68001233300020250026401 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 68001-23-33-000-2025-00264-01 Demandante: Carlos Leonardo Hernández Demandado: Elkin Alfonso Reyes Plata – alcalde del municipio de Oiba (Santander) para el periodo 2024-2027 Temas: Recurso de apelación contra el auto que decretó la suspensión provisional.

Inhabilidad por ejercicio de autoridad política, administrativa y civil. Efectos ex tunc y ex nunc de las sentencias de nulidad electoral AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección Quinta es competente para conocer del recurso de apelación en contra del auto que decretó la suspensión provisional del acto de elección del demandado como alcalde municipal de Oiba, de conformidad con los artículos 1501, 152.7. a)2 y el inciso final3 del 277 del CPACA, en consonancia con el 134 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES a) La demanda5 y sus fundamentos 1. Como aspectos relevantes para resolver los recursos de alzada se tiene que, Carlos Leonardo Hernández, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral (art. 1396), demandó el formulario E-26 AL del 20 de mayo de 2025 que contiene la elección de Elkin Alfonso Reyes Plata como alcalde del municipio de Oiba para lo 1 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)». 2 «Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7.

De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: a) De la nulidad del acto de elección […] de los alcaldes municipales […]». 3 «En el caso de que se haya pedido la suspensión provisional del acto acusado, la que debe solicitarse en la demanda, se resolverá en el mismo auto admisorio, el cual debe ser proferido por el juez, la sala o sección. Contra este auto solo procede en los procesos de única instancia el recurso de reposición y, en los de primera, el de apelación». 4 Modificado por el artículo 1 del acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 5 Índice 4 Samai del tribunal. 6 Ley 1437 de 2011 en adelante CPACA.

Según lo relata el accionante, el demandado fue elegido alcalde de esa municipalidad el 29 de octubre de 2023. No obstante, indicó que esta Sección, mediante sentencia de segunda instancia del 7 de noviembre de 20247, declaró su nulidad por la causal de trashumancia8 y, en consecuencia, ordenó nuevas elecciones para dicho cargo. 3.

También señaló que luego de proferirse la constancia de ejecutoria9 de la referida sentencia; de fijarse por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC) un nuevo calendario10 electoral para elecciones atípicas; y de negarse una solicitud11 de revocatoria de la candidatura por parte del Consejo Nacional Electoral (CNE), el demandado fue elegido nuevamente como alcalde de Oiba para lo que resta del período 2025 a 2027, según consta en el formulario E-26 (AL) del 20 de mayo de 2025. 4.

A su juicio, el señor Reyes Plata incurrió en la causal de inhabilidad del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 (modificado por el 37 de la Ley 617 de 2000), en tanto, como lo refiere, en su mandato anterior ejerció autoridad política, administrativa y civil desde el año antes de las elecciones atípicas hasta el 30 de enero de 2025, fecha en la que lo terminó por cuenta de la notificación de la constancia de ejecutoria de la decisión proferida por esta Sala de lo electoral. 5.

Al referirse a dicha causal inhabilitante, agregó que sería un desconocimiento al ordenamiento considerar que la elección anulada fuese inexistente jurídicamente, cuando es cierto, según su juicio, que el señor Reyes Plata ejerció el cargo de alcalde hasta el 30 de enero de 2025, posición desde la cual ordenó el gasto, suscribió actos administrativos, celebró contratos como representante del municipio y, por ende, fue notorio el ejercicio de autoridad. 6.

A partir de lo anterior, manifestó no compartir la interpretación de esta Corporación en torno a los efectos jurídicos en el tiempo de la sentencia de nulidad electoral, con el fin de señalar que no se puede afirmar que la elección del accionado no produjo efectos válidos o que nunca existió en el ordenamiento jurídico. 7. Interpretarlo así, es decir, admitir la inexistencia del acto electoral con sustento en el principio de retroactividad, sería desconocer el efecto jurídico que surtieron diversos hechos consumados que involucraron funciones públicas y situaciones jurídicas consolidadas, como lo refirió la parte demandante. 8.

Finalmente, como lo desarrolló en la solicitud de suspensión provisional, el accionante alegó que permitir que el accionado ejerza nuevamente como alcalde en 7 Índice Samai 25. Radicado 68001-23-33-000-2024-00024- 02. MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. 8 Establecida en el numeral 7° del artículo 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). 9 28 de enero de 2025. 10 Resolución 3171 del 18 de marzo de 2025. 11 28 de abril de 2025.

El 27 de mayo de 202512, el tribunal corrió traslado de la suspensión provisional, razón por la cual intervinieron el demandado y su coadyuvante, y el ministerio público. 10. El señor Reyes Plata13 destacó que la solicitud no cuenta con el sustento probatorio para demostrar los efectos a reconocer a la sentencia electoral y que el demandante interpretó de manera errónea la línea jurisprudencial trazada por la Sección Quinta del Consejo de Estado respecto a los efectos de las sentencias de nulidad («caso del ex gobernador de Caldas Guido Echeverri y la elección del contralor general de la República Hernán Rodríguez Becerra»). 11.

Así precisó que, en razón a que la primera elección nunca ocurrió, no ejerció la autoridad endilgada y, por tanto, la medida solicitada no está llamada a prosperar. El mismo argumento lo trajo el señor Joselín Díaz Aguillón14, quien manifestó intervenir como tercero impugnador15 y agregó que tampoco se configura el vicio sustentado en el artículo 314 de la Constitución Política. 12.

El Ministerio Público16 pidió la suspensión provisional requerida, toda vez que la elección cuestionada es una manifiesta incursión del accionado en la prohibición para ser elegido establecida en el numeral 2° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, en tanto no es posible desconocer los efectos retroactivos de la sentencia de nulidad electoral. 13.

El 11 de junio de 202517, el tribunal admitió la demanda y accedió a la solicitud de suspensión provisional del formulario E-26 AL del 20 de mayo de 2025, que contiene la elección demandada. 14. En efecto, encontró probado que el demandado fue elegido alcalde en la misma municipalidad en las elecciones del 23 de octubre de 2023; asimismo, que dicha elección fue anulada por esta Sala Electoral mediante sentencia del 7 de noviembre de 2024 y, por ello, se ordenó un nuevo certamen electoral; y, finalmente, que en las elecciones del 18 de mayo de 2025 el señor Reyes Plata fue elegido en la misma dignidad, como consta en el ya mencionado formulario E-26. 15.

Como consecuencia de lo acreditado, la primera instancia consideró que el demandado incurrió en la inhabilidad del numeral 2 del artículo 37 de la Ley 617 de 12 Índice 7 Samai del tribunal. 13 Índice 15 Samai del tribunal. 14 Índice 13 Samai del tribunal. 15 Sobre este aspecto, en el auto admisorio del 11 de junio de 2025, el tribunal dispuso lo siguiente: «Sexto. En los términos del artículo 228 del CPACA, tener como coadyuvante de la parte legitimada por pasiva al señor Joselín Díaz Aguillón».

Índice 21 Samai del tribunal. 16 Índice 19 Samai del tribunal. 17 Índice 21 Samai del tribunal. Demandante: Carlos Leonardo Hernández Demandado: Elkin Alfonso Reyes Plata – alcalde de Oiba (Santander), periodo 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2025-00264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2000, en tanto, en su condición de alcalde del municipio de Oiba hasta el 30 de enero de 2025 (fecha de la ejecutoria de la sentencia de nulidad de la primera elección), ejerció autoridad política, civil y administrativa, esto es, dentro del año anterior a las elecciones atípicas celebradas el 18 de mayo de 2025. 16.

Como sustento de ello, a diferencia de lo manifestado por el accionado, esgrimió que los alcaldes por ministerio de la ley detentan autoridad política, civil y administrativa (art. 188, 189 y 190 L. 1364/94)18, motivo por el cual no es una carga probatoria acreditar el ejercicio de sus atribuciones, sino que la virtualidad o potencialidad de desarrollarlas en el municipio de la elección, evidencian la prosperidad de la inhabilidad. 17.

Desvirtuó el argumento del demandado atinente a que, en consonancia con la decisión de esta «corporación del 7 de noviembre de 2024», la elección anulada no surtió efectos en el ordenamiento. A su vez, descartó que fuese aplicable la sentencia del 24 de abril de 202519 (caso Contralor de la República) y la de unificación del 23 de mayo de 201720 (Caso Guido Echeverri Piedrahita), en tanto anotó que no guardaban similitud fáctica. 18.

Así las cosas, señaló que otorgar efectos retroactivos o ex tunc a la autoridad que ejerció el demandado (celebración de contratos, nombramientos, adopción de políticas públicas, suscripción de actos administrativos, entre otras medidas), como consecuencia de la sentencia anulatoria de su elección inicial, sería desconocer la presunción de legalidad de todos los actos realizados durante el período inhabilitante y la posición de privilegio que ostentaba frente a sus competidores, capaz de desequilibrar la contienda electoral y de vulnerar el principio de democracia, imparcialidad e igualdad. 19.

Finalmente, con sustento en el argumento de no extender un carácter retroactivo a los efectos de la sentencia de nulidad, el tribunal dispuso que el hecho inhabilitante, esto es, participar en las elecciones atípicas pese a fungir como alcalde al inicio del periodo institucional, desconoce el efecto útil de la prohibición de reelección del artículo 314 constitucional.

