11001031500020250732000 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Referencia: Acción de tutela Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE TUTELA POR FALTA DEL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.

LA PARTE ACTORA NO CUMPLIÓ CON LA CARGA MÍNIMA ARGUMENTATIVA, ADEMÁS, SE EVIDENCIA QUE LO PRETENDIDO ES CREAR UNA INSTANCIA ADICIONAL DENTRO DEL PROCESO ORDINARIO. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la actora contra la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO1.

I – ANTECEDENTES I.1. La Solicitud La RED SALUD ARMENIA E.S.E., actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 1 En adelante Tribunal. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL, al haber proferido la providencia de 29 de mayo de 2025 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2022-00103-01.

I.2. Hechos Señaló que mediante Resolución núm. 168 de 31 de mayo de 2021, su gerente ordenó dar apertura al proceso de convocatoria núm. 002 de 2021, con el objetivo de ejecutar el proyecto de obra de ampliación, remodelación y actualización física de la unidad intermedia del “hospital sur”, fase 1. Indicó que en atención a la mencionada convocatoria, el día del cierre del proceso de selección, el CONSORCIO MYROLA HOSPITAL ARMENIA2 presentó una propuesta, la cual no fue recibida por cuanto su representante legal no se presentó personalmente, adicional a ello, durante el desarrollo de la audiencia, el referido CONSORCIO solicitó la apertura de sobres con el fin de evidenciar el número de folios, póliza y valor de la oferta económica, petición 2 En adelante Consorcio. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que le fue negada, por lo que solicitó dejar constancia. Manifestó que luego de presentadas las observaciones al informe de evaluación y las solicitudes de copia de la propuesta presentada por el CONSORCIO, el 8 de junio de 2021, mediante Resolución núm. 218, se le adjudicó a la UNIÓN TEMPORAL SALUD POR ARMENIA3 el proceso de convocatoria núm. 002 y el 6 de agosto de esa anualidad se celebró contrato de obra.

Adujo que el CONSORCIO presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra, a la cual se le asignó el número único de radicación 2022-00103-00 y correspondió por reparto al JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA4 que, mediante sentencia de 18 de diciembre de 2023 declaró la nulidad del acto de adjudicación y negó las demás pretensiones de la demanda.

Señaló que inconformes con lo anterior, ambas partes presentaron recurso de apelación ante el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO que, en sentencia de 29 de mayo de 2025 confirmó la sentencia de primera instancia y adicionalmente la condenó al pago $277.232.972,55, a título de restablecimiento del derecho en favor del CONSORCIO, como utilidad esperada. 3 En adelante Unión. 4 En adelante Juzgado. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.3.

Fundamentos de la solicitud A juicio de la parte actora, la providencia cuestionada incurrió en defecto procedimental absoluto pues se le dio el tratamiento de acto administrativo a la decisión precontractual emanada de la convocatoria núm. 002 de 2021, razón por la que también se desconoció el precedente jurisprudencial en relación con el medio de control a utilizar, así como la forma en que deben examinarse los elementos propios de la responsabilidad en el caso bajo estudio.

Señaló que el debate jurídico propuesto por el CONSORCIO consistía en la discusión de un acto precontractual que estaba sometido a la normativa del derecho privado y no al régimen de contratación estatal, tal como lo estableció el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 3 de septiembre de 20205, que determinó que las decisiones emanadas por las entidades estatales sometidas al régimen de derecho privado, no son en realidad actos administrativos, por lo que su cuestionamiento no se somete a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contrario a lo adelantado en el caso sub examine. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 3 de septiembre de 2020, expediente núm. 2009-00131-01. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.- Pretensiones La parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] 2.2.

Se ordene a al Tribunal accionado, dejar sin efectos la sentencia proferida por éste el pasado 29 de mayo de 2025, notificada mediante correo electrónico del 30 del mismo mes y año mediante la cual confirmó y adicionó la sentencia que en primera instancia profiriera el Juzgado Séptimo Administrativo Armenia, Quindío, dentro del proceso radicado bajo el número 63001333300520220010300 imponiendo de esta manera y en forma equivocada una condena a la hoy accionante RED SALUD ARMENIA E.S.E. 2.3.

Como consecuencia de lo anterior, SE ORDENE re hacer la sentencia que en segunda instancia profiriera la Sala Cuarta de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO al desatar la segunda instancia del proceso seguido bajo radicado 63001333300520220010300, de tal manera que en una nueva sentencia se apliquen en debida forma los preceptos legales dejados de aplicar e interpretados en forma equivoca, así como el precedente vertical desconocido por el TRIBUNAL accionado, de tal manera que en una sentencia nueva se nieguen las pretensiones de la demanda 2.4.

Se adopten las demás medidas que el señor Juez de tutela estime pertinentes para la protección de los derechos fundamentales de la accionante. […]”. (Subrayado pertenece al texto). I.5. Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL manifestó que la parte actora pretende utilizar la acción de tutela como una tercera instancia con el fin de controvertir una decisión proferida dentro de un proceso judicial en el que se brindaron todas las garantías procesales. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Alegó que los argumentos de la accionante no deben ser de recibo en sede de tutela, pues su inconformidad en cuanto al trámite impartido dentro del proceso ordinario debió allí ser alegada, específicamente dentro de las etapas procesales surtidas, por lo que debe denegarse el amparo solicitado.

I.6. Vinculados I.6.1.- El JUZGADO luego de realizar un recuento de las actuaciones surtidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionado, manifestó que la parte actora pretende utilizar la acción de tutela como una tercera instancia para reabrir un debate que ya fue resuelto. Indicó que la demandante tuvo la oportunidad para ejercer su derecho de defensa y principio de contradicción y presentar los argumentos que considerara necesarios, además, que lo que alega en la presente acción constitucional ya fue decidido luego de haberse realizado una valoración fáctica, probatoria y jurídica del caso en concreto en primera y segunda instancia. I.6.2.- El CONSORCIO y la UNIÓN, pese a haber sido notificados en debida forma, guardaron silencio. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (expediente núm. 2009-01328, actora: Nery Germania Álvarez Bello, magistrada María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.

De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución […]”. (Negrillas fuera del texto). En el presente asunto, la Sala advierte que la parte actora pretende que se deje sin efecto la providencia de 29 de mayo de 2025, 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferida por el TRIBUNAL dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2022-00103-01.

A la citada providencia cuestionada se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, habida cuenta que, a juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto defecto procedimental absoluto pues se le dio el tratamiento de acto administrativo a la decisión precontractual emanada de la convocatoria núm. 002 de 2021, razón por la que también se desconoció el precedente jurisprudencial en relación con el medio de control a utilizar, así como la forma en que deben examinarse los elementos propios de la responsabilidad en el caso bajo estudio.

Señaló que el debate jurídico propuesto por el CONSORCIO consistía en la discusión de un acto precontractual que estaba sometido a la normativa del derecho privado y no al régimen de contratación estatal, tal como lo estableció el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 3 de septiembre de 2020, que determinó que las decisiones emanadas por las entidades estatales sometidas al régimen de derecho privado, no son en realidad actos administrativos, por lo que su cuestionamiento no se somete a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho, contrario a lo adelantado en el caso sub examine.

De conformidad con los parámetros planteados en líneas anteriores, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional.

De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional6, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».7 6 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación8, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [9]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [10]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [11].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [9] “Sentencia T-173 de 1993.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [10] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [11] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [12].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [13].

Si [12] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [13] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables.

Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [14].

En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [15]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.

No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).

Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho [14] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [15] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;

(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.

(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.

(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como propósito: (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico;

(ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. Conforme con lo anterior, la Sala advierte que en el escrito introductorio la parte actora formuló sus inconformidades contra la sentencia cuestionada y afirmó que el TRIBUNAL incurrió en defecto procedimental y desconoció el precedente jurisprudencial al conocer y tramitar el proceso cuestionado bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuando, a su juicio, la actuación allí debatida correspondía al régimen de contratación estatal que se rige por el derecho privado.

Al revisar la providencia cuestionada, la Sala advierte que el TRIBUNAL realizó un análisis de los hechos y pruebas allegadas al proceso ordinario, así también, examinó el pliego de condiciones de la convocatoria núm. 002 de 2021 y determinó que la ausencia de comparecencia del representante legal del CONSORCIO no era un requisito habilitante ni una causal para rechazar su propuesta, por lo que la actora no debió descartarla.

Frente al restablecimiento del 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho reclamado, indicó que adicionaría la sentencia de primer grado, de la siguiente manera: “[…] 13.1 Si bien la obligación relativa a que el proponente concurriera de manera personal, tanto a presentar la propuesta como al cierre del proceso de selección, quedó taxativamente expresada en el pliego de condiciones, tal exigencia no permitía descartar de plano la propuesta, pues al hacerlo se incurrió en un rigorismo formal extremo. 13.2 En la práctica, la fecha y hora para la entrega de las propuestas y el cierre del proceso estaban previstas al mismo tiempo, en todo caso se impuso en cabeza del proponente la obligación de comparecer a las 2:00 p.m. del 22 de julio de 2021 a las instalaciones físicas de la ESE RED SALUD ARMENIA para el ejercicio de ambas diligencias. 13.3 El poder otorgado a la persona que asistió a la ESE para representar al CONSORCIO se recibió hasta las 3:24 p.m. del 22 de junio de 2021.

De su contenido se deja en evidencia que fue suscrito desde el 21 de junio 2021, es decir, el día anterior a que se cumpliera el plazo para la presentación de las propuestas y el cierre del proceso y, en el mismo se otorgaron facultades al apoderado tanto para radicar la propuesta como para participar en la audiencia de cierre, solo que, al día siguiente, esa persona concurrió a la ESE pero sin acreditar la calidad en la que actuaba. 13.4 El requisito de la comparecencia personal para la radicación de la propuesta y el cierre del proceso resultaba así excesivo y/o contrario a los principios y leyes en que debía fundarse, pues de los postulados de las Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y el Decreto Reglamentario 1082 de 2015 no exigen ese requisito de manera específica o estricta, como lo hacía el pliego. 13.5 Sobre este tipo de cláusulas la Sentencia C-713 del 7 de octubre de 2009 de la Corte Constitucional, es clara en limitarlas, al pregonar: La libre concurrencia, entraña, entonces, la no discriminación para el acceso en la participación dentro del proceso de selección, a la vez que posibilita la competencia y oposición entre los interesados en la contratación. Consecuencia de este principio es el deber de abstención para la administración de imponer condiciones restrictivas que impidan el acceso al 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedimiento de selección, por lo que resulta inadmisible la inclusión en los pliegos de condiciones de cláusulas limitativas que no se encuentren autorizadas por la Constitución y la Ley, puesto que ellas impiden la más amplia oportunidad de concurrencia y atentan contra los intereses económicos de la entidad contratante, en razón a que no permiten la consecución de las ventajas económicas que la libre competencia del mercado puede aparejar en la celebración del contrato.

Sin embargo, la libertad de concurrencia, admite excepciones fijadas por el legislador, con sujeción a parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, que pueden tener como fundamento la necesidad de asegurar la capacidad legal, la idoneidad moral o las calidades técnicas, profesionales, económicas y financieras del contratista, además de la posibilidad que tiene el Estado de establecer inhabilidades e incompatibilidades para asegurar la transparencia en el proceso de contratación estatal (Negrillas de la Sala). 13.6 Recuérdese que el Consejo de Estado ha señalado que un defecto subsanable es el que no asigne puntaje al oferente, y es corregible dentro del plazo que la entidad estatal le 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otorgue al oferente para enmendar el defecto observado durante la evaluación de las ofertas –usualmente indicado en los pliegos de condiciones-, sin exceder del día de la adjudicación (Como se menciona en la cita 25 de esta providencia). 13.7 Dando prioridad a lo sustancial sobre lo formal, cabe pregonar que la propuesta del accionante sí fue presentada a tiempo, y que cualquier exigencia documental adicional que faltare era corroborable, en caso de ser necesario, todo a fin de facilitar el objetivo central de la convocatoria, cuál era el de verificar las propuestas que se presentaren para escoger entre ellas la mejor. 13.8 Así se comparten las consideraciones del juzgado de Instancia, relativas a que como la ausencia de comparecencia del proponente no era un requisito habilitante ni una causal de rechazo, la entidad no debió excluir la propuesta del CONSORCIO por ese motivo. 13.9 En efecto, los factores de habilitación de la Convocatoria 2 de 2021 se circunscribieron a: la experiencia, la capacidad financiera, organizacional, residual, operativa, así como al personal mínimo requerido y la única causal de rechazo contemplada en el pliego de condiciones aludía a que una persona no podía figurar en más de una propuesta. 13.10 La demandada incurrió en una imprecisión al adoptar la decisión de exclusión de la propuesta del CONSORCIO al momento de abordar el examen de los requisitos habilitantes, sin que expresamente la presentación personal lo fuera. 13.11 En esas condiciones el cargo no prospera. 14.

En lo que atañe al otro cuestionamiento – el restablecimiento del derecho – debe precisarse: 14.1 En el escrito de demanda se solicitó reconocer $237.609.738 (pesos colombianos), como el monto que se aspiraba recibir a título de utilidad del contrato42, equivalente al 5% de los costos directos ($4.752.194.759). 14.2 A fin de corroborar lo anterior se aludió a lo expresado en la oferta económica que se presentó para participar en la convocatoria a la licitación pública.

(…) 14.4 En esas condiciones, en primer lugar, resulta claro que la propuesta del consorcio accionante, si hubiese entrado a considerarse por la entidad convocante, hubiese sido la mejor, 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co atendiendo especialmente el criterio de calificación de la oferta económica. 15.

En síntesis, se confirmará el fallo recurrido, pero adicionando una condena a título de restablecimiento del derecho equivalente al valor anunciado. 16. De conformidad con los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, no se condenará en costas en esta instancia (expensas y agencias en derecho) en virtud a que no se presentaron los recursos con manifiesta carencia de fundamento legal y no existe prueba de su causación. […]”.

De los apartes transcritos de la providencia cuestionada se extrae que el TRIBUNAL estudió el material probatorio aportado al expediente y de allí concluyó que la ausencia del representante legal del CONSORCIO en la entrega de la propuesta dentro de la convocatoria núm. 002 de 2021, no era un requisito habilitante ni una causal para rechazarla, por lo que le asistía derecho de acceder al restablecimiento del derecho reclamado como utilidad esperada, razón por la que la Sala no evidencia vulneración de derecho fundamental alguno, dado que la providencia cuestionada se profirió en derecho.

Ahora, una vez analizado lo pretendido en la presente acción constitucional, la sala encuentra que los reparos de la parte actora están encaminados a que se analice si la controversia suscitada en la convocatoria núm. 002 de 2021, corresponde a las reglas y juicio del derecho privado, ya que, a su juicio, no debió tramitarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el particular, tales argumentos no pueden ser de recibo en sede de tutela, pues estos reparos debieron presentarse dentro del proceso ordinario, inclusive desde el momento en el que la actora fue notificada y vinculada al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en su contra, dentro del cual participó activamente en primera y segunda instancia16.

Y si bien tal situación la puso de presente en la contestación de la demanda, el JUZGADO no se pronunció al respecto, no obstante, la accionante no presentó inconformidad alguna en ese sentido en el recurso de apelación, por lo que no puede pretender ventilar dicho escenario luego de haberse dictado la sentencia de segundo grado en la que terminó siendo condenada.

En ese orden de ideas, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada estudió y analizó las pruebas y hechos alegados dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual la llevó al proferir el fallo controvertido, sin que se vislumbre que pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial, por lo que el asunto carece del requisito general de la relevancia constitucional. 16 Inconformidad que no fue expuesta en el recurso de apelación interpuesto. 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, la Sala encuentra que los argumentos en los cuales la parte actora fundamentó la acción de tutela no permiten abordar un estudio constitucional del asunto, por lo que claramente lo pretendido con esta acción constitucional es reabrir un debate que ya se surtió por el juez natural del asunto.

En ese orden de ideas, la Sala advierte que no se cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, debido a que los argumentos alegados que no fueron expuestos dentro del proceso ordinario y que ahora se pretenden sean estudiados en sede de tutela, hacen que esta acción constitucional sea improcedente, pues este mecanismo no está instituido para ser ejercido como una instancia adicional a las establecidas por el legislador en los procesos ordinarios y constitucionales.

Ahora, cabe anotar que la presunta configuración del desconocimiento del precedente judicial tampoco cumple con la carga argumentativa que fundamente dicha afirmación, por cuanto la parte actora se limitó a citar una sentencia sin precisar la relación fáctica y jurídica que pudiese existir entre lo allí resuelto y la situación ventilada en el proceso ordinario cuestionado.

Respecto de la relevancia constitucional y la carga argumentativa del defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial, esta 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sala17 ha indicado: “[…] Como se logra apreciar, el apoderado judicial del actor para sustentar el supuesto defecto sustantivo por desconocimiento del precedente se limitó a referenciar la fecha y citar apartes de las decisiones judiciales que, a su juicio, fueron desatendidas; sin embargo, tal como lo sostuvo esta Sala de Decisión en pronunciamiento de 19 de abril de 2021, la carga argumentativa de esta causal de procedibilidad se entiende satisfecha cuando, además de lo anterior, la parte actora identifique: i) las reglas y sub reglas jurisprudenciales que se fijaron en las providencias que se aducen desatendidas; ii) las situaciones fácticas coligadas, y iii) los problemas jurídicos planteados en ambos casos eran análogos o similares; argumentación que en el caso de autos no se cumple […]”.

(Resaltado fuera del texto). En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino una divergencia que obedece a la interpretación dada por el juez natural del asunto a las pruebas allegadas al proceso, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de un recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.

Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de noviembre de 2022, CP Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 2022-04407-01. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.

Consecuente con lo anterior, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07320-00 Actora: RED SALUD ARMENIA E.S.E. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 4 de diciembre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.