Radicado: 25000-23-37-000-2021-00598-01 (29110) Demandante: Miguel Ángel Durán Mojica Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2021-00598-01 (29110) Demandante: Miguel Ángel Durán Mojica Demandada: UGPP Temas: Contribuciones al SSSI (enero a diciembre de 2017).

Prueba de costos SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia de 25 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió1:

PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad parcial de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones nros. RDO-2021-00004 del 5 de enero de 2021 y RDC-2021-01458 de 11 de junio de 2021 en el sentido de que el demandante no está obligado a efectuar aportes para el mes de diciembre de 2017 y con ello que debe excluirse su parte proporcional de la sanción por inexactitud, conforme lo expuesto en la motiva.

SEGUNDO: Consecuencia de lo anterior, ORDÉNASE excluir los aportes para el mes de diciembre de 2017 y la parte proporcional de la sanción por inexactitud. En lo demás NIÉGUENSE las otras pretensiones de la demanda […].

ANTECEDENTES Actuación administrativa Previo requerimiento para declarar y/o corregir, la UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP) profirió la Liquidación Oficial RDO-2021-00004 de 05 de enero de 2021 por omisión en la vinculación e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de las contribuciones al sistema de seguridad social integral (SSSI) a cargo de Miguel Ángel Durán Mojica por los períodos de enero a diciembre de 2017, y lo sancionó por las anteriores conductas2.

El acto fue objeto del recurso de reconsideración, decidido por la Resolución RDC- 2021-01458 de 11 de junio de 2021, en el sentido de reducir los aportes y las sanciones3. Demanda 1 SAMAI tribunal. Índice 27. 2 SAMAI tribunal. Índice 19. Carpeta: 18_RECIBEMEMORIALES_ANTECEDENTESADMINIS\ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS\3. LIQUIDACION OFICIAL.

Archivo: LIQUIDACION OFICIAL RDO-2021-00004.pdf. 3 Índice ib. Carpeta: 18_RECIBEMEMORIALES_ANTECEDENTESADMINIS\ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS\4. RECURSO DE RECONSIDERACION. Archivo:

RESUELVE

RECURSO RDC-2021-01458.pdf. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00598-01 (29110) Demandante: Miguel Ángel Durán Mojica Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), el demandante formuló las siguientes pretensiones4: 1.1 Se declare la nulidad de la operación administrativa de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP que culminó con las Resoluciones: 1.1.1 Resolución No. RDO – 2021-00004 del 5 de enero de 2021, a través de la cual se profiere LIQUIDACIÓN OFICIAL a MIGUEL ANGEL DURÁN MOJICA, por omisión en la vinculación e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de Seguridad Social Integral – SSSI y se sanciona por omisión e inexactitud por los aportes a Seguridad Social de enero a diciembre del 2017 por la suma de SESENTA Y UN MILLONES CIENTO OCHENTA Y OCHO MIL TREINTA Y SIETE PESOS M/CTE ($61.188.037), más una sanción por omisión de VEINTITRÉS MILLONES TRESCIENTOS SETENTA MIL CIEN PESOS M/CTE ($23.370.100) más sanción por inexactitud de TREINTA Y UN MILLONES TRESCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y CINCO PESOS M/CTE ($31.356.645), para un total de CIENTO QUINCE MILLONES NOVECIENTOS CATORCE MIL SETECIENTOS OCHENTA Y DOS PESOS M/CTE ($115.914.782). 1.1.2 Y la Resolución No. RDC-2021-01458 11/06/2021 por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la LIQUIDACIÓN OFICIAL No. RDO – 2021-00004 del 5 de enero de 2021 MODIFICANDO los aportes determinados en la resolución de enero y tasándolos en CINCUENTA Y UN MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y OCHO MIL TRESCIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS M/CTE.

($51.958.334) más sanción por OMISIÓN de VEINTIÚN MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL DOSCIENTOS PESOS M/CTE. ($21.449.200) y sanción por INEXACTITUD de VEINTISÉIS MILLONES CIENTO TREINTA Y NUEVE MIL SETECIENTOS SESENTA Y CINCO PESOS M/CTE. ($26.139.765) para un total de NOVENTA Y NUEVE MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS M/CTE ($99.547.299) 1.2 Declárese los costos y deducciones de acuerdo con los libros de contabilidad e inventarios debidamente certificados, soportes físicos y demás soportes enviados del respectivo año gravable 2017.

