w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 76001-23-33-000-2016-00406-01 (5114-2022) Demandante: Fabiola Oviedo Gaviria Demandado: Municipio de Santiago de Cali Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 25 de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda. I. ANTECEDENTES1 1.1 Pretensiones de la demanda 2.
Que se declare la nulidad del oficio 2013411100007871 del 20 de diciembre de 2013, por medio del cual la entidad demandada negó la existencia de una relación laboral encubierta con la demandante y, en consecuencia, el reconocimiento y pago de los derechos laborales y prestacionales reclamados. 3. Como consecuencia, se declare que entre el municipio de Santiago de Cali y Fabiola Oviedo Gaviria existió una relación laboral durante todo el periodo en que esta última estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios. 4.
A título de restablecimiento del derecho, se solicitó que se le cancelaran de manera indexada a la demandante los emolumentos prestacionales que debió percibir durante el período de contratación, tales como: cesantías, intereses a las cesantías, primas, vacaciones, indemnización de perjuicios por la no 1 Folio 9 y siguientes, cuaderno 1 del expediente.
Radicado: 76001-23-33-000-2016-00406-01 (5114-2022) Demandante: Fabiola Oviedo Gaviria w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 consignación de las cesantías, indemnización por terminación del contrato, devolución de dineros retenidos en la fuente y por concepto de aportes a salud, pensión y riesgos profesionales, entre otros.
Además, solicitó que se condenara a la entidad a las agencias en derecho y costas. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda 5. La señora Fabiola Oviedo Gaviria celebró con el municipio de Santiago de Cali contratos de prestación de servicios entre el 1 de junio de 2009 hasta el 31 de octubre de 2011 para ejecutar actividades en la secretaría general, coordinando actividades administrativas, pedagógicas y los operativos de control preventivo que realizan los guardias cívicos en la ciudad. 6.
Si bien los contratos se titularon de prestación de servicios, al desarrollarse se configuraron los tres elementos esenciales de la relación laboral, a saber: prestación personal del servicio, remuneración y subordinación. 7. Sobre la subordinación, se explicó que con las pruebas a practicar se acredita que la demandante en la ejecución de los contratos estuvo sometida al cumplimiento de órdenes e instrucciones de la entidad contratante.
Inclusive, demostración de esto es la estipulación en los contratos de que en su desarrollo debía someterse a los lineamientos y directrices impartidas por el Departamento Administrativo de Planeación del municipio. 8. Por lo anterior, la actora presentó derecho de petición al municipio el 29 de noviembre de 2012, solicitando el pago de los derechos y acreencias prestacionales.
Sin embargo, el municipio negó la reclamación mediante oficio 2013411100007871 del 20 de diciembre de 2013. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 9. Se reprochó la ilegalidad del acto administrativo demandado, por violación a las normas constitucionales en las que debía fundarse. Esto, pues, aunque en los contratos de prestación de servicios la contratista debía ser autónoma e independiente, es decir, tener control y manejo de la actividad, lo cierto es que se acreditaron los tres elementos de la relación laboral y, por tanto, no hubo tal independencia, en la medida en que estuvo sometida a los horarios y las órdenes impartidas por la entidad. 10.
Por lo tanto, es necesario que el municipio de Cali le cancele a la actora, debidamente indexados, todos los derechos y conceptos laborales reclamados, de conformidad con el Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 48, 53, 58 y demás normas acordes con la materia de la Constitución, los artículos 1, 3, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 16, 18, 21, 22, 23, 64, 65, y demás normas que regulan las relaciones y contratos laborales del Código Sustantivo del Trabajo y de la Seguridad Social.
Radicado: 76001-23-33-000-2016-00406-01 (5114-2022) Demandante: Fabiola Oviedo Gaviria w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 1.4. Contestación de la demanda 11. El municipio de Santiago de Cali2, mediante su vocera judicial, se opuso a todas las pretensiones con fundamento en las siguientes premisas: 12.
La demanda carece de fundamentos fácticos y jurídicos que sustenten el reconocimiento del contrato realidad. Esto, porque el hecho que las partes suscribieran sendos contratos de prestación de servicios para que la actora ejecutara actividades temporales en el programa de guardad cívicos, no es suficiente para afirmar que se acreditaron los elementos esenciales de la relación laboral. 13.
No es cierto que la demandante realizara actividades permanentes en la entidad, en cambio, aquellas fueron temporales y transitorias. Además, sobre este particular no trajo prueba que demuestre lo contrario. Sin perjuicio de lo anterior, el hecho que cumpliera con un horario y recibiera ciertas instrucciones, no desnaturaliza la relación contractual, pues por sí solo no configura la subordinación, en tanto son elementos necesarios para lograr el cumplimiento de las obligaciones. 14.
Por último, se propusieron como excepciones las siguientes: i) cobro de lo no debido, ii) carencia de objeto y iii) prescripción del derecho. 1.5. Sentencia de primera instancia3 15. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dictó sentencia sobre el asunto bajo estudio el 25 de noviembre de 2021, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda (sin condenas en costas). 16.
Para arribar a la anterior conclusión el a quo estudió los elementos esenciales de la relación laboral en los siguientes términos: 17. La prestación personal del servicio se probó, comoquiera que, con los contratos de prestación de servicios, las certificaciones y los reportes mensuales ejecución, se constata que la demandante ejecutó actividades como coordinadora de guardas cívicos entre los años 2009 y 2011. 18.
La remuneración por el servicio se constató, en la medida que en los mismos contratos se pactaron los honorarios recibidos por la contratista. 19. Contrario a lo anterior, la subordinación no se acreditó, pues, en lo que atañe al horario de labores, explicó el tribunal que existieron contradicciones entre los testigos respecto a su cumplimiento por la demandante; además de que los documentos allegados al proceso evidenciaron que su deber era cumplir con las actividades sin un horario, teniendo que reportar, solamente, sus obligaciones 2 Folio 88 y siguientes cuaderno 1 del expediente. 3Folio 141 y siguientes cuaderno 1 del expediente.
Radicado: 76001-23-33-000-2016-00406-01 (5114-2022) Demandante: Fabiola Oviedo Gaviria w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 entre 2 a 11 horas. 20. Por lo tanto, del análisis conjunto de las pruebas, se concluyó que la actora desplegó las acciones contractuales bajo el principio de coordinación. Aunado al hecho que no se probó la permanencia del servicio, pues las actividades contratadas no eran funcional y organizativamente propias del ente municipal.
Tampoco se avaló que las obligaciones fueran desarrolladas por el personal de planta, ni la temporalidad de la contratación, ya que solo se produjo dentro del marco municipal entre los años 2008 a 2011. 1.6. Recurso de apelación 21. La demandante4 presentó recurso de apelación, solicitando que la sentencia de primera instancia fuera revocada.
Para tales fines, expuso las siguientes premisas: 22. Los elementos probatorios presentados dan cuenta de la existencia de los tres elementos de la relación laboral entre las partes. 23. Se equivocó el tribunal al sostener que no se aplica la presunción legal consagrada en el artículo 24 del Código Sustantivo del Trabajo5. Por el contrario, al acreditarse la prestación personal del servicio y la remuneración en el caso bajo estudio, debió operar la presunción de subordinación, teniendo la entidad la carga de desvirtuarla. 24.
No pueden calificarse como simples actividades de coordinación las ordenes e instrucciones que recibió la contratista del contratante en las reuniones realizadas cada semana. Cuando lo cierto es que la coordinación e independencia de las actividades se fracturó al quedar la contratista ligada a las instrucciones y órdenes del contratante. 25.
Los testigos presentados por la parte actora fueron concordantes y demostrativos respecto a que la demandante: al ejecutar los contratos recibió instrucciones de sus superiores, no contaba con autonomía, el municipio le suministró uniformes y debió cumplir con un horario de trabajo, el cual, aun siendo flexible, fue impuesto por la entidad. 26.
El municipio con el testimonio de Jesús Héctor Ramírez Moncaleano trató de desvirtuar la subordinación explicando que la actora no recibió órdenes sino charlas y suministro de información. Sin embargo, en realidad si recibió direccionamientos. Además, las afirmaciones del testigo no fueron suficientes para desvirtuar la primacía del principio de la realidad sobre las formas aplicables a la actora. 4 Folio 157 y siguientes cuaderno 1 del expediente. 5 «ARTICULO 24.
PRESUNCION. <Artículo modificado por el artículo 2o. de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente>. Se presume que toda relación de trabajo personal está regida por un contrato de trabajo» Radicado: 76001-23-33-000-2016-00406-01 (5114-2022) Demandante: Fabiola Oviedo Gaviria w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 1.7.
Trámite en segunda instancia 27. Admitido el recurso de apelación mediante auto del 25 de noviembre de 20226, la demandante7 presentó escrito de alegatos reafirmando los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Igualmente, el municipio de Santiago de Cali8 solicitando que se confirme la sentencia de primera instancia. Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes, II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 28. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo9. 29. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso10, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita solamente a lo expuesto por el apelante, pero cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o cuando quien no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitación. 30.
En ese sentido, comoquiera que solamente apeló la parte demandante, la resolución del caso en esta instancia se ceñirá a los argumentos expuestos en el recurso de alzada. 2.2. Problema jurídico 31. De acuerdo con los argumentos expuestos por la parte recurrente el problema jurídico se contrae a resolver los siguientes interrogantes: 32.
¿Entre la señora Fabiola Oviedo Gaviria y el municipio de Santiago de Cali existió una relación laboral encubierta en el período reclamado en la demanda por configurarse los elementos del contrato de trabajo o porque debe presumirse la subordinación? 33. De acreditarse lo anterior, se estudiará ¿si sobre tal vínculo contractual acaeció en todo o en parte el fenómeno de la prescripción trienal y si la parte 6 Índice 3 aplicativo SAMAI segunda instancia. 7 Índice 10 aplicativo SAMAI segunda instancia. 8 Índice 9 aplicativo SAMAI segunda instancia. 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 10 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 76001-23-33-000-2016-00406-01 (5114-2022) Demandante: Fabiola Oviedo Gaviria w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 actora tiene derecho al pago de las prestaciones sociales invocados en el líbelo inicial? 2.3.
De la relación laboral encubierta o subyacente 34. En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 Constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. 35.
En lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, señala que no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). 36.
En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado reiteró ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de los contratos de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto condición sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, ii) el horario de las labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. 37.
Igualmente, estableció unas reglas así: i) los contratos de prestación de servicios no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales; ii) existe un término de 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, en los contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, que de no superarse, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades»; de allí que de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente Radicado: 76001-23-33-000-2016-00406-01 (5114-2022) Demandante: Fabiola Oviedo Gaviria w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización, por lo que de no presentarse la reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término; iii) es improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». 2.4.
Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico 38. Con el material probatorio allegado al proceso, se evidencia que la actora cumplió con la carga de demostrar la prestación personal de su servicio entre el 1 de junio de 2009 y el 31 de octubre de 2011 en favor del municipio de Santiago de Cali – Secretaría General para realizar labores de coordinación de las actividades administrativas, pedagógicas y los operativos de control preventivo que realizan los guardas en el municipio, en desarrollo del proyecto «implementación de guardas cívicos». 39.
A partir de los contratos que obran en el expediente se desprende que la demandante desplegó las actividades contratadas por los períodos y valores que a continuación se relacionan: No. Contrato Objeto contratado Inicio Finalización Valor 4111.0.26. 1.23411 La prestación de servicios en la Secretaría General, para la coordinación de las actividades administrativas, pedagógicas y los operativos de control preventivo que realizan los guardas cívicos en el Municipio de Santiago de Cali en el desarrollo del proyecto "IMPLEMENTACIÓN DE GUARDAS CÍVICOS EN EL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI" 1 de junio de 2009 31 de diciembre de 2009 $16.363.500 4111.0.26. 1.13912 1 de febrero de 201013 31 de julio de 2010 $13.200.000 4111.0.26. 1.178214 7 de agosto de 2010 31 de diciembre de 2010 $6.600.000 Otrosí contrato al 4111.0.26. 1.178215 $3.226.667 4111.0.26. 1.76516 11 de febrero de 201117 31 de octubre de 2011 $17.600.000 Otrosí contrato al 4111.0.26. 1.76518 $2.000.000 40.
De la lectura de los contratos en cita y de los informes de ejecución contractual obrantes en el expediente administrativo19, se concluye que la demandante, en el cumplimiento de dichos contratos, debía coordinar los grupos 11 Folio 43 y siguientes cuaderno 2 del expediente. 12 Folio 155 y siguientes cuaderno 2 del expediente. 13 Segú acta de inicio a folio 205 cuaderno 2 del expediente. 14 Folio 229 y siguientes cuaderno 2 del expediente. 15 Folio 260 y siguientes cuaderno 2 del expediente. 16 Folio 307 y siguientes cuaderno 2 del expediente. 17 Segú acta de inicio a folio 316 cuaderno 2 del expediente. 18 Folio 371 y siguientes cuaderno 2 del expediente. 19 Cuaderno 2 del expediente.
