Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 26 de marzo de 2014, por el Tribunal Administrativo del Huila, que accedió las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la señora Melbanid Valverde, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones UGM 023695 del 4 de enero de 2012 y UGM 038722 del 16 de marzo del mismo año, mediante las cuales le fue negado el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 1 Folios 31 al 49 del cuaderno principal tomo 1. 2 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer y pagar al actor la pensión gracia de jubilación, por su labor como docente, desde cuando adquirió el estatus jurídico; ii) pagar los valores adeudados con los ajustes de valor, en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; y iii) pagar las costas del proceso. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, se relataron los siguientes: i) La señora Melbanid Valverde, al cumplir 50 años y acreditar un tiempo de labor como docene al departamento del Huila por más de 21 años, el 23 de junio de 2011 solicitó a la demandada el reconocimiento de su pensión gracia. ii) Cajanal Eice en Liquidación, por Resolución UGM 023695 del 4 de enero de 2012, le negó su derecho con el argumento de que no es posible tener en cuenta el periodo laborado entre el 1 de febrero y el 30 de junio de 1979, relacionado en la Resolución 159 del 6 de abril de 1979, por no existir la correspondiente acta de posesión. iii) La anterior decisión fue confirmada por medio de la Resolución UGM 038722 del 16 de marzo de 2012, en la que se señaló, además, que no es posible establecer plena identificación entre la demandante y la persona que figura en el citado acto administrativo. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron las Leyes 4 de 1966, 114 de 1913, 116 de 1928; 37 de 1933; 91 de 1989 y 115 de 1994. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso lo siguiente: i) Los actos acusados infringen los derechos a la dignidad, la igualdad, el trabajo, la seguridad social, los fines esenciales del Estado y los derechos adquiridos, por 3 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde cuanto le negaron la pensión gracia a que tiene derecho, a pesar de que acreditó más de 20 años como docente en el departamento del Huila, tiene más de 50 años de edad y se vinculó antes del 31 de diciembre de 1980 a la docencia, conforme lo dispone el artículo 15 de la ley 91 de 1989; además, demostró su buena conducta, pobreza y honestidad en el ejercicio de sus labores. ii) Contrario a lo considerado por la demandada, sí es la misma persona que aparece en la Resolución 159 del 6 de abril de 1979, mediante la cual fue designada maestra de educación básica primaria de alfabetización en el departamento del Huila, aunque para la época, en dicho acto, al igual que en su cédula de ciudadanía, aparecía con el apellido de su esposo [Melbanid de Galindo] y para aquel entonces los docentes no tomaban posesión, conforme lo certificó la Secretaria de Educación del Huila. 1.2.
Contestación de la demanda La UGPP, por medio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:2 i) No está demostrado que la demandante hubiera sido nombrada mediante la Resolución 159 del 6 de abril de 1979, pues no hay certeza de que la persona mencionada allí corresponde a la actora, dado que en el mismo no aparece su apellido ni su número de cédula. ii) No es cierto que para dicha fecha no se requiriera posesión, pues la vinculación de todo servidor público necesita de dicho acto.
En ese orden, no está acreditada su vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, ni que carece de medios de subsistencia, como lo exige el artículo 4 de la ley 114 de 1912, «todo lo contrario, lo que demostró es que devengaba sueldos muy superiores a los dos millones de pesos, lo cual le garantiza sus medios de subsistencia». 2 Folios 82 al 89. 4 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde iii) La demandante fue sancionada con destitución, mediante Decreto 44 del 22 de enero de 1997, por lo cual no es merecedora de la pensión gracia. Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, prescripción e innominada. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia del 26 de marzo de 2014, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandada, con sustento en las siguientes consideraciones:3 i) Con el conjunto de pruebas obrante en el plenario se acreditó que la demandante mantuvo una vinculación como docente de carácter departamental en educación básica primaria con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, cumpliendo con la exigencia establecida por el artículo 15 de la ley 91 de 1989, sin que dicha disposición hubiera impuesto restricción alguna en cuanto al tipo de vinculación del docente, como erradamente lo indicó la demandada en los actos acusados. ii) En relación con dicho tiempo de servicio, se tiene que mediante Resolución 159 de 1979 emanada de la Gobernación del Huila, la señora "Melba-nid de Galindo"4 fue asignada maestra de educación básica primaria del Centro Nocturno Rural Bruselas de Pitalito, del 1 de febrero al 30 de junio de 1979 y, si bien no obra la correspondiente acta de posesión, de las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación Departamental del Huila y la coordinadora del Programa de Alfabetización y Educación Básica y Media para Jóvenes y Adultos, emerge que la actora prestó sus servicios como docente departamental, conforme a lo previsto en el citado acto administrativo de nombramiento. 3 Folios 565 al 577. 4 Comillas del a quo. 5 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde Aunado a lo anterior, las declaraciones recaudadas en el proceso, a instancias de la demandante, son coincidentes en afirmar que Melbanid Valverde laboró como docente de alfabetización con vinculación de carácter departamental en el Centro Nocturno Rural de Bruselas de Pitalito, con anterioridad al año de 1980.
Los testigos advirtieron que para aquella época los docentes no tomaban posesión, pues solo se les comunicaba el nombramiento. También indicaron que la demandante figuró en la respectiva resolución como "Melbanid de Galindo"5 en razón al apellido de su esposo, de quien posteriormente se separó. Tales manifestaciones gozan de credibilidad si se tiene en cuenta que explicaron sus dichos en razón a la cercanía que como compañeros de labores tuvieron con la demandante, pues, al igual que esta, también fueron designados por la Resolución 159 de 1979 para laborar en el mencionado centro nocturno de Bruselas. iii) De otra parte, respecto de los argumentos de la demandada en el escrito de contestación, relacionados con la sanción de destitución impuesta por el Decreto 44 del 22 de enero 1997, se advierte que estos no fueron esgrimidos en los actos demandados y por tanto no se otorgó a la demandante la oportunidad de controvertirlos en sede administrativa.
En todo caso, la accionada no demostró que esta hubiera sido objeto de sanción alguna, pues el referido acto nunca fue allegado al plenario y, por el contrario, dentro de su hoja de vida no se advierte que hubiera incurrido en comportamiento alguno objeto de reproche. Además, el certificado expedido por el secretario de educación y cultura de Pitalito pone de presente la ausencia de sanciones disciplinarias.
Así mismo, la señora Melbanid Valverde presentó declaración juramentada en la que indica que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres, lo cual constituye una negación indefinida que, conforme al artículo 177 CPC no requiere de prueba, debiendo demostrar lo contrario la entidad demandada, lo cual no ocurrió. 5 Ibidem. 6 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde En consecuencia, Melbanid Valverde tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, a partir del 28 de octubre de 2009, fecha en que adquirió el estatus pensional, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el año anterior. 1.4.
El recurso de apelación El apoderado de la accionada interpuso recurso de apelación contra la sentencia con base en los siguientes argumentos:6 i) La entidad obró en legal y debida forma al negarle la pensión gracia a la accionante, porque al verificar la Resolución 159 del 6 de abril de 1979, mediante la cual se le designó como maestra de educación básica primaria en el departamento del Huila, no hay certeza de que la persona mencionada en dicho acto corresponde a la actora, dado que en este no aparece su apellido ni número de cédula.
Por lo tanto, no es posible tomar en cuenta este periodo para efectos del reconocimiento de pensión gracia. ii) Además, el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 señala que para gozar de la pensión de jubilación gracia, se debe comprobar, entre otros requisitos, haber observado buena conducta. Este hecho no se ha demostrado, por cuanto el Decreto 44 del 22 de enero de 1997, con fecha fiscal del 12 de abril de 1995, denota una sanción de destitución, circunstancia que no la hace merecedora de la pensión gracia. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes reiteraron los argumentos expuestos a lo largo del proceso.7 1.6. El Ministerio Público 6 Folios 582 al 585. 7 Folios 688 al 693 (demandante) y 694 al 695 (demandada). 7 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde El agente del Ministerio Público no rindió concepto.8 La Sala decide, previas las siguientes 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2. Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».
Por su parte, las Leyes 116 de 19289 y 37 de 193310 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.11 8 Constancia secretarial obrante en el folio 696. 9 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 10 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 11 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 8 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».12 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».13 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación». 12 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,14 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar 14 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».15 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:16 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».17 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 11 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,18 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:19 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 19 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».20 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 13 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde 2.3.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme a l registro civil de nacimiento, la señora Melbanid Valverde nació el 28 de octubre de 1959, 21 es decir, que cumplió 50 años el 28 de octubre de 2009. - El 6 de abril de 1979, por medio de la Resolución 159, expedida por el gobernador del departamento del Huila, fue asignada al Centro Nocturno Rural Bruselas, Distrito Educativo 5 de Pitalito, como «maestra de educación básica primaria de alfabetización», a partir del 1 de febrero y hasta el 30 de junio de 1979.22 - El 24 de junio de 1988, la secretaria de educación departamental del Huila, a través del Oficio 2167 dirigido a la señora Melbanid Valverde de Galindo, le comunicó que por Decreto 574 del 23 de junio de 1988, fue nombrada educadora en el Colegio José Eustasio Rivera —Bruselas Pitalito—, a partir de la fecha de posesión.23 - El 8 de julio de 1988, según Acta de la fecha, tomó posesión del cargo para el cual fue nombrada, ante el secretario de educación.24 - El 2 de septiembre de 2010, el municipio de Pitalito expidió certificado de tiempo de servicio de la señora Melbanid Valverde en que hizo constar que esta, a la fecha de la certificación, prestaba sus servicios en el nivel de básica secundaria, en propiedad, con vinculación departamental, en forma continua, desde el 8 de julio de 1988.25 21 Folio 13 del cuaderno principal, tomo 1. 22 Folios 10 al 12 ibidem. 23 Folio 21 ibidem. 24 Folio 22 ibidem 25 Folio 173 ibidem. 14 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde - El 10 de septiembre de 2010, el secretario de educación, cultura y deporte de Pitalito hizo constar que «revisado el listado donde se relacionan los nombres de los docentes excluidos del Escalafón Docente, NO se encontró que la educadora Melbanid Valverde, identificada con cédula 36.273.274 expedida en Pitalito Huila haya sido sancionada o excluido (sic) y se encuentra clasificado (sic) en el grado catorce (14), por Resolución 01149 del 7 de septiembre de 1999, emanada de la Junta de Escalafón del Huila».26 - El 5 de abril de 2011, la coordinadora departamental del Programa Nacional de Alfabetización y Educación Básica y Media de Jóvenes y Adultos certificó que la actora laboró como maestra alfabetizadora en el Distrito Educativo N.° 5 de Pitalito, según lo dispuesto en la Resolución 159 del 6 de abril de 1979, del 1 de febrero al 30 de junio de 1979.27 - El 25 de abril de 2012, la secretaria de educación y la coordinadora departamental del Programa Nacional de Alfabetización y Educación Básica y Media de Jóvenes y Adultos certificaron lo siguiente: […] la señora Melbanid de Galindo […] prestó los servicios como maestra de educación básica primaria de alfabetización en el departamento del Huila mediante Resolución 159 del 6 de abril de 1979 emanada de la Gobernación del Huila, donde fue asignada al Centro Nocturno Rural Bruselas del municipio de Pitalito […] a partir del primero (1) de febrero al treinta (30) de junio de 1979.
Tipo de vinculación: Departamental Total devengado: $ 7.500.00 pesos Tiempo de servicio: 5 meses Los docentes asignados mediante esta resolución no tomaban posesión La información reposa en los archivos de la Secretaría de Educación Departamental […]. 26 Folio 172 ibidem. 27 Folio 423. 15 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde - El Formato Único para expedición de certificado de historia laboral del 27 de abril de 2012, expedido por el FOMAG -Secretaría de Educación Municipal de Pitalito— contiene la siguiente información: 16 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde - El 28 de agosto de 2013, el secretario de educación del Huila, en respuesta al requerimiento judicial efectuado por el Tribunal, informó lo siguiente: 28 - La Registraduría Municipal del Estado Civil de Pitalito (Huila) certificó que la cédula de ciudadanía con cupo numérico 36.273.274 expedida en Pitalito corresponde a «Valverde Melbanid».29 - Al plenario se allegaron dos copias de la cédula de ciudadanía 36.273.274 expedida en Pitalito, una en formato anterior y otra en formato actual.
La primera, a nombre de «Valverde de Galindo Melvanid» y la segunda a nombre de «Valderde Melbanid».30 - De acuerdo con el registro de matrimonio, la señora Melbanid Valverde contrajo nupcias con el señor Regulo Galindo, el 11 de octubre de 1978.31 28 Folio 473. 29 Folio 174 ibidem. 30 Folios 14 y 17 ibidem 31 Folio 16 17 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde - La Procuraduría General de la Nación certificó que la actora, al 23 de junio de 2011, no registraba antecedentes disciplinarios.32 ➢ Actuación administrativa - El 23 de junio de 2011, la demandante peticionó ante Cajanal E.I.C.E. en liquidación, el reconocimiento de la pensión gracia.33 - El 4 de enero de 2012, a través de la Resolución UGM 023695, Cajanal negó la solicitud, con el argumento de que los tiempos laborados como docente alfabetizadora en el departamento del Huila no se podían tener en cuenta, por no existir certeza del carácter del nombramiento.34 - El 16 de marzo de 2012, mediante la Resolución UGM 038722, se confirmó la decisión.35 ➢ Pruebas de oficio decretadas en esta instancia En cumplimiento del requerimiento efectuado por esta Subsección,36 se allegaron los siguientes documentos: - Comunicación oficial del 2 de octubre de 2017, suscrita por el líder de Talento Humano del municipio de Huila, en la que certifica que:37 […] revisada la historia laboral de la señora Melbanid Valverde […] docente de aula nacionalizada grado 14 con tipo de nombramiento en propiedad, se evidenció lo siguiente: 1.
Fue vinculada desde el 8 de julio de 1988 hasta el 31 de diciembre de 2009 con el departamento del Huila. 32 Folio 427 ibidem. 33 Folios 96 y 97 ibidem. 34 Folios 2 y 3 ibidem. 35 Folios 5 al 7 ibidem. 36 Auto del 10 de agosto de 2017 (folio 697). 37 Folio 712. 18 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde 2.
A partir del 1 de enero de 2010 hasta la fecha labora en la Secretaría de Educación Municipal de Pitalito. 3. Los recursos con los cuales se le cancelaron los emolumentos salariales son recursos a cargo de la Nación. Así mismo envío copia de la Resolución 159 de 1979 encontrada en la historia laboral donde se evidencia que la señora Melbanid laboró como maestra en el programa de Alfabetización en el Departamento del Huila […]. - Oficio del 10 de octubre de 2017, suscrito por el coordinador del Grupo de Certificaciones, Subdirección de Talento Humano, en que se informa que en sus archivos no se encontró información alguna a nombre de la señora Melbanid Valverde.38 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el recuento fáctico que antecede, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en precedencia, la Sala confirmará la decisión del a quo que accedió al reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: i) La señora Melbanid Valverde acreditó como tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia el período comprendido entre el 1.° de febrero y el 30 de junio de 1979.
Esta vinculación obedeció al nombramiento efectuado por el gobernador del Huila, mediante la Resolución 159 del 6 de abril de 1979, por la cual se asignaron maestros de educación básica primaria de alfabetización en dicho ente departamental. Aunque en el mencionado acto no se consignaron los documentos de identificación de los respectivos docentes asignados a los diferentes centros educativos del departamento, no puede afirmarse, como lo hace la demandada, que no hay certeza de que este se refiera a la actora, por el hecho de haberse mencionado como Melbanid de Galindo, pues este era su apellido de casada, como lo demuestra la 38 Folio 713. 19 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde copia de la cédula de ciudadanía que circulaba en el país anteriormente.
La entidad accionada no tuvo en cuenta este periodo, con el argumento de que no se tenía certeza del tipo de vinculación. Sin embargo, de la lectura del acto de nombramiento se evidencia que fue proferido por el gobernador del departamento en uso de sus atribuciones legales. El acto fue suscrito, además, por el secretario de Educación y por el delegado regional ante el Ministerio de Educación Nacional, como se observa en la siguiente imagen: […] 20 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde Conforme al epígrafe de la resolución, se advierte que dicha vinculación la realizó el mandatario departamental como representante del FER del Huila, de conformidad 21 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde con el Decreto 102 de 1976,39 reglamentado por el Decreto 378 del mismo año, que establece en el artículo 3: Artículo 3.
Las Juntas Administradoras de los F.E.R. se integrarán así: a) Por el Gobernador, Intendente, Comisario o el Alcalde del Distrito Especial de Bogotá, quien será el Presidente de la Junta: b) […] Esta disposición es consonante con el artículo 6 de la Ley 43 de 1975, que establece que «los recursos de que tratan los artículos anteriores serán administrados por los Fondos Educativos Regionales, con sujeción a los planes que establezca el Ministerio de Educación Nacional».
Ahora bien, al plenario no se allegó el acta de posesión respectiva, sin embargo, se aportaron certificaciones expedidas por la secretaria de educación y la coordinadora departamental del Programa Nacional de Alfabetización y Educación Básica y Media de Jóvenes y Adultos, las cuales dan cuenta de que la actora prestó sus servicios como maestra alfabetizadora en el Centro Nocturno Rural Bruselas del municipio de Pitalito, conforme a lo dispuesto en el Decreto 159 del 6 de abril de 1979.
Se trató de una vinculación departamental, por el término de cinco meses. Así se aprecia en las siguientes imágenes: 39 Por el cual se descentraliza la administración de los planteles nacionales de educación y se dictan otras disposiciones. 22 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde 23 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde Respecto de las vinculaciones de los docentes que desempeñaron su labor en centros de enseñanza para adultos, esta Subsección40 ha considerado que los tiempos de servicios en los cuales se ejerció la labor docente para la alfabetización de adultos son computables para efectos de acceder a la pensión gracia, en la medida en que: la educación para adultos fue reglamentada a través del Decreto 1830 de 1966; el Decreto 378 de 1970 estableció la educación primaria para adultos en todo el territorio nacional; y el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 dispuso que 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 3 de octubre de 2022, radicado 52001- 23-33-000-2014-00540-01, (2892-2016), consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 24 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde el ejercicio de la profesión docente incluye la alfabetización de adultos.
Así las cosas, el lapso comprendido entre el 1 de febrero y el 30 de junio de 1979, cuando la demandante fungió como alfabetizadora, debe tenerse en cuenta para computar los 20 años de servicio requeridos para acceder a la pensión gracia, teniendo en cuenta que dicho nombramiento fue efectuado por una autoridad del orden territorial y el servicio docente se prestó antes del 31 de diciembre de 1980.41 Además, dicha designación es de carácter nacionalizado, pues al tenor del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, tal condición la adquieren «los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales», conforme ocurrió en el sub lite. ii) De acuerdo con la certificación expedida por la líder de Talento Humano del municipio del Huila, la señora Melbanid Valverde fue vinculada desde el 8 de julio de 1988 hasta el 31 de diciembre de 2009 con el departamento del Huila; a partir del 1 de enero de 2010 labora con la Secretaría de Educación de Pitalito; y los emolumentos salariales se pagan con recursos a cargo de la Nación. 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 29 de julio de 2021, radicado 76001-23- 33-000-2017-01130-01(0523-20). 25 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde Si bien al proceso no se arrimaron los respectivos actos de nombramiento, sí se aportó la comunicación del 24 de junio de 1988, con la cual se le informó a la demandante su nombramiento, por medio del Decreto 574 del 23 de junio de 1988, 26 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde como educadora del Colegio José Eustasio Rivera, de Pitalito, a partir de la fecha de posesión. De igual manera, se allegó copia del acta que da cuenta de la posesión de la docente en el mencionado cargo, el 8 de julio de 1988. 27 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde Dicha información coincide con la consignada en el certificado emitido por el municipio de Pitalito, en el que se indicó, además, que el fondo receptor de los aportes para pensión, entre el 8 de julio de 1988 y el 29 de junio de 2000, fue la Caja de Previsión Departamental del Huila, así: 28 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde Y en la historia laboral certificada en el Formato Único elaborado por la Secretaría de Educación Municipal de Pitalito, así: 29 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde Además, dicha vinculación fue aceptada por la entidad accionada en la Resolución UGM 023695,42 con carácter departamental, así: Es oportuno resaltar que esta corporación unificó su criterio en el sentido de indicar que el hecho de que los salarios hayan estado a cargo de la Nación no es óbice para reconocer la pensión gracia, toda vez que los dineros provenientes del entonces situado fiscal —ahora Sistema General de Participaciones— «le pertenecía[n] de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus 42 Por la cual se negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante. 30 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde presupuestos en calidad de rentas endógenas y exógenas».43 De esta manera, los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en nacionales «por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación».
Así las cosas, los servicios prestados por la señora Melbanid Valverde como docente, al departamento del Huila y al municipio de Pitalito, le permiten acceder a la pensión gracia reclamada, por cuanto todo el tiempo ostentó una vinculación territorial. Además, cumplió con el requisito de haber tenido una relación laboral en una plaza del mismo orden, antes del 31 de diciembre de 1980.
Finalmente, en cuanto al argumento de la entidad, relacionado con que la actora no acreditó el requisito de haber observado buena conducta, por cuanto fue sancionada con destitución, la Sala coincide con el análisis del a quo, en tanto que no existe en parte alguna del plenario ninguna referencia a este hecho ni se aportó copia del Decreto 44 del 22 de enero de 1997 que, según la demandada, impuso la supuesta sanción. Por el contrario, el secretario de educación de Pitalito, el 10 de septiembre de 2010, hizo constar: 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 31 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde iii) En suma, la Sala advierte que la demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente en plazas del orden territorial por más de 20 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, cumplió el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la prestación pretendida.
Además, cuenta con más de 50 años de edad y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que también acreditó los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración, previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado. Ahora bien, teniendo en cuenta que la actora causó el derecho a la pensión gracia el 28 de octubre de 2009, cuando cumplió los 50 años de edad, momento para el cual había completado más de veinte de servicio, y que radicó la petición el 23 de junio de 2011, se concluye que no operó la prescripción de mesadas pensionales y, por ende, tiene derecho al pago de la prestación a partir de la consolidación del estatus, como lo determinó el tribunal.
Por lo tanto, la sentencia será confirmada en sus precisos términos. 2.5. De la condena en costas El artículo 188 del cpaca establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del cpaca, se atendía una valoración objetiva, en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes. 32 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del cpaca para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular de la demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 26 de marzo de 2014 por el Tribunal Administrativo del Huila, que accedió las pretensiones de la demanda incoada por Melbanid Valverde contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 33 Radicación: 41001 23 33 000 2012 00075 01 (2863-2014) Demandante: Melbanid Valverde Segundo. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.