Costos y gastos que guardan relación con la actividad económica generadora de los ingresos obtenidos en el año 2017 por mi poderdante, al ser costos de mercancía vendida, gastos de nómina y otras expensas propias del negocio. 1.3 Que, como consecuencia de lo anterior, se modifique con base en los soportes y costos proporcionados, la liquidación de los montos adeudados por aportes, en el sentido de descontar los costos y deducciones indicados en el numeral anterior para el cálculo del 40 % indicado por la norma, y así definir el Ingreso Base de Cotización. 1.4 Declarar el reconocimiento de la calidad de afiliado y vinculados a los subsistemas de Salud y Pensión desde las fachas [sic] demostradas en la presente demanda. 1.5 Declarar desestimada la conducta de OMISIÓN e INEXACTITUD al demostrarse que las mismas no se presentaron, aunado a estar imponiendo una doble sanción por la misma conducta. 1.6 Declarar la liberación de pagos de las sanciones por OMISIÓN e INEXACTITUD, ya que la conducta en que incurrió mi poderdante al ser la MORA esta contempla sanciones en la normativa vigente [sic]. 1.7 Declárese el cierre y archivo de la respectiva investigación y expediente, al haberse extinguido ya todos los hechos generadores de las conductas imputadas, además de haberse hecho las correcciones y/o pagos frente a las que no hubo defensa o esta fue parcial. 1.8 Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido por el artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 4 SAMAI tribunal.

Índice 2. Archivo: 3_ED_DEMANDAY_MLACCIONDENULID. Pp. 1 a 3. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00598-01 (29110) Demandante: Miguel Ángel Durán Mojica Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.9 Se condene a la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP a liberar de los aportes y sanciones mencionados que ascienden a NOVENTA Y NUEVE MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS M/CTE ($99.547.299) al no haber procedencia a los mismos. 1.10 Que también a título de Restablecimiento del Derecho, como reparación del daño ocasionado se condene a la Nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público) UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP a pagar las cantidades que se demuestren como perjuicios ocasionados, así como las costas del proceso hasta que se haga efectiva la ejecutoria de la presente demanda.

Invocó como vulnerados los artículos 29 y 338 de la Constitución Política (CP); 62, 107 y 742 del Estatuto Tributario (ET); 137 del CPACA; 179 de la Ley 1607 de 2012; 135 de la Ley 1753 de 2015; 314 de la Ley 1819 de 2016; y 2.2.1.1.1.3. del Decreto 780 de 2016. Como concepto de violación la parte demandante planteó lo siguiente5: Afirma que la UGPP no demostró la calidad de sujeto pasivo del obligado y el deber que tenía de contribuir.

Además, únicamente verificó los costos incurridos para desarrollar su actividad económica en el mes de diciembre, desconociendo su realidad por las otras mensualidades fiscalizadas. La administración no valoró las pruebas contables aportadas con las que se acredita el costo por compra de mercancía mes a mes. Sostiene que en el sistema de inventarios periódico no es posible determinar el costo mensualizado de las mercancías vendidas, debido a que este es anual.

De esa manera, la entidad tomó todo el costo de venta en el mes de diciembre, determinando un IBC ajeno a la realidad. Si bien en la resolución que decidió el recurso se empleó la presunción de costos, esta admite prueba en contrario mediante los elementos de juicio aportados en sede administrativa y judicial, tales como el balance de prueba, relación de facturas de compra de inventarios y certificaciones del costo de mercancías, que desvirtúan la aplicación del esquema de presunción. Pide que se tengan en cuenta los balances, el certificado de contador y las planillas de aportes al SSSI como prueba de los gastos de nómina y los soportes por concepto de otros costos y gastos incurridos para desarrollar la actividad económica del comercio al por menor.

Advierte que no hay lugar a la sanción por omisión porque el aportante, para los períodos fiscalizados, estaba afiliado a los subsistemas de salud y pensión. Pese a que la novedad de ingreso se reportó en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) de abril de 2017, para los meses de enero, febrero y marzo cotizó al SSSI, de ahí que se entienda subsanado el hecho sancionable y, en todo caso, la conducta incurrida fue la de mora, que no tenía sanción en la normatividad vigente para la época de los hechos.

Aduce que la entidad sancionó dos veces por el mismo hecho en tanto que, además de la omisión, impuso multa por inexactitud. 5 Ib. Pp. 5 a 13. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00598-01 (29110) Demandante: Miguel Ángel Durán Mojica Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Contestación de la demanda La UGPP contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, con fundamento en lo siguiente6: Explica que en la resolución que decidió el recurso se modificaron los ingresos mensuales percibidos luego de valorar las pruebas aportadas.