Radicado: 76001-23-33-000-2016-00406-01 (5114-2022) Demandante: Fabiola Oviedo Gaviria w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 operativos de guardias cívicos en las actividades cotidianas y especiales programadas por la alcaldía, realizar actividades de seguimiento de las obligaciones de los guardias cívicos, presentar informes periódicos, consolidar la información de los comparendos pedagógicos producidos en los operativos y atender las sugerencias realizadas por el municipio a través de su Secretaría de General. 41.
Por otra parte, en cuanto a la contraprestación, que se refiere a los emolumentos recibidos por la contratista durante la ejecución de las actividades convenidas, la Subsección observa que con los referenciados contratos y los certificados de pagos mensuales20 que reposan en el expediente se acredita este requisito. 42. En cuanto al elemento esencial de la relación laboral esto es, el de la continuada subordinación y dependencia, se recuerda que, de conformidad con lo previsto en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo consiste en la facultad que le asiste al empleador para exigirle al trabajador «el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato». 43.
La demandante argumentó en el recurso de apelación que el tribunal de instancia erró al inaplicar la presunción de relación laboral contenida en el artículo 24 del Código Sustantivo del Trabajo, la cual, en garantía del principio de la realidad sobre las formas, debía considerarse en su caso. 44. No obstante, para la Sala no le asiste razón al recurrente, en tanto que esta Sección ha precisado21 de tiempo atrás que la presunción de relación de trabajo establecida en el artículo citado no se aplica cuando en la discusión media un acto administrativo proferido por la administración pública, habida cuenta de que, conforme al artículo 88 del CPACA22, dichos actos gozan de presunción de legalidad y, por tanto, quien pretenda su nulidad tendrá que probarla. 45.
Es decir, el contratista que pretenda la nulidad del acto administrativo mediante el cual la administración negó la existencia de una relación laboral, debe probar la existencia de los elementos que lo configuran, en especial la subordinación, ya que, como se dijo, es el factor determinante que condiciona su existencia. 20 Cuaderno 2 del expediente. 21 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección B, Rad: 66001-23-33-000-2016-00953-01(1061-2019).
C.P: CÉSAR PALOMINO CORTÉS 22 ARTÍCULO
88. PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar. Radicado: 76001-23-33-000-2016-00406-01 (5114-2022) Demandante: Fabiola Oviedo Gaviria w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 46.
Por lo tanto, en el caso concreto, se deben analizar los elementos de juicio para determinar si la contratista estuvo subordinada al municipio de Santiago de Cali en el cumplimiento de los contratos. Para ello, es menester establecer si se configuran o no los indicios que, analizados en conjunto con las pruebas, permitan llegar a esa conclusión, atendiendo los criterios determinados por esta Corporación en la sentencia de unificación SUJ-025-CES2- 2021. 47.
En esos términos, con las pruebas aportadas no se logra especificar un lugar de trabajo fijo en donde la demandante prestó sus servicios. 48. Esto se debe a que, de la lectura de los contratos, no se extrae que el cumplimiento del objeto se limitara a un solo lugar; más bien, se debía garantizar la coordinación de los grupos operativos de guardias cívicos en toda la ciudad.
Lo anterior se corrobora con los reportes diarios de actividades, de los cuales se evidencia que la demandante cumplió sus obligaciones en diferentes puntos, por ejemplo, en los reportes de octubre de 2009 se observa que realizó un plan operativo con los guardias cívicos en la «comuna 12 B/ Nueva Floresta»23 y para el mes de noviembre de 2009 cumplió actividades de acompañamiento en la «ciclovida calle 70 con carrera octava»24. 49.
En ese sentido, la testigo Amarys Marín Chica señaló que las actividades de la actora no se realizaban en un solo punto, y más bien la «separaban por zonas, es decir, por comunas» donde se reunían con los grupos de guardias cívicos. Ricardo Trujillo Pérez, sobre este particular, únicamente mencionó que conoció a la demandante porque ella prestaba su servicio en el barrio la Nueva Floresta, y cuando él inició su contrato de prestación de servicios también como coordinador de los grupos de guardias cívicos ella le entregó el punto de prestación del servicio para que continuara: «Sí, más que todo cuando el barrio, la nueva floresta de la comuna número 12, nosotros allí, ella fue quien me entregó a mí para yo proseguir el programa, porque ella fue trasladada para otro sector (…)». 50.
Por otra parte, la Sala considera que le asiste razón al a quo al determinar que con las pruebas que se aportaron al expediente no se concluye que la entidad le impuso a la demandante un horario de labores en el que debía prestar su servicio. 51. En cuanto a los testimonios, la Subsección concluye que no coincidieron en cuanto a los extremos en que la demandante debió cumplir con los horarios. 52.
La señora Amarys Marín Chica explicó que la actora como coordinadora debía cumplir con un horario diario impuesto por la entidad entre las «7:00 am a 1:00 pm y después regresábamos, almorzábamos y regresábamos 2:00 pm hasta las 5:00 pm». Sin embargo, agregó que, según las actividades programadas, la entidad los citaba al sitio de realización de actividades: «(…) siempre nos decían tal hora tienen que presentarse al sitio y luego irse a tal sitio, además de eso pues nos 23 Folio 83 del cuaderno 2 del expediente. 24 Folio 93 del cuaderno 2 del expediente.
Radicado: 76001-23-33-000-2016-00406-01 (5114-2022) Demandante: Fabiola Oviedo Gaviria w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 supervisaban porque pasaban los carros a ver si nosotros estábamos cumpliendo con nuestra labor, tanto como yo como Fabiola y los otros coordinadores». 53.
El señor Ricardo Trujillo Pérez, manifestó, de igual modo, que los horarios eran impuestos por el municipio a partir del cronograma de actividades que debían desarrollar los coordinadores25, sin embargo, al interrogársele sobre los extremos de las jornadas dijo que comprendían entre «(…) las 6:00 am, otros 7:00 am, salía a las 2:00 pm.
(…)». 54. En contraste a los anteriores declarantes, el señor Jesús Héctor Ramírez Moncaleano explicó que los coordinadores de guardias cívicos no tenían un horario fijo, pues la prestación de su servicio dependía de las actividades que se realizaran: «Pues no tenían horario, fijo no. Es decir, como le decía anteriormente (…) si una persona tuviera que hacer un trabajo si estuviera en la línea ambiental, muy probablemente iba a trabajar en las horas de la mañana y muy probablemente esas horas de la mañana cuando lo hiciera, no iba a hacer todos los días (…)». 55.
En ese sentido, se observa que los señores Amarys Marín Chica y Ricardo Trujillo Pérez concuerdan en que la demandante cumplía con un horario impuesto por la entidad, sin embargo, no fueron contestes y conformes en cuanto a sus extremos, pues la primera dijo que se extendía entre 7:00 am a 1:00 pm - 2:00 pm a 5:00 pm y el segundo se limitó a informar que la hora de entrada de los contratistas variaba entre las 6:00 am y 7:00 am y salían a las 2:00 pm. 56.
Además, ambos testigos son contradictorios con lo expuesto por Jesús Héctor Ramírez Moncaleano, quien explicó que los coordinadores de guardias cívicos, más allá de cumplir con un horario, debían realizar ciertas actividades que no siempre eran iguales y que, por tanto, no requerían la misma intensidad horaria. 57. Así las cosas, la Sala encuentra que los dichos del testigo Jesús Héctor Ramírez Moncaleano guardan coherencia con reportes diarios de actividades que reposan en el expediente, en los que evidencia que la actora no todos los días cumplía con sus actividades contractuales y la intensidad horaria variaba entre las 2 y 8 horas, excepcionalmente 1026 y 11 horas27 dependiendo de su naturaleza.
Entre esas actividades se encuentran reuniones con los guardias cívicos, con los otros coordinadores del programa o socialización de programas y caminatas con la comunidad general de la ciudad de Santiago de Cali28, entre otras. 25 Sobre este particular el testigo dijo: «Manifieste en este despacho si las labores, los horarios que cumplió la señora Fabiola Oviedo eran impuestos por el municipio de Cali.
Contestó: Claro que sí, más que todo por el programa. Nosotros tenemos que cumplir un horario» 26 Folio 326 cuaderno 2 del expediente, para el desarrollo de la actividad de recuperación del especio público en zona cívica Bellas artes – centenario y apoyo en las actividades de «Petronio» (Folio 361 ibidem» 27 Para la intervención de las actividades de «Petronio», según se lee en el informe rendido por la demandante, folio 361 cuaderno 2 del expediente. 28 Folios 55, 64, 83, 93, 168, 182, 188, 194, 201, 239, 246, 252, 253, 270, 275, 319, 336, 342, 348, 354, 366 y 382 del cuaderno 2 del expediente físico.
Radicado: 76001-23-33-000-2016-00406-01 (5114-2022) Demandante: Fabiola Oviedo Gaviria w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 58. Adicionalmente, no existen otros documentos en el plenario, como cronogramas, planillas u otro de similar condición, que fuercen concluir que a la demandante le fue impuesto un horario por la entidad.
Máxime si se considera que los testigos con los que se buscó probar este punto fueron contradictorios entre sí y las otras pruebas evidencian que las actividades contractuales, atendiendo a sus particularidades, se realizaban con diferente intensidad horaria. 59. En todo caso, es de resaltar que para la Sala de Subsección el cumplimiento de un horario no debe entenderse como un aspecto que, en su análisis particular y aislado, configure el elemento de la subordinación en la relación laboral encubierta.
Por el contrario, el cumplimiento del horario debe entenderse, en los contratos de prestación de servicios, como un parámetro lógico que guarda relación con la coordinación entre el contratista y el contratante a fin de lograr la correcta ejecución del objeto convenido29. 60. En cuanto a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, es de reiterar que el control y manejo directo de la entidad contratante sobre las actividades ejecutadas por el contratista resultan ser un requisito fundamental a efectos de constatar la existencia o no del elemento de subordinación. De forma que, para probar la existencia de la relación laboral encubierta, debe la parte demandante probar que se encontraba dentro del círculo rector, disciplinario y organizativo de la entidad, a modo tal que se concluya que las actividades ejecutadas se encontraban dirigidas de manera contundente por la entidad contratante. 61.
La actora expuso en el recurso que los testigos presentados por ella dan cuenta de las órdenes e instrucciones que recibió. Sin embargo, para la Sala no le asiste razón, pues del análisis en conjunto de las declaraciones y los documentos que reposan en el expediente no se demuestra que los funcionarios del municipio de Santiago de Cali ejercieron una dirección y control efectivo de sus actividades.
Por lo tanto, no se extraen los componentes de juicio necesarios que conlleven a determinar la existencia del elemento de subordinación en el caso concreto. 62. En cuanto a los testimonios, se extrae que Amarys Marín Chica y Ricardo Trujillo Pérez manifestaron que en la prestación del servicio la actora contó con superiores de los cuales recibía instrucciones en reuniones que se programaban.
La primera dijo sobre el particular lo siguiente: «Nosotros teníamos varios jefes. Digamos, el supervisor, que era el supervisor de todos los coordinadores, él nos hacía todos los lunes como especie de reunión, nos reuníamos allí (…) en la FES, en la antigua FES (…) entonces, nos reunía y nos decía, esta semana toca hacer estas (…) funciones, ustedes deben ir allá a presentarse, hacer esto» y Ricardo Trujillo Pérez relató así: «Había unos rangos y esos rangos estaban (…) el coordinador de zona y él (…) nos daban unos ítems y nosotros teníamos que cumplir, y las reuniones que se realizaban 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia tres (3) de octubre de dos mil veintidós (2022).
Rad. 25000234200020130457501 (2611-2016) C.P: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Radicado: 76001-23-33-000-2016-00406-01 (5114-2022) Demandante: Fabiola Oviedo Gaviria w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 con los coordinadores de zona y los coordinadores de grupo, era para compartir esa parte». 63.
Se observa entonces que los testigos refieren que la demandante contaba con un superior (coordinador o supervisor) que en las reuniones programadas daba los ítems o instrucciones con las que se debía prestar el servicio. Sin embargo, para la Sala tales manifestaciones no son suficientes para corroborar las órdenes que pudo recibir la actora, ya que no detallaron que tipo de instrucciones le fueron impartidas y, por lo tanto, no es posible determinar si las mismas excedieron los parámetros de coordinación que rigen los contratos de prestación de servicios. 64.
Además, el hecho de recibir preceptos mínimos para la correcta realización de los contratos no desfigura su naturaleza. Más aún cuando entre las obligaciones a las que se comprometió la demandante estaba la de coordinar los grupos operativos de los guardias cívicos en las actividades cotidianas y especiales programadas por la alcaldía de la ciudad.
Lo que convierte lógico y esperable la coordinación entre las partes para lograr el correcto cometido del contrato. 65. Lo anterior guarda coherencia con lo expresado por el testigo Jesús Héctor Ramírez Moncaleano, quien explicó que, dada la complejidad y extensión del proyecto con el cual se vinculó la demandante, era necesario una coordinación por niveles para la distribución de tareas30.
Luego entonces, para la Sala, de cara a las pruebas aportadas, la realización de reuniones para la impartición de instrucciones a la contratista-demandante en modo alguno implica subordinación. 66. Además, si bien los testigos manifestaron que la actora recibió de la entidad insumos para la prestación de su servicio, lo cierto es que dichos componentes, como ha expresado esta Subsección en temáticas similares, deben entenderse como herramientas necesarias para la correcta ejecución del servicio contratado, por lo que no suponen la desvirtuación del contrato celebrado31. 67.
En cuanto a los documentos, en el expediente solo obran los antecedentes administrativos de la demandante, entre los que se encuentran los contratos de prestación de servicios, sus informes de ejecución y colillas de pago. Por lo tanto, 30 Al respecto, el testigo explicó lo siguiente: «Pregunta: Manifieste en el despacho si lo sabe y le consta.
Si a los coordinadores del programa de guarda cívico recibían instrucciones y órdenes para ejecutar sus labores, ¿de quiénes recibían esas instrucciones y órdenes? Contestó: Bueno, como lo comenté ahorita, digamos que ese es un proyecto muy complejo porque era mucha gente, entonces, pues como todo proyecto y toda actividad humana necesita un nivel de organización y esa organización necesita unos niveles de coordinación, digamos que la manera como se organizaba la información era, llegaba la información, se distribuían las tareas y esa información se comunicaba a los líderes, digamos, de los grupos, de los territorios, que era la reunión que se hacía los lunes y ellos a su vez distribuían la información para la tarea que había que hacer ( )» 31 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A C.P: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS.
Rad: 41001-23-33-000-2018-00256-02 (1909-2023). Bogotá, D. C. ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 76001-23-33-000-2016-00406-01 (5114-2022) Demandante: Fabiola Oviedo Gaviria w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 en su contenido tampoco coadyuvan la tesis de la recurrente, pues no se extraen indicios de direccionamientos y control de las actividades ejecutadas. 68.
Por consiguiente, siguiendo lo establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso «[…] incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen»; por lo que era a la demandante a quien le correspondía probar los supuestos de hecho de la configuración de la relación encubierta que alegó que existió entre su persona y el ente demandado a través de las pruebas pertinentes, suficientes y útiles del caso. 69.
Lo anterior, pues «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran»32. 70.
Por tanto, al no probarse los indicios subordinantes sobre las actividades realizadas por la recurrente, los planteamientos esbozados en el recurso no tienen vocación de prosperidad. De modo que se confirmará la sentencia de primera instancia, y consecuencia, no se estudiará el segundo problema jurídico. 2.5. De la condena en costas en segunda instancia 71.
En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no obstante, actualmente, con la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, es procedente verificar la carencia de fundamento legal. 72. En ese orden, pese a que se confirmará la sentencia apelada, no se condenará en costas en esta instancia, toda vez que las premisas plasmadas en el recurso de alzada se esgrimieron en defensa de los intereses de la parte recurrente, sin que se observe una carencia de fundamento legal. 73.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. 32 Sentencia de 20 de abril de 2023; Sección Segunda, Subsección A, radicado 000 2014 00007 01 C.P Gabriel Valbuena Hernández.
Radicado: 76001-23-33-000-2016-00406-01 (5114-2022) Demandante: Fabiola Oviedo Gaviria w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha veinticinco (25) de noviembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda presentada por Fabiola Oviedo Gaviria en contra del municipio de Santiago de Cali, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO.: Sin condena en costas en ambas instancias.
TERCERO: EFECTÚENSE las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVAN DUQUE GUITÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA