76001233300020170035101 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 76001-23-33-000-2017-00351-01 (5471-2019) Actor: JUAN CARLOS ABADÍA CAMPO Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Acción: Medio de Control de Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Temas: Control de convencionalidad a sanción de destitución e inhabilidad general por diez (10) años impuesta por la Procuraduría General de la Nación a servidor elegido democráticamente; ilegalidad por falta de competencia; sin restablecimiento del derecho La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 15 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 CPACA, el ciudadano Juan Carlos Abadía Campo, por conducto de apoderada judicial, solicitó que fuera declarada la nulidad de los siguientes actos administrativos: -Fallo de primera instancia consignado en la Resolución de fecha 24 de febrero de 2015 proferida por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, mediante la cual impuso al demandante sanción de destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años. -Fallo de segunda instancia consignado en la Resolución del 29 de septiembre de 2016 proferida por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, que confirmó en forma integral la sanción disciplinaria recurrida.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la Procuraduría General de la Nación pagar los perjuicios irrogados al actor, que cuantificó en $89.641.407 correspondientes a $20.696.000 por concepto de perjuicios materiales y $68.945.400 por concepto de perjuicios morales, dado el antecedente disciplinario en su contra que no solo le mancilló su buen nombre, sino que impidió el acceso a nuevos cargos públicos.

Los hechos que fundamentan las anteriores pretensiones se resumen en los siguientes: El 25 de marzo de 2010 el departamento del Valle del Cauca y la Secretaría de Salud Departamental suscribieron con Eduardo Bolaños IPS Ltda. el contrato de prestación de servicios de salud N° 365, proceso que estuvo precedido de las respectivas etapas precontractuales y que contó con los conceptos técnicos de las áreas jurídica y técnica de la contratante.

La Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, el 21 de noviembre de 2012, abrió indagación preliminar contra el actor en su condición de gobernador del departamento del Valle del Cauca y contra el secretario de salud y del secretario jurídico del departamento del Valle del Cauca, con ocasión de la queja interpuesta por el señor Elmer José Montaña Gallego el 28 de noviembre de 2011.

El día 28 de octubre de 2013 se abrió investigación formal disciplinaria en contra de los tres disciplinados; el 18 de marzo de 2014 fue cerrada la etapa de investigación disciplinaria; el 29 de abril de 2014 se formuló auto de cargos y el 19 de junio de 2014 se decretaron y practicaron pruebas, entre ellas, pruebas testimoniales que se llevaron a cabo entre los meses de agosto y noviembre de 2014, mientras que otras pruebas fueron denegadas.

El 24 de noviembre de 2014, la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública ordenó dar traslado a las partes para alegatos de conclusión, al tiempo que citó al demandante para comparecer a fin de escucharlo en versión libre el 15 de diciembre de 2014. El investigado señor Abadía Campo rindió versión libre el 18 de diciembre de 2014, en la cual solicitó la práctica de pruebas y aportó otras, además solicitó la nulidad de lo actuado por violación del debido proceso, pues se cerró el debate probatorio sin haberse practicado las pruebas solicitadas en la versión libre.

La solicitud fue negada mediante auto del 26 de diciembre de 2014 que, además, negó la práctica de pruebas solicitadas por el disciplinado, decisión ésta contra la cual interpuso recurso de reposición el 15 de enero de 2015, que fue resuelto en forma negativa el día 21 de enero de dicha anualidad. El 24 de febrero de 2015 la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública profirió fallo de primera instancia, mediante el cual sancionó al demandante con destitución e inhabilidad por el término de diez años, por encontrarlo responsable de la falta calificada como gravísima consignada en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.

El 29 de septiembre de 2016 los procuradores primero y segundo delegados conformaron la Sala Disciplinaria, en la que confirmaron el fallo de primera instancia. Normas violadas y concepto de la violación: La parte actora invocó como vulneradas por los fallos disciplinarios acusados las siguientes disposiciones normativas: artículo 209 de la Constitución Política; la Ley 734 de 2002 (no citó una norma en particular), artículo 137 y el numeral 4° del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011.

También citó como transgredidas, sin mencionar una norma en específico, la Ley 1122 de 2007; el Decreto 4747 de 2007, las resoluciones N° 3047de 2008 y 416 de 2009, el Acuerdo N° 415 del CNSSS de 2009, los conceptos jurídicos del Ministerio de la Protección Social 299743 y 373653 ambos de 2009, 24995, 29943, 83857, 1733470, 224297, 232309, 232313, 232356, 232383 y 253613 todos de 2010, la Circular 066 de 2010 de la Superintendencia Nacional de Salud y la Ley 1438 de 2011.

El concepto de violación lo desarrolló a través de los siguientes cargos: (i) Irregularidad sustancial por aplicación indebida de la normativa relacionada con la forma de contratar los servicios adquiridos por el departamento del Valle a través del contrato cuestionado, por cuanto estaba sometido a una modalidad de contratación especial consignada en la Ley 1122 de 2007 y no en las leyes 80 de 1993 ni 1150 de 2007.

Advirtió que la Procuraduría no reprochó la fase de ejecución del contrato sino el proceso precontractual, cuyo objeto es la prestación de servicios de salud, que según la Ley 1150 de 2007 establece como una de las modalidades de contratación la selección abreviada para aquellos contratos en los que la prestación del contratista tiene que ver con este tipo de servicios, por tanto, esta misma legislación reconoce una modalidad especial de contratación en el ámbito de la salud.

Censuró que el operador disciplinario desconoció el principio de especialidad normativa, pues, en el caso concreto, la Ley 1122 de 2007 viene a ser la regla especial que, en su artículo 20, previó la forma como las entidades territoriales deben contratar los servicios de salud. Adujo que la Ley 80 de 1993 no es norma principal como lo asumió el ente demandado, pues la Corte Constitucional al declarar la inexequibilidad del inciso 3° del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, consideró que la posibilidad de contratar con una red alternativa diferente a las Empresas Sociales del Estado es una excepción que el legislador previó en casos en que la oferta del servicio no exista o sea insuficiente, para lo cual en todo caso deberá estar condicionada a la exigencia, por parte de la entidad, del permiso previo del Ministerio de la Protección Social hoy Ministerio de Salud.

Insistió que la actuación del sancionado se limitó a avalar los estudios efectuados por la Secretaría de Salud a la luz de la Ley 1122 de 2007 y de la propia Ley 100 de 1993, al considerar la viabilidad de la suscripción del contrato con la IPS contratada primero por la necesidad del servicio y, segundo, por tratarse de un contrato intuito persona, dada la calidad del contratista y porque se contaba con el permiso del respectivo Ministerio.

Esgrimió que de acuerdo con el documento CONPES 3186 del 31 de julio de 2002, existen 35 formas o regímenes excepcionales para contratar con el Estado y citó un precedente judicial que reconoce este tipo de regímenes, pero que la Procuraduría asumió que el demandante como ordenador del gasto, debió cumplir los requisitos de la Ley 1150 de 2007, cuando lo cierto es que esta legislación no era la aplicable.

(ii) Indebida valoración probatoria durante la actuación disciplinaria, por cuanto la prueba documental dejada de valorar demostraba la urgencia de la suscripción del contrato N° 365 del 25 de marzo de 2010, debido al sinnúmero de acciones de tutela interpuestas por personas de la población pobre no asegurada o no afiliada al Sistema de Salud del departamento; además de las pocas instituciones de salud que se encontraban habilitadas en el departamento del Valle del Cauca para realizar las cirugías bariátricas.

Insistió que se vulneró el principio de legalidad, como quiera que no existe en la norma especial, prohibición expresa de efectuar una contratación directa de los servicios de salud, pues son permitidas las contrataciones con personas particulares debidamente autorizadas. (iii) Ausencia de prueba sobre la ilicitud sustancial cometida por el actor, al endilgársele la transgresión del numeral 2° literal c) del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, reglamentado por el artículo 47 del Decreto 2747 de 2008, por cuanto se desconoció la condición del actor como gobernador del Valle del Cauca, dada la delegación para la gestión de los asuntos administrativos, además que la formación precontractual estuvo en cabeza de las áreas de prestación de servicios y del área del grupo jurídico, aunado a que el testimonio de la doctora Yaneth Vélez encargada de la dirección técnica refirió que el actor no direccionó la cuestionada contratación. No se tuvo en cuenta que bajo por el principio de delegación y por la desconcentración de funciones debe mirarse cada caso particular, en este caso, el comportamiento desplegado por el investigado.

Adujo que, con falta de acreditación de la ilicitud sustancial, se aparejaba la falta de tipicidad de la conducta endilgada, toda vez que no se acreditó la afectación al deber funcional y menos aún se comprometió la buena marcha de la Administración; aunado a que la Procuraduría partió de la equivocada transgresión de la Ley 80 de 1993 y que dicha falta no podía ser calificada de manera dolosa, por cuanto el actuar del investigado se enmarcó en el cumplimiento de los fines del Estado.

En el escrito de adición de la demanda, fueron agregados los siguientes argumentos, que resultan repetitivos como quiera que ya habían sido enunciados en el texto original de la demanda: i) desconocimiento del principio de la normatividad especial de la Ley 1122 de 2007; ii) indicación de precedentes judiciales en los que se analizó el tema de las distintas formas de contratación con el Estado; y iii) insistencia en la necesidad de suscribir el contrato con la IPS Bolaños, dada la urgencia para acatar los innumerables fallos de tutela incoados contra la entidad departamental. 1.2.

Contestación de la demanda La Procuraduría General de la Nación por conducto de apoderada judicial, presentó escrito mediante el cual se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que la actuación disciplinaria se encuentra ajustada al marco legal, por las siguientes razones: Advirtió que los fallos disciplinarios no incurrieron en irregularidad procesal alguna, como quiera que la valoración probatoria se ajustó a las reglas de la sana crítica y sí se acreditó la responsabilidad del demandante.

Refirió que el control del juez contencioso efectuado a los fallos disciplinarios corresponde a un control integral, pero no de corrección; que, en todo caso, en el sub judice no se materializó violación al debido proceso del accionante. Advirtió que la sanción disciplinaria proferida en contra del actor se estructuró porque intervino en la etapa precontractual y en la contractual para la celebración del contrato de prestación de servicios N° 365 del 25 de marzo de 2010; que se hizo de manera directa con la IPS Bolaños, cuando, de conformidad con el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, subrogado por el artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, se ha debido escoger al contratista a través de la modalidad de selección abreviada.

Ello, objetivamente, demuestra la vulneración del literal c) del numeral 2° del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, que modificó el artículo 24 de la Ley 80 de 1993. Cuestionó que la modalidad de la contratación en este caso se haya apoyado en el artículo 20 de la Ley 1122 de 2007 y el artículo 8 del Decreto 4747 de 2007, cuando lo cierto es que ninguna de estas disposiciones consagra una excepción en los contratos de prestación de servicios de salud, para la escogencia del contratista mediante selección abreviada.

Señaló que, contrario a las apreciaciones de la parte actora, el adelantamiento del proceso disciplinario no se enfocó en las razones que condujeron a la celebración del contrato (la avalancha de acciones de tutela), ni en las calidades de la IPS contratada, sino en la violación de la modalidad de selección que se hizo del contratista. Desestimó la supuesta indebida valoración probatoria, pues la Procuraduría sí tuvo en cuenta la prueba allegada, con fundamento en la cual se acreditó la participación del actor en la conducta que se le endilgó, como quiera que la prueba testimonial, no logró acreditar que la Ley 1122 de 2007 tuviera una modalidad de selección distinta de la abreviada, al tiempo que descartó la supuesta ausencia de ilicitud sustancial en el actuar reprochado del actor.

Finalmente desvirtuó la supuesta atipicidad de la conducta endilgada, como quiera que el actor incurrió en una conducta gravísima, consagrada en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, siendo expresas las razones esgrimidas en los fallos disciplinarios cuestionados por las cuales se había configurado dicha falta. Tampoco se evidenció una causal excluyente de responsabilidad, según lo prevé el artículo 28 del CDU. 1.3.

Audiencia Inicial El 21 de noviembre de 2018 ante el despacho ponente del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se llevó a cabo Audiencia Inicial del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, a la que asistieron los apoderados judiciales de los extremos procesales y la representante del Ministerio Público. En la fijación del litigio, al encontrar consenso entre las partes en cuanto a la imposición de la sanción proferida, se planteó como problema jurídico determinar “si en el caso concreto el fallo se encuentra viciado de expedición irregular por error en la valoración probatoria que soporta la decisión”.

A petición de la parte demandante, se adicionó el litigio en el siguiente sentido “fuera del debido proceso se ataca el principio de legalidad pues se aduce una indebida aplicación de la norma contractual toda vez que el contrato por el cual se sancionó al demandante no se rige por la Ley 80 de 1993 sino por la Ley 1122 de 2007 y la Ley 100 de 1993.

Lo anterior según se afirma fue desconocido de las pruebas y en especial de las testimoniales, desechándose con ello lo reglado en el artículo 128 a 130 de la Ley 734 de 2002”. 1.4. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante fallo del 15 de mayo de 2019, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante.

Las razones de la decisión fueron las siguientes: Apreció que el proceso disciplinario adelantado en contra del accionante cumplió las etapas propias del mismo, se le garantizó el debido proceso y el derecho de contradicción al disciplinado y, con fundamento en el acopio probatorio, encontró acreditado que el contrato de prestación de servicios de salud N° 0365 de 2010 suscrito entre el departamento del Valle del Cauca y Eduardo Bolaños IPS Ltda., se celebró omitiendo la modalidad de selección abreviada del contratista, en los términos del literal c) numeral 2° del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007.

Luego de referirse a la naturaleza del procedimiento administrativo sancionatorio y del control de legalidad de la sanción disciplinaria por parte de esta jurisdicción, resolvió el caso concreto en dos aspectos: (i) No se violó el principio de legalidad, por cuando la norma aplicable para la suscripción del contrato de prestación de servicios cuestionado no era otra que la Ley 80 de 1993 y no la Ley 1122 de 2007, como lo deprecó el demandante; pues si bien es cierto la Ley 1122 de 2007 introdujo en el artículo 1° modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, ello no significaba que hubiera establecido una excepción al modo de seleccionar los contratistas para los contratos de prestación de servicios de salud.

Afirmó que esta legislación en ningún caso modificó el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública Ley 80 de 1993, como tampoco introdujo disposiciones nuevas sobre la contratación con recursos públicos, excepto lo establecido en el artículo 20 de la Ley 1122 de 2007 que alude única y exclusivamente, a la posibilidad que tienen las entidades territoriales de contratar, cuando la oferta de servicios en la red pública no exista, o resulte insuficiente, con otras instituciones prestadoras de salud debidamente habilitadas diferentes a las Empresas Sociales del Estado, previa autorización del Ministerio de la Protección Social o por quien delegue y exclusivamente para atención de urgencias.

Recalcó que el departamento del Valle del Cauca no podía desconocer el artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, que en el numeral 2° prevé la modalidad de selección abreviada entre otros casos, para los señalados en el literal c) relativos a los contratos para la prestación de servicios de salud. Destacó el a quo que la expresión “Sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y en la Ley 1122 de 2007”, en la cual se apoya la parte actora para pretender establecer una excepción a la regla de la modalidad de contratación para los contratos de prestación de servicios de salud, no es tal, como quiera que una cosa es que en tratándose de prestación de servicios de urgencia de salud para la población vulnerable, al ser insuficiente o nula la oferta estatal, pueda contratarse con otro tipo de entidades, previa autorización del Ministerio de Salud y, otra cosa es que pueda obviar la selección objetiva del contratista a través de la modalidad de contratación directa.

Por esta razón, este cargo no prosperó. (ii) No acogió el cargo de violación del debido proceso por valoración inadecuada de las pruebas allegadas al proceso, pues las pruebas que el apoderado del actor afirmó que no fueron decretadas (documentales) y, las decretadas, pero no apreciadas (testimoniales) durante el proceso disciplinario, fueron pedidas por el otro disciplinado, señor Raimundo Antonio Tello Benítez, investigado bajo la misma cuerda procesal, quien resultó también sancionado y que, incluso, el actor no designó abogado, motivo por el cual no es cierto que no se practicaron o dejaron de valorar pruebas que le favorecían.

Advirtió que el fallo disciplinario tuvo fundamento en el análisis de todas las pruebas documentales y testimoniales aportadas a la actuación, tal y como lo evidencian los folios 177 y 178 y 182-186 que contienen la relación de las pruebas documentales y testimoniales valoradas, las cuales tenían como objetivo establecer la forma de contratación y los conceptos previos que condujeron a una errónea interpretación de la ley.

Desestimó el argumento defensivo según el cual el demandante no había participado en el trámite precontractual en razón a que se contaba con los conceptos jurídico y técnico que soportaban la contratación, por cuanto no se puede desconocer que el disciplinado, en su calidad de gobernador y de ordenador del gasto, según el artículo 21 de la Ley 1150 de 2007, en ningún caso quedaba exonerado de sus obligaciones de control y vigilancia de la actividad precontractual y contractual. 1.5.

El recurso de apelación El apoderado de la parte demandante solicitó que se revoque el fallo de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, para lo cual reiteró los argumentos de la demanda, así: (i) Insistió en la indebida aplicación de la Ley 80 de 1993, por cuanto el contrato que suscribió la entidad territorial con la IPS no se regía por esta legislación sino por las Leyes 100 de 1993 y 1122 de 2007, por tratarse de un contrato de prestación de servicios en salud que es una especie dentro del género de la contratación estatal; que el artículo 20 de esta última legislación prevé la prestación de servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto por subsidios a la demanda.

Solicitó considerar los argumentos esgrimidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-439 de 2016 que declaró inexequible el inciso 3° del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, decisión que no encontró ajustada a la Carta el carácter preferente de las normas ordinarias del Estatuto General de la Contratación Pública sobre las demás de la misma categoría que regulan la materia, al otorgarle una regla de jerarquía a dicho estatuto sobre la demás legislación. Asimismo, la Sentencia C-1042 de 2007, mediante la cual la Corte Constitucional declaró la constitucionalidad del artículo 20 de la Ley 1122 de 2007, bajo el entendido que la prestación del servicio de salud excepcionalmente puede ser prestado por redes alternas, ante la inexistencia o la ineficacia del servicio por parte de las ESE, previa autorización del Ministerio de Salud.

Advirtió que la contratación cuestionada estuvo avalada por el estudio efectuado por la Secretaría de Salud departamental, con fundamento en las leyes 100 de 1993 y 1122 de 2007 para la suscripción del contrato con la IPS Bolaños, dada la necesidad del servicio a contratar y la urgencia que ameritaba dicha contratación, teniendo de presente la condición intuito persona del contratista.

Se refirió al documento COMPES 3186 del 31 de julio de 2002, para señalar que existen más de 35 regímenes excepcionales para contratar con el Estado, por lo tanto, según la jurisprudencia, los contratos estatales se clasifican en dos categorías: los propiamente reglamentados por la Ley 80 de 1993 y los especiales que están sujetos a un régimen legal propio.

Que los aspectos particulares del contrato especial, en sus requisitos y formalidades, sí excluyen la aplicación de la Ley 80 de 1993, de lo contrario se incurriría en desconocimiento del principio de especialidad normativa, tesis acogida por la Corte Suprema de Justicia. (ii) Reiteró la falta de valoración a la prueba testimonial del señor Adolfo León Giraldo, asesor jurídico externo de la Secretaría de Salud del departamento del Valle del Cauca, quien aclaró la forma de contratación para los servicios de salud; así como del señor Francisco Antonio Bohórquez, quien revisó las solicitudes que no estaban ofertadas en la red pública del departamento y las tarifas de mercado, aportando a la diligencia el estudio de mercado dentro de las opciones que tenía la Secretaría de Salud para contratar el servicio de cirugías bariátricas, resultando la mejor opción la de la IPS contratada, por costos y servicios.

Citó apartes de doctrina sobre el tema de la contratación estatal en temas de salud, así como el concepto rendido por el Secretario Jurídico del departamento del Valle señor Raimundo Antonio Tello, quien consideró la viabilidad de la suscripción del contrato ahora cuestionado. Finalmente cuestionó el Auto del 10 de mayo de 2012, que ordenó adelantar la actuación por el proceso verbal y citó a audiencia, en vista de que se contaba con los estudios y documentos previos que justificaron la contratación, advirtiendo que tratándose de contratación directa para la prestación de servicios de salud, más que estudios previos se trata de la justificación del contratista seleccionado para la ejecución del contrato, como quiera que “los estudios previos son requeridos en otra clase de contratos pero no en el caso específico que nos ocupa”. 1.6.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Tanto la parte actora como la entidad demandada radicaron los alegatos de conclusión dentro del término legal. 1.6.1. Alegatos de conclusión de la Procuraduría General de la Nación La apoderada del órgano de control solicitó la confirmación del fallo de primera instancia del 15 de mayo de 2019, que negó las pretensiones de la demanda, comoquiera que la parte demandante no logró demostrar ninguna causal de nulidad de los fallos disciplinarios proferidos en su contra. 1.6.2.

Alegatos de conclusión de la parte demandante Reiteró su petición de que se revocara el fallo apelado y, su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Esgrimió que el presente asunto dio un giro completo, debido a la petición que se incorporó al proceso en el mes de agosto de 2020 reiterada en septiembre de dicha anualidad, en la que solicitó la aplicación del silencio administrativo positivo, en atención a que la Procuraduría perdió competencia para expedir el fallo de segunda instancia que ahora se demanda. como en el recurso de apelación que se encontraba pendiente por resolver, y cuyo tiempo caducó para la entidad, se solicitaba la revocatoria de la sanción impuesta al aquí demandante, en virtud del silencio se produjo un acto administrativo ficto, favorable a sus pretensiones, e impedía a la Procuraduría emitir un segundo pronunciamiento.

Sin embargo, el ente de control lo expidió, desconociendo el acto administrativo presunto, que no podía ser revocado sin su consentimiento. 1.7. Concepto del Ministerio Público. De acuerdo con certificación secretarial del 30 de junio de 2021, la delegada del Ministerio Público guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 2.

Planteamiento del problema jurídico En el presente caso la Sala debe determinar si procede la revocatoria del fallo del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las pretensiones de la demanda. Con ese propósito, se establecerá si la sanción de destitución e inhabilidad por diez años que le fue impuesta al sancionado, como funcionario público elegido popularmente, se ajusta a la normativa que regula la restricción de los derechos políticos, conforme a la Convención Americana de Derechos Humanos, para lo cual se efectuará de manera oficiosa e integral, el control de convencionalidad, de cara a la teoría del derecho viviente.

La Sala con el fin de resolver el problema jurídico planteado seguirá el siguiente esquema: 2.1. Actos administrativos demandados; 2.2. Derechos políticos y sus restricciones en ejercicio del control disciplinario; ámbito jurídico interno y marco de la Convención Americana de Derechos Humanos; 2.3. Control de convencionalidad a la actuación disciplinaria cuestionada, a la luz del derecho viviente, y aplicación, de manera oficiosa, al caso en estudio; 2.4.

Resolución del caso concreto y 2.5. Del restablecimiento del derecho. 2.1. Actos Administrativos demandados 2.1.1. Fallo de primera instancia proferido el 24 de febrero de 2015 por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, que en la parte resolutiva dispuso: “PRIMERO. - DECLARAR PROBADO y no desvirtuado el cargo único formulado el 29 de abril de 2014 en la presente radicación a Juan Carlos Abadía Campo, identificado con la cédula de ciudadanía nro.

X, en su condición de Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, para la época de los hechos y, en consecuencia, declararlo disciplinariamente RESPONSABLE de la comisión de la falta gravísima descrita en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, cometida a título de culpa gravísima, por la que se le impone sanción disciplinaria consistente en destitución e inhabilidad general para ejercer función pública por el término de diez (10) años, por las razones consignadas en esta decisión”.

(negritas fuera de texto) 2.1.2. Fallo de segunda instancia expedido el 29 de septiembre de 2016 por la Sala Disciplinaria conformada por los procuradores primero y segundo delegados, que, al resolver la apelación en contra del fallo de primera instancia, dispuso: “PRIMERO: CONFIRMAR el ordinal primero de la providencia recurrida, mediante el cual se declaró disciplinariamente responsable al señor JUAN CARLOS ABADÍA CAMPO, en su condición de Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, identificado con la cédula de ciudadanía N° X, por la conducta reprochada en el único cargo que le fuera formulado, e impuso al disciplinado la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años, de conformidad con lo señalado en la parte considerativa de esta providencia.” (negritas fuera de texto) 2.2.

Derechos políticos y sus restricciones en ejercicio del control disciplinario; ámbito jurídico interno y marco de la Convención Americana de Derechos Humanos. En cuanto a los derechos políticos, el artículo 40 de la Constitución Política prescribe que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, lo que se hace efectivo a través de, entre otros derechos: “1.

Elegir y ser elegido. 2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática. (…)”. Estos derechos políticos surgen a partir de la calidad de ciudadano en ejercicio, conforme con el artículo 99 ibidem, que señala que “la calidad de ciudadano en ejercicio es condición previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción”.

Constitucionalmente se prevén ciertos eventos que limitan el ejercicio de los derechos políticos, entre otros, el artículo 98 que señala que la ciudadanía se pierde de hecho cuando se ha renunciado a la nacionalidad y su ejercicio se puede suspender en virtud de decisión judicial en los casos que determine la ley; el artículo 122, por la comisión de delitos y los artículos 172, 177 y 191, por razón de la nacionalidad y la edad.

En el orden legal, el artículo 45 del Código Disciplinario Único define las sanciones y sus consecuencias, así: “Artículo 45. Definición de las sanciones. 1. La destitución e inhabilidad general implica: a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o c) La terminación del contrato de trabajo y, d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera. 2.

La suspensión implica la separación del ejercicio del cargo en cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria y la inhabilidad especial, la imposibilidad de ejercer la función pública, en cualquier cargo distinto de aquel, por el término señalado en el fallo […]”. Ciertamente, la destitución e inhabilidad general, y la suspensión y la inhabilidad especial, también son claras restricciones a los derechos políticos, pues, implican la separación o terminación de la relación del servidor público con la administración, entre otros, de los elegidos popularmente y la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, aún de elección popular.

Ahora bien, frente a la competencia del Procurador General de la Nación para investigar y sancionar a servidores públicos de elección popular, el artículo 277 del texto superior señala, entre las funciones conferidas a dicha autoridad, de manera personal o a través de sus delegados o agentes, la del numeral 6°, que prescribe: “Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.

Mientras que el artículo 278 ídem relacionó las funciones que le están expresamente reservadas al Procurador General de la Nación, de tal manera que no podrán ser objeto de delegación, siendo una de ellas la del numeral 1°: “Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo”.

Las anteriores normas fueron desarrolladas a nivel institucional por el Decreto 262 de 2000, que en el artículo 3 reguló lo relativo al Poder disciplinario preferente de la PGN y el artículo 25 reglamentó las competencias de las procuradurías delegadas. En virtud de esta competencia, el Procurador General de la Nación se encuentra facultado para sancionar a los servidores públicos, incluso los de elección popular, con “destitución e inhabilidad general, cuando cometen faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima”, o con suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas, o con inhabilidad permanente “cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado”, conforme con el artículo 44, numerales 1 y 2, y 46 de la Ley 734 del 2002, implicando ello una restricción al ejercicio de los derechos políticos de los elegidos popularmente.

Las faltas gravísimas, que dan lugar a la sanción de destitución e inhabilidad general, se encuentran expresamente señaladas en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002, en el que se relacionan más de 65 comportamientos o actividades que por acción u omisión, pueden dar lugar a dicha sanción. Bajo el contexto anterior, siendo el gobernador de departamento servidor público elegido por voto popular, no cabe duda de que es destinatario de la ley disciplinaria y está sometido al procedimiento y sanciones previstas en la Ley 734 de 2002; y a la fecha el órgano de control disciplinario es el que ejerce la facultad de restringir los derechos políticos de esta clase de servidores públicos.

Ahora bien, en el marco internacional, específicamente en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, también llamada Pacto de San José de Costa Rica, suscrita en 1969, de la cual Colombia hace parte, conforme a la Ley 16 del 30 de diciembre de 1972, aprobatoria de dicha Convención, en cuanto a derechos políticos, su artículo 23 prescribe lo siguiente: “Artículo 23.

Derechos Políticos. 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos. b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.

La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente, en proceso penal”. (subrayado de la Sala) De acuerdo con los apartes transcritos del numeral 2° del artículo 23, la Sala precisa que a nivel convencional el ejercicio de los derechos políticos puede ser objeto de reglamentación mas no de negación y, que tales limitaciones están reservadas a casos en que sea decretada por juez competente en un proceso penal.

Han sido varios los casos de conocimiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los que dicho órgano de jurisdicción transnacional ha interpretado el artículo 23 convencional, estableciendo las condiciones y requisitos que los Estados parte deben cumplir al momento de regular o restringir los derechos políticos, como son la legalidad, la finalidad y la necesidad y proporcionalidad de la medida;

“La restricción debe encontrase prevista en una ley, no ser discriminatoria, basarse en criterios razonables, atender a un propósito útil y oportuno que la torne necesaria para satisfacer un interés público imperativo, y ser proporcional a ese objetivo”. En sentencia del 1° de septiembre de 2011 proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al resolver el caso López Mendoza Vs Venezuela, por razón de una sanción de inhabilidad para el ejercicio de la función pública que le fue impuesta por la Contraloría General de la República mediante dos procesos administrativos que le prohibieron su participación en las elecciones regionales para el año 2008, el órgano internacional consideró infringido el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, con fundamento, entre otras, en las siguientes consideraciones: “El artículo 23.2 de la Convención determina cuáles son las causales que permiten restringir los derechos reconocidos en el artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos que deben cumplirse para que proceda tal restricción. En el presente caso, que se refiere a una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una “condena, por juez competente, en proceso penal”.

Ninguno de esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un “juez competente”, no hubo “condena” y las sanciones no se aplicaron como resultado de un “proceso penal”, en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana.” (negritas fuera de texto) En el referido precedente resulta importante destacar el “voto concurrente” expresado por el juez Diego García - Sayán, quien, además de apoyar la decisión mayoritaria de sancionar al Estado venezolano, propuso que se debería efectuar una interpretación no literal sino sistemática y evolutiva de la expresión “exclusivamente”, al considerar: “16.

A partir de los medios de interpretación referidos en los párrafos anteriores se puede concluir que el término ‘exclusivamente’ contenido en el artículo 23.2 de la Convención no remite a una lista taxativa de posibles causales para la restricción o reglamentación de los derechos políticos. Asimismo, que el concepto ‘condena, por juez competente, en proceso penal’ no necesariamente supone que ese sea el único tipo de proceso que puede ser utilizado para imponer una restricción. Otros espacios judiciales (como la autoridad judicial electoral, por ejemplo) pueden tener, así, legitimidad para actuar.

Lo que es claro y fundamental es que cualquiera que sea el camino utilizado debe llevarse a cabo con pleno respeto de las garantías establecidas en la Convención y, además, ser proporcionales y previsibles. 17. A la luz de una interpretación evolutiva y sistemática del artículo 23.2, y en atención al carácter vivo de la Convención, cuya interpretación tiene que acompañar la evolución de los tiempos y las condiciones contemporáneas de la evolución institucional, lo crucial es que sea una autoridad de naturaleza judicial, vale decir en sentido amplio, y no restringida a un juez penal”.

En reciente jurisprudencia, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, precisó que, en relación con las restricciones del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, son causales taxativas al incluirse la palabra «exclusivamente» para enlistar las razones por las cuales a través de la ley se puede regular el ejercicio de los derechos políticos previstos en el 23.1 ejusdem; y precisó que “[…] En cuanto a la causal por «condena, por juez competente, en proceso penal», en principio, se refiere a la decisión definitiva adoptada por una autoridad calificada, esto es, un juez de la República a quien por su especialidad se le atribuyó la función de estudiar la responsabilidad de la comisión de un acto considerado delito y que si como consecuencia del sentido del fallo es declarado culpable se impone una sanción condenatoria dentro de un proceso de naturaleza especial como lo es un proceso penal […]”.

Ahora bien, la Corte Interamericana de Derechos Humanos también se pronunció sobre la interpretación del artículo 23.2 de la CADH en un caso contra Colombia. En sentencia del 8 de julio de 2020, en el caso Petro Urrego contra Colombia, la CIDH consideró que “el Estado incumplió con sus obligaciones previstas en el artículo 23 de la Convención, en relación con el artículo 2 del mismo instrumento, por la existencia y aplicación de las normas del Código Disciplinario Único que facultan a la Procuraduría a imponer dichas sanciones a funcionarios públicos democráticamente electos, como fue el caso del señor Petro”.

Esta providencia es clara al indicar que la vigencia de las normas que facultan a la Procuraduría a imponer sanciones de inhabilitación o destitución a funcionarios democráticamente electos, previstas, a nivel general, en el ordenamiento jurídico colombiano y, en particular, en el Código Disciplinario Único, constituyen un incumplimiento al deber de adoptar disposiciones de derecho interno; por ello, el Estado es responsable por la violación al artículo 23 de la Convención Americana.

La CIDH consideró que “[…]Si bien el Consejo de Estado declaró la nulidad de dicha sanción, ordenó el pago de salarios dejados de percibir, y ordenó la desanotación de las sanciones impuestas mediante sentencia de 15 de noviembre de 2017, la Corte concluye que dicha decisión no ha reparado integralmente el hecho ilícito que constituyó la violación del derecho al ejercicio de una función de elección popular del señor Petro, pues su mandato fue interrumpido por algo más de un mes mientras estuvo separado de su cargo en virtud de la decisión de la Procuraduría, lo cual también constituyó una afectación de los derechos políticos de sus electores y del principio democrático, y no se han modificado las normas que permitieron la imposición de dichas sanciones”.

(Resaltado fuera de texto). Ante este panorama, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ordenó al Estado colombiano que efectuara los ajustes al ordenamiento interno a través de medidas legislativas, como también así lo exhortó la Sala Plena de lo Contencioso del Consejo de Estado en el fallo del 15 de noviembre de 2017, al que hace referencia la CIDH en su sentencia del 8 de julio de 2020.

En efecto, ya esta Corporación en la mencionada sentencia del 15 de noviembre de 2017 se había pronunciado sobre la interpretación del artículo 23.2 de la CADH, y, a partir de allí, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, por dos razones independientes, la primera, por la falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación para imponer al señor Gustavo Francisco Petro Urrego la sanción de destitución e inhabilidad por 15 años, cargo que prosperó en virtud del control de convencionalidad que, en el caso concreto realizó la Sala Plena del artículo 44.1. de la Ley 734 de 2002 frente al artículo 23.2 convencional, atendiendo las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, con fundamento en el cual se advirtió la falta de competencia del órgano administrativo de control para imponer una sanción que restringió los derechos políticos del demandante, elegido popularmente como alcalde de la capital para el período constitucional 2012-2016, y la segunda, por violación al principio de tipicidad por vicios en la adecuación de las faltas disciplinarias imputadas.

Frente a la orden de la CIDH al Estado Colombiano de efectuar los ajustes al ordenamiento interno a través de medidas legislativas para armonizarlo con las normas convencionales, la Procuraduría General de la Nación presentó el proyecto que dio origen a la Ley 2094 de 2021 “Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones”, legislación en la que se le pretendieron asignar funciones jurisdiccionales al ente de control disciplinario.

Sin embargo, según el comunicado de prensa 04 del 16 de febrero de 2023, la Corte Constitucional mediante sentencia C-030 de 2023, de la cual no se conoce aún su texto oficial, en su parte resolutiva declaró: (i) la inexequibilidad de las expresiones “jurisdiccionales” y “ejecutoriadas” contenidas en los artículos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021 y de la expresión “ejecutoriadas” contenida en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021;

(ii) la exequibilidad condicionada del artículo 1 de la Ley 2094 de 2021 (que modificó el art. 2 de la Ley 1952 de 2019), en el entendido de que la determinación de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, corresponderá al juez contencioso administrativo, conforme lo establece el inciso cuarto de esta misma norma;

(iii) la exequibilidad condicionada de los artículos 13, 16 y 17, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la Procuraduría “son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional”; y (iv) la exequibilidad condicionada del artículo 54 de la Ley 2094 de 2021, en el entendido de que el recurso extraordinario de revisión operará solamente cuando se impongan sanciones de 2 destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, por ministerio de la ley, de manera automática e inmediata.

De acuerdo con lo anterior, pese a la intención de la Ley 2094 de 2021 de ajustar la competencia de la Procuraduría General de la Nación al sistema interamericano de derechos humanos que consagra la reserva judicial para los casos de sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad de servidores de elección popular, lo cierto es que, conforme con el pronunciamiento de la Corte Constitucional, este ente de control en tanto es una autoridad que ejerce función disciplinaria de orden administrativo, la naturaleza de sus actos sancionatorios siguen siendo administrativos. 2.3.

Control de convencionalidad a la actuación disciplinaria cuestionada, a la luz del derecho viviente y aplicación de manera oficiosa al caso en estudio, así no hubiera sido expresamente solicitado. La aplicación de la jurisprudencia internacional, en especial, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, es una herramienta para interpretar o dar alcance al instrumento internacional consignado en la Convención Americana de Derechos Humanos, o Pacto de San José de Costa Rica de 1969, en procura de otorgar efectividad a los derechos humanos y garantizar su protección. Como tal, estas decisiones se constituyen en una interpretación dominante sobre el sentido o significado de una norma frente al derecho convencional y, por tanto, se erige como un instrumento de derecho viviente que tiene como derrotero la verdadera concreción de los derechos protegidos convencionalmente.

La Sala considera necesario advertir que al juez contencioso administrativo le resulta imperioso, en sede del presente control de legalidad, tener en cuenta para la resolución del caso en estudio, los postulados trazados por el derecho convencional, pese a que en este asunto no hubiera sido expresamente solicitado en el libelo introductorio de la demanda ni en la apelación interpuesta por la parte activa.

Lo anterior, por varias razones, la primera, porque conforme con el artículo 9 de la Constitución Política y los artículos 26 y 27 de la Ley 32 de 1985, aprobatoria de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969, el Estado colombiano reconoce los principios de derecho internacional y debe cumplir los tratados de buena fe, principio pacta sunt servanda; sin que sea permitido invocar disposiciones de derecho interno para incumplir los tratados internacionales.

Y es que no puede perderse de vista el artículo 93 de la Carta Política que establece: “Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.

(…)” De acuerdo con lo anterior, nuestro ordenamiento superior previó que tanto los derechos como los deberes consagrados en el texto constitucional se deberán interpretar de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por el país, como sucede con la Convención Americana de Derechos Humanos, suscrita en 1969, y ratificada por Colombia, conforme a la Ley 16 del 30 de diciembre de 1972.

El artículo 1 de la Convención de San José de Costa Rica estableció la Obligación de respetar los Derechos convenidos así: “[…]1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. 2.

Para los efectos de esta Convención, persona es todo ser humano […]” de tal manera que “si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades” (artículo 2).

Por su parte, el artículo 33 del instrumento jurídico internacional señaló: “Son competentes para conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados Partes en esta Convención: a) La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, llamada en adelante la Comisión, y b) La Corte Interamericana de Derechos Humanos, llamada en adelante la Corte.

Así las cosas, el Estado colombiano al haber suscrito el documento internacional tiene la obligación de cumplir los derechos reconocidos en el texto, así como el deber de efectuar el control de convencionalidad de manera obligatoria, tarea en cabeza de toda autoridad administrativa y judicial. Adicionalmente, porque el control de legalidad que efectúa la jurisdicción de lo contencioso administrativa sobre las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria es pleno, comoquiera que no está supeditado a limitaciones ni restricciones, sin que por ello se constituya en una tercera instancia; e integral, pues incluye un juicio sustancial del acto sancionador a la luz del respeto por la garantía de los derechos fundamentales del disciplinado.

Así se consideró en sentencia de unificación del 9 de agosto de 2016: “[…] En conclusión: El control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, es integral. Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin "deferencia especial" respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva […]”.

Siendo así, y bajo la óptica que el control de legalidad de la sanción disciplinaria es pleno e integral, el juez contencioso debe tener presente los cambios que puedan surgir con ocasión del aporte, tanto a nivel normativo y jurisprudencial del derecho interno, como aquellos que puedan surgir en virtud del aporte jurisdiccional trazado por órganos internacionales, en el marco de los tratados internacionales suscritos por el Estado colombiano. Bajo el anterior contexto, el juez del control de legalidad debe considerar y tener en cuenta al momento de emitir sentencia, el entorno de la realidad, en virtud del derecho viviente que obliga a todas las autoridades, sin excepción alguna -cuanto más a quienes administran justicia-, a realizar una interpretación de la normativa interna de cara a los postulados y mandatos trazados por órganos judiciales internacionales, frente a los cuales no se puede oponer.

La Corte Constitucional ha señalado que el derecho viviente se entiende como una doctrina en el área del derecho, que significa una interpretación dominante de carácter judicial, o asentada en la doctrina especializada, que determina el sentido o significado real de una norma y su aplicación. Al respecto puntualizó: “Observar el derecho viviente en las providencias judiciales es necesario para evaluar si el sentido de una norma que el juez constitucional considera el más plausible, es realmente el que se acoge o patrocina en las instancias judiciales.

Por ello, atender el derecho vivo es una garantía de que la norma sometida a su control realmente tiene el sentido, los alcances, los efectos o la función que el juez constitucional le atribuye”. En cuanto a los requisitos exigidos para la conformación del derecho viviente, el citado precedente jurisprudencial señaló: “Con el fin de que el derecho viviente en la jurisprudencia se entienda conformado, se deben cumplir varios requisitos que muestren la existencia de una orientación jurisprudencial dominante, bien establecida.

Entre ellos, son requisitos sine qua non los siguientes: (1.) la interpretación judicial debe ser consistente, así no sea idéntica y uniforme (si existen contradicciones o divergencias significativas, no puede hablarse de un sentido normativo generalmente acogido sino de controversias jurisprudenciales); (2.) en segundo lugar, la interpretación judicial debe estar consolidada: un solo fallo, salvo circunstancias especiales, resultaría insuficiente para apreciar si una interpretación determinada se ha extendido dentro de la correspondiente jurisdicción; y, (3.) la interpretación judicial debe ser relevante para fijar el significado de la norma objeto de control o para determinar los alcances y efectos de la parte demandada de una norma.

La opinión de los doctrinantes puede ser valiosa para fijar el significado de una norma, pero no basta por sí sola para que se configure un derecho viviente. Los requisitos mencionados anteriormente son también aplicables para apreciar el valor de la doctrina. Sin embargo, a ellos debe agregarse un elemento cuantitativo y otro cualitativo: en cuanto al primero, no es lo mismo la opinión de un ensayista que la coincidencia entre las tesis de muchos tratadistas; para que pueda ayudar a conformar un derecho viviente la interpretación de los doctrinantes debe estar suficientemente expandida; en cuanto a lo segundo, la autoridad académica del doctrinante naturalmente le confiere un valor especial.” Ahora bien, no tiene discusión que la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuando se trata de la interpretación de normas convencionales, en un caso concreto, para la protección de los derechos humanos reconocidos internacionalmente en el tratado, abarca el ámbito jurídico interno y, por lo tanto, su jurisprudencia hace parte del derecho viviente en nuestro sistema jurídico.

Así, el control de convencionalidad en el caso Petro Urrego Vs. Colombia efectuado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos tiene fuerza obligatoria para todos los jueces de Colombia, porque fue un control sobre las normas del Código Disciplinario Único que facultan a la Procuraduría a imponer sanciones de destitución e inhabilidad a funcionarios públicos democráticamente electos, es decir, fue un control para el sistema jurídico colombiano. De allí que hoy el baremo de convencionalidad de las citadas normas del Código Disciplinario Único es el artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos y la sentencia de la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, decisión en la que se estableció que, si bien las normas constitucionales no eran incompatibles con la Convención, las mencionadas normas del CDU sí lo son, y como baremo de convencionalidad que es, debe ser aplicado a todos los casos en igualdad de condiciones por los jueces de Colombia.

Por ello, sin duda alguna, la sentencia proferida el 8 de julio de 2020 por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, marca un precedente en relación con la manera como deben interpretarse y acatarse en nuestro ordenamiento jurídico, las disposiciones de la Convención Americana de Derechos Humanos, por cuanto el instrumento jurídico internacional y las sentencias proferidas por la CIDH constituyen, en conjunto, la convencionalidad como fuente normativa en la teoría del derecho viviente.

A pesar de que la Ley 16 del 20 de diciembre de 1972 mediante la cual se aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos en nuestro sistema normativo, fue expedida con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, lo cierto es que sus preceptivas tienen total aplicación en virtud del artículo 93 superior que le reconocen prevalencia en el ordenamiento interno, por tratarse de un tratado internacional ratificado por el Congreso de la República que reconoce derechos humanos. La importancia de la sentencia proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro Urrego Vs. Colombia radica en que aplicó los preceptos normativos de la Convención Americana de Derechos Humanos en el marco del derecho interno colombiano, al interpretar que las normas que le otorgaban a la Procuraduría General de la Nación la competencia para sancionar disciplinariamente a funcionarios de elección popular contrariaban el marco convencional.

Así lo consideró el fallo de la CIDH del año 2020, que se constituye en precedente de obligatorio cumplimiento como manifestación del derecho viviente: “112. En el presente caso, el Tribunal constata que el artículo 277.6 de la Constitución Política de Colombia faculta al Procurador para “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.

Por su parte, el artículo 278 del texto constitucional establece que el Procurador ejercerá directamente la función de “1. Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas [ ]”. La Corte observa que el primer período del inciso 6º del artículo 277 y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución de Colombia admiten la posibilidad de ser interpretados de modo compatible con la Convención Americana y con el modelo de Estado de derecho establecido por el artículo 1º de la propia Constitución151, a condición de entender que la referencia a los funcionarios de elección popular está limitada únicamente a la potestad de vigilancia del Procurador.

Conforme a la regla de que no debe declararse una norma violatoria de la Convención en tanto admita una interpretación compatible con ésta, la Corte encuentra que el inciso 6º del artículo 277, y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución Política de Colombia, no son incompatibles con el artículo 23 de la Convención Americana. 113.

Por otro lado, el Código Disciplinario Único prevé en sus artículos 44 y 45 la facultad de la Procuraduría para destituir e inhabilitar funcionarios públicos, y define las implicaciones de dichas sanciones en los siguientes términos: “a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución, o c) La terminación del contrato de trabajo, y d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera”.

La Corte ya concluyó anteriormente que una sanción de inhabilitación o destitución de un funcionario público democráticamente electo por vía de autoridad administrativa y no por “condena, por juez competente, en proceso penal”, es contraria al artículo 23.2 de la Convención y al objeto y fin de la Convención (supra párr. 100). Por las mismas razones, la Corte concluye que el Estado incumplió con sus obligaciones previstas en el artículo 23 de la Convención, en relación con el artículo 2 del mismo instrumento, por la existencia y aplicación de las normas del Código Disciplinario Único que facultan a la Procuraduría a imponer dichas sanciones a funcionarios públicos democráticamente electos, como fue el caso del señor Petro.” (subrayado fuera del texto).

El juicio de convencionalidad efectuado por la CIDH al sistema normativo interno para condenar al Estado colombiano como responsable por la violación del derecho político del demandante, protegido por el artículo 23 del tratado internacional, sentó como ratio decidendi que el Código Disciplinario Único le otorgó a la Procuraduría General de la Nación la facultad de imponer sanciones como la destitución a funcionarios públicos elegidos democráticamente, contraviniendo la norma convencional que excluye dicha competencia por vía de autoridad administrativa.

Siendo así, el anterior precedente resulta de obligatorio acatamiento por parte de todos los jueces de la República al efectuar el control de convencionalidad en el ámbito nacional, como quiera que no se puede desconocer que la CIDH reconoció en el citado precedente judicial que el inciso 6º del artículo 277 y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución Política de Colombia, no son incompatibles con el artículo 23 de la Convención Americana, pero su interpretación debe darse de manera que no quebrante dicha disposición; y que, por el contrario, las normas del Código General Disciplinario que sí son incompatibles con la Convención. Bien es sabido que la Procuraduría General de la Nación ha sido concebida, a nivel constitucional y legal, como un órgano de control disciplinario de naturaleza administrativa.

Con la Ley 2094 de 2021 se pretendió cambiar su naturaleza, sin embargo, mediante sentencia C-030 del 16 de febrero de 2023, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de las expresiones “jurisdiccionales” y “jurisdiccional” contenidas en los artículos 1, 54, 73 y 74 de dicha Ley; y aunque no se conoce el texto definitivo de esta providencia, lo cierto es que resulta irrelevante para la resolución del presente caso, comoquiera que la actuación que se controla fue expedida bajo la vigencia del Código Único Disciplinario, Ley 734 de 2002.

De tal manera que, aplicadas las anteriores motivaciones para el caso en estudio, como expresión del derecho viviente y en virtud del principio de igualdad ante la ley, para la resolución de este y los demás casos de similares contornos fácticos y jurídicos, se deberá tener en consideración el precedente convencional del 8 de julio de 2020, toda vez que el marco normativo con fundamento en el cual fue destituido, en aquel momento, el primer mandatario de la capital no ha cambiado y fue el mismo con fundamento en el cual la Procuraduría General de la Nación destituyó al ahora demandante Juan Carlos Abadía Campo, elegido popularmente como gobernador del departamento del Valle del Cauca.

Una de las manifestaciones del derecho viviente se traduce en garantizar la efectividad de principios constitucionales como la seguridad jurídica y la igualdad de trato ante la ley, reconocidos para la protección de los derechos fundamentales de los administrados. Es así como la Corte Constitucional en la sentencia SU-354 de 2017, al analizar los instrumentos con que cuentan las autoridades judiciales para garantizar los principios mencionados, precisó: “La uniformidad de las decisiones adoptadas por los jueces permite, entonces, que los ciudadanos tengan certeza sobre el ejercicio de sus derechos y la efectividad de los mecanismos para su protección, con lo cual se concreta la seguridad jurídica y la igualdad en las actuaciones judiciales.

Para ello, la jurisprudencia ha fijado diferentes instrumentos: (i) la Constitución reconoce que la actividad de los jueces está sometida al imperio de la ley, “lo que constituye no solo una garantía de autonomía e imparcialidad, sino también de igualdad en tanto el punto de partida y llegada de toda la actuación judicial es la aplicación de la ley”;

(ii) la ley establece un conjunto de pautas orientadoras para resolver los diferentes problemas que se suscitan al interpretar y aplicar las normas jurídicas; (iii) la Constitución ha previsto órganos judiciales que tienen entre sus competencias “la unificación de jurisprudencia como forma de precisar con autoridad y vocación de generalidad el significado y alcance de las diferentes áreas del ordenamiento jurídico”;

(iv) la jurisprudencia constitucional ha incorporado un grupo de doctrinas que, como la cosa juzgada y el deber de respeto del precedente judicial, “tienen entre sus propósitos garantizar la estabilidad de las decisiones y reglas judiciales fijadas con anterioridad”; y (v) algunos estatutos como el CPACA incorporan normas que tienen por propósito asegurar la eficacia de la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado a través, por ejemplo, de su extensión (arts. 10 y 102)”.

Ciertamente, la aplicación de los postulados trazados por el derecho convencional permite garantizar la efectividad del derecho a la igualdad respecto de otros disciplinados quienes, en casos de contornos similares, sustentaron de forma categórica el juicio de legalidad de cara al marco normativo internacional, lo cual a futuro prevendrá la interposición de acciones constitucionales, aunado a que se efectiviza el postulado que orienta la administración de justicia previsto en el artículo 228 ídem de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.

La Sala considera necesario precisar que la jurisprudencia que sienta en esta oportunidad la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado no contradice pronunciamientos de la Corte Constitucional cuando se ha referido a casos de restricción de derechos políticos de los funcionarios públicos elegidos popularmente, pues es claro que el referente o baremo que, tanto la Corte Suprema de Justicia, antes de 1991, y ahora la Corte Constitucional tienen, en el ejercicio de sus competencias, como juez de exequibilidad es la Constitución Política.

Su labor de guardiana de la Constitución conlleva el estudio de la conformidad de las leyes frente a la Carta Suprema, sin comprender el control de convencionalidad. En efecto, mediante sentencia C-146 de 2021, la Corte Constitucional explicó las razones por las cuales ella no es juez de convencionalidad dentro del marco del control de convencionalidad interamericano – CCI.

Así, precisó que “la CADH hace parte del bloque de constitucionalidad stricto sensu, pero no constituye un parámetro autónomo y autosuficiente de validez de la normativa nacional”. Sobre el tema consideró: “[…] 106. La Corte Constitucional no ha adoptado el CCI desarrollado por la Corte IDH. De manera expresa, la Corte Constitucional ha sostenido que “no es juez de convencionalidad”.

Esto, por cuanto esta Corte “no está llamada a verificar la concordancia abstracta de la legislación nacional con los tratados internacionales que obligan al Estado” y “la confrontación de una ley con un tratado internacional no puede dar lugar a una declaratoria automática de constitucionalidad o inconstitucionalidad”. Por el contrario, como se explicó, al efectuar el control (abstracto) de constitucionalidad de las leyes, la Corte Constitucional debe interpretar sistemáticamente las normas que integran el bloque de constitucionalidad y armonizarlas con la Constitución Política. […] 108.

En otras palabras, el CCI implica aceptar la existencia de normas supraconstitucionales (i.e. CADH y la interpretación que la Corte IDH ha efectuado de esta). Esta tesis es incompatible con el ordenamiento jurídico colombiano, por cuanto desconoce la supremacía constitucional y transmuta la naturaleza de la Corte Constitucional, que pasaría de ser juez constitucional a ser juez convencional.

De igual forma, la Corte ha descartado la inclusión de la jurisprudencia interamericana en el bloque de constitucionalidad y ha sostenido que, en principio, tales decisiones “no puede[n] ser trasplantada[s] automáticamente al caso colombiano en ejercicio de un control de convencionalidad que no tenga en cuenta las particularidades del ordenamiento jurídico interno” […]” En este sentido, las sentencias de la Corte Constitucional, en las que ha avalado la competencia de la Procuraduría para disciplinar a los elegidos popularmente, en casos de corrupción, en los que, además, los criterios expuestos en sus diferentes pronunciamientos no han sido unívocos, no se constituyen en un precedente, porque, se reitera, la Corte Constitucional no ha efectuado un control de convencionalidad sobre las actuaciones de la Procuraduría General de la Nación como disciplinadora de estos funcionarios públicos, como sí lo ha hecho el Consejo de Estado, en su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, en ejercicio del control de legalidad, cuyo marco de competencia comprende el estudio de la conformidad de los actos administrativos no solo con la ley, sino con la Constitución y con los convenios suscritos por el Estado Colombiano. A juicio de la Sala, como ya se mencionó en párrafos anteriores, el órgano que es el intérprete autorizado de las normas de la CADH es la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuyos pronunciamientos se imponen obedecer, como lo es la sentencia del 8 de julio de 2020 dictada por la Corte Interamericana en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, pronunciamiento que, junto con la normativa de la Convención, tiene fuerza obligatoria para todos los jueces de Colombia. 2.4.

Resolución del caso concreto El presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho está dirigido contra los fallos disciplinarios proferidos por la Procuraduría General de la Nación, mediante los cuales le impuso al demandante la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años, al encontrarlo responsable de falta disciplinaria de haber participado en la irregular suscripción del contrato de prestación de servicios de salud N° 365 del 25 de marzo de 2010, celebrado entre el departamento del Valle del Cauca –Secretaría de Salud- y la IPS Eduardo Bolaños Ltda., con desconocimiento de los principios de transparencia y responsabilidad, que orientan la actividad contractual.

Lo anterior, como quiera que a juicio del órgano de control disciplinario el sancionado viabilizó la celebración directa del contrato, pese a que dado el objeto de este -prestación de servicios de salud-, no le permitía acudir a esta modalidad contractual, sino que debía agotarse la de selección abreviada y objetiva del contratista. La parte actora ha señalado, en su defensa, violación al principio de legalidad, toda vez que la suscripción del contrato cuestionado no estaba sometida a las disposiciones de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, sino que únicamente estaba sujeto a las de la Ley 1122 de 2007, por tratarse de un contrato de prestación de servicios de salud es decir de una legislación especial.

Asimismo, invocó la transgresión al debido proceso, por indebida y ausente valoración del material probatorio allegado a la actuación disciplinaria. Ninguna de las anteriores causales de nulidad fue acogida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Desestimó la violación al principio de legalidad, por cuanto si bien es cierto la Ley 1122 de 2007 efectuó modificaciones en el Sistema de Seguridad Social en Salud, ello no significa que haya fijado una excepción al modo de seleccionar los contratistas en la celebración de los contratos de prestación de servicios de salud, por lo que la modalidad contractual que se debió agotar era la de selección abreviada en los términos del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007.

Tampoco encontró acreditada la vulneración al debido proceso, por cuanto la prueba documental y testimonial fue valorada integralmente por el operador disciplinario, al quedar acreditada la responsabilidad del exgobernador en la falta endilgada. Por lo anterior, no dio por desvirtuada la presunción de legalidad de la actuación disciplinaria cuestionada.

Inconforme con esta decisión, el apoderado del accionante interpuso recurso de apelación en el que reiteró las razones aducidas en la demanda. En la etapa de alegatos de conclusión ante esta instancia judicial, la parte actora solicitó la aplicación del artículo 52 CPACA al considerar que en el sub judice operó la figura del silencio administrativo positivo y que, ante este acto ficto procede la absolución del demandante, como quiera que el recurso de apelación contra el fallo disciplinario fue resuelto por la Sala Disciplinaria después de un año de su interposición, cuando ya había perdido competencia el fallador de segunda instancia para confirmar la sanción. A juicio de la Sala, sería del caso resolver el fondo del debate planteado, si no fuera porque ab initio, en virtud del control de convencionalidad, cuya aplicación quedó establecida en capítulo anterior, se evidencia la falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación para declarar la nulidad de la sanción disciplinaria que le fue impuesta al señor Juan Carlos Abadía Campo consistente en destitución e inhabilidad general por diez (10) años.

Para el efecto anterior, esta Sala prohijará algunas de las motivaciones consignadas por esta misma Sala de Subsección en sesión del pasado 29 de junio de 2023 en el que se efectuaron las siguientes consideraciones: “En suma, de la lectura literal del artículo 23.2 Convencional que señala las razones o causales exclusivas por las cuales los estados deben reglamentar el ejercicio y oportunidad de los derechos allí referidos, específicamente, por «condena, por juez competente, en proceso penal», como de la interpretación sistemática, evolutiva y teleológica de esa norma convencional, frente al artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002 que indica como sanción por la comisión de una falta disciplinaria gravísima la destitución e inhabilidad general de un servidor público, incluido los de elección popular, por una autoridad administrativa como lo es la PGN, surge una evidente incompatibilidad, porque dicha sanción constituye una restricción no permitida en el texto convencional que limita en mayor medida los derechos políticos reconocidos en ella, al imponerse por una autoridad administrativa en el curso de un proceso administrativo sancionatorio.

(…) En efecto, la sanción de destitución e inhabilidad general impuesta al actor corresponde a la prevista en el artículo 44.1 de la Ley 734 para las faltas gravísimas dolosas, lo que implicó, por un lado, la terminación de la relación laboral del actor con la administración, quien había sido elegido por voto popular y, por el otro, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función por el término de 10 años señalado, lo que derivó en una clara restricción de derechos políticos, concretamente, el contendido en el artículo 23.1.b «de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores».

La Sala al efectuar el control de convencionalidad del numeral 1° del artículo 44 del Código Disciplinario Único, por cuanto le fue impuesta al demandante la sanción de destitución e inhabilidad general por diez (10) años, a la luz del artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, resulta evidente la incompatibilidad de dicha norma frente a la Convención, como quiera que la Procuraduría General de la Nación, al no ser una autoridad judicial sino administrativa, carecía de competencia para imponerla, pues ello implicó la restricción de los derechos políticos del señor Abadía Campo.

Según las pruebas del proceso se tiene acreditado que, previo el trámite administrativo adelantado por el ente de control disciplinario, el 24 de febrero de 2015, la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, sancionó al accionante con destitución e inhabilidad general por diez (10) años, mediante fallo de primera instancia, el cual fue confirmado por los procuradores primero y segundo delegados de la Sala Disciplinaria, mediante fallo del 29 de septiembre de 2016.

De acuerdo con lo anterior, es evidente que los fallos disciplinarios aquí controvertidos fueron impuestos por una autoridad que no integra la rama judicial, que tienen la naturaleza de administrativos y que, por lo tanto, fueron emitidos sin competencia, desconociendo así las previsiones del derecho convencional. En virtud de las anteriores consideraciones, la Sala encuentra suficiente motivación para declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, tal y como así se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo, por cuanto la sanción disciplinaria impuesta conllevó la restricción de los derechos políticos del demandante quien había sido elegido democráticamente como gobernador del departamento del Valle del Cauca, contraviniendo lo consagrado en el artículo 23 de la CADH y la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro Urrego Vs. Colombia. 2.5.

Del restablecimiento del derecho. El señor Juan Carlos Abadía Campo fue elegido por voto popular como gobernador del departamento del Valle del Cauca para el periodo comprendido entre el 1° de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2011, siendo posesionado el 1° de enero de 2008. Como quiera que para el 29 de septiembre de 2016 fecha en que se confirmó la sanción disciplinaria, ya el demandante no se desempeñaba como gobernador del departamento del Valle, en estricto sentido no se puede afirmar que se le coartó el desempeño de dicho cargo, al haber ya concluido el periodo constitucional para el cual había sido elegido.

Ahora bien, el demandante fue destituido como representante legal de la entidad territorial departamental, pero no por cuenta de los actos administrativos que ahora son declarados nulos, sino por otra sanción disciplinaria que previamente le había impuesto la Procuraduría General de la Nación, asunto que no le compete a esta Sala dilucidar.

En todo caso, y sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, no le cabe duda a la Sala que, en virtud de la presente sanción disciplinaria, al demandante se le impidió acceder a futuros cargos públicos incluso a aquellos de elección mediante voto popular, debido a la respectiva anotación en las bases de datos de los antecedentes disciplinarios, de acuerdo con las previsiones del artículo 174 de la Ley 734 de 2002 que reguló lo relativo al registro de sanciones.

Sin embargo, no es posible reconocer ninguna condena a favor del señor Juan Carlos Abadía Campo y en contra de la Procuraduría General de la Nación, en vista de que en estricto rigor no fue destituido por cuenta de la sanción que ahora se nulita, como quiera que para la fecha de su imposición ya no se desempeñaba como gobernador del Valle del Cauca.

Sumado a lo anterior, para la Sala es importante considerar que las razones por las cuales se declaró la nulidad de los actos demandados no tuvieron como fundamento la argumentación jurídica desarrollada en la demanda, sino la aplicación oficiosa del control de convencionalidad. Por lo tanto, no hubo lugar a desarrollar ninguno de los cargos de nulidad endilgados contra los actos acusados.

En lo que respecta a la pretensión esgrimida en la demanda relativa a que se le reconozcan al demandante las siguientes sumas de dinero: i) $20.696.007 por concepto de perjuicios materiales a razón de los honorarios de abogado en sede de conciliación prejudicial y, ii) $68.945.400 por concepto de perjuicios morales debido a la limitación para acceder a cargos públicos y poner en entredicho su buen nombre, para un total de $89.641.407, la Sala no encontró ningún aporte probatorio que acredite y justifique los dos valores reclamados, motivo por el cual no accederá a dicho reconocimiento.

Ciertamente, no se aportó prueba documental que acreditara el pago de los referidos honorarios por cuenta del contrato de mandato, ni los perjuicios morales que le fueron irrogados como consecuencia de la sanción, que lo hubiera obligado a abstenerse de integrar alguna lista o de participar en contiendas electorales para acceder a un cargo público regional o de alguna de las corporaciones públicas.

En fin, los perjuicios solicitados con motivo de la sanción no están soportados ni justificados en el expediente. En atención a lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solo se ordenará a la Procuraduría General de la Nación la eliminación de las bases de datos del antecedente disciplinario anotado por cuenta de la presente sanción que se anula.

Sobre la condena en costas Con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.

En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el artículo 2° de la parte resolutiva del fallo impugnado, dispuso la condena en costas en contra de la parte demandante, decisión que, en virtud de la presente providencia, se debe revocar. Ahora en lo que respecta a la actuación desplegada por la parte vencida mediante la presente decisión, esta instancia judicial no advierte temeridad o mala fe en la actuación procesal asumida por la Procuraduría General de la Nación, al estar sustentada en lo que consideraba era el marco normativo que regulaba el proceso disciplinario adelantado en contra del demandante, razón por la cual, tampoco se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

III. FALLA Artículo Primero. - REVOCAR la sentencia de 15 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Juan Carlos Abadía Campo, con fundamento en las razones expuestas en esta providencia. Artículo Segundo. - Como consecuencia de la decisión anterior, DECLARAR NULAS las actuaciones disciplinarias de fechas 24 de febrero de 2015 y 29 de septiembre de 2016, proferidas por la Procuraduría General de la Nación, que lo destituyeron e inhabilitaron por el término de diez (10) años, de acuerdo con las motivaciones de este fallo.

Artículo Tercero. – A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación, la eliminación en las bases de datos del registro de la sanción impuesta al señor Juan Carlos Abadía Campo, al quedar desvirtuada su presunción de legalidad. Artículo Cuarto. – NEGAR las demás pretensiones de la demanda. Artículo Quinto. - Sin condena en costas en contra de la demandada, con fundamento en las consideraciones esgrimidas en esta sentencia. Artículo Sexto. - RECONOCER personería jurídica al abogado Doctor Héctor Alfonso Carvajal Londoño apoderado de la parte demandante, en los términos y para los efectos del poder conferido, visible a folio 3 del ídice 12 del Sistema de Información Judicial SAMAI.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER Salvamento de voto