Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente (E): GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA Radicación núm.: 05001-23-33-000-2025-00218-01 Accionante: Sergio Alejandro Mesa Cárdenas Accionado: Johanna Andrea Giraldo Blandón Tema: Causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses prevista en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el numeral 14 del artículo 11 del CPACA.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el accionante en contra de la sentencia proferida el 2 de abril de 2025 por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó la pérdida de la investidura de la señora Johanna Andrea Giraldo Blandón, como concejal del municipio de Montebello (Antioquia) para el período constitucional 2024-2027.
I.- SÍNTESIS DEL CASO 1.1.- La causal de pérdida de investidura invocada1 El señor Sergio Alejandro Mesa Cárdenas, actuando en nombre propio, solicitó se decretara la pérdida de la investidura de la señora Johanna Andrea Giraldo Blandón, concejal del municipio de Montebello (Antioquia), período constitucional 2024-2027, por encontrarse incursa en la causal de violación del régimen de 1 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 05001 23 33 000 2025 00218 00.
Radicación: 05001 23 33 000 2025 00218 01 Solicitante: Sergio Alejandro Mesa Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 conflicto de intereses prevista en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el numeral 14 del artículo 11 del CPACA2. 1.2.- Los hechos que dan sustento a la causal alegada3 El accionante señaló que el concejo municipal de Montebello (Antioquia), período 2020-2023, mediante la Resolución 05467-200-2802-037-2023 del 17 de noviembre de 2023 hizo la Convocatoria 001 de 2023 de inscripción, postulación y elección del cargo de secretario general de la corporación para el período 2024.
Mencionó que en el documento del 28 de noviembre de 2023 la mesa directiva del concejo municipal de Montebello publicó la lista de aspirantes admitidos, quienes una vez cumplidos los requisitos exigidos para el cargo debían presentar la entrevista en el mes de enero de 2024, cuando tomara posesión el concejo municipal período 2024-2027.
Indicó que entre los aspirantes al cargo de secretaria general del concejo municipal estaba la señora Sandra Patricia Ramírez Ríos, quien fue candidata dentro de la lista del Partido Centro Democrático que se votó en las elecciones del 29 de octubre de 2023 y era compañera de lista de la concejal Johanna Andrea Giraldo Blandón. Adujo que el concejo municipal de Montebello en sesión del 1 de enero de 2024 hizo la elección de la mesa directiva de la corporación para dicho año, quedando conformada, entre otros, por la señora Johanna Andrea Giraldo Blandón como presidenta.
Sostuvo que la mesa directiva del concejo municipal de la vigencia 2024 profirió la Resolución 05467-200-2802-002-2024 del 4 de enero de 2024 mediante la cual fijó los parámetros, condiciones y fechas para la realización y evaluación de la prueba de la entrevista para el cargo de secretario general del concejo municipal de Montebello de la misma vigencia. Señaló que la presidenta del concejo municipal de Montebello, Johanna Andrea Giraldo Blandón, quien también fue concejal por el mismo partido en el período 2020-2023, debió declararse impedida para participar en dicho trámite y firmar la mencionada resolución, al conocer la lista de participantes admitidos para el cargo de secretario general de la corporación. Explicó que el 9 de enero de 2024 en sesión extraordinaria del concejo municipal de Montebello se hizo la elección del secretario general de la corporación y, una vez transcrita la respectiva acta, concluyó que constaba la participación de la concejal y presidenta de la corporación Johanna Andrea Giraldo Blandón. 2 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2025 00218 00. 3 Ibidem.
Radicación: 05001 23 33 000 2025 00218 01 Solicitante: Sergio Alejandro Mesa Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Indicó que el mismo día de la elección de la secretaria general del concejo municipal de Montebello, mediante acta de posesión 001 de 2024 y firmada por la presidente Johanna Andrea Giraldo Blandón tomó posesión del cargo Sandra Patricia Ramírez Ríos. 2.- Contestación de la concejal acusada La acusada, actuando en nombre propio, se pronunció frente a cada uno de los hechos y como razones de defensa expuso las siguientes excepciones4: (i) Ausencia de culpa como elemento subjetivo de la inhabilidad Indicó que no puede declararse la inhabilidad en un proceso de pérdida de investidura sin que se compruebe el elemento subjetivo de la conducta, que para este caso debe ser la culpa o el dolo, conforme con el artículo 29 de la Constitución Política y en el mismo sentido lo ha explicado la Corte Constitucional, entre otras, en las sentencias C-1052 de 2005 y C-497 de 2019 y el Consejo de Estado5.
Alegó que en el presente caso actuó bajo circunstancias que excluyen el dolo o la culpa, ya que como no tenía un interés directo, particular, actual o inmediato en la elección de la secretaria general del concejo, no encontró que debiera manifestar impedimento. Precisó que no votó por la candidata Sandra Patricia Ramírez Ríos, como lo sostiene la demandante, sino por la candidata Astrid Elena Ramírez Cuervo.
Expuso que, para el estudio de la eximente de responsabilidad debía partirse del hecho de que no tiene ninguna formación profesional, técnica ni vocacional, su grado de escolaridad es bachiller y ello le ha impedido desempeñar cargos en los que pueda conocer de asuntos legales o jurídicos. Precisó que “su formación académica y la nula experiencia en cargos o asuntos legales le impedían tener el pleno conocimiento de que participar en la votación para elegir a la secretaria general del concejo del municipio constituyera una inhabilidad por violación al régimen de intereses”.
Luego de citar el artículo 312 de la Constitución Política, el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 y el artículo 11 del CPACA, expuso que la causal de conflicto de intereses por la que se pretende la pérdida de su investidura “es de una interpretación exigente, que requiere para su correcto entendimiento de la intervención de un profesional del derecho especializado en el tema electoral”. 4 Visto en el índice 16 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2025 00218 00. 5 En las sentencias proferidas en los expedientes con radicación 25 000 23 26 000 2016 00219 01 y 11001 03 27 000 2017 00232 01.
Radicación: 05001 23 33 000 2025 00218 01 Solicitante: Sergio Alejandro Mesa Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Agregó que el municipio de Montebello está clasificado como de sexta categoría, con un presupuesto tan limitado que impide al concejo municipal contar con un asesor jurídico de tiempo completo que les aclare asuntos que se someten a su consideración y que no actuó durante todo el procedimiento de elección de la secretaria general, sino que su participación se limitó al cumplimiento de las funciones que tenía como presidente del concejo en las últimas etapas de la elección. (ii) Laguna axiológica que impide que se configure el elemento objetivo de la inhabilidad Indicó que la Corte constitucional ha definido la laguna axiológica “(…) no a la falta de cualquier norma sino a la falta de una norma justa, es decir, de una norma jurídica que no existe, pero que debería existir a causa del sentido de justicia del intérprete o para la justa aplicación de una norma superior (constitucional)”.
Manifestó que, en el mismo sentido la Jurisdicción Contenciosa Administrativa ha aplicado la figura para resolver casos sometidos a su consideración, por ejemplo, en el expediente con radicado 11001 03 15 000 2016 00156 00, el Consejo de Estado resolvió un caso relacionado con la responsabilidad del Estado en contratos públicos, indicando que, ante una laguna axiológica, debe primar la ética y la equidad sobre interpretaciones literales que desprotegen a los ciudadanos. Anotó que “la solución ante casos semejantes al aquí planteado, en el que se establece una excepción injustificada para los concejales municipales, que desconoce los principios constitucionales y limita sus derechos políticos debe ser resuelta aplicando la figura de la laguna axiológica, so pena de decidir de una manera injusta los hechos sometidos a su consideración. // La solución para el presente caso debe ser la integración de principios constitucionales, aplicando valores como la igualdad material (Art. 2 y 13 de la Constitución); adaptar el ordenamiento para evitar injusticias, y la vinculación del bloque de constitucionalidad, incluyendo tratados internacionales de derechos humanos (…)”.
Expuso que “la causal de inhabilidad (sic) por la cual se pretende la pérdida de la investidura de Johanna Andrea Giraldo Blandón es la establecida en el numeral 1 del Artículo 48 de la Ley 617 de 2000 que contempla la pérdida de investidura para los concejales por incurrir en conflicto de intereses, concretamente por "Haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa en alguno de los dos periodos anteriores”. // Sobre esta causal de inhabilidad y las excepciones a la misma, contenidas en las leyes 2003 y 2200, se concluye que el legislador ha dispuesto tratar de modo diferente la inhabilidad por elección de servidores públicos, por parte de miembros de Corporaciones Públicas, mediante el voto secreto, según se trate de congresistas y diputados o de concejales.
Los primeros, congresistas y diputados, no incurren en la inhabilidad, mientras que los segundos sí. // Tanto los congresistas y Radicación: 05001 23 33 000 2025 00218 01 Solicitante: Sergio Alejandro Mesa Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 diputados como los concejales son miembros de corporaciones públicas, elegidos por voto popular y con funciones legales y constitucionales similares en su naturaleza.
Al tener todos ellos una naturaleza jurídica semejante y cumplir una misma función (de elección de otros servidores) no se entiende por qué el legislador otorga un trato diferente a los primeros (congresistas y diputados) frente a los segundos (concejales municipales). // Esta situación violatoria de la constitución se presenta precisamente porque falta una norma reguladora que iguale y confiera el mismo derecho a quienes comparten ser miembros de corporaciones públicas, elegidos por voto popular y ejercer la función de elegir, mediante voto secreto, a otro servidor público.// La discriminación hecha por el legislador a los concejales municipales que eligen mediante voto secreto a otro servidor público, no encuentre ninguna justificación legal o constitucional y si pone en evidencia la falta de una norma que otorgue una solución justa, proporcionada y que no genere la discriminación injustificada de un grupo de servidores públicos que ven limitados sus derechos políticos”. 3.- La sentencia de primera instancia6 El Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia proferida el 2 de abril de 2025, decidió negar la solicitud de pérdida de investidura de la señora Johanna Andrea Giraldo Blandón, concejal del municipio de Montebello (Antioquia), período constitucional 2024-2027.
Para resolver, señaló que correspondía determinar si participar en la audiencia de votación para la elección de la secretaria del concejo municipal por parte de la acusada la hizo incurrir en la causal de pérdida de investidura de conflicto de intereses. Consideró que de la valoración conjunta de las pruebas estaba acreditada la participación de la concejal en la elección de secretario de la corporación y que, si bien en la demanda no se aportó prueba de su asistencia a la sesión del 9 de enero de 2024, en la contestación se admitió que participó en ella y lo ratificó en su intervención en la audiencia pública celebrada en el proceso.
En cuanto a la existencia de un interés directo, particular y actual de la acusada, expuso que no estaba probado que la concejal hubiera depositado su voto en favor de un determinado candidato, como tampoco que su participación haya tenido un interés implícito distinto del derecho a elegir y participar en un proceso que le correspondió funcionalmente en calidad de presidente de la corporación, “en primer lugar, porque el voto es secreto y en segundo lugar, porque la totalidad de los votos depositados no correspondieron a la secretaria electa, de tal manera que no puede suponerse que dentro de los votos depositados a su favor, precisamente uno haya sido el de la demandada”. 6 Visto en el índice 32 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2025 00218 00.
Radicación: 05001 23 33 000 2025 00218 01 Solicitante: Sergio Alejandro Mesa Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Indicó que “si en gracia de discusión pudiera predicarse que el haber votado por determinado candidato o candidata llevara implícito un interés, distinto al derecho a participar y al deber funcional como presidenta, no puede presumirse que haya votado por persona alguna, simplemente porque uno de los participantes al concurso organizado por la anterior mesa directiva hizo parte y fue electa como candidata que estuvo en la misma lista de aspirantes al concejo”.
Agregó que, “(…) las actuaciones adelantadas por la concejal estuvieron enmarcadas cronológicamente dentro de las actividades que faltaban para concluir el proceso de selección, que previamente se había determinado por la anterior mesa directiva de la cual no hizo parte la concejal cuya investidura se demanda, y en todo caso, sus actuaciones estuvieron enmarcadas dentro de sus funciones como presidenta del concejo municipal de Montebello”.
Anotó que “por tratarse de un asunto previamente asignado y regulado, y constituir un asunto funcional, se comparte el criterio del Ministerio Público que señala que no existen elementos que permitan establecer que haya un interés distinto al cumplimiento de las funciones en la elección; adicionalmente, se acoge el criterio referido a la atipicidad de la conducta, por cuanto las causales dispuestas en el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, no constituyen en sí, situaciones que conlleven a la configuración de un conflicto de intereses, por cuanto, como se señaló en el marco normativo, dicha regulación se encuentra expresa en el artículo 70 de la Ley 136 de 1994”.
En relación con el tema específico de la votación destacó que los regímenes de los congresistas7 y diputados8 expresamente disponen que no se estructura un conflicto de intereses en la participación y elección de otros servidores mediante voto secreto, situación que no permite una aplicación diferencial a los concejales en la medida que afecta el derecho fundamental a la igualdad, por lo que no existen razones constitucionales ni legales para un trato diferencial, menos aun tratándose de un juicio sancionatorio.
Concluyó que al no encontrarse acreditado el elemento objetivo, se eximía el análisis del subjetivo, pero que resultaba oportuno agregar que tampoco estaba configurado, “en la medida que la concejal no tiene un grado de preparación académica que le permitiera conocer que con su actuar posiblemente incurriría en un conflicto de intereses, máxime que fue elegida en una corporación de un municipio de sexta categoría, que como se afirmó no cuenta con los recursos para sufragar los gastos de contratación permanente de un profesional del derecho, y que en su actuar no se demostró dolo o culpa grave”. 7 Artículo 1 de la Ley 2003 de 2019. 8 Artículo 56 de la Ley 2200 de 2022.
Radicación: 05001 23 33 000 2025 00218 01 Solicitante: Sergio Alejandro Mesa Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 4.- El recurso de apelación9 La parte solicitante pidió revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se decrete la pérdida de investidura de la acusada, con fundamento en lo siguiente: Reiteró que su solicitud de pérdida de investidura se fundamentó en la violación del régimen de conflicto de intereses derivada de la participación de la accionada en la elección de quien ocuparía la Secretaría General del concejo municipal de Montebello, período 2024, en la cual resultó electa la señora Sandra Patricia Ramírez Ríos, quien integró con aquella la lista al concejo municipal en las elecciones de octubre de 2023, de tal forma que insistió en que “(…) la concejal debió declararse impedida para participar en la elección de dicho cargo al tenor del numeral 14 del Artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) (…)”.
Manifestó que la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Antioquia ha fallado en los últimos meses dos demandas de pérdida de investidura de concejales por violación del régimen de conflicto de intereses en los municipios de Itagüí y San Pedro de los Milagros en las que decretó la pérdida de investidura, lo que debió servir como criterio jurisprudencial para que la Sala Plena se pronunciara en el caso de la concejal acusada.
Mencionó que de manera reciente el Tribunal Administrativo de Córdoba decidió sobre un caso similar al resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la que se declaró la pérdida de investidura de los acusados. Aunque no citó el radicado del asunto, sostuvo que se trató de tres concejales del municipio de Montelíbano que votaron para el cargo de secretario general del concejo por un excandidato y compañero de lista para las elecciones de octubre de 2023.
Concluyó que “(…) se encuentra probado en las pruebas vistas que la concejal Johanna Andrea Giraldo Blandón quien, pese a que se muestra como bachiller, sin que esto sea óbice de desconocimiento de las normas, sí tenía conocimiento del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de interés, por cuanto fue concejal en el período 2020-2023, por lo que no es de recibo que trate de exculpar su desconocimiento en que por ser Montebello, Antioquia, un municipio de sexta categoría, por lo que el concejo municipal no contaba con recursos para contratar una asesoría jurídica, lo cual es totalmente falso, como puede certificarlo la misma corporación, pues siendo ella presidenta de la corporación en la vigencia 2024 celebró un contrato de prestación de servicios profesional del derecho con la denominación 05467-200-1007-002-2024, el siguiente objeto: “prestación de servicios profesionales como abogado para apoyar la gestión funcional del concejo municipal del municipio de Montebello”, un valor de ocho millones de pesos ($8.000.000) y un plazo de ejecución de veintiocho (28) días”. 9 Visto en el índice 58 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2025 00218 00.
Radicación: 05001 23 33 000 2025 00218 01 Solicitante: Sergio Alejandro Mesa Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 El recurso de apelación fue concedido por auto del 30 de abril de 202510. 5.- Trámite de segunda instancia 5.1. El expediente fue asignado a esta Sección por acta de reparto del 8 de mayo de 202511. 5.2.
Por auto del 29 de mayo de 2025 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte solicitante, y se rechazó la solicitud de pruebas que formuló en esta instancia12. 5.3. Por escrito radicado el 11 de junio de 202513, el señor agente del Ministerio Público emitió concepto, manifestando que “no existe prueba de la configuración del elemento subjetivo relacionado con la concurrencia de un interés directo, particular, actual o inmediato” de la concejal por participar y votar en la elección del secretario general del concejo con quien había integrado la lista del Partido Centro Democrático para el concejo de Montebello en las elecciones del período 2024- 2027.
Agregó que la existencia del conflicto de interés tiene como objetivo proteger que el interés público prevalezca sobre intereses privados o personales, por lo que es necesario comprobar que la concejal tenía un interés particular y que por ese interés afectó de alguna manera el interés general. Conceptuó que coincidía con lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia en primera instancia, “ya que, aunque la norma presume una potencial afectación de la imparcialidad, no se acreditó que la concejala tuviera un interés real, particular o actual en el asunto debatido.
Es decir, no hay beneficio personal, político ni económico probado, la señora Sandra Patricia Ramírez no es parte ni interesada directo en la votación que adoptó la concejala y no existe actualmente vínculo partidista ni coalición política vigente entre ambas”. Concluyó que estaba probado que la concejal Johanna Andrea Giraldo participó en la audiencia de elección del secretario; sin embargo, no se acreditó la existencia de un interés directo y actual en dicha decisión, ya que no existe prueba de que haya votado por la candidata elegida y la sola coincidencia en una lista electoral no 10 Visto en el índice 59 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2025 00218 00. 11 Visto en el índice 1 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2025 00218 01. 12 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2025 00218 00. 13 Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2025 00218 00.
Radicación: 05001 23 33 000 2025 00218 01 Solicitante: Sergio Alejandro Mesa Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 configura per se un interés particular o directo, por ende, su actuación se enmarca en el ejercicio de su función como presidenta del concejo, siendo un deber funcional previsto en la Ley 136 de 1994. 5.4.
El expediente ingresó a despacho para fallo el 16 de junio de 202514. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia de la Sección Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de concejales, acorde con lo previsto por el parágrafo 2 del artículo 48 de la Ley 617 de 200015 y con base en lo establecido por el numeral 5 del artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo 201916 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 434 de 2024, que regula la distribución de negocios entre las secciones17. 2.- Procedibilidad de la acción de pérdida de investidura Se acreditó con el formulario E- 26 CON de la Registraduría Nacional del Estado Civil -Acta de escrutinio municipal concejo.
Elecciones autoridades territoriales del 29 de octubre de 2023- que la señora Johanna Andrea Giraldo Blandón fue elegida concejal del municipio de Montebello, (Antioquia) por el Partido Centro Democrático18. Así mismo, se aportó copia del acta nro. 2022-05467-200-0106-001 del 1 de enero de 2024 de la instalación del concejo municipal para el período constitucional 2024-2027 en la que tomaron posesión los concejales, entre ellos la acusada. 3.- Lo probado en el proceso 14 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2025 00218 01. 15 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”.
El parágrafo 2° del artículo 48, establece que corresponde al Consejo de Estado conocer en segunda instancia de las pérdidas de investidura que conozcan en primera instancia los Tribunales Administrativos. 16 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1° de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 17 “Artículo 13.
Distribución de los procesos entre las Secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Primera: (…)5. El recurso de apelación contra las sentencias de los Tribunal es sobre pérdida de investidura (…)”. 18 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2025 00218 00.
Anexos demanda. Radicación: 05001 23 33 000 2025 00218 01 Solicitante: Sergio Alejandro Mesa Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 3.1. Mediante la convocatoria 001 del 17 de noviembre de 2023, el concejo municipal de Montebello (Antioquia), convocó de manera abierta para la provisión del cargo de secretario general del concejo para la vigencia 202419. 3.2.
Por Resolución 05467-200-2802-037-2023 del 17 de noviembre de 2023 expedida por la mesa directiva del concejo municipal de Montebello (Antioquia), se fijó el procedimiento para la inscripción, postulación y elección del cargo de secretario general del concejo de Montebello para el período 202420. 3.3. Se comprueba con el acta 2022-05467-200-0106-001 del 1 de enero de 2024 de la instalación del concejo municipal para el período constitucional 2024-2027, que la señora Johanna Andrea Giraldo Blandón fue elegida presidenta del concejo del municipio de Montebello, (Antioquia) para la vigencia 202421. 3.4.
Mediante la Resolución 05467-200-2802-002-2024 del 4 de enero de 2024 expedida por la mesa directiva del concejo municipal de Montebello (Antioquia), “por medio de la cual se fijan los parámetros, condiciones y fechas para la realización y evaluación de la prueba de entrevista para el cargo de secretario (a) municipal de Montebello, Antioquia para la vigencia 2024 y se dictan otras disposiciones” y suscrita, entre otros, por la señora Johanna Andrea Giraldo Blandón, en calidad de presidente del concejo municipal, se dispuso entre otros ordenamientos22: “[…]
ARTÍCULO 1. - Objeto. La presente resolución tiene por objeto establecer el procedimiento interno que se debe llevar a cabo para la aplicación de la prueba de entrevista a las aspirantes admitidas al cargo de Secretario (a) General del Concejo Municipal para la vigencia 2024 conforme en lo dispuesto en el artículo 8 de la Resolución 05467-200-2802-037-2023 del 17 de noviembre de 2023 emitida por el concejo municipal y atendiendo a lo estipulado en el Reglamento Interno y la Ley 136 de 1994.
PARÁGRAFO PRIMERO. El secretario General del concejo será elegio para un período de un año, reelegible a criterio de la Corporación. ARTÍCULO 2- CITACIÓN. Cítese a partir de las 8:00 de la mañana del día martes 9 de enero de 2024 de forma presencial en las instalaciones del Concejo Municipal de Montebello, ubicado en (…) a las candidatas, para que presenten la entrevista establecida como requisito previo a la elección de Secretario (a) del concejo municipal. 19 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2025 00218 00.
Anexos demanda. 20 Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2025 00218 00. Anexos demanda. 21 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2025 00218 00. Anexos demanda. 22 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2025 00218 01.
Anexos demanda. Radicación: 05001 23 33 000 2025 00218 01 Solicitante: Sergio Alejandro Mesa Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 PARÁGRAFO PRIMERO: En un anexo único de este acto administrativo cítese a las participantes admitidas y relacionadas en la lista expuesta a continuación: NOMBRE CORREO ELECTRÓNICO CELULAR (…) (…) (…) 5.
Sandra Patricia Ramírez Ríos (…) (…)
ARTÍCULO 3: Forma de realización de la entrevista. Por separado, la mesa directiva del concejo municipal de Montebello realizará las preguntas a cada una de las postulantes relacionadas en el listado de aspirantes admitidas al cargo de Secretaria del Concejo y se hará en presencia de los demás concejales (as) (…).
ARTÍCULO 4: Procedimiento para la elección. Una vez finalizadas las entrevistas a todas las aspirantes al cargo de Secretaria General del Concejo Municipal, se deberá surtir el siguiente procedimiento: a) La Presidente del Concejo Municipal nombrará una comisión integrada por dos (2) concejales que se encargarán como comisión escrutadora. b) Abierta la votación cada uno de los concejales, en votación secreta, escribirá en una papeleta el nombre de una de las candidatas al cargo por proveer, o la dejará en blanco. c) El Secretario llamará a lista, y cada Concejal depositará su voto en un sobre que estará a cargo de uno (1) de los integrantes de la comisión escrutadora. d) Recogidas todas las papeletas, serán contadas por uno de los escrutadores a fin de verificar correspondencia con el número de votantes.
En caso contrario se repetirá la votación. e) Uno (1) de los concejales que integran la Comisión Escrutadora leerá en voz alta y agrupará, según el nombre, uno a uno los votos, colocando las papeletas a la vista del otro escrutador, separadamente, por cada postulada que obtuvo votación. f) Agrupadas por candidatas las papeletas, la Comisión Escrutadora procederá a contar y entregará el resultado indicando el número de votos obtenido por cada una de las candidatas, los votos en blanco, los votos nulos y el total de votos. g) Entregado el resultado, la presidente preguntará a la respectiva Corporación si declara constitucional y legalmente elegido, para el cargo o dignidad de que se trate y en el período correspondiente, a la candidata que ha obtenido la mayoría de votos. h) En caso de empate nuevamente se realizará el proceso de votación.
ARTÍCULO 5. Posesión. La persona elegida y que haya aceptado el cargo tomará posesión de su cargo dentro de los quince (15) días calendario luego de haber aceptado el nombramiento y lo hará ante el Concejo en pleno. […]”. 3.5. Acorde con el formulario E-6 CO se acredita que las señoras Johanna Andrea Giraldo Blandón y Sandra Patricia Ramírez Ríos se inscribieron como candidatas por el Partido Centro Democrático para las elecciones territoriales del 29 de octubre de 2023 para el concejo del municipio de Montebello (Antioquia), según se demuestra con el formulario E-6 CO y E-8 que contiene la lista definitiva de candidatos inscritos, aportados con la demanda, así: Radicación: 05001 23 33 000 2025 00218 01 Solicitante: Sergio Alejandro Mesa Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicación: 05001 23 33 000 2025 00218 01 Solicitante: Sergio Alejandro Mesa Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 4.
Examen de los motivos de la apelación El tribunal negó la pérdida de investidura de la acusada por considerar que no estaba acreditada la existencia de un interés directo, particular y actual; porque no se comprobó que hubiese depositado su voto en favor de un determinado candidato al cargo de secretario general del concejo; como tampoco que su participación haya tenido un interés implícito distinto del derecho a elegir y participar en un proceso que le correspondió funcionalmente en calidad de presidente de la corporación. El solicitante apeló la decisión de primera instancia, indicando que no compartía las afirmaciones que hizo el tribunal e insistiendo en que la concejal había incurrido en la violación del régimen de conflicto de intereses puesto que debió declararse impedida para participar en la elección de quien ocuparía el cargo de secretario general del concejo municipal de Montebello; y que dicha corporación decidió de manera reciente dos asuntos similares decretando la desinvestidura de los acusados, lo que debió servir como criterio jurisprudencial para este caso.
También sostuvo que la concejal sí tenía conocimiento del régimen de conflicto de interés, por cuanto fue concejal en el período 2020-2023, por lo que no es de recibo que trate de exculpar su desconocimiento en que, por ser Montebello, Antioquia, un municipio de sexta categoría el concejo municipal no contaba con recursos para contratar una asesoría jurídica.
La Sala, para resolver, examinará en primer lugar la configuración del elemento objetivo, y de estar superado, descenderá al análisis del elemento subjetivo. 4.1. Elemento objetivo La jurisprudencia de la Sección Primera23 ha señalado que, para la configuración de la causal de conflicto de intereses, deben estar cumplidos los siguientes presupuestos: (i) tener el acusado la calidad de concejal;
(ii) existir un interés directo, particular y concreto del acusado o de las personas que señala la ley distinto al propio de la función pública o al que le asiste a la comunidad en general, que le impida participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración; (iii) la no manifestación de impedimento o no haber sido separado del conocimiento del asunto por recusación;
(iv) haber conformado el quorum o participado el concejal en el debate o votación del asunto, y (v) que su participación tenga lugar en un asunto de conocimiento funcional de la Corporación, cualquiera sea su naturaleza. 23 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 18 de febrero de 2021.
Expediente radicado nro. 85001 2333 000 2020 00012 02. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés Radicación: 05001 23 33 000 2025 00218 01 Solicitante: Sergio Alejandro Mesa Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 4.1.1. En cuanto al primer requisito, las partes no discuten que la acusada tenga la calidad de concejal, y está acreditado que fue elegida para el período constitucional 2024 - 2027. 4.1.2.
El segundo requisito, es el relativo a existir un interés directo, particular y concreto del acusado o de las personas que señala la ley24, distinto al propio de la función pública o al que le asiste a la comunidad en general, que le impida participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. El solicitante fundamentó la causal de conflicto de intereses en el hecho que la acusada en calidad de presidenta del concejo municipal de Montebello, debió declararse impedida para participar en la elección del secretario general de la corporación para la vigencia 2024, dado que, en la lista de admitidos figuraba la señora Sandra Patricia Ramírez, quien al igual que la acusada fue candidata al concejo municipal de Montebello en las elecciones del 29 de octubre de 2023, avalada por el mismo partido, esto es, por el Centro Democrático.
La parte acusada, en su defensa, no desvirtuó los hechos en los que se sustenta la causal, esto es, que participó en la elección del secretario general y que la señora Sandra Patricia Ramírez, quien estaba concursado para dicho cargo, fue su compañera de lista en las elecciones del concejo municipal del año 2023; por el contrario, alegó que no votó por la señora Ramírez y que existe una laguna axiológica porque en el régimen de congresistas y diputados se estableció que no habrá conflicto de intereses cuando el voto sea secreto para elegir a los servidores públicos.
La Sala considera que las circunstancias probadas en el expediente y que no se discuten por las partes, encuadran en la causal de impedimento prevista por el numeral 14 del artículo 11 del CPACA, que establece: “(…) cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido.
Todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por: (…) 14. Haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores (…)”. 24 El artículo 70 de la Ley 136 de 1994 establece que: Cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.
Radicación: 05001 23 33 000 2025 00218 01 Solicitante: Sergio Alejandro Mesa Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Del contenido de la precitada disposición se desprende que, los servidores públicos, de los cuales hacen parte los concejales, tienen el deber de declararse impedidos cuando se encuentren en alguna de las circunstancias previstas en el artículo 11 del CPACA, pues, como lo ha explicado la jurisprudencia de la Sección Primera, la ley prevé que frente a las situaciones allí enlistadas “(…) se encuentra comprometida la imparcialidad y objetividad de los servidores públicos, entendiendo que se presenta conflicto de intereses ante la existencia de intereses personales y directos en relación con la decisión que se pretende adoptar”25.
Explicado en otras palabras, el legislador enlistó objetivamente unas situaciones en las que se entiende que los servidores públicos tienen comprometida su imparcialidad; de ahí se deriva que, al estar incursos en alguna de las circunstancias señaladas por el legislador, deban apartarse de la decisión, razones por las que este requisito está cumplido.
Ahora, es pertinente precisar que no le asiste razón al tribunal cuando para descartar la configuración de este requisito señala que las causales dispuestas en el artículo 11 de la Ley 1437 de 2011, no constituyen en sí, situaciones que conlleven a la configuración de un conflicto de intereses; lo dicho, porque en reiterada jurisprudencia26, esta Sección ha señalado que el artículo 11 del CPACA enlista las circunstancias de conflicto de interés y causales de impedimento y recusación para todo servidor público, luego, como el artículo 12327 de la Constitución Política establece que los concejales son servidores públicos, les asiste el deber de manifestar su impedimento cuando se encuentren incursos en las circunstancias previstas en el mencionado artículo 11 del CPACA.
A este respecto, la Sala observa que tal remisión resulta oportuna, no simplemente porque en ella se establezca una causal de impedimento, sino también porque le indica al juez en qué momento puede un servidor encontrar su imparcialidad comprometida para actuar, que es presupuesto de la configuración del conflicto de intereses que tiene como consecuencia la pérdida de investidura.
Entonces, lo que debe tenerse en cuenta en el caso que se analiza, es que la remisión que se hace al numeral 14 del artículo 11 del CPACA no lo es simplemente porque sea la disposición aplicable al caso que ha de resolverse, sino también porque deja clara 25 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 19 de septiembre de 2019.
C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicación 13001 23 33 000 2018 00738 01. 26 Al respecto, pueden verse, entre otras: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 19 de septiembre de 2019. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicación nro. 13001 23 33 000 2018 00738 01; sentencia del 3 de marzo de 2023.
C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Expediente radicación nro. 25 000 23 15 000 2022 01015 01; sentencia del 14 de septiembre de 2023. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Expediente radicación nro. 25 000 23 15 000 2022 01014 01. 27 “ARTICULO 123. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios (…)”.
Radicación: 05001 23 33 000 2025 00218 01 Solicitante: Sergio Alejandro Mesa Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 la circunstancia en que puede encontrarse cualquier servidor público cuando su interés particular entra en conflicto con el interés general. Por su parte, la accionada para desvirtuar que le asistía un interés directo en la votación para la elección del secretario general del concejo precisó que no votó por la candidata Sandra Patricia Ramírez Ríos, sino por la candidata Astrid Elena Ramírez Cuervo, en igual sentido, el tribunal indicó que no estaba probado que la concejal hubiera depositado su voto en favor de un determinado candidato; sin embargo, conforme con la reiterada jurisprudencia de esta Sección, el sentido del voto no es un hecho relevante para la configuración de la causal de conflicto de intereses, puesto que basta con la participación del concejal en el asunto sobre el que se predica el interés para que este requisito se cumpla28.
Ello es así porque lo que exige la causal invocada es que el concejal manifieste su impedimento, es decir, que sea separado del conocimiento del asunto, frente a circunstancias que objetivamente el legislador previo está en pugna el interés general con el interés particular, tal como ocurre con las causales previstas en el artículo 11 del CPACA.
Dicho entendimiento, está en consonancia con la finalidad de la causal de conflicto de intereses que es impedir que prevalezca el interés privado de los concejales y evitar que pueda obtener provechos indebidos para sí o para terceros29; en otras palabras, evitar la participación de los concejales en el asunto sometido a su consideración para garantizar la transparencia en las decisiones adoptadas.
En efecto, la jurisprudencia de la Sección Primera ha explicado que “con relación a la exoneración de responsabilidad del concejal, por cuanto en los términos expuestos en la sentencia aquél presentó ponencia negativa, votó en contra de la aprobación del citado proyecto de acuerdo y así evitó la confrontación entre el interés superior y el interés o beneficio particular, la Sala advierte que ello resulta ser un análisis incorrecto de la causal, debido a que el sentido del voto del asunto sometido a su conocimiento, en este caso del proyecto de acuerdo, no es un requisito determinante para configurar o descartar el conflicto de intereses (…) La situación consistente en que se hubiera negado la aprobación del proyecto en modo alguno enerva la configuración del conflicto de intereses puesto que lo que se le exige al concejal es que declare su impedimento, -lo cual conlleva que sea separado del conocimiento del asunto, esto es, que no hubiera participado en la decisión que debía adoptar el Concejo Municipal de Valparaíso (Antioquia)-, en la 28 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 18 de marzo de 2021. Radicación núm.: 85001-23- 33-000-2020-00016-02(PI). En el mismo sentido Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 11 de marzo de 2021.
Radicación núm.: 47001-23-33-000-2020-00550-01(PI) y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés (E1). Sentencia de 30 de junio de 2017. Radicación núm. 66001-23-33-002-2016- 00291-01(PI). 29 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.
Sentencia del 18 de marzo de 2021. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente con radicación nro. 85001 2333 000 2020 00016 02. Radicación: 05001 23 33 000 2025 00218 01 Solicitante: Sergio Alejandro Mesa Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 medida en que sí se encontraba en una situación de colisión entre el interés general y un interés particular o privado que, en este caso, beneficiaría a sus dos familiares, puesto que el conflicto de intereses afectó la transparencia de la decisión, -para el caso, la motivación del voto-”30.
La accionada también alegó que no estaba configurado el elemento objetivo porque se presenta una laguna axiológica, es decir, que no existe una disposición justa que resuelva el asunto, dado que, en las normas aplicables a los congresistas31 y diputados32 se establece que no habrá conflicto de intereses cuando el voto por un servidor público sea secreto, mientras que, para los concejales no, pese a que tienen una naturaleza jurídica semejante.
La Sala considera que en este punto tampoco le asiste razón a la accionada, dado que, la causal invocada es la prevista en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 que establece que los concejales perderán su investidura por violación al régimen de conflicto de intereses y acota que “no existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general”, es decir, que en el régimen aplicable a los concejales no está prevista la excepción relativa al voto secreto para la elección de servidores públicos y la jurisprudencia de la Sección ha explicado que “la Ley 2200 de 2022, por ser norma especial para los diputados, no puede ser aplicable”33 a los concejales, tal y como ocurre con la Ley 2003 de 2019 que es norma especial para los congresistas34. 4.1.3.
En relación con los siguientes elementos, estos son: -) la no manifestación de impedimento o no haber sido separado del conocimiento del asunto por recusación y -) haber conformado el quorum o participado el concejal en el debate o votación del asunto, se advierte que la accionada no controvierte que haya participado en la votación para la elección del secretario general del concejo para la vigencia 2024, por lo que también están cumplidos. 4.1.4.
El último presupuesto que compone la causal de conflicto de interés está relacionado con que la participación del concejal tenga lugar en un asunto de conocimiento funcional de la Corporación, cualquiera sea su naturaleza, requisito que también se cumple, toda vez que, conforme lo previsto en el artículo 37 de la Ley 136 de 1994 y de la Resolución 05467-200-2802-002-2024 del 4 de enero de 30 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 20 de enero de 2023. C.P.: Nubia Margoth Peña Garzón. Expediente con radicación nro. 05001 2333 000 2021 01942 01. 31 Literal f) del artículo 286 de la Ley 2003 de 2019. 32 Literal e) del artículo 56 de la Ley 2200 de 2022. 33 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Sentencia del 31 de julio de 2025. C.P.: Oswaldo Giraldo López. Expediente con radicación nro. 27001 2333 000 2024 00031 01. 34 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 20 de enero de 2023. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente con radicación nro. 05001 23 33 000 2022 00968 01.
Radicación: 05001 23 33 000 2025 00218 01 Solicitante: Sergio Alejandro Mesa Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 2024 expedida por la mesa directiva del concejo municipal de Montebello (Antioquia), se desprende que a los concejales les correspondía la elección del secretario general del concejo.
En consecuencia, al estar configurado el elemento objetivo de la causal, la Sala abordará el estudio del elemento subjetivo. 4.2. El elemento subjetivo La Corte Constitucional, en la sentencia SU-424 de 2016, explicó que, “debido al carácter sancionatorio de la pérdida de investidura, esta figura “está sujeta, de manera general a los principios que gobiernan el debido proceso en materia penal, con las modulaciones especiales que son necesarias para la realización de sus fines constitucionales”.
En ese orden, las garantías básicas del debido proceso son aplicables en estos trámites, siempre bajo una interpretación adecuada a los fines propios que lo caracterizan”35. En la referida sentencia, la Corte Constitucional precisó que “los principios del derecho sancionatorio incluyen el principio de legalidad, tipicidad, aplicación de la ley más favorable, non bis in ídem, y la presunción de inocencia hasta no ser declarado culpable.
De este último principio, se ha derivado el principio de culpabilidad, que en el ámbito penal hace referencia a la necesidad de demostrar una responsabilidad subjetiva en la comisión de un delito”36. En ese sentido, el elemento subjetivo de la pérdida de investidura deriva de la presunción de inocencia que tiene su fundamento en el artículo 29 de la Constitución; entonces, la culpabilidad implica que deba estar acreditada la responsabilidad subjetiva del acusado para la estructuración de la causal, por ello, la culpabilidad consiste en efectuar un juicio de reproche sobre la conducta del implicado37.
Con la entrada en vigor de la Ley 1881 del 15 de enero de 201838 y la modificación introducida por la Ley 2003 de 201939, el análisis de la conducta debe hacerse bajo los parámetros de dolo o culpa grave. El primer concepto atañe a la intención positiva de realizar la conducta que lesiona el interés jurídico; entretanto, el segundo está ligado a la diligencia debida para el desarrollo de determinada actividad. 35 Corte Constitucional.
Sentencia SU- 424 del 11 de agosto de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 36 Ibidem. 37 Corte Constitucional. Sentencia C-181 del 13 de abril de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 38 “Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones”. 39 “Por el cual se modifica parcialmente la Ley 5 de 1992 y se dictan otras disposiciones”.
Radicación: 05001 23 33 000 2025 00218 01 Solicitante: Sergio Alejandro Mesa Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Al respecto, el artículo 63 del Código Civil señala que la culpa grave consiste en “no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios”, y el dolo lo define como “la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro”.
En este caso, la solicitud de pérdida de investidura se radicó el 28 de febrero de 202540, por ende, ya había entrado en vigor la Ley 2003 del 19 de noviembre de 2019, que modificó el artículo 1 de la Ley 1881 de 201841, la cual dispuso que el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva, y que la acción se ejercerá contra los congresistas [léase para el caso concejal] que con su conducta dolosa o gravemente culposa hubieran incurrido en una de las causales de pérdida de investidura previstas en la Constitución. A su vez, el artículo 22 de la Ley 1881 de 2018 estableció que las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán en lo que sea compatible a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados.
Entonces, el asunto debe estudiarse a la luz de dicha regla, toda vez que este proceso judicial sancionatorio implica en la actualidad un juicio de responsabilidad subjetivo que obliga al juzgador a hacer un análisis de la culpabilidad del investigado42. En este caso, la accionada, a pesar de que su compañera de lista para las elecciones al concejo municipal de Montebello (Antioquia) del 29 de octubre de 2023 era candidata para ocupar el cargo de secretario general de la corporación, optó por participar en la elección y votación, conducta que resulta gravemente culposa, puesto que, la revisión del marco normativo que regula el régimen para los concejales es una obligación general para quienes ejercen la función pública.
Es de resaltar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 del Código Civil, la ignorancia de la ley no sirve de excusa para eludir su transgresión, por lo que no es de recibo que la accionada argumente que no está configurado el elemento subjetivo de la causal porque “su formación académica y la nula experiencia en cargos o asuntos legales le impedían tener el pleno conocimiento de que participar en la votación para elegir a la secretaria general del concejo del municipio constituyera una inhabilidad por violación al régimen de intereses”.
Sin perjuicio de lo anotado, si bien, al tenor del artículo 9 del Código Civil, la ignorancia de la ley no sirve para excusar su transgresión, hay por lo menos dos eventos en los cuales sí se configura una razón que puede justificar la conducta 40 Visto en el índice 62 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 05001 23 33 000 2025 00218 00. 41 “Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones”. 42 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 8 de octubre de 2019. C.P. Alberto Montaña Plata. Expediente radicación nro. 11001 03 15 000 2018 02417 01 (PI). Radicación: 05001 23 33 000 2025 00218 01 Solicitante: Sergio Alejandro Mesa Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 prohibida, porque implican que el accionado actúa con buena fe calificada y en presencia de un error invencible, verbigracia: (i) cuando los jueces han interpretado la disposición de una manera y luego modifican su criterio, lo que puede afectar el principio de confianza legítima, y (ii) cuando, precisamente para evitar esa ignorancia, la persona se asesora de un profesional idóneo y este le aconseja mal; ello siempre y cuando no haya claridad en relación con el punto que se discute para la configuración de la causal de pérdida de investidura, dado que, si esta es clara, no suple la falta de diligencia el hecho de solicitar un concepto.
En este punto, cabe mencionar que la buena fe calificada se desprende del principio general “error communis facit ius” que implica la existencia de un error que, además de ser invencible, debe ser común a la colectividad. Al respecto, la Corte Constitucional ha explicado que “el principio general según el cual el error común e invencible crea derecho constituye uno de los casos, excepcionales dentro de nuestro ordenamiento, en los que se admite que de la creencia errónea y de buena fe sobre la legalidad de un acto, se puedan derivar consecuencias jurídicas avaladas por el propio ordenamiento.
La ficción de que nadie ignora la ley no tiene alcance absoluto, ni siquiera en derecho privado. Si en ocasiones se le reconoce relevancia a una situación que en apariencia armoniza con el derecho, aunque en realidad lo contraviene, derivada de un error particular (como en el caso del matrimonio putativo), el error colectivo o común genera efectos aún más significativos, pues puede convalidar situaciones generales que en principio son contrarias al ordenamiento.
Tal es el caso del error comunis, reconocido desde el derecho romano como fuente generadora de derechos. La jurisprudencia ha delimitado el alcance de este principio exigiendo, para su aplicabilidad, que el error sea “invencible”, queriendo significar con ello que, además de ser común a muchos, hasta el más prudente de los hombres habría podido cometerlo”43.
En ese escenario es que la jurisprudencia de la Sección Primera de la Corporación ha dicho que una conducta, que desde el punto de vista objetivo es contraria al ordenamiento jurídico, puede estar justificada en los casos en los que una persona busca asesoría jurídica idónea y el profesional del derecho le aconseja mal; pero ha precisado, como se indicó en líneas precedentes, que dicha circunstancia justifica la conducta siempre y cuando no haya claridad en relación con el punto que se discute para la configuración de la causal de pérdida de investidura, dado que, si ésta es clara, no suple la falta de diligencia el hecho de solicitar un concepto; ello es así porque, si los elementos para la estructuración de la causal son claros, no se trataría de un error que es común a la colectividad, principio del cual se desprende la buena fe calificada.
La accionada no alegó ni probó que hubiese acudido a la asesoría de un profesional idóneo para aclarar algún punto dudoso en relación con los elementos de la causal de pérdida de investidura, ni tampoco que la jurisprudencia haya variado la 43 Corte Constitucional. Sentencia T – 090 de 1995. M.P.: Carlos Gaviria Díaz. Radicación: 05001 23 33 000 2025 00218 01 Solicitante: Sergio Alejandro Mesa Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 interpretación de la causal de pérdida de investidura por violación al conflicto de intereses, en concordancia con lo previsto por el numeral 14 del artículo 11 del CPACA.
Por lo tanto, su actuar no estuvo justificado en la buena fe calificada producto de un error invencible. De otro lado, la accionada en la contestación aseguró que el municipio de Montebello está clasificado como de sexta categoría, con un presupuesto tan limitado que impide al concejo municipal contar con un asesor jurídico de tiempo completo que les aclare asuntos que se someten a su consideración; sin embargo, tal argumentación tampoco desvirtúa la configuración del elemento subjetivo, porque, como se explicó, la culpabilidad implica un juicio de reproche sobre la conducta del accionada, de manera que, no es de recibo pretender justificar su actuar en una circunstancia externa a su comportamiento como la falta de un asesor jurídico en el concejo municipal.
En conclusión, está acreditado que la accionada incurrió en la violación del régimen de conflicto de intereses, causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el numeral 14 del artículo 11 del CPACA, por lo que se revocará la sentencia proferida el 2 de abril de 2025 por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó la desinvestidura de la señora Johanna Andrea Giraldo Blandón como concejal del municipio de Montebello (Antioquia), período constitucional 2024-2027, para en su lugar decretarla.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 2 de abril de 2025 por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Antioquia, para en su lugar, DECRETAR la pérdida de investidura de la señora Johanna Andrea Giraldo Blandón como concejal del municipio de Montebello, (Antioquia), período constitucional 2024-2027, por las razones aquí expuestas.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, remítanse las diligencias al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Radicación: 05001 23 33 000 2025 00218 01 Solicitante: Sergio Alejandro Mesa Cárdenas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado Salvamento de voto GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado (E) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.