CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-01 Actor: Municipio de Dosquebradas Demandado: Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda Tema: Acción de tutela contra providencia judicial/incumplimiento del requisito de relevancia constitucional Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) acceso a la administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda contra la sentencia de tutela de 7 de abril de 2022 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio del cual accedió a las pretensiones del amparo.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, obrando mediante apoderado, presentó solicitud de tutela contra la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 20 de enero de 2022, dentro del medio de control de constitucionalidad y legalidad de acuerdos municipales identificado con el número 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-01 Actor: Municipio de Dosquebradas único de radicación 66001-23-33-000-2021-00417-00, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Presupuestos fácticos 2.

Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Adujo que el Gobernador del Departamento de Risaralda, en uso de sus facultades constitucionales establecidas en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política de 1991, remitió al Tribunal Administrativo de Risaralda el Acuerdo núm. 027 del 1 de diciembre de 2020 “[…] por el cual se dictan medidas para la recuperación de cartera, generar mayor liquidez a la entidad y aliviar la situación económica de los deudores y los contribuyentes producto de la pandemia covid-19 que adeudan los impuestos de predial y/o industria y comercio de las vigencias 2019 y anteriores en el municipio de dosquebradas – risaralda y se dictan otras disposiciones […]”, expedido por el Concejo Municipal de Dosquebradas, por considerarlo violatorio de normas de rango legal y constitucional.

Sentencia proferida el 20 de enero de 2022 por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda dentro del proceso de constitucionalidad y legalidad de acuerdos municipales identificado con el número único de radicación 66001-23-33-000-2021-00417-00 4. La Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda resolvió lo siguiente: “[…]

1. DECLÁRASE CON EFECTOS RETROACTIVOS LA INVALIDEZ del Acuerdo No. 027 del 1º de diciembre de 2020 «POR EL CUAL SE DICTAN MEDIDAS PARA LA RECUPERACIÓN DE CARTERA, GENERAR MAYOR LIQUIDEZ A LA ENTIDAD Y ALIVIAR LA SITUACIÓN ECONÓMICA DE LOS DEUDORES Y LOS CONTRIBUYENTES PRODUCTO DE LA PANDEMIA COVID- 19 QUE ADEUDAN LOS IMPUESTOS DE PREDIAL Y/O INDUSTRIA Y COMERCIO DE LAS VIGENCIAS 2019 Y ANTERIORES EN EL MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS – RISARALDA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES», 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-01 Actor: Municipio de Dosquebradas emanado del Concejo Municipal de Dosquebradas, por las razones señaladas en la parte motiva de este proveído. 2.

Comuníquese la presente providencia al señor Gobernador del Departamento de Risaralda, al señor Alcalde Municipal de Dosquebradas, Risaralda, al Presidente del Concejo Municipal de dicha localidad, y al Agente del Ministerio Público. 3. Expídanse copias de la presente decisión a costa de los interesados […]”. 5. Consideró que: “[…] Examinado el acto demandado, encuentra la Sala que le asiste razón al señor Gobernador del departamento de Risaralda cuando manifiesta que la aprobación del Acuerdo número 027 del 1 de diciembre de 2020, emanado del Concejo Municipal de Dosquebradas, Risaralda, lleva consigo la vulneración de las disposiciones constitucionales invocadas, toda vez que el otorgamiento de la reducción del 100% del cobro sobre los intereses y sanciones de los impuestos, predial unificado e industria y comercio pendientes de pago a la entrada en vigencia del referido acuerdo, sí desconoce los lineamientos trazados por la Corte Constitucional respecto a la prohibición de consagrar amnistías o saneamientos tributarios sin los presupuestos necesarios para su creación, acarreando como consecuencia un desconocimiento de los principios de igualdad y equidad tributaria en que se funda el sistema tributario colombiano para cualquier tipo de obligación tributaria, en este caso por parte del Concejo Municipal de Dosquebradas, Risaralda, situación que se constituye en una causal de invalidez del acto […]”. […] “[…] A juicio de la Sala acorde con la literalidad del artículo primero del Acuerdo acusado, la reducción del 100% del cobro de los intereses moratorios y sanciones de los impuestos predial unificado e industria y comercio, se aplica a obligaciones por tributos adeudados.

En consecuencia, si se acordó por el concejo condonar el pago de los intereses sobre impuestos con vigencias que ya se encontraban causadas y consolidadas, se está haciendo referencia a una amnistía tributaria, como quedó visto. Así las cosas, los municipios tienen la facultad de otorgar beneficios tributarios a impuestos municipales por un plazo limitado, máximo de 10 años (artículo 38 de la Ley 14 de 1983 y 258 de la Ley 1333 de 1986).

Adicional, le está vedado a la ley conceder alivios sobre tributos de propiedad de las entidades territoriales (artículos 294 y 317 de la CP). Sin embargo, la competencia privativa de los municipios para fijar los beneficios a los impuestos locales no se traslada al ámbito de las amnistías tributarias, ya que el mismo artículo 294 Superior no le otorgó esas facultades y, en consonancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, el legislador es quien debe determinar la situación excepcional que amerite la adopción de la amnistía e ilustrar los elementos de idoneidad y necesidad de la medida […]”. […] “[…] Ante lo anterior, se hace necesario que a través de esta providencia se declare la invalidez del articulado demandado con efectos retroactivos, toda vez que la 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-01 Actor: Municipio de Dosquebradas sentencia de inexequibilidad con efectos ex nunc, fue proferida el 15 de octubre de 2020 y a partir de ese momento dicha norma no debía ser reproducida como fundamento para la expedición de ningún acuerdo, como en este caso, pues como bien se dejó planteado en precedencia la misma tiene efectos erga omnes, es decir, tiene el carácter vinculante y obligatorio para todos los ciudadanos, razón por la cual el Concejo Municipal de Dosquebradas no podría fundamentar el multicitado Acuerdo en una norma inexequible, pues el mismo fue aprobado solo hasta el 1 de diciembre de 2020, por lo que corresponde advertir que la presente providencia tendrá efectos retroactivos, considerando que la retroactividad se configura cuando una norma se aplica a las situaciones que se consolidaron con anterioridad, pues los hechos o consecuencias jurídicas que se formaron con fundamento en el Acuerdo que hoy es objeto de estudio, fueron adquiridos bajo un fundamento inconstitucional, razón de más para sostener que ante dicha circunstancia no se estarían quebrantando los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y derechos adquiridos, pues la norma creada por el Concejo Municipal es claramente inconstitucional por haber sido creada con fundamento en una norma inexequible ya declarada con anterioridad por la Corte Constitucional […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 6. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] Con base a lo anteriormente expuesto, solicito respetuosamente al(a) Señor(a) Consejero(a), lo siguiente:

PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, consagrados en los artículos 29 y 229, respectivamente, de la Constitución Política de Colombia.

SEGUNDO: En consecuencia de lo anterior, se MODIFIQUE la sentencia proferida por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA – SALA TERCERA DE DECISION, y en su lugar declarar sus efectos a partir de la providencia respecto a la invalidez del Acuerdo No. 027 de 2020 […]”. 7. El actor en su escrito de tutela señaló que la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable de normas jurídicas.

Actuación 8. La Sección Quinta del Consejo de Estado, por auto de 4 de marzo de 2022; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a los magistrados de la Sala Tercera 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-01 Actor: Municipio de Dosquebradas de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, y iii) vinculó a la Gobernación de Risaralda, al Concejo Municipal de Dosquebradas, a la Alcaldía de Dosquebradas, al Ministerio Público y a “[…] todos aquellos sujetos que hayan hecho parte del proceso en mención […]”, en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular.

Intervenciones de la demandada y de los terceros con interés legítimo 9. El Tribunal Administrativo de Risaralda señaló que: “[…] Con fundamento en lo expuesto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda solicita respetuosamente que sea rechazada la presente acción de tutela, o en su defecto denegado el amparo de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, al estimar que ha quedado acreditado con suficiencia, que en la sentencia proferida por este Tribunal el 20 de enero de 2022, no adolece de vicio alguno que la haga susceptible de ataque por vía del amparo constitucional y que haga necesario dejar sin efectos la misma […]”. 10.

La Gobernación de Risaralda adujo que: “[…] El Departamento de Risaralda no comparte la postura del accionante frente a la decisión del H. Tribunal de Risaralda sustentada en vulneración de los derechos que no son fundamentales, como la seguridad jurídica, la confianza legítima y la irretroactividad de la ley tributaria, considerándola improcedente, toda vez que la invalidez con retroactivo ordenada por la Corporación, obedeció al precedente vertical y constitucional que existe frente a los alivios tributarios y el derecho de igualdad que le asiste a los ciudadanos que pagan sus impuestos dentro de los términos de Ley.

Con respeto, y frente a las consideraciones jurídicas y fácticas del accionante, y atendiendo las leyes y la jurisprudencia citada, es importante resaltar que la retroactividad ordenada por el Tribunal está acompasada con la misma invalidez, ya que sin esta, el incentivo tributario fuera de la ley, se convertiría en un mecanismo de recaudo que tendría validez hasta que la autoridad judicial se pronuncie sobre su irregularidad, dando lugar a un tratamiento tributario diferenciado de manera injustificada, de cara al ciudadano que paga los tributos cumplidamente transgrediendo el principio de igualdad y equidad tributaria, y con el detrimento patrimonial que conlleva para el ente territorial […]”. 11.

El Concejo Municipal de Dosquebradas, la Alcaldía de Dosquebradas y el Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad procesal. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-01 Actor: Municipio de Dosquebradas La sentencia impugnada 12. La Sección Quinta del Consejo de Estado mediante sentencia de 7 de abril de 2022, resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: NEGAR la acción de tutela con respecto a los cargos de defecto sustantivo y desconocimiento del precedente en relación con el fundamento del acto administrativo y los efectos retroactivos de la declaratoria de nulidad.

SEGUNDO: AMPARAR los derechos fundamentales del municipio de Dosquebradas, Risaralda al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que la Sala encontró vulnerados por la autoridad judicial accionada por aplicar los efectos retroactivos del fallo a las situaciones jurídicas consolidadas durante la vigencia del acto administrativo, con lo cual incurrió en defecto por desconocimiento del precedente.

TERCERO: ORDENAR que la providencia del 20 de enero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión, no se aplique ni afecte situaciones jurídicas consolidadas durante la vigencia del Acuerdo 027 de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Dosquebradas […]”. 13. Consideró que: “[…] 71. Con respecto a estas consideraciones, lo primero que argumenta la parte accionante bajo el título de defecto sustantivo es que no fundamentó las normas contenidas en los numerales 6º y 7º del Decreto Legislativo 678 de 2020, sino que hizo referencia a ellas y que el tribunal se equivocó al considerar que su decisión tuvo sustento en las disposiciones de la emergencia sanitaria. 72.

Al revisar el acuerdo municipal la Sala evidencia que en el título se hizo referencia a que las medidas se adoptaron para aliviar la situación económica de los deudores y los contribuyentes producto de la pandemia COVID-19 y, en el acápite de exposición de motivos se señaló expresamente el Decreto Legislativo 678 de 2020 “Por el cual se establecen medidas para la gestión tributaria, financiera y presupuestal de las entidades territoriales, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica, declara mediante el Decreto 637 de 2020”. 73.

A continuación en el acuerdo se transcribieron los artículos 6º y 7º y se señaló que, si bien es cierto los mismos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-448 de 2020, en la misma se había señalado que estas potestades estaban consagradas en el ordenamiento ordinario y que dichas disposiciones pertenecen al fuero interno de las entidades territoriales.

Esta última consideración quedó plasmada en el siguiente texto: […]”. […] “[…] 73. Sin embargo, lo que no tuvo en cuenta la corporación territorial y que sí fue ampliamente destacado por el Tribunal Administrativo de Risaralda es que, en la 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-01 Actor: Municipio de Dosquebradas misma sentencia de inexequibilidad a la que se refiere en el acto administrativo censurado, la Corte señaló que las amnistías tributarias encaminadas a proteger a los ciudadanos y las finanzas públicas, como la que contempla el artículo 7º del Decreto Legislativo, cuyo juicio de necesidad jurídica no se superó, “solo podían operar sobre los impuestos, tasas, contribuciones y multas cuya exigibilidad tributaria hubiera comenzado a partir de la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud con ocasión de la pandemia del COVID-19, y no sobre aquellos tributos y sanciones cuya exigibilidad hubiera ocurrido antes de dicha declaratoria.” 74.

Lo anterior, en consideración que “aunque, por regla general las amnistías tributarias generan problemas de igualdad equidad y justicia fiscal, existen casos en que, como el que se deriva de la pandemia del COVID-19, se justifica su existencia”29, sin embargo, en el acuerdo se extendieron a vigencias fiscales de 2019 y anteriores. 75.

En consecuencia, no le asiste razón al accionante cuando señaló que el tribunal accionado incurrió en defecto sustantivo al considerar que el acuerdo se expidió contrariando las reglas de la sentencia de constitucionalidad referida y que en ese orden la disposición es contraria a la Carta y por ello moduló los efectos para que se fueran retroactivos. 76.

Circunstancia que cobra mayor relevancia cuando el acto administrativo en cuestión no fue remitido para que sobre el mismo se ejerciera el control inmediato de legalidad y tampoco se remitió en forma oportuna a la gobernación del departamento, en los términos del artículo 82 de la Ley 136 de 1994, con lo que el autor del acto invalidado permitió que el mismo estuviera vigente en el ordenamiento no obstante su contrariedad con la Carta. 77.

El segundo argumento tiene que ver con el desconocimiento del precedente que hace referencia a la irretroactividad de las normas tributarias, a los derechos adquiridos, a las situaciones jurídicas consolidadas, destacando la afectación de los derechos de terceros quienes se acogieron a la norma jurídica durante su vigencia y se les entregaron “paz y salvos” por concepto de los impuestos que pagaron acogiéndose a la amnistía. 78.

Sobre este aspecto, la Sala destaca que por la sola circunstancia de haberse dado efectos retroactivos al fallo no se desconoció la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, que ha permitido no solo que el juez module los efectos de sus decisiones30, sino que les confiera efectos retroactivos a los fallos dictados en sede de nulidad de actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto31, inclusive cuando estos sean de naturaleza tributaria. 79.

Así se precisa inclusive en una de las sentencias citadas como desconocidas por la parte actora que es la dictada el 21 de mayo de 2009 con ponencia del Magistrado Rafael E. Ostau de Lafont Pianet, en la que precisó la diferencia entre los efectos de la declaratoria de inexequibilidad de la ley con los de nulidad de los actos administrativos, señalando que esta puede tener efectos ex tunc, es decir, retrotraer los efectos al pasado, pero siempre y cuando garantice las situaciones consolidadas, lo cual consignó en los siguientes términos: (…) allí radica la diferencia de la inexequibilidad de la ley con la nulidad de los actos administrativos, pues ésta, por regla general, sí tiene efectos ex tunc, es decir, 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-01 Actor: Municipio de Dosquebradas retrotrae la situación jurídica a la anterior a la expedición del acto anulado, debiéndose tener como si éste no hubiera existido, pero dejando a salvo de ese efecto retroactivo las situaciones consolidadas.” 80.

En consecuencia, el problema de la providencia no deviene de haberse conferido efectos retroactivos a la decisión de nulidad, la cual es respetuosa de los precedentes y de la posición reiterada de la Corte y del Consejo de Estado, sino de haber extendido esos efectos a las situaciones jurídicas consolidadas. 81. Lo anterior, por cuanto en la providencia se concluyó, en forma contraria a la posición reiterada expuesta por las referidas corporaciones, que “la retroactividad se configura cuando una norma se aplica a las situaciones que se consolidaron con anterioridad, pues los hechos o consecuencias jurídicas que se formaron con fundamento en el Acuerdo que hoy es objeto de estudio, fueron adquiridos bajo un fundamento inconstitucional”. 82.

Aplicar los efectos del fallo a situaciones jurídicas consolidadas es lo que en el caso concreto vulnera los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la parte actora, por incurrir en defecto por desconocimiento del precedente, por cuanto, aun cuando sea absolutamente válido conferir efectos ex tunc a la decisión de anular el acto administrativo, tales efectos en ningún caso pueden afectar las mismas, entendidas estas como aquellas que han quedado en firme y que no son susceptibles de ser debatidas judicialmente. 83.

De lo expuesto se concluye que la afectación de los derechos de la parte actora se configuró en el caso concreto por desconocimiento del precedente, en forma concreta de la regla según la cual los efectos retroactivos de las sentencias no pueden afectar situaciones jurídicas consolidadas bajo el imperio de la disposición anulada. 84.

En este caso no hay lugar a examinar el desconocimiento del precedente contenido en fallos de constitucionalidad señalados por la entidad pública accionante -C-594 de 1993 y C-785 de 2012-, por cuanto las mismas se refieren a la irretroactividad de la ley tributaria y no de las decisiones que, en sede judicial, declaran la nulidad de los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, por lo que no contienen la regla que el tribunal omitió acatar […]”.

La impugnación 14. La Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda impugnó la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. En ese orden de ideas, expresó lo siguiente: “[…] Pues bien, sobre el requisito de relevancia constitucional consideró el Consejo de Estado en la sentencia de tutela que se impugna que el mismo se encuentra superado, por cuanto en el presente caso se alega la vulneración del derecho al debido proceso, desde la perspectiva constitucional consagrada en el artículo 29 de la Constitución Política, lo que implica que la misma trascienda el ámbito meramente legal, en tanto no se trata de analizar la afectación de los derechos de contenido 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-01 Actor: Municipio de Dosquebradas patrimonial de los deudores de los tributos sobre los cuales recayó la amnistía tributaria dispuesta.

Bajo este contexto y siguiendo las pautas expuestas por la Corte Constitucional en materia de relevancia constitucional como requisito de procedencia para la acción de tutela contra providencias judiciales, se observa muy respetuosamente, que contrario a lo considerado en la sentencia que se impugna, tal como lo ha considerado el Consejo de Estado en asunto de idénticas características al que hoy se estudia1 los argumentos expuestos en el escrito de tutela fueron los mismos debatidos, analizados y resueltos por el Tribunal dentro del proceso del proceso de Validez de Acuerdo, radicado bajo el número 66001-23-33-000-2021-00417-00 […]”. […] “[…] Así las cosas, debe indicar esta Corporación que los desacuerdos planteados por el municipio de Dosquebradas en la acción de tutela coincidieron con los supuestos fácticos y jurídicos que ya fueron analizados por este Tribunal en sede ordinaria, en la que se discutió el alcance y aplicación de todas las normas de orden constitucional que ahora la parte actora invoca como erróneamente interpretadas lo que demuestra su interés en obtener un nuevo pronunciamiento consideraciones ya efectuadas en única instancia, buscando entonces con la acción de tutela un nuevo pronunciamiento favorable a sus intereses […]”. 14.1.

Expresó que en el caso sub examine no se incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente contenido “[…] en el fallo del 21 de mayo de 2009 del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Exp. 2003-00119 […]”, toda vez que dicha providencia “[…] presenta disanalogía fáctica con el asunto objeto de controversia, pues dicha providencia refiere a los efectos de la declaratoria de inexequibilidad de la ley con los de nulidad de los actos administrativos, señalando que esta puede tener efectos ex tunc, es decir, retrotraer los efectos al pasado, pero siempre y cuando garantice las situaciones consolidadas; no obstante no refiere a situaciones consolidadas que tengan como supuesto fáctico un caso de de amnistía tributaria, como es el caso que nos ocupa […]”. 1 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO, ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Bogotá, D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil veintidós (2022), CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN, Número único de radicación: 11001-03-15-000-2021-09687-01, Referencia: Acción de tutela, Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-01 Actor: Municipio de Dosquebradas II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 15. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20212 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20183 y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela 16. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problema jurídico 17. Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito de la relevancia constitucional. 18.

Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) 2 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.” 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-01 Actor: Municipio de Dosquebradas requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; iv) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, procediendo posteriormente a v) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 19.Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena4, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 20. Esta Sección adoptó5 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 20056, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 21.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 6 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-01 Actor: Municipio de Dosquebradas la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 22.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”7 que encaje en dichos parámetros. 23.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 24.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 20148. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 25. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida 7 Corte Constitucional.

Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-01 Actor: Municipio de Dosquebradas por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional.

Acerca del requisito de la relevancia constitucional 26. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 20149, al referirse al requisito de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5. Relevancia constitucional.

La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [10]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[11]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [12].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para 9 Ut supra página 6. [10] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [11] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [12] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-01 Actor: Municipio de Dosquebradas que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[13].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [14].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [15]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [16]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el [13] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [14] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [15] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [16] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-01 Actor: Municipio de Dosquebradas derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto). 27.

De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado17: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”18 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.

En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.

Más allá de las condiciones personales del actor, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aún haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la 17 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.

Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 18Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-01 Actor: Municipio de Dosquebradas igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”19 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 28.

En ese orden de ideas, el requisito de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, y esa presunta afectación no tiene su origen en un debate estrictamente probatorio y económico, ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en algunas de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y iii) cuando se demuestra que el amparo presentado no se utiliza como una instancia procesal adicional.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 29. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 19 Ibidem. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-01 Actor: Municipio de Dosquebradas 30.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional20 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 31.Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 32.Atendiendo a que, la Corte Constitucional21 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida 20 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 21 Corte Constitucional, Sentencia T 799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-01 Actor: Municipio de Dosquebradas protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”.

Análisis del caso concreto 33. La Sala estudia si en el presente caso se cumple con el requisito de relevancia constitucional. 34. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 35.

La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por el actor y por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda.

Acervo y análisis probatorios 36. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 36.1. Copia de la sentencia proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda dentro del medio de control de constitucionalidad y legalidad de acuerdos municipales identificado con el número único de radicación 66001-23-33-000-2021-00417-00. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-01 Actor: Municipio de Dosquebradas Solución del caso concreto Análisis del cumplimiento del requisito de relevancia constitucional 37.

Analizado el material probatorio obrante en el expediente, la Sala considera que el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de aquellos que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional, toda vez que, tanto en la i) solicitud de la acción de tutela, como en el ii) respectivo escrito de oposición presentado al interior del proceso de constitucionalidad y legalidad de acuerdos municipales identificado con el identificado con número único de radicación 66001-23-33-000-2021-00417-00, el actor reiteró los argumentos jurídicos, utilizando el amparo como una tercera instancia, tal como se observa en la siguiente tabla: ACCIÓN DE TUTELA ARGUMENTOS DEL ESCRITO DE OPOSICIÓN PRESENTADO EN LA TRAMITE DE LEGALIDAD DEL ACUERDO MUNICIPAL “[…]

QUINTO: El TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA – SALA TERCERA DE DECISION incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo toda vez que es manifiestamente irrazonable el haber concluido que el Acuerdo No. 027 de 2020 se fundamentó en una disposición que fue expulsada del ordenamiento jurídico (Decreto 678 de 2020), sin tener presente que en la exposición de motivos del mismo Acuerdo únicamente se hizo referencia a los artículos 6 y 7 del Decreto, en el entendido de establecer que las entidades territoriales tienen la potestad facultativa o discrecional para diferir el pago de los impuestos de fuente endógena y de establecer incentivos para el pronto pago de dichas obligaciones […]”. […] “[…] El Tribunal Administrativo de Risaralda declaró con efectos retroactivos el Acuerdo Municipal 027 de 2020 sin tener en cuenta lo considerado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado correspondiente a los efectos de la sentencia que decreta la nulidad de una norma de carácter tributario, de la siguiente manera: El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, en sentencia S-6665, 1984 afirmó: “Debe considerarse que, si bien en principio toda nulidad que se decrete por el Contencioso Administrativo tiene efectos retroactivos, en este evento, tratándose especialmente de asuntos tributarios, deberá tenerse en cuenta que las normas impositivas tienen aplicación dentro de determinados “Dentro del término de fijación en lista, el Municipio de Dosquebradas a través de apoderado judicial señaló que aun cuando los artículos 150-12 y 338 de la Constitución Política indican que el Congreso de la República, las Asambleas y los Concejos pueden crear impuestos, tratándose de las entidades territoriales, y atendiendo al carácter unitario y descentralizado que fue establecido en la Carta, en reiteradas ocasiones bien expuso la jurisprudencia constitucional que los departamentos, los distritos y los municipios no son titulares de la soberanía fiscal que solo corresponde a la Nación. Sin embargo, debe entenderse que el artículo 338 de la Constitución Política solo es relevante en el escenario prescrito cuando determina “( ) En tiempos de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales”, toda vez que si esta facultad de determinar los elementos tributarios departamentales, distritales y municipales, estuviese vedada al Congreso, carecería de valor la segunda expresión del artículo, según la cual “( ) la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos” 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-01 Actor: Municipio de Dosquebradas períodos fiscales y por ello, así hayan sido derogadas, la nulidad que se ordene no puede afectarles en cuanto al lapso en que tuvieron vigencia. O sea que debe ser una nulidad con efectos hacia el futuro.

Por ello procede la decisión de mérito y no la inhibitoria, porque no hay sustracción de materia. Y no habiéndola, hay competencia para decidir de fondo […]”. […] “[…] De conformidad con lo anterior, no es procedente que el Tribunal Administrativo de Risaralda no brinde seguridad jurídica a los ciudadanos que se acogieron a los beneficios estipulados por el Acuerdo Municipal, en el entendido de permitirle al destinatario de la Ley tener un conocimiento previo de la norma tributaria que le podría afectar siendo esto a su vez una manera de proteger el principio de legalidad.

Pues de esta manera, los contribuyentes tienen conocimiento de la existencia de los tributos frente a los cuales deben realizar el pago y las consecuencias económicas que conlleva […]”. […] “[…] El Tribunal Administrativo de Risaralda declaró los efectos retroactivos del Acuerdo Municipal 027 al dar por sentado que el acuerdo fue fundamentado en una norma previamente declarada inexequible cuando, realmente se anunció con fines estrictamente ilustrativos.

“Por todo lo expuesto, si bien se logra extraer de la posición constitucional una salvedad en relación con los beneficios a partir de la declaratoria del estado de emergencia, no se observa que la misma haya sido acogida por el ente territorial en esos términos, además de considerar que la disposición que lo creó fue expulsada del ordenamiento jurídico, y si bien no se modifican situaciones jurídicas ni derechos adquiridos antes de dicha declaratoria, al considerar los efectos de la sentencia, a partir del 16 de octubre de 2020, no podrían los entes territoriales expedir Acuerdos basados en una norma que ya fue declarada inexequible, como ocurrió en el presente caso, pues el Concejo Municipal de Dosquebradas aprobó el Acuerdo objeto de estudio, el 1 de diciembre de 2020, cuando el máximo órgano constitucional ya había sentado su posición advirtiendo la vulneración en estos aspectos frente a la carta constitucional, declarando beneficios y amnistías de intereses sobre impuestos generados en vigencias anteriores a la emergencia sanitaria.” La sutil pero profunda diferencia entre “referencia” o “fundamentar” es la causante de la interpretación a Sostiene que no se debe desconocer que el artículo 215 de la Constitución Política le otorga la facultad excepcional al Presidente de la República de expedir Decretos con fuerza de Ley, cuando se haya declarado un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, para establecer nuevos tributos o modificar los existentes; trae a colación la sentencia C-169 de 2020 sobre la constitucionalidad del Decreto 461 de 2020, para concluir que al tener de presente el acaecimiento de ciertas circunstancias vinculadas a crisis económicas, sociales o naturales que afecten de forma directa al fisco, a la población, o a un sector de la producción, es claro que irremediablemente podría hablarse de una exoneración o condonación total o parcial de deudas tributarias a nivel territorial, siempre que la medida sea en sí misma razonable, proporcionada y equitativa, en virtud del principio de autonomía de las entidades territoriales.

Debido a la crisis generada por el COVID-19, todos los sectores de la economía nacional se han visto impactados de manera negativa; disminuyendo significativamente los ingresos y la capacidad de pago de las obligaciones tributarias, haciendo necesario por defecto, la creación de políticas que alivien los impactos y les permita a los ciudadanos cumplir con sus obligaciones, así como perseguir los fines de sostenimiento económico estatal.

Precisamente la disminución de la capacidad económica generada por la crisis es lo que justifica la facultad otorgada a gobernadores y alcaldes en el Decreto 461 de 2020 para reducir las tarifas, lo que a su turno facilita el cumplimiento de una obligación que puede ser forzada y que enfrenta problemas asociados a la pandemia por razón del COVID-19.

Agrega que el acto acusado no fue expedido con fundamento en el Decreto 678 de 2020, simplemente se anunció con fines estrictamente ilustrativos. Indica que el Gobernador de Risaralda solicitó que se declarara la invalidez del acuerdo con efectos retroactivos, sin embargo, no tuvo en cuenta los pronunciamientos de las Altas Cortes respecto a los efectos de una sentencia que decreta la nulidad de una norma de carácter tributario, refiriéndose a los derechos adquiridos por parte de los contribuyentes que se acogieron a los beneficios tributarios del acto demandado”22. 22 El resumen de las consideraciones jurídicas expuestas por el Municipio de Dosquebradas en su escrito de oposición, fueron tomadas de la sentencia proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, el 20 de enero de 2022. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-01 Actor: Municipio de Dosquebradas nuestro juicio equivocada del Tribunal, por cuanto en ningún aparte del Acuerdo se dice que con fundamento en el Decreto 678 de 2020 se expidió el Acuerdo 027 de 2020 como lo podrá corroborar el Juez de Tutela con la simple lectura del acto demandado […]”. […] “[…] De conformidad con lo anterior, se concluye que la decisión del Tribunal es manifiestamente irrazonable al determinar que el Acuerdo No. 027 de 2020 se expidió con fundamento en una normatividad que previamente había sido declarada inexequible y por consiguiente ya estaba por fuera del ordenamiento jurídico, sin tener presente que en la exposición de motivos solo se hizo referencia al Decreto 678 de 2020, para efectos de ratificar la facultad en cabeza de los entes territoriales sobre la autonomía para el recaudo de sus tributos de naturaleza endógena. […]”. 38.

