encuentran pruebas adicionales que contradigan o refuten la conclusión anterior. Por lo tanto, la Sala no tendrá en cuenta este interregno para efetos de la pretendida pensión gracia, dado que el demandante prestó sus servicios como docente nacional. 7 Ibid., folio 50. 8 Ibid., folio 51. 6 Radicado: 17001 23 33 000 2020 00004 01 (0887-2022) Demandante: Rafael Segundo Almarales Manga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35.

En relación con lo anterior, en sentencia de unificación jurisprudencial S-699 del 26 de agosto de 19979, esta Corporación determinó que los docentes nacionales no son beneficiarios de la pensión gracia, ya que la desigualdad salarial que originó esta prestación se debió a que los docentes de primaria y secundaria vinculados a instituciones educativas nacionales percibían mayores ingresos que sus homólogos de colegios públicos adscritos a entidades territoriales. 36.

Así, el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 establece que, para acceder a la pensión gracia prevista en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, el docente debe ineludiblemente demostrar haber tenido una vinculación territorial y/o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980. 37. En consecuencia, dado que el demandante no logró probar dicho requisito al tener una vinculación de carácter nacional desde 1977 hasta el 2006, es evidente que no tiene derecho a la pensión gracia. Por lo tanto, se confirmará el fallo apelado. 38.

Finalmente, los argumentos expuestos son suficientes para que la Sala desestime los reparos de la parte demandante respecto a una supuesta aplicación indebida de las leyes, contradicción con la Constitución, violación del principio de favorabilidad y la posibilidad de recibir doble erogación del tesoro público, habida cuenta que no tienen la entidad suficiente para contrarrestar el hecho de que los docentes nacionales no tienen derecho a la pensión gracia. Condena en costas 39.

El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en una interpretación de esa regla legal, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva-valorativa10 donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 40.

No obstante, dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, en el que se introdujo que la condena en costas procede cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible. 41.

Durante el desarrollo de esta instancia, la parte demandante sustentó su recurso de apelación proponiendo que sus servicios docentes eran computables para acceder a la pensión gracia. Los argumentos expuestos en la apelación resultaron razonables, al punto que ameritaron un análisis visible en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, esta Sala se abstendrá de imponerle condena en costas en segunda 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 7 Radicado: 17001 23 33 000 2020 00004 01 (0887-2022) Demandante: Rafael Segundo Almarales Manga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia, al no evidenciarse una evidente falta de fundamento legal en sus argumentos.

VI. DECISIÓN 42. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 9 de septiembre de 2021 dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas dentro del proceso de la referencia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.