Sobre los costos, se analizaron los soportes allegados, se aceptaron $3.214.799.385 y se rechazaron los que no tenían relación de causalidad con la actividad económica. Refiere que en los meses de enero a noviembre de 2017 se aplicó la presunción de costos contenida en la Resolución 209 de 2020 por ser más beneficiosa para el aportante, mientras que en diciembre se mantuvieron los costos probados de $2.175.581.232.

Indica que la sanción por omisión en la vinculación es procedente pues el actor no reportó la novedad de ingreso como trabajador independiente de enero a marzo de 2017, y los pagos fueron realizados en diciembre de 2019, mientras que la ley exonera de la sanción a quien la subsane antes de la notificación del requerimiento para declarar y/o corregir, lo cual no ocurrió. Manifiesta que la sanción por inexactitud se impuso por los meses de abril a diciembre de 2017 con fundamento en la diferencia de las cotizaciones pagadas y las determinadas oficialmente, cifra a la cual se le aplicó la tarifa del 60% para liquidar la sanción. Sentencia apelada El tribunal anuló parcialmente los actos enjuiciados; a título de restablecimiento del derecho ordenó excluir los aportes para el mes de diciembre de 2017 y la parte proporcional de la sanción por inexactitud, y negó las demás pretensiones -no se pronunció sobre las costas-7.

Advierte que el demandante declaró renta en el año 2017, por lo que se acreditó su capacidad de pago y, por ello, se encuentra obligado a aportar al SSSI. Sostiene que en el certificado de contador público se reportaron unos costos por compra de mercancía mensuales, pero no contiene algún grado de detalle en cuanto a libros, cuentas o asientos correspondientes a los hechos que se pretenden demostrar.

Además, la sumatoria de los anteriores valores difiere de la afirmación de que la entidad solo aplicó los costos de mercancía vendida en el mes de diciembre. Adicionalmente, en el archivo Excel adjunto a la resolución que decidió el recurso de reconsideración se evidencia que la entidad, según la descripción del costo identificado como «venta de otros productos», detrajo expensas en los meses de enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre.

Señala que los documentos aportados no se respaldan con comprobantes internos o externos para que constituyan plena prueba, lo que significa que no es posible 6 SAMAI tribunal. Índice 19. Archivo: CONTESTACION MIGUEL ANGEL DURAN MOJICA -1655219951082_UGPP. 7 SAMAI tribunal. Índice 27. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00598-01 (29110) Demandante: Miguel Ángel Durán Mojica Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 determinar que el demandante haya incurrido en los costos y gastos que alega en la demanda.

Encuentra que las planillas de enero, febrero y marzo de 2017 fueron pagadas en 2019, por lo que procede la sanción por omisión en la vinculación. La UGPP no sancionó dos veces al demandante por los mismos hechos, porque la sanción por inexactitud se impuso por los meses de abril a diciembre de 2017. Advierte que en el mes de diciembre la entidad estableció el IBC en 1 SMMLV pese a que en ese período el actor tuvo pérdidas.

En estos casos el aportante no tiene la obligación de contribuir al SSSI8 y, por ende, se anulan parcialmente los actos enjuiciados en el sentido de que no existía el deber de aportar por diciembre de 2017. Recurso de apelación El demandante apeló la sentencia de primera instancia en los siguientes términos9: Manifiesta que, contrario a lo dicho por el tribunal, sí se cuestionaron los ingresos percibidos en los períodos de enero a diciembre.

Reitera que la sentencia desconoció los costos soportados en el año fiscalizado, e incurrió en una indebida valoración probatoria de los elementos de juicio obrantes en el expediente, incluidos los soportes del certificado de contador público. Afirma que no es razonable que a un comerciante se le aplique solamente en el mes de diciembre el costo de la mercancía, comoquiera que esta se causa desde su compra y se reconoce al momento de la venta.

Si bien para efectos fiscales se reconoció en diciembre, lo cierto es que las expensas existieron mes a mes, como lo acreditan los documentos allegados, todo lo cual desvirtúa la presunción de costos aplicada por la entidad. Insiste en que el aportante estaba afiliado al SSSI para los períodos fiscalizados y que, si bien la novedad de ingreso se declaró en la PILA de abril de 2017, las contribuciones se pagaron desde enero de ese año. Argumenta que la entidad sancionó dos veces por el mismo hecho, porque el actor fue sancionado por las conductas de omisión e inexactitud.

