11001031500020240664901 — Consejo de Estado

Demandante: Elver de Jesús Molina de Arcos Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06649-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-06649-01 Demandante: ELVER DE JESÚS MOLINA DE ARCOS Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – confirma improcedencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida el 30 de enero de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado, en la cual, se declaró la improcedencia del amparo solicitado.

ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. El señor Elver de Jesús Molina de Arcos, actuando por medio de apoderada judicial, presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, y del Juzgado 44 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Con la solicitud de amparo pretende la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. 2.

La anterior trasgresión constitucional se la adjudica a las siguientes providencias dictadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-37-044-2021-00279-00/01: (i) sentencia del 27 de febrero de 2023 del Juzgado 44 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que negó las pretensiones del actor; y (ii) sentencia del 20 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que confirmó dicha decisión. 1.2.

Pretensión constitucional 3. El accionante solicitó lo siguiente: Demandante: Elver de Jesús Molina de Arcos Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06649-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 20 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo De Cundinamarca Sección Cuarta Subsección “B, dentro de la Acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por mi representado en contra de la UGPP con radicación 110013337-044-2021-00279- 00, en consecuencia, se conceda el amparo constitucional invocado por mi representada y, en su lugar, se sirva:

SEGUNDO: ORDENAR al Tribunal Administrativo De Cundinamarca Sección Cuarta Subsección “B, proferir una nueva decisión dentro del asunto, conforme los lineamientos que corresponden y fueron desarrollados en este escrito. 1.3. Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 5. A través del Requerimiento de Información No. RQI-2019-00914 del 15 de mayo de 2019, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) le solicitó al señor Elver de Jesús Molina de Arcos la información necesaria para verificar que los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral (en lo sucesivo SSSI), para el año 2017, hubiesen sido pagados correctamente. 6.

Luego de atender la solicitud, el 30 de agosto de 2019, la UGPP profirió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. RCD-2019-01919. En este, le propuso al accionante realizar los aportes correspondientes, como cotizante al SSSI, para el periodo comprendido entre enero y diciembre de 20171. 7. A pesar de que el señor Molina de Arcos dio respuesta al requerimiento, el 18 de marzo de 2021, la UGPP profirió la Liquidación Oficial del actor por medio de la Resolución No. RDO-2021-00383.

En concreto, la entidad le impuso una sanción, al estimar que, se había incurrido en una inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al SSSI, para el año 20172. 8. Contra el acto administrativo mencionado, el accionante interpuso recurso de reconsideración, el cual, fue resuelto desfavorablemente por parte de la autoridad referida, a través de la Resolución No. RDC-2021-01692 del 20 de agosto de 2021. 9.

En vista de lo expuesto, la parte actora radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones referidas3, al considerar que no estaba obligado a realizar aportes 1Toda vez que la UGPP evidenció que, conforme a su declaración del impuesto sobre la renta, contó con la capacidad de pago que lo obligaba a cotizar. 2 Dicho acto administrativo fue notificado electrónicamente al accionante, el 19 de marzo de 2021. 3 Resolución No. RDO-2021-00383 del 18 de marzo de 2021 (Liquidación Oficial) y, la Resolución No. RDC-2021-01692 del 20 de agosto de 2021, por medio de la cual, la UGPP resolvió desfavorablemente el recurso de reconsideración interpuesto.

Demandante: Elver de Jesús Molina de Arcos Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06649-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ante el SSSI para el año 2017. Centró sus reproches en los siguientes yerros que, a su juicio, cometió la UGPP al expedir la Liquidación Oficial referida: (i) aplicar el artículo 135 de la Ley 1753 de 20154 para determinar el Ingreso Base de Cotización de los meses de enero a diciembre del 2017, a pesar de que fue declarado inexequible; y, (ii) prorratear los ingresos registrados en el denuncio rentístico entre los 12 meses del año, sin discriminar que el monto total pudo causarse con diferentes porcentajes dependiendo del mes a liquidar5. 10.

En primera instancia, el Juzgado 44 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 27 de febrero de 2023, negó las pretensiones de la demanda. Consideró que, de conformidad con el acervo probatorio y la normativa al respecto, se acreditó que la UGPP expidió los actos administrativos controvertidos acorde a derecho. 11.