En ese orden de ideas, para la Sala en el caso sub examine, no se acredita el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, toda vez que el actor tanto en su escrito de tutela, como en su escrito de oposición presentado al interior del proceso de constitucionalidad y legalidad de acuerdos municipales identificado con el número único de radicación 66001-23-33-000-2021-00417-00, reiteró los argumentos jurídicos, utilizando el amparo como una tercera instancia. 39.

La Sala evidencia que tanto en la i) solicitud de la acción de tutela, como en el ii) respectivo escrito de oposición presentado al interior del proceso de constitucionalidad y legalidad de acuerdos municipales identificado con el identificado con número único de radicación 66001-23-33-000-2021-00417-00, el actor planteó los mismos argumentos jurídicos, consistentes en el i) desconocimiento de precedentes judiciales fijados por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado referentes a los efectos de la sentencia que decreta la nulidad de una norma en materia tributaria, y en que ii) el Acuerdo núm. 027 del 1º de diciembre de 2020 no fue expedido con fundamento en el Decreto 678 de 2020, sino que simplemente se utilizó con fines exclusivamente ilustrativos. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-01 Actor: Municipio de Dosquebradas 40.

Además, la Sala debe hacer énfasis, que dichos argumentos jurídicos se tuvieron en cuenta en la respectiva providencia proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, el 22 de enero de 2022, por lo que la acción de tutela no puede convertirse en una tercera instancia para reabrir controversias jurídicas que fueron debidamente estudiadas y debatidas al interior del proceso ordinario. 41.

Por último, esta Sección debe señalar que en pronunciamiento reciente, al resolver un caso análogo como el presente, consideró lo siguiente23: “[…] El MUNICIPIO DE PEREIRA, actuando por intermedio de apoderada especial, instauró acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA24, al haber proferido la sentencia de 30 de septiembre de 2021, dentro del medio de control de constitucionalidad y legalidad de acuerdos municipales identificado con el número único de radicación 66001-2333-000-2021-00240-00, tramitado en única instancia, y mediante el cual se declaró con efectos retroactivos la invalidez del artículo 17 del Acuerdo Municipal núm. 014 de 6 de julio de 2021, proferido por el CONCEJO MUNICIPAL DE PEREIRA […]”. […] “[…] Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que los argumentos que se invocan en la presente acción de tutela como fundamento de la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora, son los mismos que fueron puestos a consideración del Tribunal en el escrito de oposición a la solicitud de invalidez del contenido del artículo décimo séptimo del Acuerdo Municipal núm. 14 de 2021, dentro del proceso de única instancia de control de constitucionalidad y legalidad de acuerdos municipales.

Así se desprende de la lectura del escrito de oposición presentado por la parte actora en el trámite del proceso constitucionalidad y legalidad de acuerdos municipales y su comparación con la demanda de tutela […]”. “[…] “[…] Realizadas las anteriores observaciones, la Sala constata que lo planteado en la presente acción de tutela no se refiere a un asunto de relevancia constitucional, - en los términos señalados en la jurisprudencia constitucional aquí analizada-, que haga imperiosa la intervención del juez de tutela, con miras a examinar la posible vulneración de los derechos fundamentales invocados. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de marzo de 2022, número único de radicación 11001-03-15-000-2021-09687-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 24 En adelante el TRIBUNAL. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-01 Actor: Municipio de Dosquebradas Por el contrario, se destaca que todos los argumentos de la parte accionante, -que son de mera legalidad-, fueron analizados y resueltos por el TRIBUNAL en esa instancia y, en esa medida, solo se procura su discusión en sede de tutela para buscar la oportunidad de debatir, en una instancia adicional la posición del accionante, lo cual resulta improcedente […]”.

Conclusiones de la Sala 42. En suma, para la Sala en el caso sub examine, no se acreditó el cumplimiento del requisito general de relevancia constitucional, toda vez que se evidenció que el actor utilizó el amparo como una tercera instancia. 43. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala i) revocará la sentencia de primera instancia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 7 de abril de 2022, y en su lugar, ii) declarará improcedente el amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia de tutela proferida el 7 de abril de 2022 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio del cual accedió a las pretensiones del amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR improcedente el amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-01 Actor: Municipio de Dosquebradas CUARTO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de este fallo, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.