Agregó que en este aspecto no le resulta aplicable el precedente del caso del exgobernador Guido Echeverri Piedrahita, porque, en este último, el supuesto fáctico giró en torno a una elección en un periodo ordinario, mientras que la demandada corresponde a una atípica. 18 Citó el siguiente pronunciamiento: Consejo de Estado, Sección Quinta, consejero ponente: Omar Joaquín Barreto Suárez, sentencia del 5 de septiembre de 2024, radicación: 52001-23-33-000-2023- 00374-02, demandante: Raúl Inels Zúñiga Luna, demandado: Jair Zambrano Bravo, alcalde de Belén, Nariño 2024-2027. 19 «Consejero ponente: Omar Joaquín Barreto Suárez, sentencia del 24 de abril de 2025, radicación: 11001-03-28-000-2024-00174-00 (principal), demandante: Samuel Alejandro Ortiz Mancipe, demandado: Carlos Hernán Rodríguez Becerra». 20 «Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de mayo de 2017, radicación:11001-03-28-000-2016-00025-00(IJ), consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez».

Demandante: Carlos Leonardo Hernández Demandado: Elkin Alfonso Reyes Plata – alcalde de Oiba (Santander), periodo 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2025-00264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 c) Recursos contra el decreto de la medida cautelar 20. El 13 de junio de 202521, el demandado, a través de apoderado judicial, apeló la decisión de suspensión provisional, conforme los siguientes argumentos: a) Indicó que la medida no cumple con los requisitos del artículo 231 del CPACA, por estas razones: i) Al no acreditarse el ejercicio de autoridad se desconoce la sentencia SU- 207/22 de la Corte Constitucional, que exige la incidencia real y concreta del ejercicio de autoridad y, por ende, era necesario un estudio de cómo el accionado influyó en el electorado desde la inscripción hasta la elección y frente a cómo desequilibró la contienda.

De utilizarse el juicio de ponderación la conclusión sería otra. No se configuró el perjuicio irremediable en razón a la agilidad del proceso electoral; ii) la medida no está razonablemente fundada, sino que se sustentó en una lectura inadecuada de la norma y la postura de la sala plena del Consejo de Estado; iii) no se explicó la razón para apartarse de dicho precedente constitucional y; iv) no se analizó el daño irreversible que se ocasionó al demandado.

Con apoyo en la misma jurisprudencia constitucional señaló que «con la demanda no se anexó ni una sola prueba documental, al punto que se extraña por su ausencia la ejecutoria del fallo de la Sección Quinta, documentos que permitan establecer la autoridad civil o política, o la aclaración del fallo de la Sección Quinta, que no hizo reparos frente a los efectos de la nulidad, teniendo en cuenta que nos debemos acoger a la decisión de la Sala Plena». b) Esgrimió que la primera instancia hizo una lectura inapropiada de la inhabilidad y de «los precedentes del Ex Gobernador de Caldas, hoy Senador de la República, Guido Echeverri» y «la reciente sentencia del Contralor General de República Dr. Carlos Hernán Rodríguez Becerra»22.

Explicó que estos precedentes, a su juicio, demuestran que «los efectos de las sentencias de nulidad hacen que el acto nunca hubiera nacido a la vida jurídica; en otras palabras, hacen que el acto nunca haya existido». Como sustento de lo anterior, anotó que «[…] si la primera elección nunca ocurrió, bajo los efectos Ex Tunc, dicha autoridad civil y/o política tampoco pudo ser ejercida, ya que, si lo realizó, fue bajo el manto de la primera elección, la cual fue anulada y desapareció del mundo jurídico. […]».

Por ello, afirmó no estar de acuerdo con el tribunal cuando enfatizó que las situaciones consolidadas corren la misma suerte que la anulación de la elección inicial. 21 Índice 00034 Samai del tribunal. 22 El Accionado señaló que aportó los referidos documentos con el traslado de la solicitud de medida cautelar. Demandante: Carlos Leonardo Hernández Demandado: Elkin Alfonso Reyes Plata – alcalde de Oiba (Santander), periodo 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2025-00264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Además, advirtió que el fallo que inicialmente declaró la nulidad de la elección del demandado23, no se pronunció en su parte resolutiva sobre los efectos de la decisión, ni siquiera en la solicitud de adición y aclaración. Por ende, como no mencionó que serían Ex nunc, lo lógico es aplicar la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado (radicado 11001-03- 28-000-2016- 00025-00), en tanto los efectos son hacía atrás, como si el acto nunca hubiese existido.

Al respecto, citó un aparte de una supuesta (no identificó el expediente) providencia de esta Sala en la que, a su juicio, se señaló24: Cuando se trata de causales objetivas de nulidad electoral —como la trashumancia— los efectos de la sentencia son retroactivos, y el acto de elección se entiende como no producido jurídicamente. A su vez, explicó que la Corte Constitucional ha precisado que las sentencias del Consejo de Estado poseen efectos Ex Tunc: Los fallos de nulidad proferidos por el Consejo de Estado tienen efectos ex tunc, es decir, retrotraen la situación a como se encontraba antes de haberse proferido el acto anulado, sin afectar las situaciones jurídicas que se consolidaron, las cuales, conforme la jurisprudencia de lo contencioso administrativo, son aquellas que han quedado en firme, o han sido objeto de pronunciamiento judicial, es decir, que han hecho tránsito a cosa juzgada, por tanto, no son susceptibles de debatirse ni jurídica ni administrativamente.”25 En el orden de ideas concluyó que existe la necesidad de establecer «si la declaratoria de nulidad hace que el acto desaparezca del mundo jurídico, haciendo inane las inhabilidades posteriores, al desaparecer los efectos de la primera elección».