La UGPP apeló la sentencia de primera instancia, solicitó que se revoque y, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda10: Expone que no es posible dar cumplimiento al restablecimiento del derecho ordenado por el tribunal en tanto que, en la resolución que decidió el recurso de reconsideración se eliminaron los ajustes determinados inicialmente en la liquidación oficial por el mes de diciembre de 2017, así como la proporción de la sanción por inexactitud.

Pronunciamientos en segunda instancia Las partes y el ministerio público guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 8 Citó la sentencia del 02 de noviembre de 2023, exp. 26639, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto. 9 SAMAI tribunal. Índice 32. 10 SAMAI tribunal. Índice 30. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00598-01 (29110) Demandante: Miguel Ángel Durán Mojica Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Problema jurídico El debate jurídico se centra en determinar, conforme a los argumentos de apelación formulados por las partes: (i) si el IBC determinado por la entidad corresponde a la realidad económica del aportante y (ii) si es posible dar cumplimiento al restablecimiento del derecho ordenado por el a quo.

En la demanda se alegó la improcedencia de la sanción por omisión en tanto que el aportante, para los períodos fiscalizados, estaba afiliado al SSSI, y pese a que la novedad de ingreso se reportó en la PILA de abril de 2017, las cotizaciones de enero, febrero y marzo fueron pagadas. También se adujo que la Administración desconoció el principio non bis in idem porque la entidad sancionó dos veces por la misma conducta.

El tribunal precisó en la sentencia apelada que las planillas de enero, febrero y marzo de 2017 fueron pagadas el 16 de diciembre de 2019, de manera que no se subsanó la omisión en la vinculación. En relación con la presunta vulneración del principio non bis in idem, sostuvo que la UGPP sancionó por omisión respecto de los meses de enero, febrero y marzo, mientras que la conducta de inexactitud fue sancionada por los períodos de abril a diciembre, de ahí que no se hubiera comprobado una transgresión al mencionado principio.

De la lectura del recurso de apelación se advierte que el demandante no presentó reparo alguno contra el fallo del tribunal sobre las anteriores conclusiones, sino que reiteró la argumentación esbozada en la demanda, sin cuestionar lo decidido por el a quo. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta corporación ha indicado que la competencia del fallador de segunda instancia tiene unos límites temporales y de fondo, pues solo puede estudiar la decisión que fue objeto de apelación. De esa manera, la Sección ha precisado que «la carga de sustentación del recurso de apelación exige la manifestación concreta de los cuestionamientos que desvirtuarían los análisis de la providencia»11; por ende, «la competencia del juez de segunda instancia se restringe a los aspectos formulados en la apelación; pero los cargos de apelación deben ser consonantes con lo decidido y razonado por el a quo».

Lo anterior en la medida en que «la presunción de legalidad que se pretende debatir en el marco de la segunda instancia debe ser objeto de discusión acorde con lo planteado en la demanda y lo decidido en primera instancia»12. Así, en el presente caso no se cumple el requisito de sustentación del recurso de apelación, el cual exige que el interesado manifieste de manera clara y concreta las inconformidades frente a lo que se recurre.

No se trata de revivir la totalidad del debate, sino que debe existir coherencia entre la decisión apelada y el recurso de alzada, esto es, la sustentación debe referirse necesariamente a los fundamentos de la providencia censurada, para que el superior la revoque o reforme13. Por ende, para la Sala no hay lugar a pronunciarse sobre los cargos de apelación relacionados con la inexistencia de la conducta de omisión y la vulneración del principio non bis in idem.

Determinación del IBC 11 Sentencias de 24 de octubre de 2019, exp. 22758, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez y de 07 de mayo de 2020, exp. 21732, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez. 12 Sentencia de 29 de abril de 2020, exp. 24222, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez. 13 En el mismo sentido, sentencia de 20 de septiembre de 2024, exp. 28733, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00598-01 (29110) Demandante: Miguel Ángel Durán Mojica Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 El tribunal concluyó que los elementos de juicio allegados por el aportante no cumplieron los requisitos para considerarse como prueba de los costos debido a que los certificados de contador aportados no están respaldados en comprobantes internos o externos que den cuenta de la realidad de las operaciones incurridas para desarrollar su actividad económica, por lo que mantuvo el IBC establecido por la UGPP -a excepción del mes de diciembre-.

Para el demandante apelante, los documentos aportados constituyen pleno soporte de las expensas incurridas, por lo que solicitó su valoración y, por consiguiente, detracción de la base gravable. Para resolver, en el expediente está probado lo siguiente: • En la resolución que decidió el recurso de reconsideración, la UGPP determinó el IBC de los períodos fiscalizados de la siguiente forma14: Mes Ingresos Costos aceptados Ingreso depurado (ingresos – costos) Aplicación 40% (art. 135 Ley 1753 de 2015) IBC Dependiente 15 IBC 1 144.921.103 109.995.117 34.925.986 13.970.394 1.379.000 13.970.394 2 184.577.157 140.094.062 44.483.095 17.793.238 1.475.434 16.967.491 16 3 142.574.684 108.214.185 34.360.499 13.744.200 1.475.434 13.744.200 4 140.781.236 106.852.958 33.928.278 13.571.311 13.571.311 5 180.055.287 136.661.963 43.393.324 17.357.330 17.357.330 6 171.722.180 130.337.135 41.385.045 16.554.018 16.554.018 7 180.052.955 136.660.193 43.392.762 17.357.105 17.357.105 8 187.386.987 142.226.723 45.160.264 18.064.106 18.064.106 9 257.515.475 195.454.245 62.061.230 24.824.492 18.442.925 10 280.180.403 212.656.926 67.523.477 27.009.391 18.442.925 11 261.798.541 198.705.092 63.093.449 25.237.379 18.442.925 12 323.138.992 2.175.581.232 (1.852.442.240) (740.976.896) 737.717 TOTAL 2.454.705.000 3.793.439.831 (1.338.734.831) --------- --------- --------- • Certificado de contador público que acredita que los costos mensuales por compra de mercancía en que incurrió el demandante para el año 2017 fueron los siguientes17: Enero 126.242.470 Febrero 140.343.054 Marzo 324.509.907 Abril 240.470.330 Mayo 349.008.382 Junio 311.796.285 Julio 152.408.636 Agosto 255.725.585 Septiembre 217.183.259 14 SAMAI tribunal.

Índice 34. Carpeta: «35_RECIBEMEMORIALES_LINKANTECEDENTESAD\DETERMINACION\4. RECURSO DE RECONSIDERACION». Archivo: «ANEXO RESUELVE REC RDC-2019-02586.xlsx». 15 Esta cifra corresponde a los aportes realizados por el demandante como trabajador dependiente. Al respecto, en la p. 7 de la liquidación oficial se dijo que «desde la etapa anterior se evidenciaron pagos en calidad de dependiente los cuales fueron tenidos en cuenta en el IBC determinado en esta etapa procesal, para efectos de no superar el tope establecido en la Ley 100 de 1993, parágrafo 1 del artículo 18, modificado por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003». 16 Debido a que el aportante ya había cotizado por un IBC de $1.475.434 como dependiente, de adicionarse la base como trabajador independiente determinada por la entidad ($17.793.238) se superaría el tope de 25 SMMLV para 2017 ($18.442.925), de manera que el IBC establecido por la entidad es la proporción del límite sobre la cual no se aportó ($16.967.491). 17 SAMAI tribunal.

Índice 19. Carpeta: 18_RECIBEMEMORIALES_ANTECEDENTESADMINIS\ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS\4. RECURSO DE RECONSIDERACION\RECURSO DE RECONSIDERACION Rad 2021600500506002. Archivo: Anexo 4 Certifiación de costo mensual por mercancias.pdf. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00598-01 (29110) Demandante: Miguel Ángel Durán Mojica Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Octubre 329.362.790 Noviembre 361.468.363 Diciembre 264.211.697 Total 3.072.730.758 • Archivo Excel que relaciona las facturas de compra de mercancía de manera mensual -se indica fecha, número de factura, proveedor, NIT, base gravada o no gravada y valor-, de la siguiente forma18: Mes Valor compras Enero 126.242.470 Febrero 140.343.054 Marzo 324.509.908 Abril 240.470.330 Mayo 349.008.382 Junio 311.796.286 Julio 152.408.638 Agosto 255.725.585 Septiembre 217.183.259 Octubre 329.362.791 Noviembre 361.468.363 Diciembre 264.211.697 Total 3.072.730.763 • Certificación de contador público sobre los costos y gastos por concepto de nómina en el año fiscalizado -aportado en sede administrativa y judicial-, así19: Mes Sueldos Sub Transp Prov Prest Soc Dotación Total Enero 9.272.572 972.738 2.196.362 2.500.000 14.941.672 Febrero 9.811.636 1.064.194 2.330.215 13.206.045 Marzo 9.590.321 997.680 2.270.144 12.858.145 Abril 7.377.170 831.400 1.757.563 9.966.133 Mayo 7.377.170 831.400 1.757.563 9.966.133 Junio 7.377.170 831.400 1.757.563 9.966.133 Julio 7.377.170 831.400 1.757.563 9.966.133 Agosto 7.180.445 831.400 1.757.563 9.769.408 Septiembre 7.377.170 809.231 1.710.695 9.897.096 Octubre 7.106.674 800.917 1.693.119 9.600.709 Noviembre 7.131.264 803.688 1.698.978 9.633.930 Diciembre 6.639.453 748.260 1.581.807 8.969.520 Total 93.618.215 10.353.708 22.269.135 2.500.000 128.741.057 • De los balances de prueba mes a mes allegados en sede administrativa y judicial, se logra extraer la siguiente información respecto de las expensas incurridas para desarrollar la actividad económica del aportante20: 18 Carpeta ib.

Archivo: Anexo 6 Relacion de facturas de compras por mes.xlsx. Los valores indicados en la tabla no incluyen IVA. 19 Carpeta ib. Archivo: Anexo 5 Certificación de gastos de nómina mensual discriminado.pdf. 20 Carpeta ib. Anexo 3 Balances de Prueba mes a mes con la relación de Cuentas de Inventario, Costo y Ventas y Nómina por mes.xlsx.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00598-01 (29110) Demandante: Miguel Ángel Durán Mojica Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Mes Compra de inventario21 Gastos de personal22 Aportes a seguridad social23 Aportes parafiscales24 Otros costos y gastos25 Total Enero 126.242.470 14.941.672 1.161.163 329.400 5.117.927 147.792.632 Febrero 140.343.054 13.206.044 1.209.975 371.100 6.273.927 161.404.100 Marzo 324.509.907 12.858.145 1.280.860 393.600 5.718.256 344.760.768 Abril 240.470.330 9.966.133 1.251.960 384.700 5.736.988 257.810.111 Mayo 349.008.382 9.966.133 963.160 296.000 7.168.623 367.402.298 Junio 311.796.285 9.966.133 961.760 291.000 10.448.987 333.464.165 Julio 152.408.636 9.966.133 963.320 296.000 6.153.443 169.787.532 Agosto 255.725.585 9.769.408 963.800 296.000 7.315.791 274.070.584 Septiembre 217.183.259 9.897.096 961.700 288.100 5.937.925 234.268.080 Octubre 329.362.790 9.600.709 963.160 296.000 7.576.145 347.798.804 Noviembre 361.468.363 9.633.930 926.360 279.200 8.535.568 380.843.421 Diciembre 264.211.697 8.969.520 931.540 286.100 41.966.040 316.364.897 Total 3.072.730.758 128.741.056 12.538.758 3.807.200 117.949.620 3.335.767.392 De las anteriores pruebas se constata que el certificado de contador acredita que el demandante incurrió en $3.072.730.758 por concepto de compra de mercancías en el año 2017, valor que coincide con el inventario contabilizado en los balances de prueba mensuales y las facturas de compra relacionadas por el actor.

Así, no se comparte la apreciación del tribunal de que el anterior certificado carezca de soportes que den cuenta de la existencia de las operaciones, pues el total de adquisiciones de mercancías es acorde a la contabilidad y la enunciación de las facturas de compra. En lo que atañe a los gastos de nómina, en un certificado de contador adicional - aportado en sede administrativa y judicial- consta que ascendieron a $128.741.058, cifra que también coincide con la información obrante en los balances de prueba mensuales allegados, razón por la cual están debidamente soportados.

A su vez, los referidos balances acreditan el monto de los aportes a seguridad social y a cajas de compensación familiar de los trabajadores a cargo del demandante. En todo caso, se precisa que, en la resolución que decidió el recurso de reconsideración, la entidad detrajo del IBC los anteriores gastos de personal. Los mencionados balances de prueba relacionan los valores de las subcuentas de gasto -impuestos, arrendamientos, contribuciones y afiliaciones, seguros, servicios y diversos-, soportados en documentos allegados con la interposición del recurso de reconsideración26.

No obstante, verificado el archivo Excel anexo de la resolución que decidió el recurso de reconsideración se constata que la entidad rechazó un costo de $18.165.318 en diciembre de 201727 -registrado en la cuenta 529595 «otros»-. Revisado el expediente, no se encontró soporte alguno de la referida expensa por lo que, ante la carencia probatoria, procede su desconocimiento para efectos de determinar el IBC.

De otra parte, en el mismo archivo Excel se evidencia que el costo aplicado por la UGPP en el mes de diciembre obedece al resultado de juego de inventarios anual al 21 Débitos de cada período de la cuenta 1435 «Mercancías no fabricadas por la empresa». 22 Sumatoria de los movimientos en las cuentas 520506 «sueldos», 520527 «auxilio de transporte», 520530 «cesantías», 520533 «intereses sobre cesantías», 520539 «vacaciones» y 520536 «prima de servicios». 23 Sumatoria de las cuentas 520568 «aportes a administradoras de riesgos» y 520570 «aportes cajas de compensación familiar». 24 Cuenta 520572 «aportes cajas de compensación familiar». 25 Cuentas 5215 «impuestos», 5220 «arrendamientos», 5225 «contribuciones y afiliaciones», 5230 «seguros», 5235 «servicios» y 5295 «diversos». 26 Al respecto, dentro de los adjuntos del recurso de reconsideración interpuesto se aportaron carpetas identificadas con el «anexo 9» que contienen soportes de pago de impuestos (ICA en Barranquilla), servicios públicos, prestaciones sociales, seguridad social de los trabajadores y otros costos y gastos (arrendamientos, póliza de seguros, diversos, cuotas de sostenimiento, vigilancia, entre otros). 27 Bajo la observación «expensa registrada en cuenta contable no cumple con los requisitos de causalidad, necesidad y proporcionalidad establecidos en el artículo 107 ET».

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00598-01 (29110) Demandante: Miguel Ángel Durán Mojica Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 cierre del ejercicio, operación que no permite conocer el costo de la mercancía adquirida mensualmente para efectos de detraer la expensa incurrida de la base de cotización, cuestión que es objeto de reproche por el demandante en sede judicial.

Es decir, que la entidad no reconoció los gastos en los meses en que efectivamente se causaron. De esa manera y con la valoración de las pruebas enunciadas, la Sala considera que el ingreso depurado establecido por la UGPP desconoce la realidad económica del aportante por lo que, desvirtuada la presunción de costos de enero a noviembre y las expensas soportadas en diciembre, se fijará el IBC de los períodos de 2017 tomando los ingresos reflejados en el acto de liquidación definitivo y detraerá el total de costos soportados en el expediente, de la siguiente forma: Mes Ingresos Costos Ingreso depurado (ingresos – costos) Aplicación 40% IBC Dependiente IBC Consejo Estado28 1 144.921.103 147.792.632 -2.871.529 - 1.379.000 - 2 184.577.157 161.404.100 23.173.057 9.269.222,8 1.475.434 9.269.223 3 142.574.684 344.760.768 (202.186.084) - 1.475.434 - 4 140.781.236 257.810.111 (117.028.875) - - 5 180.055.287 367.402.298 (187.347.011) - - 6 171.722.180 333.464.165 (161.741.985) - - 7 180.052.955 169.787.532 10.265.423 4.106.169,2 4.106.170 8 187.386.987 274.070.584 (86.683.597) - - 9 257.515.475 234.268.080 23.247.395 9.298.958 9.298.958 10 280.180.403 347.798.804 (67.618.401) - - 11 261.798.541 380.843.421 (119.044.880) - - 12 323.138.992 298.199.57929 24.939.413 9.975.765,2 $737.717 * TOTAL 2.454.705.000 3.317.602.074 (862.897.074) --------- --------- -------- *Conforme con la valoración probatoria realizada en esta providencia, para el período de diciembre de 2017 el IBC correspondería a $9.975.766.

Para la Sección30, si «se genera para cada período un valor inferior a un salario mínimo legal mensual vigente, [el] demandante no tiene la obligación de realizar los aportes al Sistema de Seguridad Social por estos conceptos» puesto que, como lo ha señalado la Corte Constitucional, dicho deber presupone «la existencia de un ingreso efectivo por parte del trabajador independiente para hacer obligatoria su cotización»31, de ahí que para los meses de enero, marzo, abril, mayo, junio, agosto, octubre y noviembre de 2017 no exista la obligación de aportar como independiente32.

Ahora, en cuanto al mes de diciembre, nótese que la UGPP determinó una base de $737.717 -1 SMMLV en 2017-, mientras que el IBC calculado en esta providencia -ingresos menos cosos soportados- sería de $9.975.765, valor que difiere de lo determinado por el tribunal. Sin embargo, se mantendrá la base establecida por la entidad en el acto que decidió el recurso de reconsideración, en tanto que este es menor al que debió ser fijado conforme al análisis probatorio realizado en esta providencia, pues de lo contrario se le haría más gravosa la situación al demandante. 28 Aproximado al peso superior más cercano, de conformidad con el artículo 3.2.1.5. del Decreto 780 de 2016. 29 Total costos en diciembre según balance de prueba ($316.364.897) – costo no soportado ($18.165.318) = 298.199.579. 30 Sentencia de 19 de julio de 2023, exp. 26641, CP: Milton Chaves García, reiterada en la sentencia de 02 de noviembre de 2023, exp. 26639, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto. 31 Sentencia C-1089 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 32 Aunque el demandante cotizó como trabajador dependiente en enero y marzo, la ausencia de ingresos efectivos únicamente afecta la obligación de aportar como trabajador independiente.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00598-01 (29110) Demandante: Miguel Ángel Durán Mojica Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 De manera que, la base gravable sobre la cual deberán liquidarse los aportes en los períodos de febrero, julio, septiembre y diciembre de 2017 es la señalada en la tabla que antecede.

En consecuencia, prospera parcialmente el cargo de apelación del actor. Si bien en un aparte de la apelación el demandante manifiesta que en sede administrativa y judicial cuestionó el reconocimiento de ingresos mensuales, no desarrolló reparos concretos al respecto. En todo caso, los devengos tomados por la entidad en la resolución que decidió el recurso de reconsideración concuerdan con el archivo Excel de relación de las facturas de venta en cada mes y con las cifras registradas en los balances de prueba mensuales33.

Restaría pronunciarse sobre el recurso de apelación de la UGPP respecto a la alegada imposibilidad de cumplir el restablecimiento del derecho ordenado en primera instancia; pero comoquiera que se mantiene el IBC establecido por la entidad, no hay lugar a estudiar el cargo. Conclusión Por lo razonado, se establece que la base de cotización determinada por la entidad no corresponde a la realidad económica del aportante, de manera que procede la reliquidación de los aportes por los períodos de febrero, julio y septiembre de 2017.

En el mes de diciembre se mantiene el IBC determinado por la entidad y en los demás meses no existe la obligación de cotizar, debido a que no se comprobaron ingresos efectivamente percibidos. En consecuencia, la Sala modificará los ordinales primero y segundo de la sentencia apelada para anular parcialmente los actos enjuiciados -se elimina la alusión a que el demandante no está obligado a cotizar por diciembre-.

A título de restablecimiento del derecho se le ordenará a la UGPP que practique una nueva liquidación en la que recalcule los aportes al SSSI según el IBC determinado en esta providencia, teniendo en cuenta que en diciembre la base corresponde a $737.717, y disminuya las sanciones por omisión e inexactitud de forma proporcional a los ajustes.

De ser el caso, la entidad deberá proceder con la devolución de los aportes en exceso, de conformidad con el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016. Se mantendrá la decisión de negar las demás pretensiones de la demanda34 -aspecto no apelado-. Costas De conformidad con lo previsto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, y teniendo en cuenta el criterio de la Sala, no se condenará en costas toda vez que no está probada su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 33 En la cuenta 413595 «venta de otros productos». 34 Pretensiones indemnizatorias.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00598-01 (29110) Demandante: Miguel Ángel Durán Mojica Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 FALLA  Primero: Modificar los ordinales primero y segundo de la sentencia de 25 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, los cuales quedan así: Primero: Declarar la nulidad parcial de la Resolución RDO-2021-00004 de 05 de enero de 2021, que profirió liquidación oficial por omisión en la vinculación e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al SSSI a cargo de Miguel Ángel Durán Mojica por los períodos de enero a diciembre de 2017, y lo sancionó por las anteriores conductas; y de su confirmatoria, la Resolución RDC-2021- 01458 de 11 de junio de 2021.

Segundo: A título de restablecimiento del derecho, se le ordena a la UGPP que practique una nueva liquidación en la que recalcule los aportes al SSSI según el IBC determinado en la sentencia de segunda instancia, teniendo en cuenta que en diciembre la base corresponde a $737.717, y disminuya las sanciones por omisión e inexactitud de forma proporcional a los ajustes.

De ser el caso, deberá proceder con la devolución de los aportes en exceso, de conformidad con el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016. Negar las demás pretensiones de la demanda. Segundo: En lo demás, confirmar la sentencia apelada. Tercero: Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen.

Cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Salvo parcialmente el voto (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador