Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-25-000-2021-00672-00 (3511-2021) (AER) Accionante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP Demandado: María Lucinda Delgado Padilla Temas: Causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Presupuestos de configuración ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN- ART. 20 LEY 797 DE 2003 I. ASUNTO 1. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide la acción especial de revisión1 consagrada en el artículo 20 de la Ley 797 de 20032 presentada por la UGPP en contra de la sentencia de 11 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 11001333501020150006100/01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Proceso ordinario inicial 2.1.1. La demanda3 2. La señora María Lucinda Delgado Padilla, por intermedio de apoderado, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contra la UGPP, con el objetivo de obtener, en síntesis, las siguientes declaraciones y condenas: 1 Considerada como tal por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, en sentencia del 27 de marzo de 2014.
Radicación: 11001- 03-25-000-2012-00561-00(2129-12). Accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés. 2 El recurso se presentó el 11 de octubre de 2021 (página principal del expediente digitalizado, aplicativo SAMAI), de manera que está regulado por los artículos 248 y s.s. del CPACA, por remisión del inciso 3.º del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3 De acuerdo con las sentencias de primera y segunda instancia visibles a folios 2 y s.s. del archivo «2_Demanda Web _Demanda-343 FOLIOS» Expediente digitalizado visible el índice 4.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00672-00 ( 3511-2021) Accionan te: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 • La nulidad de las Resoluciones RDP 016092 del 22 de mayo de 2014 y RDP 024519 del 6 de agosto de 2014 proferidas por la UGPP, por medio de las cuales se negó la reliquidación de la pensión de jubilación en aplicación de lo dispuesto en el Decreto 929 de 1976, con la inclusión de la totalidad de los factores salariales percibidos durante el último semestre de servicio. • A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad accionada a reliquidar y pagar la pensión de jubilación, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 929 de 1976, con inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicio, como son; la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, las primas de servicios, de vacaciones y de navidad; que se le indexe la primera mesada pensional, se le paguen las diferencias causadas entre lo que venía percibiendo, el reajuste ordenado o incremento anual, el pago de intereses y que se le dé cumplimiento a la sentencia según los términos del CPACA. 2.1.2.
Hechos relevantes 3. La señora María Lucinda Delgado Padilla nació el 24 de enero de 1947, prestó sus servicios en la Rama Judicial, desde el 1.° de octubre de 1968 al 1.° de septiembre de 1969 y en la Contraloría General de la República, desde el 1.° de junio de 1970 al 30 de septiembre de 1993, cuando se retiró definitivamente. 4.
La Caja Nacional de Previsión Social, a través de la Resolución 021029 del 30 de julio de 1998 le reconoció la pensión de jubilación de conformidad con la Ley 33 de 1985, en cuantía $ 277.517.80, efectiva a partir del 24 de enero de 1997. 5. La señora Delgado Padilla presentó solicitud ante la entidad para que su pensión fuese reliquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales percibidos durante el último semestre de servicio.
Tal petición fue negada mediante la Resolución RDP 016092 del 22 de mayo de 2014 proferida por la UGPP. 6. La accionante interpuso recurso de apelación, que fue resuelto desfavorablemente a través de la Resolución RDP 024519 del 6 de agosto de 2014. Radicado: 11001-03-25-000-2021-00672-00 ( 3511-2021) Accionan te: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.1.3 Normas violadas y concepto de violación4 7.
Como disposiciones vulneradas, adujo que los actos acusados desconocen los artículos 2.°, 13, 25 y 58 de la Constitución Política, el artículo 260 del Código Sustantivo del Trabajo, las Leyes 33 y 62 de 1985, 100 de 1993, así como los Decretos 929 de 1976, 720 de 1978, 717 de 1978, 1158 de 1994 y 2143 de 1995. 8. En cuanto al concepto de violación, indicó que es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, toda vez que a su entrada en vigencia contaba con más de 35 años de edad y 15 años de servicios, por tanto, es claro que se configura un derecho adquirido y una expectativa legítima de la aplicación integral del Decreto 929 de 1976. 9.
Según lo indicó, el régimen de transición no abarcó solamente los requisitos de edad, tiempo de servicios, sino también la base de liquidación, es decir, que la pensión de jubilación debe ser liquidada en un 75% de la totalidad de los factores salariares percibidos durante el último semestre de servicio, de acuerdo con su régimen aplicable. 2.1.4.
Sentencia de primera instancia5 10. El Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante providencia de 16 de julio de 2018, declaró la nulidad de los actos acusados y concedió parcialmente las súplicas de la demanda. 11. Para tal efecto, señaló que en el caso de los empleados públicos de la Contraloría General de la República, beneficiarios del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el régimen pensional anterior que resulta aplicable, es el contenido en el Decreto 929 de 1976 cuyo artículo 7.° establece que, los funcionarios y empleados de esa entidad que hayan servido 20 años continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de ese decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la misma y lleguen a la edad de 55 años si son hombres y de 50 años si son mujeres, tendrán derecho a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre. 4 Ibidem. 5 Ibidem.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00672-00 ( 3511-2021) Accionan te: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 12. Expresó que debía acudirse al artículo 40 del Decreto 720 de 1978 y el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, para determinar los factores que constituyen salario para la liquidación de las pensiones, listado que no era taxativo. 13.
En lo que tiene que ver con la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, estableció que acogería la tesis plasmada en la sentencia del Consejo de Estado de 25 de febrero de 2016, según la cual el alcance dado al régimen de transición por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013, aplica sólo en el caso de los congresistas, por lo que debe entenderse como restrictiva.
Además, la aplicación en esta jurisdicción de la tesis establecida en la sentencia SU- 230 de 2015 desconocería el derecho a la igualdad de quienes aún no han obtenido un pronunciamiento judicial frente a la reliquidación de sus pensiones. 14. Por tanto, precisó que para efectos de establecer el «monto de la pensión» de los beneficiarios del régimen de transición, se debe calcular el ingreso base de liquidación en la forma dispuesta en la normativa anterior, el cual se debe aplicar en su integridad, por lo tanto, el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 sólo es aplicable en tanto dicho régimen anterior no establezca la forma de liquidar la pensión, pues de lo contrario se estaría escindiendo la Ley, al aplicar parcialmente la norma general a un caso regulado íntegramente por una disposición especial, cuando lo que la norma establece es que, en virtud del régimen de transición y del principio de inescindibilidad de la norma, el régimen anterior se debe aplicar en su totalidad. 15.
Al analizar el caso concreto determinó que como la demandante nació el 24 de enero de 1947 y se vinculó a la Contraloría General de la República desde el desde el 1.° de junio de 1970 al 30 de septiembre de 1993, tenía más de 35 años de edad y 15 años de servicios a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (1.° de abril de 1994), además, causó su derecho pensional antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, por lo tanto, era beneficiaria de la transición establecida en el artículo 36 de la referida Ley 100 y le es aplicable el régimen pensional anterior a ésta, que en su caso es el contenido en el Decreto 929 de 1976, por laborar más de 10 años exclusivamente a la Contraloría General de la República y estar sometida a un régimen especial o exceptuado. 16.
En consecuencia, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó al a entidad demandada reliquidar la pensión de la señora Delgado Padilla con el 75% del promedio mensual de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios, esto es, entre el 30 de septiembre de Radicado: 11001-03-25-000-2021-00672-00 ( 3511-2021) Accionan te: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1992 y el 30 de septiembre de 1993, incluyendo el sueldo, la bonificación por servicios, las primas de vacaciones, de servicios y, de navidad. 17.
Igualmente ordenó indexar el valor de la primera mesada pensional de María Lucinda Delgado Padilla, teniendo en cuenta el IPC «entre la fecha de retiro definitivo del servicio de la actora y la fecha en que se hizo efectivo el pago de su pensión, esto es, entre el 30 de septiembre de 1993 y el 24 de enero de 1997», así como pagar las mesadas generadas debidamente actualizadas, con prescripción de aquellas causadas con anterioridad al 8 de abril de 2011; así mismo ordenó realizar el descuento del valor de los aportes no realizados sobre los factores salariales reconocidos, en la proporción que corresponda a la trabajadora, por el periodo comprendido entre el 30 de septiembre de 1988 y el 30 de septiembre de 1993 (fecha de retiro), en virtud de la prescripción quinquenal establecida en el artículo 817 del Estatuto Tributario. 18.
Finalmente negó las demás pretensiones de la demanda, ordenó dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA y se abstuvo de imponer condena en costas. 2.1.5. Recurso de apelación6 2.1.5.1. Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la señora María Lucinda Delgado Padilla presentó recurso de apelación en el que estableció que en la sentencia se estableció que el periodo a liquidar corresponde del 30 de septiembre de 1992 al 30 de septiembre de 1993, cuando lo correcto es del 1.° de abril al 30 de septiembre de 1993.
Además, la indexación de la primera mesada pensional debe realizarse en aplicación del IPC certificado por el DANE y no conforme a la fórmula del artículo 187 del CPACA. 2.1.5.2. La entidad demandada interpuso recurso de apelación, en el que indicó que debe negarse la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de la totalidad de los factores salariales percibidos durante el último semestre de servicio.
Esto por cuanto el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagró el régimen de transición y en ninguno de sus apartes estableció que el ingreso base de liquidación está sujeto a la transición, por lo que debe calcularse en virtud de los lineamientos establecidos en el sistema de seguridad social en pensiones, caso en el cual a quienes les faltaren menos de diez años para adquirir el derecho se 6 Folios 24 y s.s. Ibidem.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00672-00 ( 3511-2021) Accionan te: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 liquidará la prestación con las reglas contenidas en el inciso 3.° artículo 36, y a quienes les faltaren más de diez años se les aplicara las reglas contenidas en el artículo 21. 19.
Asimismo, la liquidación de la pensión de la señora Delgado Padilla debe realizarse teniendo en cuenta los factores salariales descritos de manera taxativa en el Decreto 1158 de 1994, y demás disposiciones al respecto. 2.1.6. Sentencia objeto de revisión.7 20. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E8, dictó sentencia de segunda instancia el 11 de diciembre de 2019, en la cual, confirmó parcialmente la providencia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá de 16 de julio de 2018, con los siguientes argumentos: 21.
En primer, lugar trajo a colación al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así como la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018 y luego se refirió a la Ley 33 de 1985, para lo cual señaló que el régimen de transición al que se refiere ésta última norma es el contenido en el régimen pensional anterior a su entrada en vigencia que le fuera aplicable a la situación particular del trabajador. 22.
A partir de ello concluyó que, bajo el amparo del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 se puede aplicar la legislación anterior que en este caso concreto es el Decreto 929 de 1976, el cual permite que se liquide la pensión teniendo en cuenta el 75% del salario promedio devengado durante el último semestre de servicio, con la inclusión de todos los factores que constituyen salario, en los términos del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.
Además, se deben incluir los factores que por ley tengan incidencia en la liquidación de la pensión de forma expresa. 23. Estimó que como la señora María Lucinda Delgado Padilla prestó sus servicios en la Rama Judicial, desde el 1.° de octubre de 1968 al 1.° de septiembre de 1969 y en la Contraloría General de la República, desde el 1.° de junio de 1970 al 30 de septiembre de 1993, se tiene que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, contaba con más de 20 años de servicios públicos, por lo 7Ibidem.
Folios 18 y s.s. 8 Con ponencia del magistrado Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon Radicado: 11001-03-25-000-2021-00672-00 ( 3511-2021) Accionan te: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 que le resultaba aplicable la transición del parágrafo 2.° del artículo 1.° de la Ley 33 de 1985, y con ello, el Decreto 929 de 1976, respecto del cual, además reunió sus requisitos, pues acreditó 50 años de edad, el 24 de enero de 1997 y 20 años de aportes sufragados con las cotizaciones públicas de los cuales por lo menos diez fueron exclusivos en la Contraloría General de la República. 24.
Entonces como la accionante adquirió el estatus jurídico de pensionada el 24 de enero de 1997, fecha en la que cumplió los 50 años de edad, según lo dispuesto en el Decreto 929 de 1976, la pensión de jubilación debía liquidarse tomando como base el 75% de todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicios que se encuentren consagrados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978.
Por ello, para el caso es procedente la reliquidación con los factores salariales devengados en último semestre de servicios, (1.° de abril de 1993 al 30 de septiembre de 1993), consagrados en el citado artículo, es decir, la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y las primas de servicios, de navidad y de vacaciones, estos últimos cuatro factores liquidados en una sexta parte. 25.
Finalmente precisó que como el trabajador debe efectuar los aportes para pensión durante la relación laboral como requisito indispensable para acceder a la pensión de jubilación, en tal sentido, cuando se ordena la inclusión de factores salariales en una reliquidación de la pensión sobre los cuales no se hayan realizado las respectivas deducciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 99 del Decreto 1648 de 1969, deberán descontarse los mismos por todo el tiempo de servicios prestados por el trabajador y de forma indexada, esto en protección de las finanzas públicas y el equilibro económico del Estado, que podría verse menoscabado sí no se dispusiera efectuar tales descuentos. 26.
Por todo lo anterior ordenó: «PRIMERO.- MODIFICAR los numerales SEGUNDO y NOVENO de la sentencia del 16 de julio de 2018 proferida por el Juzgado Décimo (10) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, los cuales quedarán así: “SEGUNDO.- Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP-, a reliquidar el valor de la mesada de la pensión de jubilación reconocida a la señora MARÍA LUCINDA DELGADO PADILLA, […], de conformidad con el régimen pensiona/ establecido en el Decreto 929 de 1976, en cuantía equivalente a un 75% del promedio mensual de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios, Radicado: 11001-03-25-000-2021-00672-00 ( 3511-2021) Accionan te: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 comprendido entre el 1.° de abril de 1993 al 30 de septiembre de 1993, incluyendo los factores salariales certificados y devengados, esto es, la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y las primas de servidos, de navidad y de vacaciones, estos últimos cuatro liquidados en una sexta parte, efectiva a partir del 13 de septiembre de 1997, pero con efectos focales a partir del 8 de abril de 2011, por prescripción trienal conforme lo expuesto en la presente decisión. NOVENO.- ORDENAR efectuar los descuentos por aportes a la seguridad social en pensión a cargo de la demandante en calidad de trabajadora con ocasión a la reliquidación ordenada, teniendo en cuenta que se debe realizar el cálculo de la diferencia sobre los ya cotizados, y el cálculo del valor a pagar sobre los nuevos factores incluidos durante toda la vida laboral, en ambos casos en forma INDEXADA.
Además, deberá mantener la cuantía de la mesada pensional que se encuentra percibiendo actualmente la demandante en caso de que al liquidar esta sentencia resulte un valor menor.” SEGUNDO.- CONFIRMAR los demás numerales de la sentencia del 16 de julio de 2018, por las razones expuestas.
TERCERO. - Condenar en costas a la parte demandada en segunda instancia debiendo tasar las agencias en derecho en la suma de doscientos mil ($ 200.000.00) pesos. Estas costas serán liquidadas por el Juzgado de primera instancia siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 366 del C.G.P.» 2.1.7. La acción especial de revisión9. 27.
La UGPP invocó como causal de revisión la consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, norma que se refiere a la posibilidad de interponer la solicitud de revisión contra acuerdos conciliatorios o providencias judiciales que reconozcan pensiones a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública y especialmente: b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere según la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 28.
Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó, en síntesis, lo siguiente: «PRIMERO: Infirmar totalmente las sentencias expedidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, de 11 de diciembre de 2019, que modificó los numerales segundo y noveno de la proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Bogotá de 16 de julio de 2018, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento instaurado por María Lucinda Delgado 9 Expediente digitalizado.
Índice 4. Archivo 4. Radicado: 11001-03-25-000-2021-00672-00 ( 3511-2021) Accionan te: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Padilla contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social- UGPP, radicado No. 11001333501020150006100.
SEGUNDA: Declarar que María Lucinda Delgado Padilla, no tiene derecho a que su pensión de vejez sea reliquidada con el 75% del promedio de los salarios devengados en el último semestre de servicios ordenados en las sentencias objeto de revisión. TERCERA: Ordenarle a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a expedir nuevo acto administrativo que reliquide y pague la mesada pensional de María Lucinda Delgado Padilla, adoptando como ingreso base de liquidación el calculado conforme a lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 36, (2 años, 9 meses y 24 días), y teniendo como factores solamente los determinados en el decreto 1158 de 1994 y sobre los que se haya realmente cotizado, siguiendo las reglas previstas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU 395 de 2017 y SU 023 de 2018, junto con la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Rad.
No. 52001-23-33-000-2012-00143-01 del 28 de agosto de 2018, y la de 11 de junio de 2020, CE-SUJ-SII-020-2020, expediente 0500123330020120057201, NI 1882-2014. CUARTA: Ordénese a María Lucinda Delgado Padilla, a restituirle a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, los dineros percibidos y recibidos en exceso por la reliquidación de la mesada pensional con la correspondiente indexación, como consecuencia de las ordenes impartidas en las sentencias objeto de revisión». 29.
Para fundamentar ambas causales de revisión la UGPP sostuvo que la señora María Lucinda Delgado Padilla no tenía derecho a obtener la reliquidación ordenada, toda vez que es beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto para el 1.º de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la norma, tenía 35 o más de edad, es decir, su norma pensional es el Decreto 929 de 1976 en cuanto a la edad, tiempo de servicio y monto de la prestación. Sin embargo, en cuanto al IBL su pensión debe liquidarse de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 3. ° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y con los factores de cotización establecidos taxativamente en el Decreto 1158 de 1994. 30.
Estimó que el régimen aplicable para la determinación del IBL es el señalado en el inciso 2º del art., 36 de la ley 100 de 1993 o en su defecto el 21, «esto es, tomando el tiempo que le hiciere falta al demandado para adquirir el derecho- status de pensionada (1/4/1994 a 24/1/1997=2 años, 9 meses y 24 días), y no Radicado: 11001-03-25-000-2021-00672-00 ( 3511-2021) Accionan te: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 el Decreto 929 de 1976 y Decreto 1045 de 1978; y con relación a los factores salariales deberá tenerse en cuenta únicamente los relacionados en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994» 31.
Estimó que la pensión se reliquidó con desconocimiento de las providencias de la Corte Constitucional, C-168 de 1995, C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, Auto 326 de 2014, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017 y T-039 de 2018. Así mismo, se desconocieron las sentencias de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Rad.
No. 52001-23-33-000-2012-00143-01 del 28 de agosto de 2018, y de la Sección Segunda del 11 de junio de 2020, CE-SUJ-SII-020-2020, expediente 0500123330020120057201, NI 1882-2014. 32. Adicionalmente, señaló que través de la Resolución RDP 008517 de 1 de abril de 2020, la UGPP dio cumplimiento a las providencias judiciales, reliquidando la pensión de vejez en favor de la señora María Lucinda Delgado Padilla, elevando la cuantía a la suma de $377.625, equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último semestre de servicios, efectiva a partir del 13 de septiembre de 1997, pero con efectos fiscales desde el 8 de abril de 2011 por prescripción trienal, incluyendo la asignación básica, las primas de navidad, de servicios y de vacaciones y, mediante la Resolución RDP 009998 de 22 de abril de 2020, la UGPP modificó la Resolución RDP 008517 de 1 de abril de 2020 en el sentido de corregir la fecha de efectividad de la reliquidación de la pensión de vejez, señalando que la fecha correcta de efectividad de la misma es el 24 de enero de 1997. 2.1.8.
Contestación 33. La señora María Lucinda Delgado Padilla fue notificada personalmente de la admisión de la acción de revisión como se advierte en el índice 9 del expediente digital disponible en Samai, esto es, en la dirección de correo electrónico suministrada a folio 51 del archivo «2_Demanda Web _Demanda-343 FOLIOS» del expediente digitalizado visible el índice 4; sin embargo, no emitió pronunciamiento alguno. 34.
Por su parte el Ministerio Publico no rindió concepto. Radicado: 11001-03-25-000-2021-00672-00 ( 3511-2021) Accionan te: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 35. La Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de revisión del epígrafe, de conformidad con el artículo 249 del CPACA, norma que estableció que cuando se trate de sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.
Igualmente, corresponde conocer a la Sección Segunda, según el art. 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.2. Oportunidad 36. La Sala precisa, en primer lugar, que de conformidad con lo señalado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la solicitud de revisión de las sentencias allí mencionadas podía instaurarse «en cualquier tiempo», no obstante, la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 200310, declaró la inexequibilidad de dicha expresión al señalar: «[…] Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001.
Términos que tienen fuerza vinculante a partir de este fallo [ ]». 37. En este caso, la norma aplicable es la Ley 1437 de 2011, que en su artículo 251 dispone que, por regla general, debe interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. Sin embargo, entre las excepciones a dicha regla, el inciso final ibidem precisó lo siguiente: «[…] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio […]». 10 En la sentencia C-835 de 2003 se indicó: «[…] Consecuentemente, la solicitud de revisión que establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto administrativo, dentro del término establecido en el artículo 187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término previsto en el artículo 32 de la ley 712 de 2001.
Términos que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo [ ]» (Subraya fuera de texto). Radicado: 11001-03-25-000-2021-00672-00 ( 3511-2021) Accionan te: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 38. Ahora bien, la Corte Constitucional, en sentencia SU-427 de 2016 estableció que, tratándose de fallos en contra de la UGPP, dicha entidad puede presentar las solicitudes de revisión, incluso, luego de vencido el plazo de los cinco años de caducidad, pues el mismo comienza a contabilizarse a partir del 12 de junio de 2013, providencia en la cual la Sala Plena de esa Corporación unificó su jurisprudencia y adoptó la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal». 39.
En este caso, la solicitud de revisión se presentó en tiempo, toda vez que, la decisión judicial de segunda instancia que se cuestiona fue proferida el 11 de diciembre de 201911 y el escrito de revisión se radicó en la Secretaría de la Corporación el 11 de octubre de 2021 (de acuerdo como lo registra la página principal del expediente digitalizado, aplicativo SAMAI). 3.3.
Problema jurídico 40. En este caso deberá verificar la Sala si ¿la sentencia de 11 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al condenar a la UGPP, a reliquidar la pensión de jubilación de la señora María Lucinda Delgado Padilla con el 75% del promedio mensual de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios, comprendido entre el 1.° de abril de 1993 al 30 de septiembre de 1993, incluyendo la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y las primas de servidos, de navidad y de vacaciones? 41.
Acorde con lo anterior, la Sala se referirá a la causal mencionada, relacionada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para luego verificar si procede infirmar la decisión judicial cuestionada. 11Folio 178 y siguientes del cuaderno 1 del expediente. Radicado: 11001-03-25-000-2021-00672-00 ( 3511-2021) Accionan te: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 3.4.
La acción especial de revisión y la causal contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 42. La acción especial de revisión es un medio que permite impugnar una providencia judicial ya ejecutoriada, siempre y cuando se configuren, de manera expresa, las causales señaladas en el artículo 250 del CPACA12 (antes artículo 188 del CCA), situación que es posible entenderse como una de las excepciones al principio de la cosa juzgada13, que se aplica exclusivamente a aquellas situaciones «críticas» en las que a pesar de la presunción de legalidad que cobija a las sentencias, ellas no pueden subsistir por el grave desconocimiento de los principios fundamentales del proceso. 43.
Ahora bien, la solicitud de revisión formulada por la entidad recurrente está contemplada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y se considera precisamente como una acción especial14, con algunas diferencias referidas a su finalidad y la legitimación en la causa por activa. De esta manera, se estableció para controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen la obligación de 12 Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de veintidós (22) de abril de dos mil quince (2015), radicación número: 25000-23-25-000-2004-05294-01(2116-12), accionante: Luis Alberto Jiménez Beltrán, demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil. 14 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 27 de marzo de 2014. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12). accionante: Caja Nacional de Previsión social, Ministerio del Trabajo. Demandado: Rafael Antonio Martínez Cortés « […] En este orden, precisa la Sala que aunque se le haya asignado para su trámite el procedimiento del recurso extraordinario de revisión, esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]»(subrayas de la Sala).
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00672-00 ( 3511-2021) Accionan te: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público y contrarrestar los casos de corrupción en esta materia15 y para ejercerla se requiere de un solicitante calificado16, que a su vez es un tercero que no intervino dentro del proceso ordinario o la conciliación. 44.
En este sentido, el artículo 20 de la Ley 797 de 200317 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales donde se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. 45.
Adicionalmente, a través del ordinal 6.º del artículo 6.º del Decreto 5021 de 28 de diciembre de 200918 el Gobierno Nacional delegó como función de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.5.
En cuanto a la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: «b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 46. Esta causal ha sido considerada jurisprudencialmente19 como un instrumento que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa20 y permite 15 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Subsección A. consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez. Bogotá, D. C. diez (10) de agosto dos mil diecisiete (2017). Radicado: 250002325000200205275 01. Número Interno: 1273-2006. Accionante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. Demandado: Carlos Rangel Moreno. Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho, Decreto 01 de 2 de enero de 1984, CCA. 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Bogotá D.C. 1 de julio de 2016. Radicado: 11001 03 25 000 2014 00238 00 (0704 2014). Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP-. Demandado: José Efraín Mora Sánchez-.
Admite acción de revisión. 17 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales 18 Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias. 19 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión N° 4. Consejera Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 1.º de agosto de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02022-00. 20 Artículo 209 de la Constitución Política, Artículo 3.º del CPACA y artículo 3.º de la Ley 489 de 1998. Radicado: 11001-03-25-000-2021-00672-00 ( 3511-2021) Accionan te: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones21, en especial, el principio de solidaridad22 y equilibrio financiero. 47.
Frente a esta causal, el apoderado de la UGPP estimó que es errónea la interpretación efectuada por los funcionarios judiciales, frente al régimen de transición contenido en el artículo 36 la Ley 100 de 1993 y su aplicación al caso de la señora Delgado Padilla quien es beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto para el 1.º de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la norma, tenía 35 o más de edad, es decir por lo que en su consideración, la norma pensional aplicable es el Decreto 929 de 1976 en cuanto a la edad, tiempo de servicio y monto de la prestación. Sin embargo, en cuanto al IBL su pensión debe liquidarse de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21 o el inciso 3. ° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y con los factores de cotización establecidos taxativamente en el Decreto 1158 de 1994. 48.
Para el análisis de esta causal, el juez debe determinar si los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos por la entidad recurrente encuadran dentro del contenido en ella dispuesto por el legislador, a fin de examinar si es dable evaluar el fondo del asunto planteado. 49. La Sala observa que entre los planteamientos expuestos en la acción se encuentra la afectación al patrimonio público, pues se indicó que al darse cumplimiento a las órdenes judiciales se elevó la cuantía a la suma de $377.625, equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último semestre de servicios, efectiva a partir del 13 de septiembre de 1997.
Por tanto, advierte la Sala que se incrementó el valor pensional una vez contrastado dicho valor con el inicialmente reconocido en la Resolución 021029 del 30 de julio de 1998 por la suma de $ 277.517.80. 50.Teniendo en cuenta que se expuso de manera sucinta la presunta afectación al patrimonio público, la parte accionante puede cuestionar la presunción de veracidad que cobija la decisión deprecada, de ahí que se examinará, si en el caso concreto, se configura la consecuencia procesal prevista en el precepto normativo mencionado, esto es, si el quantum de la pensión desbordó el límite legalmente establecido y si se dio por la indebida aplicación del precedente 21Universalidad, integralidad, unidad, internacionalidad, igualdad, subsidiaridad, inmediación, comprensividad y progresión racional. 22 Ratio o razón de ser de la seguridad social Radicado: 11001-03-25-000-2021-00672-00 ( 3511-2021) Accionan te: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 jurisprudencial. 3.6.
Caso concreto 51. Para la Sala, esta causal no se encuentra configurada en el presente asunto por los siguientes motivos: 52. En primer lugar, es necesario precisar que en este caso la UGPP asegura que se configura la causal b de revisión porque según la entidad si bien le es aplicable el Decreto 929 de 1976, su pensión se debe reliquidar con los artículos 21 o 36, inciso 3.° de la Ley 100 de 1993. 53.
En este sentido, la demandante nació el 24 de enero de 1947 como lo indica la copia de del registro civil aportada a folio 52 del archivo «2_Demanda Web _Demanda-343 FOLIOS» del expediente digitalizado visible el índice 4. Así mismo, se encuentra demostrado que laboró en la Contraloría General de la Republica desde el 1.° de junio de 1970 hasta el 30 de septiembre de 1993, desempeñando como último cargo el de revisor de documentos nivel técnico grado 02, como se indica en la certificación aportada a folio 54 del archivo «2_Demanda Web _Demanda-343 FOLIOS» del expediente digitalizado visible el índice 4. 54.
De lo anterior se concluye que el 1.° de abril de 1994, fecha en la que entró en vigor la Ley 100 de 1993, tenía más de 23 años de servicios, 9 meses y 7 días de labor ante entidades públicas y 52 años de edad. Además, completó más de 10 años de servicios exclusivamente ante la Contraloría General de la República. 55. Visto lo anterior corresponde a la Sala pronunciarse sobre el régimen pensional para los beneficiarios del Decreto 929 de 1976 y las diferentes tesis sostenidas por esta Corporación. 3.6.1.
Postura unificada en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo frente al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del Decreto 929 de 1976 cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 56. El Decreto 929 de 1976, en su artículo 7.º, consagró un régimen especial de pensiones para los servidores de la Contraloría General de la República, así: «ARTÍCULO 7.
Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y Radicado: 11001-03-25-000-2021-00672-00 ( 3511-2021) Accionan te: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre». 57.
Sin embargo, en lo referente a la forma en que debían liquidarse las pensiones previstas en ese decreto, únicamente el artículo 9.° precisó que «Para liquidar las pensiones de que trata este Decreto y las demás prestaciones establecidas o reconocidas por el presente Decreto, no se incluirán los viáticos que haya recibido el empleado o funcionario, a menos que ellos sean de carácter permanente y se hayan recibido, durante un lapso continuo de seis meses o mayor». 58.
Adicionalmente el Decreto Ley 720 de 1978 – norma que establece el régimen salarial especial de los servidores de la Contraloría General de República – en su artículo 40, estableció: «ARTÍCULO
40. DE OTROS FACTORES DE SALARIO. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos y del valor del trabajo suplementario o del realizado en días de descanso obligatorio, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios. Son factores de salario: a).
Los gastos de representación. b). La bonificación por servicios prestados. c). La prima técnica d). La prima de servicio anual e). Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión de servicio.» 59. Ahora bien, esta Corporación sostenía anteriormente que los servidores públicos de la Contraloría General de la República, por estar amparados por un régimen pensional propio, no podían estar supeditados a lo previsto en el régimen general para el reconocimiento y liquidación pensional, sino que se encontraban amparados por el artículo 7.° del Decreto 929 de 1976 que determinó los requisitos fundamentales para obtener la pensión de jubilación de esos servidores (edad y tiempo de servicio) y con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre sin que sea un obstáculo para su inclusión, la realización o no de aportes, tal como se indicó, entre otras, en sentencia de la Sección Segunda, Subsección B de 26 de septiembre de 2002, Exp. 0091-02 y, en las sentencias de la Subsección A de 7 de febrero de 2013, radicación: 25000 23 25 000 2010 00388 01 (2631-2011) y 9 de abril de 2014, dictada en el proceso 25000-23-25-000-2010-00014-01(1849-13).
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00672-00 ( 3511-2021) Accionan te: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 60. Ahora bien, tal como lo indicó la Sala Sección Segunda de esta Corporación en el auto de 15 de noviembre de 2018, dentro del proceso radicado 05001-23- 33-000-2012-00572-01, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, profirió la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, en la que fundamentalmente se definieron las reglas y subreglas sobre el Ingreso Base de Liquidación en el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que «[…] se refirió al caso concreto del régimen pensional ordinario de la Ley 33 de 1985, y en ese orden no se ocupó de definir si el ingreso base de liquidación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, también hacía parte del régimen de transición para quienes se hubieren pensionado con los requisitos del Decreto 929 de 1976, aplicable a los ex servidores de la Contraloría General de la República». 61.
Por lo anterior, al denotarse la necesidad de unificación de jurisprudencia sobre el alcance de la regla fijada sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas a los ex servidores de la Contraloría General de la República conforme al Decreto 929 de 1976, en virtud del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la Sección Segunda dictó sentencia de unificación de 11 de junio de 202023, fijó la siguiente regla en relación con el IBL de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición, a quienes se les aplica el régimen especial de pensiones de la Contraloría General de la República: «El Ingreso Base de Liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994». 62.
La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es la siguiente: «53. De acuerdo con la regla y subreglas contenidas en el precedente de Sala Plena24, el ingreso base de liquidación para las pensiones de quienes están en transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.
Estas personas se pensionan con los requisitos de la norma anterior en cuanto a edad, tiempo de servicio y tasa de retorno. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación CE-SUJ-S2-020-20 del 11 de junio de 2020, radicación 05001-23-33-00-2012-00572-01 (1882-2014). 24 Refiriéndose a la sentencia del 28 de agosto de 2018 emitida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, radicado 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. Radicado: 11001-03-25-000-2021-00672-00 ( 3511-2021) Accionan te: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 54.
Lo expresado resulta importante para esta providencia, pues si bien aquel precedente atañe al régimen general anterior contenido en la Ley 33 de 1985, constituye un referente jurisprudencial pertinente, y por ende, plausible su aplicación para quienes siendo beneficiarios de la transición, definieron su derecho conforme a una norma especial; pues, el Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 no estableció tratos diferenciales para los distintos servidores públicos, y muestra de ello es que ingresaron a él solo en consideración al sector a donde estaban vinculados25, sin atender las instituciones empleadoras ni las entidades previsionales que los amparaban. 55.
En apoyo de tal conclusión, la Sala encuentra que la Corte Constitucional a través de la sentencia SU-395 de 2017, al resolver acciones de tutelas contra fallos que ordenaron reliquidación de pensiones especiales, entre otras del Decreto 929 de 1976 (Contraloría General de la República), y con sustento en la tesis plasmada en el fallo C-258 de 201326, indicó: En primer lugar, tal como se advertía en el capítulo anterior sobre el alcance del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal E.I.C.E.- acertadamente se rigió para el reconocimiento y pago de las pensiones de las demandantes en los casos bajo estudio, por la citada Ley y su régimen de transición, que mantuvo (i) el tiempo de servicios, (ii) la edad y (iii) el monto de la pensión del régimen anterior; por ello, aplicó el Decreto 929 de 1976 en esos aspectos, pero no para los factores salariales, porque le correspondía lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y sus Decretos reglamentarios, señalados específicamente en el Decreto 1158 de 1994.
Sin embargo, en las sentencias objeto de acción de tutela se interpretó que los factores salariales deben ser los consagrados en el régimen anterior, en cuanto que las demandantes son beneficiarias del régimen de transición. Es decir, se concluyó, sin más, que el monto de la pensión al que se refiere el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no significa únicamente la tasa de reemplazo, sino que también incluye el ingreso base de liquidación en sí mismo considerado y los factores salariales -y demás elementos constitutivos de la liquidación pensional-.
De esta suerte, concluyeron que a las demandantes se les debía reconocer una pensión equivalente (i) al 75% (tasa de reemplazo establecida en el art. 7 del Decreto 929 de 1976) (ii) del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de servicios (IBL señalado en ese mismo precepto), (iii) incluyendo los factores salariales enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, por así autorizarlo el artículo 17 del Decreto 929 de 1976, que hizo extensivas las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 y las normas que lo modifican y adicionan a los empleados de la Contraloría General de la República, 25 Conforme al artículo 151 de la Ley 100 de 1993 y 2.º del Decreto Reglamentario 691 de 1994, para los servidores del orden nacional, empezó a regir el 1.º de abril de 1994, mientras que, para los territoriales, el 30 de junio de 1995. 26 Declaró inexequibles apartes del artículo 17 de la Ley 4.ª de 1992.
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00672-00 ( 3511-2021) Accionan te: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 en cuanto no se opongan a dicho decreto ni a su finalidad. Igualmente, se dio aplicación al caso del artículo 40 del Decreto 720 de 1978, que establece factores adicionales de salario, ordenamiento este último destinado a los servidores del ente fiscal.
Frente a esta conclusión, se advierte, al rompe, un defecto sustantivo por interpretación contraria a lo expresamente establecido por el legislador en los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así como por desconocimiento de las sentencias de constitucionalidad con efecto erga omnes C-168 de 1995 y C-258 de 2013. 56.
Con fundamento en lo disertado, para la Sala es inequívoco que la aplicación del régimen de transición, aún respecto de beneficiarios de normas pensionales especiales, solo ampara los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de retorno, pues la liquidación del derecho, en lo que corresponda atenderá las variables de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.» 63.
Además, en esta providencia, la Sección Segunda también se ocupó de analizar el tema de los aportes pensionales y el principio de sostenibilidad fiscal, frente a lo cual concluyó: «84. De esta manera, los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral tienen el carácter de parafiscales y son obligatorios, tanto para el empleador como para el empleado, sin que su pago quede al arbitrio de quienes están en la obligación de efectuarlos, ni llegar a ser objeto de negociación, acuerdo o conciliación. Una vez decretados por la ley, estos aportes deben ser realizados en la forma y tiempo establecidos. 85.
Alrededor de la regulación de los aportes, tenemos que unos son los que el empleador y empleado debieron haber efectuado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otros, a partir de ésta. Precisión que resulta de la mayor relevancia, ya que de ello dependerá la proporción que debió aplicarse en su momento sobre el ingreso base de cotización. […] 91.
Lo anterior resulta importante, porque en función de los principios de sostenibilidad financiera y de solidaridad, inherentes al sistema pensional, la cotización pensional antes y después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, constituye parte del soporte fiscal que sustenta las pensiones reconocidas, lo cual se reguló en la forma que quedó indicada, o en casos especiales, a partir de normas concretas que así lo dispusieron. […] 106.
En el contexto anterior, la Sala, luego de analizar el conjunto de normas salariales y prestacionales de los servidores de la Contraloría General de la República, encuentra que en vigencia de la Ley 100 de 1993 las cotizaciones para pensión solo afectan a los factores que expresamente señaló el Radicado: 11001-03-25-000-2021-00672-00 ( 3511-2021) Accionan te: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 reglamento en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, pues antes de tal norma, la base de cotización la constituía la asignación básica.
En otros términos, ninguna norma que regula los salarios y prestaciones sociales para tal sector dispone de manera expresa una regla de cotización diferente a la anunciada». (Negrilla y subrayado de la Sala) 64. Así entonces, de acuerdo con la regla fijada por la sección segunda, el IBL de la pensión, para quienes están en transición, es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.
Sin embargo, estas personas se pensionarán con los requisitos de edad y tiempo de servicio previstos en el Decreto 929 del 1976, siempre que cumplan con los requisitos para la aplicación de dicho régimen. 65. Por último, es de resaltar que la referida sentencia de unificación constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, además, en ella se precisó que las reglas que allí se fijaron se aplicarían con efectos retrospectivos «(i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables». 66.
En ese orden de ideas, es evidente que la sentencia de 11 de junio de 202027, señaló que las reglas allí contenidas solo se habrían de aplicar a asuntos pendientes de resolver, y que no operan respecto de situaciones definidas que hicieron tránsito a la cosa juzgada, tal y como ocurrió en este caso. 67. Igualmente, en cuanto al presunto desconocimiento de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 dictada dentro del proceso radicado 52001- 23-33-000-2012-00143-01, tal como lo señaló el auto referido por el cual se avocó conocimiento para unificar jurisprudencia, ella no se ocupó de definir si el ingreso base de liquidación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, también hacía parte del régimen de transición para quienes se hubieren pensionado con los requisitos del Decreto 929 de 1976, aplicable a los ex servidores de la Contraloría General de la República. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación CE-SUJ-S2-020-20 del 11 de junio de 2020, radicación 05001-23-33-00-2012-00572-01 (1882-2014).
Radicado: 11001-03-25-000-2021-00672-00 ( 3511-2021) Accionan te: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 68. De acuerdo con ello, la sentencia de 11 de diciembre de 2019 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y que es objeto de revisión, fue proferida acorde con la línea jurisprudencial aplicable en esa época, previa a la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, toda vez que ordenó la liquidación con el 75% del promedio mensual de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios, comprendido entre el 1.° de abril al 30 de septiembre de 1993, incluyendo los factores salariales certificados y devengados, esto es, la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y las primas de servidos, de navidad y de vacaciones, estos últimos cuatro liquidados en una sexta parte.
Adicionalmente, es necesario precisar que los factores salariales cuya inclusión se ordenó en la sentencia revisada, se encuentran señalados en el Decreto 1045 de 1978 y entidad recurrente no formuló ningún reparo frente a alguno de ellos en particular. 69. Finalmente cabe señalar que si en la sentencia C- 258 del 7 de mayo de 2013, la Corte Constitucional se había pronunciado sobre el IBL y el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 en ella únicamente se refirió al régimen pensional de los congresistas y de los altos dignatarios del Estado, una condición que no reúne el pensionado. 70.
De acuerdo con el escenario descrito se colige que en este caso no se configura la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, razón por la cual se declarará infundada la acción especial de revisión interpuesta por la UGPP. 3.7. Condena en costas 71. El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación judicial y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho28, los llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso29 y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. 28 Artículo 361 del Código General del Proceso. 29 Artículo 171 No. 4 en conc.
Art. 178 ib. Radicado: 11001-03-25-000-2021-00672-00 ( 3511-2021) Accionan te: UGPP 835 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 72. En atención a que la demanda fue presentada el 11 de octubre de 2021 (página principal del expediente digitalizado, aplicativo SAMAI), debe darse aplicación a la Ley 2080 de 2021, norma según la cual, se debe hacer un estudio sobre la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que, en estos términos, no se advierte dicha carencia en los fundamentos de la acción impetrada por la entidad. 73.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Declarar infundada la acción especial de revisión interpuesta contra la sentencia de 11 de diciembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la cual se confirmó la providencia de 16 de julio de 2018 dictada por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001333501020150006100/01 de conformidad con lo señalado en la parte motiva.
SEGUNDO. Sin condena en costas, según las consideraciones señaladas.
TERCERO. – Efectuar las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Consejero de Estado Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.