Asimismo, advirtió que «si por una orden judicial se tuvo que nunca hubo una primera elección, entonces mal podría hablarse de “autoridad civil o política” o de una “reelección”». 21. El 16 de junio de 2025, los impugnadores Yojan Peñaranda Quintero26 y Joselin Díaz Aguillón27 apelaron la decisión de la referencia. Ambos indicaron que la decisión desconoció los efectos retroactivos de la sentencia de nulidad electoral.

El primero agregó que no se tuvo en cuenta el alcance de la sentencia SU-207/22, y el segundo refirió que se ignoró su escrito como tercero y a que la ejecución inmediata de la suspensión desconoce el derecho de doble instancia. 23 Proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el proceso con rad. 68001-23-33-000- 2024-00024-02. 24 También citó apartes de la sentencia del 18 de mayo de 2005, adoptada dentro del radicado 25000232400020030104001 y nuevamente la del ya referenciado caso del Contralor Hernández Becerra. 25 «Sentencia T-121/16, expediente T-5.202.522, Magistrado Ponente, Gabriel Eduardo Mendoza Martel». 26 Índice 35 Samai del tribunal. 27 Índice 36 Samai del tribunal.

II. CONSIDERACIONES 23. La Sala procederá a revocar el auto de primera instancia que decretó la suspensión provisional, en tanto, determinar si el demandado incurrió o no en la causal de inhabilidad previsto en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994 (modificado por el 37 de la Ley 617 de 2000), se trata de un asunto que debe determinarse en la sentencia que ponga fin al trámite del presente medio de control. 2.1.

Procedencia y oportunidad del recurso 24. El artículo 24430 del CPACA regula el trámite de los recursos contra autos y señala que, si la decisión se profiere en audiencia, la impugnación se presentará y sustentará inmediatamente, pero si se notifica por estado serán tres (3) días para presentarse fundamentada, salvo en materia electoral, pues en este escenario el plazo es de dos (2) días a partir de la notificación. 25.

En lo atinente a la notificación personal al accionado del acto que admite y decide la suspensión provisional, es procedente aplicar lo previsto en el artículo 205.2 de la Ley 1437 de 2011, que indica: La notificación electrónica de las providencias se someterá a las siguientes reglas: […] 2. La notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación […]. 26.

Revisada la información cargada en la sede electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo - Consejo de Estado (SAMAI), se encontró que el auto que accedió a la solicitud de suspensión provisional se notificó personalmente31 al demandado mediante correo del 11 de junio de 2025, y por estado32 al demandante a Joselín Díaz Aguillón y Yohan Peñaranda Quintero el día 12 siguiente. 27.

Como los recursos de apelación contra la anotada decisión se presentaron los días 1333 y 16 de junio34 de 2025, se entiende que son oportunos conforme el artículo 244 del CPACA. 28 Índice 39 Samai del tribunal. 29 Respecto a este interviniente, en el auto del 18 de junio de 2025, el tribunal dispuso lo siguiente: «Primero. En los términos del artículo 228 del CPACA, tener como coadyuvante de la parte legitimada por pasiva al señor Yojan Leonardo Peñaranda Quintero».

Índice 39 Samai del tribunal. 30 Modificado por el artículo 64 Ley 2080 de 2021. 31 Índice 23 Samai del tribunal. 32 Índices 31 y 32 Samai del tribunal. 33 Índice 34 Samai del tribunal. 34 Índices 35 y 36 Samai del tribunal. Demandante: Carlos Leonardo Hernández Demandado: Elkin Alfonso Reyes Plata – alcalde de Oiba (Santander), periodo 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2025-00264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2.2.

De la medida cautelar de suspensión provisional 28. La Constitución Política de 1991, en su artículo 238, dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos jurídicos de los actos administrativos, precepto desarrollado por el CPACA (artículo 229), el cual establece que las medidas cautelares proceden en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, por solicitud debidamente fundamentada y agrega que podrán decretarse «en providencia motivada, las medidas cautelares que se consideren necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo». 29.

Por su parte, el artículo 231 de la misma codificación precisa que cuando «se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». 30.

En este orden de ideas, la medida cautelar requiere de una solicitud fundamentada cuyos argumentos pueden ser los mismos del concepto de la violación de la demanda, que puede presentarse en escrito separado, siempre que se encuentre dentro del término de caducidad de la acción o incluso puede integrarse con la misma demanda, para lo cual será cuestión que el actor señale con precisión los argumentos de su petición. 31.

A su vez, el juez debe indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las normas de rango superior alegadas como vulneradas o del estudio de las pruebas allegadas. 32. Al respecto, esta Sala35 ha señalado que con la expedición de la Ley 1437 de 2011, basta que se presente una violación a las disposiciones señaladas como desconocidas, contravención que debe surgir del análisis por parte del juez, del acto demandado con las normas esgrimidas como transgredidas o, del estudio de las pruebas aportadas por el accionante con su escrito introductorio para que sea procedente la medida cautelar. 33.

Finalmente, se pone de presente que el artículo 229 del CPACA precisa que la decisión que se adopte para resolver la petición cautelar no implica prejuzgamiento. 2.3. Caso concreto 34. En el presente caso, la parte demandante advierte que el señor Reyes Plata no podía ser elegido como alcalde de Oiba para el tiempo restante del periodo 2025- 2027, porque, dentro del año anterior a su elección ejerció autoridad política, 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de sala del 12 de diciembre de 2024, expediente 11001-03-28-000-2024-00214-00, MP.

Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Carlos Leonardo Hernández Demandado: Elkin Alfonso Reyes Plata – alcalde de Oiba (Santander), periodo 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2025-00264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 administrativa y civil como titular del mismo cargo, el cual desempeñó desde el 29 de octubre de 2023, fecha en la que fue escogido como primer mandatario de dicho municipio, hasta el 30 de enero de 2025, momento en el que, como lo refiere, le notificaron la constancia de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad de su primera elección. 35.

Como se anotó en los antecedentes de esta providencia, la parte actora señaló en su escrito introductorio que el demandado incurrió en la causal de inhabilidad del numeral 2° artículo 95 de la Ley 136 de 1994 (modificado por el 37 de la Ley 617 de 2000), norma a partir de la cual advirtió que era notorio el ejercicio de autoridad por parte de aquel, por cuanto habría ordenado el gasto, suscrito actos administrativos y celebrados contratos como representante del municipio. 36.

Asimismo, en la solicitud de suspensión provisional, señaló que, en caso de permitir que el señor Reyes Plata ejerciera como alcalde, se desconocería el artículo 314 constitucional. De igual forma, agregó que no estaba de acuerdo con el criterio de esta Corporación atinente a los efectos ex tunc de la sentencia que declara la nulidad y la inexistencia del acto electoral. 37.

Descorrido el traslado de la suspensión provisional, el tribunal admitió la demanda y decretó la suspensión provisional conforme los siguientes argumentos: a) el accionado ejerció autoridad política, civil y administrativa dentro del año anterior a las elecciones atípicas celebradas el 18 de mayo de 2025, solo por el hecho de detentarla, de manera que no era necesario acreditar el ejercicio material; b) la elección inicial anulada surtió efectos y, por ende, no era factible reconocer efectos ex tunc al fallo que declaró la nulidad, pues lo cierto es que los actos ejecutados como alcalde surtieron efectos legales; c) los precedentes (caso Contralor de la República y Guido Echeverri) no son aplicables, en razón a que los supuestos fácticos son disimiles; d) se desconoció el efecto útil de la prohibición de reelección del artículo 314 constitucional. 38.

Inconforme con la decisión, el apoderado de la parte demandada se opuso a la decisión y, para el efecto, expuso lo siguiente: a) los efectos de la sentencia de nulidad conllevan a que el acto no existió en el mundo jurídico, de manera que el ejercicio de autoridad no produjo efectos y tampoco es factible aceptar que hubo reelección, por ello, solicitó que se revisarán los precedentes inaplicados por el tribunal y que se tuviera en cuenta que la anulación inicial no moduló sus efectos; b) la medida no cumplió con los requisitos del artículo 231 del CPACA, en tanto no se valoró el criterio de la sentencia de unificación SU-207/22 de la Corte Constitucional y, a partir ello, se refirió a unos defectos sustanciales en el análisis de la medida, tal y como se anotó en los antecedentes de esta providencia. Agregó que al expediente no se allegó la constancia de ejecutoria del primer pronunciamiento anulatorio.

El primero agregó que se desconoció el alcance de la sentencia SU-207/22, y el segundo se refirió a un supuesto desconocimiento de su escrito como tercero y a que la ejecución inmediata de la suspensión desconoce el derecho de doble instancia. 40. En ese orden, para resolver los recursos de alzada, la Sala dará respuesta a las siguientes preguntas: i) ¿el señor Reyes Plata incurrió en la causal de inhabilidad del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 (modificado por el 37 de la Ley 617 de 2000) por cuenta de su elección como alcalde de Oiba en las elecciones atípicas?; ii) ¿la suspensión provisional incumplió los requisitos del artículo 231 del CPACA, en tanto no se aplicó la sentencia SU-207/22?; y iii) ¿resultaba necesaria la constancia de ejecutoria de la sentencia inicial de nulidad para decidir de fondo la suspensión provisional deprecada en el presente trámite? 41.

Lo anterior, se abordará estrictamente a partir de los argumentos planteados en la apelación, precisión que se sustenta en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso (CGP)37, que prescriben que este medio de impugnación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos formulados por la parte recurrente38. 42.

Aclara la Sala que el análisis de los reparos de alzada expuestos por los impugnadores se limitará a los reparos planteados por el apoderado del señor Reyes Plata, esto es, aquellos relacionados con el alcance de la inhabilidad por ejercicio de autoridad desde la perspectiva de los efectos retroactivos de la sentencia de nulidad electoral y la aplicación de la sentencia SU-207/22.

De esa manera, los demás fundamentos de los terceros, que no estén relacionados con dicho cargo, no serán objeto de análisis y pronunciamiento por parte de la Sala. 43. Así las cosas, se absolverá el primer cuestionamiento, esto es, si el señor Reyes Plata incurrió en la causal de inhabilidad del numeral 2° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 (modificado por el 37 de la Ley 617 de 2000) por cuenta de su elección como alcalde de Oiba en las elecciones atípicas. 44.

Sobre el particular, conviene destacar que dentro de los aspectos más relevantes de la inhabilidad endilgada al demandado, en consonancia con los reparos 36 Mediante auto de 18 de junio de 2025, el tribunal concedió los recursos de ambos terceros. 37 Aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA. 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 28 de septiembre de 2023, expediente 68001-23-33-000-2022-00153-01, MP.

Luis Alberto Álvarez Parra, sobre el alcance del recurso de apelación, se consideró: «Al respecto, la Sala debe poner de presente que al tenor de lo previsto en el artículo 320 del Código General del Proceso, «[e]l recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión.», disposición que debe interpretarse en concordancia con lo señalado en el artículo 328 Ibidem, según el cual «[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley».

Demandante: Carlos Leonardo Hernández Demandado: Elkin Alfonso Reyes Plata – alcalde de Oiba (Santander), periodo 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2025-00264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 únicos de apelación, se encuentra que el elemento objetivo corresponde al ejercicio de autoridad civil, política, administrativa o militar; y que para su configuración, desde el criterio orgánico39 (motivo de discusión en el presente caso), en lo que respecta a la autoridad política, civil y administrativa (arts. 189 y 190 L. 136/94), basta con que aquel tenga la virtualidad o potencialidad de ejercer la autoridad, lo cual se sustenta en el mero hecho de detentarla. 45.

Pues bien, apegándonos a los argumentos estrictos del recurso de apelación, la Sala considera que, por las características particulares del caso, es decir, la elección atípica por voto popular, la inhabilidad por el ejercicio de autoridad administrativa de alcalde y los efectos ex tunc – ex nunc extensibles a las sentencias de nulidad electoral, existen motivos suficientes para proceder a revocar la suspensión provisional, en tanto se advierte necesario que se adelante el debate procesal con el fin de que, en la sentencia, se decidan las pretensiones de la demanda. 46.

Como sustento de lo anterior encuentra la Sala que, en parte, le asiste razón a la primera instancia al advertir que los casos del exgobernador «Guido Echeverri» y del «Contralor de la República (Carlos Rodríguez Becerra)» no resultan aplicables al presente caso porque contienen supuestos fácticos disímiles. 47. En efecto, el primero de ellos trata el supuesto de la reelección para el periodo siguiente (arts. 303 y 314 CP) previa anulación de la que se concretó en el periodo anterior; mientras que el segundo, aunque se abordó el estudio del mismo supuesto (reelección) y de una inhabilidad por el desempeño de la gestión fiscal, no correspondió a una elección por voto popular, como la que acá se estudia. 48.

No se pierde de vista que el apelante deja entrever que, a su juicio, por regla general (conforme la jurisprudencia del Consejo de Estado40 y la Corte Constitucional41) los efectos de las sentencias de nulidad son ex tunc, salvo que el juez señale lo contrario, así lo señala en su escrito de alzada. 49. No obstante, no es cierto que, en este momento procesal, y con ocasión de las particularidades del presente caso, dicho criterio general ex tunc enunciado por el apelante, a partir de los precedentes que se citan, pueda catalogarse como pacífico, constituido y transversal a la jurisprudencia de esta Corporación, en específico, a la de la Sección Quinta.

Por el contrario, también coexisten precedentes que abogan por la tesis de los efectos ex – nunc de la anulación de los actos42. 39 Los artículos 189 y 190 de la Ley 136 de 1994 enlistan a los alcaldes como funcionarios que ejercen autoridad política y administrativa. 40 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 23 de mayo de 2017. Rad. 11001-03-28-000-2016-00025-00(IJ). M.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 41 T-121 del 8 de marzo de 2016. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 42 Al respecto, véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 29 de julio de 2021, expediente 44001-23-40-000-2019-00175-02, MP.

Luis Alberto Álvarez Parra. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 29 de septiembre de 2016, expediente 730001-23-33-000-2015-00806-01, MP. Alberto Yepes Barreiro. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 4 de agosto de 2016, expediente 05001-23-31-000-2015-02551-01, MP.

Alberto Yepes Barreiro. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de junio de 2016, expediente 11001-03-28-000-2015-00051-00, MP. Alberto Yepes Barreiro. Demandante: Carlos Leonardo Hernández Demandado: Elkin Alfonso Reyes Plata – alcalde de Oiba (Santander), periodo 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2025-00264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 50.

Entonces, sin desconocer que uno de los reparos del apelante consiste en que la primera sentencia43 anulatoria no fijó los efectos y, en ese sentido, deberían ser ex tunc, se observa que no se trata de un tema de menor importancia jurídica, pues, amén de ello, en el marco de las particularidades de este caso (elección atípica por votación popular), también resulta necesario emprender una valoración que justifique, de manera completa y suficiente, por qué la aplicación de los efectos ex tunc o ex nunc desnaturalizan u optimizan, respectivamente, la inhabilidad objeto de debate. 51.

Dicha incertidumbre de la Sala también surge por cuenta del precedente de unificación del 26 de mayo de 2016 proferido por esta Sección44, cuya aplicación solicita el impugnante para desatar su alzada, en tanto, fijó unas consecuencias ex tunc para aquellos casos en que el juez no module los efectos de la sentencia. 52. Sin embargo, para resolver el reparo del apelante en relación con el tópico anterior, basta con señalar que dicho precedente hizo referencia al supuesto de las convocatorias públicas cuando se anula por el vicio de expedición irregular, razón por la cual no resulta aplicable a lo que acá se debate. 53.

En el orden de ideas, las circunstancias particulares y novedosas de este caso, conllevan a reafirmar que existen aspectos normativos y jurisprudenciales cuyo debate y ponderación son propios de la sentencia. 54. En consecuencia, será necesario llegar a dicha etapa para definir el criterio jurisprudencial que permitirá resolver este caso, teniendo como punto de partida la tensión que se suscita entre el principio democrático, los derechos políticos del demandado, y la eficacia de la prohibición legal del ejercicio de autoridad administrativa en el lapso inhabilitante y la prohibición de reelección del artículo 314 constitucional, todo ello de cara a la transparencia y equilibrio de la contienda electoral. 55.

Así, como la procedencia de la medida de suspensión provisional se supedita a un juicio que implica determinar si el acto acusado es violatorio de alguna de las disposiciones que se consideran infringidas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, a partir de la interpretación de la ley y la jurisprudencia y la valoración de las pruebas allegadas con la solicitud, según lo dispone el artículo 231 del CPACA, la Sala advierte, por todo lo expuesto hasta acá, suficientes razones para revocar la suspensión provisional decretada en primera instancia. 56.

Desde tal perspectiva es posible afirmar que, en este momento procesal, lo ajustado al ordenamiento es que se privilegien los derechos políticos del accionado, los cuáles se regulan en el artículo 40 constitucional. 57. Para finalizar este acápite de la apelación, cabría anotar que aplazar la decisión del asunto hasta el momento de proferir la sentencia, a raíz de la 43 Expediente 68001-23-33-000-2024-00024-02. 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 26 de mayo de 2016, expediente 11001-03-28-000-2015-00029-00(SU), MP.

Carlos Enrique Moreno Rubio. Demandante: Carlos Leonardo Hernández Demandado: Elkin Alfonso Reyes Plata – alcalde de Oiba (Santander), periodo 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2025-00264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 imposibilidad de establecer con certeza el incumplimiento normativo alegado, no se trata de una determinación caprichosa de la Sala, en tanto que así lo ha decidido en recientes casos de similares contornos45. 58.

Respecto de los demás argumentos del recurso de apelación, la Sala se permite pronunciarse de la siguiente manera: a) La sentencia de unificación SU–207 del 2022, proferida por la Corte Constitucional determinó como regla de decisión lo siguiente: Cuando deba determinarse la configuración de la inhabilidad de un funcionario municipal elegido por su parentesco con un funcionario departamental, la autoridad judicial debe realizar una valoración probatoria concreta y ajustada a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

Ello impone un examen específico de la probabilidad real -más allá de potencial- de ejercer la autoridad administrativa en el nivel municipal y, de esta forma, incidir a los electores. No es posible la valoración genérica o abstracta fundada solo en consideraciones formales sobre la naturaleza de la entidad. [Énfasis de la Sala]. En ese sentido, se advierte que la Corte Constitucional circunscribió el alcance de aquella al «[…] funcionario municipal elegido por su parentesco con un funcionario departamental […]», afirmación a partir de la cual es factible concluir que su ámbito de aplicación se encuentra limitado a esa hipótesis fijada por dicho tribunal.

Por ello, atendiendo los supuestos del presente caso, dicho criterio jurisprudencial no resulta extensible como lo pretenden los apelantes y, en ese sentido, tampoco era procedente exponer una carga argumentativa para apartarse del mismo, como lo solicitó el apoderado del demandado. En otras palabras, en la sentencia SU-207/22 la Corte Constitucional estudió una causal distinta a la que sustenta el cargo elevado en el presente trámite y, por ello, no resulta ajustado emprender algún estudio tendiente a determinar cómo el accionado influyó en el electorado desde la inscripción hasta la elección y cómo desequilibró la contienda electoral demandada, según lo propuesto en el recurso de apelación. En todo caso, se le aclara al apelante que la jurisprudencia de esta Corporación, con sustento en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, ha señalado que a los alcaldes se les atribuye autoridad administrativa desde el criterio orgánico y, en ese sentido, solo habrá que acreditarse que ostentó dicho cargo en el período frente al cual se reputa la inhabilidad, así: […] no sobra recordar que en cuanto a la autoridad administrativa el artículo 190 de la Ley 136 de 1994 establece un criterio orgánico y uno funcional para determinar en qué casos se configura este tipo de dirección. Con el primer criterio los alcaldes, los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 19 de junio de 2025, expediente 11001-03-28-000-2025-00073-00, MP.

Gloria María Gómez Montoya. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 11 de julio de 2024, expediente 70001-23-33-000-2023-00157-01, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Carlos Leonardo Hernández Demandado: Elkin Alfonso Reyes Plata – alcalde de Oiba (Santander), periodo 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2025-00264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas y de unidades administrativas especiales son los servidores a los que se les atribuye autoridad administrativa46. [Énfasis de la Sala]. b) De conformidad con el artículo 231 del CPACA, para el análisis de la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto demandado, basta con que el solicitante manifieste por qué el acto demandado viola las normas invocadas como desconocidas y que tal afirmación tenga como respaldo las pruebas oportunamente allegadas.

Así pues, si lo que pretende la apelante es señalar que la medida decretada no cumplió con los requisitos de razonabilidad y proporcionalidad y que no se valoró el «daño irreversible», le corresponde a la Sala afirmar que tales exigencias no son presupuestos para proceder a su imposición. Frente a ello, la Corporación ha indicado47: Existen requisitos materiales de procedibilidad48, a saber: 1) la medida cautelar debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia (artículo 229, Ley 1437 de 2011); y 2) debe haber una relación directa y necesaria entre la medida a decretar y las pretensiones de la demanda (artículo 230, Ley 1437 de 2011).

Ahora bien, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado –medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otros requisitos adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda así: 1) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud (artículo 231, inciso 1°, Ley 1437 de 2011) […].

Por lo tanto, como se desprende de la jurisprudencia en cita y del artículo 231 del CPACA, los requisitos que echa de menos la parte accionante, como sustento para decretar la medida cautelar, son propios «en los demás casos», esto es, en aquellas medidas distintas a la suspensión provisional. En ese sentido, no le asiste razón en su reparo de alzada. c) A diferencia de lo que señala el apelante, no es cierto que con la demanda no se haya anexado alguna prueba documental para verificar el ejercicio de la autoridad civil o política.

Por el contrario, revisado el expediente y los anexos allegados por el demandante a efectos de sustentar su solicitud de suspensión, se tiene por cierto que en el expediente obran «E26 AL del 03 de noviembre de 2023, […] E26 AL del 20 de mayo de 2025 […] y […] Formularios E6 y E8 de inscripción 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 23 de septiembre de 2013, expediente 41001-23-31-000-2012-00048-01, MP Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

Pinilla. Reiterado en sentencia del 22 de agosto de 2024, expediente 68001-23-33-000- 2023-00754-01, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil. 47 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, MP. Sandra Lisset Ibarra Vélez, auto de 29 de noviembre de 2016, radicado 11001-03-25-000-2012-00474-00(1956-12). 48 En la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo.

Además, frente a la sentencia que declaró la nulidad de la primera elección del demandado, en la demanda se señaló: Conforme a lo dicho en precedencia, debemos acudir y analizar lo que se resolvió en la Sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado el (07) siete de noviembre de 2024, por medio de la cual se declaró la nulidad del acto de elección de ELKIN ALFONSO REYES PLATA como Alcalde Municipal de OIBA-SANTANDER para el periodo 2024-2027.

En lo que respecta a la «ausencia de la ejecutoria del fallo de la Sección Quinta», la Sala encuentra que con los antecedentes que reposan en el expediente, tales como, los formularios E-26 donde consta la primera y segunda elección del demandado como alcalde de Oiba y con la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de la primera elección, era suficiente para emprender el estudio del elemento temporal de la inhabilidad alegada, como en efecto lo hizo el tribunal.

Por ende, este reparo no está llamado a prosperar. 59. En consecuencia, esta Sección revocará la providencia del 11 de junio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en lo atinente al decreto de la suspensión provisional del acto de elección del señor Elkin Alfonso Reyes Plata como alcalde de Oiba (Santander). Por lo expuesto, la Sala, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la suspensión provisional decretada en el auto del 11 de junio de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, conforme la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión, REMITIR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado 49 Índice 4 Samai del tribunal. Demandante: Carlos Leonardo Hernández Demandado: Elkin Alfonso Reyes Plata – alcalde de Oiba (Santander), periodo 2024-2027 Radicado: 68001-23-33-000-2025-00264-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx