CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Referencia: Acción de tutela Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO, TODA VEZ QUE NO CUMPLE CON EL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL, PUES LA DIVERGENCIA OBEDECE A UN DEBATE DE ASPECTOS QUE FUERON RESUELTOS DE FORMA ADMISIBLE POR LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA.
ADEMÁS, TAMPOCO CUMPLE CON EL REQUISITO GENERAL DE LA SUBSIDIARIEDAD, PUES EL MEDIO DE CONTROL OBJETO DE ESTUDIO SE ENCUENTRA EN CURSO. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el actor contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA1.
I – ANTECEDENTES I.1. La Solicitud El señor JAIR ZAPATA MOSQUERA, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la 1 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL, al haber proferido la providencia de 30 de abril de 2025 dentro del medio de control de nulidad identificado con el número único de radicación 2018-00051-01, al cual se acumuló el expediente número 2018- 00316-00.
I.2. Hechos Adujo que promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad contra el DISTRITO ESPECIAL, DEPORTIVO, CULTURAL, TURÍSTICO, EMPRESARIAL Y DE SERVICIOS DE SANTIAGO DE CALI2, con el fin de obtener la nulidad de los decretos núms. 411.0.20.0696 de 13 de julio de 2011, “Por medio del cual se adopta el plan parcial desarrollo centro intermodal de transporte regional de pasajeros del sur localizado en el área de expansión corredor Cali (Jamundi)”; y 411.0.20.0965 de 10 de noviembre de 2011, “Por medio del cual se modifica y aclara el decreto núm. 411.0.20.0696 de 13 de julio de 2011”.
Manifestó que al proceso le fue asignado el número único de radicación 2018-00051-00, al cual se le acumuló el expediente 2 En adelante Distrito. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co número 2018-00316-00, y le correspondió por reparto en primera instancia al JUZGADO DIECISIETE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CALI3 que, mediante auto de 23 de agosto de 2022, suspendió provisionalmente el plan parcial de desarrollo centro intermodal de transporte regional de pasajeros del sur, localizado en el área de expansión corredor Cali - Jamundí. Advirtió que inconformes con lo anterior, el DISTRITO, la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA4 (CVC) y la sociedad METRO CALI S.A., interpusieron recursos de apelación ante el TRIBUNAL que, mediante auto de 30 de abril de 2025, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, denegó la solicitud de medida cautelar.
I.3. Fundamentos de la solicitud A juicio de la parte actora, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico en la medida en que no valoró debidamente las pruebas documentales que demostraban que se omitió la convocatoria pública a los vecinos y propietarios de los predios colindantes para expedir los decretos que adoptaron el plan parcial. 3 En adelante el Juzgado. 4 En adelante CVC. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que se pretermitió la concertación ambiental a pesar de su obligatoriedad, además no se observó el procedimiento previsto para la modificación de los planes parciales, pues se omitió la etapa de concertación y consulta.
Señaló que “[…] la modificación del Plan Parcial mediante el Decreto No. 411.0.20.0965 del 10 de noviembre de 2011, se realizó, sin antecedentes administrativos, sin concertación ambiental y sin ningunas pruebas (sic) […]”. I.4.- Pretensiones La parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y, en consecuencia: “[…]1.
TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso y acceso a la administración de justicia, queme han sido vulnerados con la expedición de la providencia Judicial contenida en el Auto interlocutorio de segunda instancia No. 156 de fecha treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual REVOCO el auto No. 304 del 23 de agosto de 2022 y proferido por el Juzgado Diecisiete Administrativo y en consecuencia se negó la medida cautelar, dentro del proceso radicada bajo el número 76001-33-33-017-201800051-01 y 76001-3333-0172018-00316-00. 2.
Consecuente con lo anterior, dejar SIN EFECTO alguna providencia Judicial contenida en el Auto interlocutorio de segunda instancia No. 156 de fecha treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual REVOCO el auto No. 304 del 23 de agosto de 2022 y proferido por el Juzgado Diecisiete Administrativo y en consecuencia se negó la medida cautelar, dentro del proceso 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co radicada bajo el número 76001-33-33-017-201800051- 01 y 76001-3333-0172018-00316-00, 3.
Finalmente, ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la sentencia que decida de fondo el presente asunto, proceda a proferir Auto interlocutorio de reemplazo en la que se analicen de fondo los hechos, pruebas y pretensiones las pretensiones formuladas en la demanda, dando el valor probatorio que corresponde […]”.
(Destacado pertenece al texto). I.5. Defensa I.5.1.- El JUZGADO informó que el proceso de nulidad objeto de estudio está en espera de asignación de turno para proferir sentencia de primera instancia. I.5.2.- La sociedad METRO CALI S.A., señaló que no goza de legitimación en la causa por pasiva, en la medida que no ha generado ningún tipo de actuación que permita endilgarle responsabilidad, pues lo que aquí se controvierte es una decisión judicial.
I.5.3.- La CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA (CVC), aseguró que la solicitud de amparo resulta improcedente, pues el actor no demostró el riesgo actual o el daño irreparable en sus derechos fundamentales alegados como violados. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.4.- El señor ARMANDO PALAU ALDANA manifestó su apoyo a las pretensiones de la solicitud de amparo, pues, a su juicio, debe conservarse la medida de suspensión provisional decretada por el JUZGADO.
I.5.5.- El DISTRITO manifestó que el asunto no cumple con el presupuesto de la carga argumentativa para que proceda su estudio, pues el actor pretende revivir una discusión que se resolvió oportunamente en el proceso ordinario. I.5.6.- El TRIBUNAL, los señores WILSON RUIZ OREJUELA y NELINTON RAMOS BALANTA, pese a ser notificados del presente trámite, guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuestión previa La Sala advierte que la sociedad METRO CALI S.A., solicitó ser desvinculada de la acción constitucional de la referencia por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan. 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]].
(Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra. La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala).
Comoquiera que la sociedad METRO CALI S.A. funge como parte accionada dentro del medio de control de nulidad objeto del presente estudio, la Sala concluye que le asiste interés directo en la decisión de la acción constitucional de la referencia, razón por la que se denegará la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (expediente núm. 2009-01328, actora: Nery Germania Álvarez Bello, magistrada María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez (expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i. Violación directa de la Constitución […]”.
(Negrillas fuera del texto). En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se deje sin efecto la providencia de 30 de abril de 2025, proferida por el TRIBUNAL, que revocó la decisión de 23 de agosto de 2022 dictada por el JUZGADO y, en su lugar, denegó el decreto de la medida cautelar solicitada dentro del medio de control de nulidad identificado con el número único de radicación 2018-00051-01.
A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, habida cuenta que, a juicio del actor, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico en la medida en que no valoró debidamente las pruebas documentales que demostraban que se omitió la convocatoria pública a los vecinos y propietarios de los predios colindantes para proferir los decretos que adoptaron el plan parcial.
Aseguró que se pretermitió la concertación ambiental a pesar de su obligatoriedad, además no se observó el procedimiento previsto para la modificación de los planes parciales, pues se omitió la etapa de concertación y consulta. 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial; y ii) de superarse tal derrotero, establecer si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados e incurrió en el defecto alegado.
De conformidad con los parámetros planteados en líneas anteriores, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, los requisitos de la relevancia constitucional y la subsidiariedad. - De la relevancia constitucional De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».
Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional5, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».6 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación7, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [8]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [9]. 5 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [8] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [9] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [10].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [11].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la [10] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [11] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [12].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [13]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [14]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. [12] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [13] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [14] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.
(Resaltado fuera del texto). Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces;
(iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”. (Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito: (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico;
(ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. Ahora bien, descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia que propone el actor implica la reapertura de un asunto que ya fue resuelto en sede ordinaria y del cual se pretende constituir una instancia adicional, comoquiera que los argumentos expuestos en el escrito de tutela están dirigidos a demostrar la procedencia de la medida cautelar solicitada dentro del medio de control de nulidad.
En efecto, revisada la providencia cuestionada, se advierte que las inconformidades que ahora trae el accionante a esta sede constitucional ya fueron resueltas de forma admisible por el TRIBUNAL, al realizar un análisis del asunto así: 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 63 Los recursos de apelación cuestionaron los cinco temas sobre los cuales el juez decretó la medida cautelar: ▪ Principios de participación y publicidad ▪ Asignación de las áreas de cesión obligatoria ▪Zonificación y caracterización de las determinantes ambientales ▪ Etapas de formulación y revisión, concertación y consulta ▪ Principio de precaución ambiental. 64 La Sala de decisión anticipa la decisión para señalar que no se demostró una violación de las normas invocadas con la claridad necesaria para determinar ilegalidad en los actos administrativos demandados. 65 La suspensión provisional no se soporta en cualquier infracción a las normas invocadas por el demandante, debe tener incidencia en la validez del acto.
Así lo sostiene el Consejo de Estado: […] 69 ► Sobre la citación a propietarios y vecinos colindantes 70 El artículo 8 de la Resolución 2181 de 2006 dispone que tras la radicación de los planes parciales en la oficina de Planeación Distrital esta convocará a “los propietarios y vecinos colindantes en los términos de los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo, para que conozcan la propuesta y expresen sus recomendaciones y observaciones”. […] 72 La demanda y los antecedentes administrativos demuestran la publicación en el Diario Occidente de una Convocatoria Pública, suscrita por el Departamento Administrativo de Planeación, para que los vecinos y propietarios colindantes expresaran recomendaciones y observaciones a la propuesta del Plan Parcial. 73 Dicha publicación parece satisfacer el contenido normativo de los artículos 14 y 15 para la publicidad de las actuaciones administrativas.
No se vislumbra vulneración del principio de publicidad como presupuesto de la medida cautelar. ► Sobre la no publicación en el boletín de la CVC […] 75 El auto de iniciación del trámite de concertación ambiental se publicó en la cartelera principal de la Dirección Ambiental de la Regional Suroccidente de la CVC el 2 de marzo de 2011 por diez días. 76 La Resolución 0100 no. 100 0710-451 BIS del 13 de junio de 2011 - de concertación ambiental- se notificó el 22 de junio de 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2011 al director del Departamento Administrativo de Planeación Municipal.
También se publicó en el boletín oficial en 2018. 77 Surge una aparente contradicción entre la notificación de ambas actuaciones administrativas y la literalidad de los artículos 70 y 71 de la Ley 99 de 1993 que se refieren a un boletín. Sin embargo, esta diferencia es ajena a la validez de la actuación administrativa y se circunscribe a la oponibilidad.[…] 80 TEMA: ETAPAS DE FORMULACIÓN Y REVISIÓN, CONCERTACIÓN Y. CONSULTA 81 ► Sobre la violación del procedimiento para modificar lo Planes Parciales […] 84 Es cierto que el Decreto no. 4110.0.20.0965 del 10 de noviembre de 2011 (de modificación) no se sometió al procedimiento del Título II del Decreto 2181 de 2006 que sí siguió el acto modificado. 85 Las formalidades y los pasos en la formación de los actos administrativos no son un fin en sí mismos, son el vehículo para que la administración pública logre el cometido de ejecutar políticas públicas -en este caso el plan de ordenamiento territorial-, al tiempo de garantizar los derechos de los ciudadanos. 86 Para que la inaplicación del Título II del Decreto 2181 de 2006 sugiera ilegalidad, debe evaluarse con detalle cada uno de los cambios para determinar si sustituyeron el inicial o son temas accesorios que no desbordaron las fases de socialización y concertación ambiental.
De esta evaluación depende la necesidad agotar nuevamente todo el procedimiento. 87 En criterio de la Sala los cambios parecen no sustituir el inicial, sino ajustes al trazado de las vías necesarias para preservar la franja protectora. Necesidad de ajuste que surgió de la concertación ambiental para incluir en la franja protectora el humedal el Cortijo. 88 En suma, la expedición del Decreto no. 4110.0.20.0965 del 10 de noviembre de 2011 en principio no vulneró las etapas señaladas. […] 130 En conclusión, no se demostró la apariencia de buen derecho de la demanda y se revocará el auto apelado para negar la suspensión provisional deprecada […]”.
De los apartes transcritos de la providencia cuestionada se extrae 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el TRIBUNAL realizó un análisis de la situación fáctica y jurídica del asunto, de lo que concluyó la no vulneración ostensible de las normas invocadas como trasgredidas para determinar a prima facie la ilegalidad de los actos administrativos demandados.
En efecto, la Sala observa que la decisión cuestionada estudió el material probatorio aportado al expediente, del que corroboró que: i) el Departamento de Planeación de la entidad territorial demandada publicó el contenido del plan parcial en el Diario Occidente, por lo que se tuvo como satisfecho dicho requisito; y ii) no se omitió la etapa de concertación y consulta, pues consideró que los cambios introducidos consistieron en ajustar el trazado de las vías necesarias para preservar la franja protectora, lo cual surgió del acuerdo ambiental para incluir la franja del humedal el Cortijo.
En ese orden de ideas, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada se pronunció frente a los aspectos que la parte actora alude como desconocidos, sin que se vislumbre que pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial, por lo que el asunto carece del requisito general de la relevancia constitucional.
Situación distinta es que la parte actora no comparta la tesis allí dispuesta, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, el TRIBUNAL decidió el asunto sometido a su consideración. En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino una divergencia que obedece a la interpretación dada por el juez natural del asunto a las pruebas allegadas al proceso, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de un recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado. - De la subsidiariedad Aunado a lo anterior, la Sala encuentra que la acción de tutela de la referencia tampoco cumple con el requisito general de la 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co subsidiariedad, toda vez que el medio de control de nulidad dentro del que se profirió la decisión cuestionada se encuentra en curso, pues hasta la fecha el JUZGADO15 no ha dictado el fallo de primera instancia. En efecto, el proceso que motivó la instauración de esta acción constitucional aún se encuentra en trámite y, por ende, la intervención del juez constitucional se encuentra vedada.
Ello, por cuanto, se reitera, es el mismo proceso ordinario el adecuado para hacer valer los derechos que la actora estima vulnerados y mal haría el juez de tutela en suplantar las competencias que le están dadas al juez de conocimiento. Aunado a lo anterior, con el fin de analizar si en el presente caso se configura la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, la Sala se remite a lo dispuesto por la Corte Constitucional16 que frente al tema ha sostenido lo siguiente: “[…] A propósito del perjuicio irremediable, esta Corporación ha precisado que éste debe reunir las siguientes características: “debe ser inminente o próximo a suceder.
Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. (…) el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un 15https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=760013333017201800 051007600133 16 Corte Constitucional, Sentencia SU-439 de 13 de julio de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos. 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
(…) deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable […]”.
De acuerdo con lo expuesto en precedencia, la Sala no advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela de la referencia como mecanismo transitorio, dado que sobre tal aspecto ni siquiera se hace mención en el escrito introductorio, sin que en todo caso de las circunstancias fácticas probadas se pueda advertir tal situación. En consecuencia, se declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por la parte actora por falta de los requisitos de relevancia constitucional y subsidiariedad, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la sociedad 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06812-00 Actor: JAIR ZAPATA MOSQUERA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co METRO CALI S.A., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia por falta de los requisitos generales de relevancia constitucional y subsidiariedad, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 13 de noviembre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.