Inconforme con la decisión, el accionante promovió recurso de apelación. Sostuvo exclusivamente que el juez de la primera instancia: (i) no justificó el valor probatorio del denuncio rentístico, estando obligado a ello, porque ninguna norma expresamente le otorga la facultad a la UGPP de tomar la declaración de renta y dividirla entre los 12 meses del año para determinar los ingresos periódicos de los cotizantes; y, (ii) analizó sumariamente los efectos jurídicos del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, pese a que dicha norma fue declarada inexequible. 12.

Por medio de la providencia del 20 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, confirmó la decisión de primera instancia. Señaló que para el año 2017 se encontraba vigente el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 y, que la UGPP mensualizó los ingresos del señor Molina de Arcos para el año referido, según lo acreditado en el denuncio rentístico aportado por él mismo. 13.

Puso de presente que la Corte Constitucional, en la sentencia C-219 de 2019, declaró inexequible el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, sin embargo, difirió los efectos de la inconstitucionalidad hasta el vencimiento de las dos legislaturas ordinarias siguientes. En ese orden, se concluyó que para el periodo comprendido entre enero y diciembre del 2017, era plenamente aplicable el referido artículo. 14.

Asimismo, desvirtuó el argumento del señor Molina de Arcos relativo a que la UGPP prorrateó, entre 12 meses, los ingresos reflejados en la declaración de renta del 2017. Esto, con base a la información aportada por el mismo demandante (material probatorio remitido a la UGPP, en las respuestas que el actor dio a los actos administrativos demandados), en la que constan los ingresos del señor Molina de Arcos discriminados por cada mes del año. Por ende, se demostró que la entidad no tuvo la necesidad de prorratear los ingresos obrantes 4 Normativa referente al Ingreso Base de Cotización de los independientes. 5 Al medio de control se le asignó el número de radicado 11001-33-37-044-2021-00279-00/01.

De igual forma, expuso que, en caso de que el tutelante no hubiese acreditado el valor mensual de los ingresos del 2017 y la UGPP hubiera dividido el monto declarado en el denuncio rentístico entre los 12 meses del año, la Sala Mayoritaria del tribunal ha considerado válido que dicha entidad tome como referencia, indiciariamente, los ingresos registrados en declaraciones de impuestos.

Ello, con el fin de que la autoridad parafiscal proceda con la fiscalización de las contribuciones al SSSI. 1.4. Sustento de la vulneración 16. La parte actora aseguró que las autoridades accionadas no tuvieron en cuenta que la UGPP lo sancionó por no pagar los aportes al SSSI por todo el año 2017, pese a que, en los meses de enero, julio, septiembre, octubre y noviembre, no tenía el deber de cotizar.

Lo anterior, en razón a que, en los periodos mencionados, su Ingreso Base de Cotización fue inferior a un salario mínimo. 17. Adujo que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, incurrió en defecto por desconocimiento del precedente judicial, por apartarse de la postura de la misma corporación6 y de la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado7, en la que se ha determinado que el trabajador independiente no tiene la obligación de realizar aportes al SSSI en los periodos que, después de calcular el Ingreso Base de Cotización, se genere un valor menor a un salario mínimo legal mensual vigente. 18.

En este orden, manifestó que el tribunal mencionado, no tuvo en consideración que, al estimar el Ingreso Base de Cotización de los meses de enero, julio, septiembre, octubre y noviembre de 2017, se generó un valor negativo que lo eximía de cotizar y pagar los aportes correspondientes. En ese orden, por considerar que el tribunal se apartó del precedente estipulado en las sentencias aludidas, estima que se afectó su derecho a la igualdad. 19.

Igualmente, indicó que la autoridad judicial referida incurrió en un defecto fáctico al considerar que: […] no valoró en su totalidad la prueba de ingresos y costos de mi mandante en cada uno de los periodos de enero a diciembre de 2017, según los cuales, en los meses de enero, julio septiembre, octubre y noviembre, mi representado generó un valor negativo inferior a un salario mínimo, hecho que determinaba que no 6 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, Sentencia del 8 de febrero de 2024, M.P. Carmen Amparo Ponce Delgado, Rad.

No. 1001-33-37-042-2020-00050- 01. 7 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 2 de noviembre de 2023, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, Rad. No. 25000-23-37-000-2019-00296-01; y, Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 19 de julio de 2023, M.P. Milton Chaves García, Rad. No. 25000- 23-37-000-2019-00232-01. Demandante: Elver de Jesús Molina de Arcos Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06649-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co había lugar a liquidar aportes en dichos periodos, tal como lo ha decantado la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado8. 1.5.

Trámite de la acción de tutela 20. Por auto del 9 de diciembre de 2024, el magistrado ponente de la decisión de primera instancia admitió la acción constitucional. En consecuencia, se ordenó notificar como accionados al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, y al Juzgado 44 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Asimismo, vinculó como tercero con interés a la UGPP.

Igualmente, negó la medida provisional solicitada en el escrito de tutela. 1.6. Intervenciones 1.6.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B 21. Solicitó que se declarara la improcedencia de la acción constitucional pues, a su juicio, el accionante pretende convertir la tutela en una tercera instancia. Aseguró que el asunto fue resuelto con fundamento de las normas aplicables por lo que las peticiones del actor se tornan caprichosas. 1.6.2.

Juzgado 44 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá 22. Pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela, puesto que la parte actora tiene la intención de reabrir el debate jurídico de una controversia que ya se resolvió en su totalidad. Frente al desconocimiento del precedente judicial, sostuvo que las providencias referidas por el accionante no son sentencias de unificación jurisprudencial por lo que no constituyen un precedente de obligatorio cumplimiento para las autoridades judiciales accionadas. 23.

Señaló que, por tanto, no se configuró la vulneración de las garantías fundamentales del actor, en la medida en que las providencias cuestionadas han sido congruentes con lo pedido en el trámite ordinario. 1.6.3. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 24.

Manifestó que debía declararse la improcedencia de la acción o, en su defecto, negarse el amparo solicitado, pues, no vulneró los derechos fundamentales del señor Molina de Arcos. En consecuencia, solicitó su desvinculación del trámite en cuestión. 25. Respecto del desconocimiento del precedente judicial, consideró que no le asiste razón al actor, en la medida que el pronunciamiento del tribunal 8 Transcrito literal del escrito de tutela.

Sentencia de primera instancia 26. La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante fallo del 30 de enero de 2025, declaró la improcedencia de esta acción constitucional al no encontrar acreditado el requisito de relevancia constitucional. 27. Consideró que la controversia planteada por la parte actora es de naturaleza puramente legal y económica, de hecho, son argumentos que ya habían sido resueltos por el juez natural de la causa dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 28.

Aclaró que la alegación de una vulneración de sus garantías fundamentales o las diferencias interpretativas entre el actor y el operador judicial no constituyen en sí mismas, una justificación para que el juez de tutela lleve a cabo una revisión de las decisiones tomadas en el proceso ordinario. 1.8. Impugnación 29. El actor insistió en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, desconoció el precedente horizontal y vertical establecido para los casos en los que el Ingreso Base de Cotización es inferior al salario mínimo.

De igual forma, reiteró que se incurrió en un defecto fáctico por no analizar conjuntamente las pruebas que reflejaban sus ingresos y costos mensuales para el año 2017. 30. De tal forma, adujo que con las pruebas y argumentos expuestos se justifica la violación de sus derechos fundamentales. Por ende, solicitó que se estudien los presuntos errores judiciales en los que incurrió el tribunal accionado, pues, en la providencia cuestionada no se estudió lo referido.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 31. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de primera instancia proferida el 30 de enero de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado. Lo anterior de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019.

La Sala advierte que el señor Elver de Jesús Molina de Arcos está legitimado en la causa por activa, porque conformó la parte demandante del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se dictaron las providencias que se cuestionan en la presente acción constitucional. 34. Por otro lado, la Sala evidencia que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, y el Juzgado 44 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá se encuentran legitimados en la causa por pasiva al ser las autoridades que profirieron las decisiones reprochadas en esta oportunidad. 2.3.

Cuestión previa 35. Resulta importante indicar que el actor adjudica tanto al Juzgado 44 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, como al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, la vulneración de sus garantías constitucionales, con ocasión de las sentencias proferidas en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicado 11001-33-37-044-2021-00279-00/01. 36.

Sin embargo, es necesario señalar que esta Colegiatura estudiará únicamente la sentencia del 20 de junio de 2024 emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, por ser la providencia que puso fin al proceso ordinario referido. 2.4. Problema jurídico 37. Le corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida el 30 de enero de 2025, por la Sección Primera del Consejo de Estado. 38.

Para ello, deberá analizar si concurren los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. De encontrarse superados, se procederá a dar respuesta al siguiente interrogante: Demandante: Elver de Jesús Molina de Arcos Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06649-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, vulneró los derechos fundamentales invocados por el actor, con ocasión de la sentencia proferida el 20 de junio de 20249? 39.

Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad; y, de superarse, (iii) el análisis del caso concreto. 2.5. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 40.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 201210. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema11. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales12. 41.

A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 201413. En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial14. 9 En dicha providencia, el tribunal referido confirmó la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado 44 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que negó las pretensiones del actor. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.

No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 11 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 12 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.

No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 14 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv).

Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).

Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Elver de Jesús Molina de Arcos Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06649-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42.

Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 43.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.

En este mismo sentido, la Sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión, y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 44.

Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 45. Bajo las anteriores directrices, se entrará a estudiar si en el caso concreto se satisfacen los requisitos de procedibilidad.

En caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.5. Naturaleza subsidiaria de la acción de tutela 46. El inciso 3 del artículo 86 de la Constitución consagra el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial».

Dicho precepto fue reglamentado por el numeral 1.º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991. 47. Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela.

Demandante: Elver de Jesús Molina de Arcos Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06649-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia. 49.

Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela. Todos los mecanismos judiciales deben, en principio, buscar la defensa de aquellos. 50. En ese orden, la tutela es un mecanismo subsidiario que, solo procede cuando se acredita que los mecanismos judiciales previstos por el ordenamiento jurídico no son idóneos y eficaces para la protección de las garantías fundamentales, o cuando demuestra que se encuentre en presencia de un perjuicio irremediable.

Esto último significa, que está en una grave e inminente afectación o detrimento de sus derechos que amerita ser conjurada con medidas urgentes. 2.6. Requisitos generales de procedibilidad en el caso concreto 51. La Sala entrará a decidir si el presente caso supera los requisitos generales de procedibilidad, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los fines acogidos por la Corte Constitucional y por esta corporación. 52.

Como se ha mencionado, la parte actora cuestionó el fallo del 20 de junio de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. En este se confirmó la sentencia del Juzgado 44 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en la que se negaron las pretensiones de la demanda. 53. A juicio de la parte tutelante, en la providencia controvertida no se tuvo en consideración que, en los actos administrativos demandados, la UGPP lo sancionó por no pagar los aportes al SSSI por todo el año 2017, pese a que, en los meses de enero, julio, septiembre, octubre y noviembre, no tenía el deber de cotizar.

Lo anterior, en razón a que en los periodos mencionados su Ingreso Base de Cotización fue inferior a un salario mínimo. 54. Así las cosas, afirmó que el tribunal accionado incurrió en defecto por desconocimiento del precedente judicial y en un defecto fáctico, de los cuales deriva la pretendida vulneración de sus derechos al debido proceso y a la igualdad.

En relación con este defecto, el actor adujo que la autoridad judicial accionada se apartó de la postura establecida por la misma corporación15 y de la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado16, en la que se ha determinado que el trabajador independiente no tiene la obligación de realizar aportes al SSSI en los periodos que, después de calcular el Ingreso Base de Cotización, se genere un valor menor a un salario mínimo legal mensual vigente. 56.

Es importante destacar que la autoridad judicial accionada, en la sentencia cuestionada, delimitó la controversia a lo planteado por el señor Molina de Arcos en el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia. 57. En concreto, analizó los siguientes reproches propuestos por el actor: (i) la no justificación del valor probatorio que se le dio al denuncio rentístico (para mensualizar los ingresos anuales), debido a que ninguna norma expresamente, le otorga la facultad a la UGPP de tomar la declaración de renta y dividirla entre los 12 meses del año para «prorratear» los ingresos periódicos de los cotizantes; y, (ii) el análisis sumario de los efectos jurídicos del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 (declarado inexequible), sin evaluar la afectación al principio de seguridad jurídica que generó la aplicación de la disposición referida en el caso concreto. 58.

En tales términos, los reproches estuvieron dirigidos a cuestionar la existencia de la obligación de cotizar, como un todo, ya sea porque los ingresos mensuales no podían calcularse a prorrata o por los efectos de la declaratoria de inexequibilidad de la referida disposición legal. 59. Del estudio de los cargos mencionados, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, concluyó que la autoridad parafiscal, al expedir la Liquidación Oficial del accionante17, realizó la mensualización de ingresos para el año 2017 con base en la información aportada por el demandante, por lo que el IBC no se calculó prorrateando los ingresos reflejados en la declaración de renta.

Igualmente, explicó razonablemente por qué la UGPP podía aplicar el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 para la fecha en la que se expidieron los actos administrativos demandados. Con base en ello, determinó que no le asistía razón al señor Molina de Arcos en ninguno de los reproches presentados. 15 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, Sentencia del 8 de febrero de 2024, M.P. Carmen Amparo Ponce Delgado, Rad.

No. 1001-33-37-042-2020-00050- 01. 16 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 2 de noviembre de 2023, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, Rad. No. 25000-23-37-000-2019-00296-01; y, Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 19 de julio de 2023, M.P. Milton Chaves García, Rad. No. 25000- 23-37-000-2019-00232-01. 17 Contenida en la Resolución No. RDO-2021-00383 del 18 de marzo de 2021.

Primero, el reproche del actor no cumple con el requisito de subsidiariedad. Como lo ha señalado esta Sala en otras oportunidades, el escenario idóneo para la defensa de los derechos de los sujetos procesales es el proceso ordinario18. 62. De conformidad con lo expuesto, la Sala advierte que las inconformidades formuladas en la tutela corresponden a reproches distintos a aquellos que planteó en el proceso ordinario.

Como se dijo, durante el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el actor se opuso a la obligación de cotizar, por cuanto, a su juicio, la UGPP no podía prorratear los ingresos del 2017 y debía inaplicar el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, por haber sido declarado inexequible. Ahora bien, ninguno de sus cuestionamientos estuvo dirigido a controvertir la obligación de cotizar los aportes al SSSI en los meses de enero, julio, septiembre, octubre y noviembre, del año 2017 debido a que su Ingreso Base de Liquidación era menor a un salario mínimo. 63.

En ese orden, se trata de dos cuestiones diferenciadas. La primera implica evaluar si la UGPP tenía la competencia para «prorratear» la declaración de renta de 2017 —lo que no sucedió, como lo explicó el tribunal accionado— y si al actor le era aplicable el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015. Por su parte, la segunda presupone el análisis, periodo por periodo, de los ingresos que obtuvo en los meses del 2017, para determinar si en ellos el IBC superaba el salario mínimo legal mensual vigente para la época de los hechos. 64.

El segundo reparo que el actor pretende elevar a rango constitucional es un debate propio del juez ordinario, que pudo y debió plantear ante la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo siguiente: 65. De un lado, porque la competencia funcional del juez en segunda instancia se limita a los reproches o reparos concretos que se hagan mediante el recurso de apelación. Esta medida garantiza el debido proceso de las partes y el principio de congruencia en un proceso eminentemente rogado.

De otro lado, porque la aplicación de los precedentes que ahora estima desconocidos presupone, necesariamente, que el caso o problema jurídico que le correspondiera resolver a la autoridad accionada, en su caso, guardara identidad con los que había resuelto el Tribunal previamente. 66. En otras palabras, no es razonable predicar en la acción de tutela el desconocimiento de un precedente, cuando dicho argumento no hizo parte de los reparos concretos formulados en la apelación contra la sentencia de primera 18 Al respecto, ver Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 20 de febrero de 2025, M.P. Gloria María Gómez Montoya, Rad.

No. 11001-03-15-000-2024-07035-00. Demandante: Elver de Jesús Molina de Arcos Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06649-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia. Es decir, dado que el accionante nunca cuestionó ni el análisis de la UGPP ni del juzgado respecto a la variación, de cada periodo del año 2017, para determinar si en ellos el IBC superaba el salario mínimo legal mensual vigente para la época de los hechos, no se advierte de qué manera el Tribunal accionado podría haber desconocido el precedente relativo a la obligación de los trabajadores independientes de cotizar aportes al SSSI cuando su IBC sea inferior a un salario mínimo mensual legal vigente. 67.

Esto no implica, en absoluto, que el accionante tuviese la carga de conocer todos los precedentes aplicables, sino una carga mínima de demostrar que en el proceso ordinario puso de presente el supuesto de hecho y de derecho en la que se soporta el precedente que alega desconocido en esta oportunidad. 68. Segundo, el reproche del actor tampoco cumple con el requisito de relevancia constitucional.

Esto, teniendo en cuenta que el accionante no cumplió con la carga mínima requerida para el estudio del cargo relacionado con el presunto desconocimiento del precedente que alega, como se pasará a exponer. 69. En relación con este requisito de procedencia, la Corte Constitucional en la sentencia de unificación SU-215 de 202219, ha definido como presupuesto la «carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos». 70.

Se recalca que, en materia de tutelas contra providencias judiciales, no es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión judicial se transgredieron sus garantías fundamentales. Es menester que se cumpla con el deber de argumentar el concepto de la violación, de manera que le permita al juez constitucional vislumbrar que la solución del caso permite desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales invocados. 71.

Al analizar el caso concreto, se reitera que, en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el actor únicamente reprochó lo siguiente: (i) la indebida valoración probatoria que se le dio al denuncio rentístico (para mensualizar los ingresos anuales), debido a que ninguna norma expresamente, le otorga la facultad a la UGPP de tomar la declaración de renta y dividirla entre los 12 meses del año para determinar los ingresos periódicos de los cotizantes; y, (ii) el análisis sumario de los efectos jurídicos del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 (declarado inexequible), sin evaluar la afectación al principio de seguridad jurídica que generó la aplicación de la disposición referida en el caso concreto. 72.

De allí que no sea posible inferir una interpretación irracional o caprichosa de la autoridad accionada. En efecto, de la revisión de la providencia enjuiciada, 19 Acogidos por esta Corporación. Demandante: Elver de Jesús Molina de Arcos Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06649-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se advierte que el tribunal resolvió diligentemente cada uno de los cargos propuestos por el actor, en el memorial que recurrió la sentencia de primera instancia. Ello, al respetar los límites de la competencia funcional que tienen los jueces de segunda instancia, que, de ser traspasados vulnerarían el derecho al debido proceso de la entidad demandada. 73.

Afirmar lo contrario, implicaría colegir una responsabilidad del Tribunal por no ampliar el objeto del recurso de apelación, con el fin de que se analizara, de oficio, si el IBC del actor, en los meses aludidos, era inferior al salario mínimo del 2017. 74. Así mismo, la Colegiatura evidencia que el argumento central de la solicitud de amparo, replica lo contenido en el salvamento de voto de una de las magistradas de la sala que profirió la sentencia aquí controvertida.

En ese sentido, el objetivo del señor Molina de Arcos es que, en esta sede constitucional, se lleve a cabo un análisis que le correspondía exclusivamente al juez del proceso ordinario, buscando entonces, reabrir el debate jurídico ya zanjado por el juez natural de la causa, para que de esa manera se estudie un cargo adicional que no fue expuesto al tribunal tutelado. 75.

Adicionalmente, la Sala advierte que el accionante alegó que al desconocerse sentencias de la misma corporación accionada20 y de la Sección Cuarta del Consejo de Estado21, se encuentra vulnerado su derecho fundamental a la igualdad. Al respecto, es pertinente aclarar que, la Corte Constitucional ha establecido en múltiples ocasiones que la configuración del defecto por desconocimiento del precedente judicial implica la afectación del derecho fundamental a la igualdad. 76.

De esta manera, la Sala considera que el reproche referente a la transgresión del derecho a la igualdad resulta improcedente. Ello, en primer lugar porque, como se ha expuesto, el señor Molina de Arcos, pretende la aplicación de un precedente judicial que presupone la existencia de un problema jurídico que no planteó al controvertir la sentencia de primera instancia. 77.

En gracia de discusión, si bien en casos en los que se han formulado reproches por vulneración al derecho a la igualdad por desconocer un precedente horizontal, la Sala ha procedido al estudio del cargo, en esta ocasión, no se evidencia que el actor fundamente los motivos por los cuales el tribunal accionado habría desconocido sus propias posturas. 20 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, Sentencia del 8 de febrero de 2024, M.P. Carmen Amparo Ponce Delgado, Rad.

No. 1001-33-37-042-2020-00050- 01. 21 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 2 de noviembre de 2023, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, Rad. No. 25000-23-37-000-2019-00296-01; y, Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 19 de julio de 2023, M.P. Milton Chaves García, Rad. No. 25000- 23-37-000-2019-00232-01. Demandante: Elver de Jesús Molina de Arcos Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06649-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 78.

Así las cosas, se evidencia que lo perseguido por el señor Molina de Arcos, es que se analice un reproche que omitió plantear en el recurso de apelación. Situación que, a todas luces, implica desconocer las competencias constitucional y legalmente establecidas a los jueces naturales, pues, el tribunal no tenía la obligación de aplicar un precedente con una situación fáctica y jurídica disímil a la estudiada en el asunto objeto del presente debate. 2.6.2 Defecto fáctico 79.

Por otro lado, el señor Elver de Jesús Molina de Arcos adujo que en la providencia cuestionada se incurrió en defecto fáctico. Esto, por no valorar en su totalidad las pruebas que reflejaban los ingresos y costos para cada uno de los periodos entre enero y diciembre de 2017. De las cuales, se podía llegar a concluir que, en algunos meses, no debía cotizar aportes al SSSI. 80.

En primer lugar, el actor no delimitó las pruebas que alega no valoradas en el trámite del proceso ordinario. En segunda medida, se advierte que el cargo en cuestión tiene como finalidad que se estudie de fondo si, específicamente, en los meses de enero, julio, septiembre, octubre y noviembre, el accionante tenía la obligación de cotizar los aportes.

No obstante, se reitera que el reproche traído en la solicitud de amparo no fue propuesto en el recurso de apelación contra la providencia del juzgado accionado. En efecto, durante el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el actor no alegó una indebida valoración probatoria respecto de los meses en los que, a su juicio, sus ingresos fueron menores al salario mínimo. 81.

Situación que le impidió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, enfocar el análisis del material probatorio, la normatividad aplicable y el precedente judicial relevante, a lo presentado en esta sede constitucional por el señor Molina de Arcos. 2.7. Conclusiones generales 82. En virtud de lo mencionado, la Sala estima que la presente acción de tutela resulta improcedente por no superar los requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional, pues, el actor pretende que los cargos aquí presentados sean estudiados, pese a que, debieron haberse planteado en la etapa procesal aludida. 83.

Esto, teniendo en cuenta que el reproche central del accionante es que en la sentencia del 20 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, no analizó cada mes del 2017 para determinar si tenía el deber de cotizar al SSSI. En este sentido, además de que se carece de carga argumentativa tendiente a proponer un debate ius fundamental, se evidencia que la discusión se centra en una inconformidad que pudo y debió ser propuesta en el recurso de apelación del proceso ordinario.

Demandante: Elver de Jesús Molina de Arcos Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06649-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 84. Por lo expuesto anteriormente, la Sala confirmará la sentencia del 30 de enero de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo, pero por lo desarrollado en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de enero de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, conforme a las consideraciones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Con salvamento parcial de voto OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx