Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad Radicación: 17001-23-33-000-2025-00139-01 (31044) Demandante: Susuerte S.A. Demandado: Municipio de Salamina Temas: Apelación Auto.

Medida cautelar. Suspensión provisional. AUTO RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 26 de noviembre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, en el que resolvió «[n]egar la solicitud de suspensión provisional de las expresiones “Casinos de juegos, maquinas, juegos de azar” y “Casinos de juegos y/o apuestas permanentes y/o recaudadoras de facturas servicios público”, señalados en el numeral 4.22 del artículo 4 del Acuerdo No. 20 de 2016, dentro del medio de control de nulidad ejercido por la sociedad Susuerte S.A. contra el municipio de Salamina».

ANTECEDENTES Susuerte S.A. presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del CPACA, en la que formuló las siguientes pretensiones: «Solicito al despacho que declare la NULIDAD de las expresiones: 1. “Casinos de Juegos, Maquinas, Juegos de Azar” 2. “Casinos de juegos y/o Apuestas Permanentes y/o Recaudadoras Facturas Servicios Públicos” Contenidas respectivamente en las líneas 10 y 11 del cuadro visible en el numeral 4.22 del ARTÍCULO 4 del Acuerdo Municipal 20 del 30 de diciembre de 2026 del Municipio de Salamina, Caldas.» Solicitud de medida cautelar La parte actora solicitó se decrete la suspensión provisional de los efectos de las expresiones demandadas, con fundamento en lo siguiente: Violación directa y manifiesta del Artículo 49 de la Ley 643 de 2001 (modificado por Art. 61 Ley 1955 de 2019) El acuerdo crea una tarifa diferencial del impuesto de alumbrado público para los operadores de juegos de suerte y azar, con base en su actividad económica, lo cual es prohibido por el artículo 49 de la Ley 643 de 2001, modificado por el artículo 61 Ley 1955 de 2019.

Radicado: 17001-23-33-000-2025-00139.01 (31044) Demandante: SUSUERTE S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 No es procedente considerar que se trata de una tarifa general del impuesto de alumbrado público aplicable a todos, pues si bien ese tributo es de carácter general, la norma acusada individualiza a los operadores de juegos de suerte y azar y les impone una tarifa específica, diferenciándolos de otros sujetos pasivos del mismo tributo.

La modificación introducida en la Ley 1955 de 2019 al citado artículo 49 es relevante, puesto que con ello el legislador prohibió a las entidades territoriales gravar indirectamente monopolio rentístico de juegos de suerte y azar, y su destinación a la salud mediante la manipulación de tarifas dentro de impuestos generales existentes.

Violación del principio de destinación específica de los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar (artículo 21, inciso final, Ley 643 de 2001, modificado por Art. 157 Ley 2294 de 2023 y artículo 336 Constitución Política) De acuerdo con los artículos 336 de la Constitución Política y 21 de la Ley 643 de 2001, modificado por el artículo 157 de la Ley 2294 de 2023, los monopolios rentísticos, como el de juegos de suerte y azar, están destinados exclusivamente a los servicios de salud, y no es procedente exigir obligaciones o contraprestaciones adicionales a las previstas en el régimen propio.

Así, teniendo en cuenta que lo recaudado por concepto del impuesto de alumbrado público se destina a financiar los costos asociados a la prestación de dicho servicio municipal, es claro que esa finalidad es ajena a la que le corresponden a los recursos derivados del citado monopolio. Al imponer una tarifa diferencial y específica en el impuesto de alumbrado público a los operadores de juegos de suerte y azar, se está creando una carga económica adicional sobre la operación del monopolio, cuyos recursos se desvían hacia un propósito diferente al permitido por la Constitución y la ley.

Oposición a la solicitud de medida cautelar El municipio de Salamina, a través de apoderada, se opuso a lo solicitud de medida cautelar, al señalar: El impuesto de alumbrado público no recae sobre la operación de los juegos de suerte y azar (JSA) ni afecta la naturaleza del monopolio rentístico, por lo cual las tarifas diferenciadas incluidas en el Acuerdo Municipal no implican una carga fiscal adicional sobre la explotación del monopolio de juegos de suerte y azar, sino una modalidad técnica de categorización de sujetos pasivos en función de su consumo o uso del servicio, lo que se evidencia que la clasificación se efectúa por tipo de establecimiento y no es exclusiva para operadores de juegos de azar.

El pago de una tarifa del impuesto de alumbrado público no guarda relación directa con actos relacionados con la operación de juegos de suerte y azar, sino con el uso del espacio público y de la infraestructura luminaria municipal. Radicado: 17001-23-33-000-2025-00139.01 (31044) Demandante: SUSUERTE S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Aceptar la interpretación de la demandante respecto del artículo 49, conduciría a una exclusión tributaria generalizada de los operadores de juegos de suerte y azar frente a otros tributos, que afectaría la autonomía fiscal de los entes territoriales y el principio de equidad tributaria frente a otros contribuyentes.

No existe desviación de los recursos del monopolio rentístico, por cuanto el impuesto de alumbrado público no recae sobre esos recursos, pues grava a los usuarios que se benefician del servicio, incluidos aquellos establecimientos que desarrollan actividades económicas en el espacio urbano municipal. Tampoco se configura una obligación adicional, ya que ese tributo no está ligado a la operación de juegos de suerte y azar.

Los recursos que se recaudan a través de ese tributo no afectan la finalidad social del régimen del monopolio de JSA, pues provienen de obligaciones fiscales ordinarias como contraprestación por un servicio público. El Concejo Municipal de Salamina, a través de apoderado, solicitó no se acceda a la solicitud de medida cautelar, toda vez que no se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 231 del CPACA.

Al efecto, expresó: No se encuentra demostrado la vulneración de las normas invocadas, ya que por el contrario el acto fue expedido con fundamento en normas vigentes y con observancia del debido proceso. Tampoco se presenta una contradicción con el artículo 49 de la Ley 643 de 2001, pues no se está generando una tarifa en relación con los actos de operación de juegos de suerte y azar, ya que el pago del impuesto de alumbrado público tiene vinculación con el uso del espacio público y la infraestructura de iluminación municipal.

Asimismo, no se encuentra probada la existencia un perjuicio irremediable, ni la necesidad de evitar un daño antijurídico. Además, serían mayores lo efectos adversos de suspender el acto administrativos que mantener su ejecución. AUTO OBJETO DE APELACIÓN Por auto de 26 de noviembre de 2025, el a quo resolvió negar la medida cautelar solicitada por la actora, con fundamento en las siguientes consideraciones: Las expresiones demandadas se limitan a establecer los criterios para definir la base gravable de los usuarios potenciales del servicio de alumbrado público, más no a gravar la actividad de juegos de suerte y azar, de modo que no se observa una trasgresión al ordenamiento legal invocado por la demandante.

El Tribunal Administrativo de Caldas, en un asunto de similitud fáctica al debatido1, profirió auto que negó la solicitud de medida cautelar, el cual fue confirmado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en providencia del 21 de agosto de 2025, bajo la consideración de que el acuerdo municipal no grava la actividad de juegos 1 Exp. 170012333000-2025-00130-00.

Radicado: 17001-23-33-000-2025-00139.01 (31044) Demandante: SUSUERTE S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de suerte y azar, sino el hecho generador del impuesto de alumbrado público, esto es, ser usuario potencial del servicio. Por lo tanto, se concluyó que no se desconoce la prohibición del artículo 49 de la Ley 643 de 2001 ni se afecta la destinación exclusiva de las rentas del monopolio prevista en el artículo 336 de la Constitución Política.

RECURSO DE REPOSICIÓN Y EN SUBSIDIO DE APELACIÓN La demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra el auto de 26 de noviembre de 2025, en los siguientes términos: El Acuerdo 20 de 2016 del Concejo Municipal de Salamina, para efectos del impuesto de alumbrado público, creó una categoría específica para las actividades de juegos de suerte y azar y estableció una tarifa diferencial, lo cual vulnera el artículo 49 de la Ley 643 de 2001, ya que no es procedente gravar ese monopolio rentístico.

Si la intención de la norma fuera gravar la calidad de usuario, el criterio de clasificación debió relacionarse con el consumo de energía o el tipo de inmueble y no la actividad económica específica que se desarrolla en su interior. Al usar la actividad juegos de suerte y azar como criterio diferenciador para fijar la tarifa en el impuesto de alumbrado público, el hecho generador, en la práctica, se fusiona con la actividad prohibida de gravar.

No le asiste razón al Tribunal al considerar que no procede la suspensión solicitada, ya que en este caso la trasgresión salta a la vista, pues se impone una carga tributaria a la actividad de los casinos, lo cual desconoce la protección al monopolio de juegos de suerte y azar. Al establecer una tarifa de alumbrado público específica para la actividad de juegos de suerte y azar, la demandada está drenando los recursos que por mandato constitucional -artículo 336-, deben destinarse a la salud o a la rentabilidad del operador para garantizar dichas transferencias, y los está desviando hacia el servicio de alumbrado público.

AUTO QUE RESOLVIÓ EL RECURSO DE REPOSICIÓN Por auto del 27 de enero de 2026, el a quo decidió no reponer el auto de 26 de noviembre de 2025, al considerar que las expresiones acusadas se limitan a establecer los criterios para definir la base gravable de los usuarios potenciales del servicio de alumbrado público, más no a gravar la actividad de juegos de suerte y azar.

Reiteró que la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la providencia de 21 de agosto de 2025, proferida en el proceso 170012333000-2025-00130-00, determinó que «el acuerdo municipal no grava la actividad de juegos de suerte y azar, sino el hecho generador del impuesto de alumbrado público: ser usuario potencial del servicio. Por ello, no se configura la Radicado: 17001-23-33-000-2025-00139.01 (31044) Demandante: SUSUERTE S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 prohibición del artículo 49 de la Ley 643 de 2001 ni se afecta la destinación exclusiva de las rentas del monopolio prevista en el artículo 336 de la Constitución».

CONSIDERACIONES De acuerdo con la competencia atribuida por los artículos 125, 150 y 243.5 del CPACA, la Sala decide en los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, si se debe revocar o no la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas que negó la solicitud de medida cautelar. Para decidir el recurso, se pone de presente que el artículo 229 del CPACA señala que el decreto de las medidas cautelares solo procede «a petición de parte debidamente sustentada», siempre y cuando se considere necesaria para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Respecto a los requisitos para decretar medidas cautelares, el artículo 231 del CPACA, dispone: «Artículo 231.

Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» Conforme con la norma trascrita, dado que el medio de control instaurado fue el de nulidad, la medida cautelar de suspensión provisional tendría vocación de prosperidad si la violación alegada surge del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas.

En el caso bajo análisis, de la confrontación de las expresiones acusadas contenidas en el numeral 4.2. del artículo 4 del Acuerdo 20 de 2016 expedido por el Concejo Municipal de Salamina (Caldas), y las disposiciones señaladas como violadas, es decir, los artículos 336 de la Constitución Política, 21 y 49 de la Ley 643 de 2001, modificados por los artículos 157 de la Ley 2294 de 2023 y 61 de la Ley 1955 de 2019, respectivamente, la Sala considera que no surge la infracción que predica la parte demandante.

Radicado: 17001-23-33-000-2025-00139.01 (31044) Demandante: SUSUERTE S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En efecto, la Sala anota que para determinar si el aparte demandado vulneró la prohibición de gravar el monopolio rentístico de la actividad de juegos de suerte y azar, se requiere de un análisis jurídico que permita para dilucidar si se impuso el gravamen de alumbrado público a usuarios potenciales o beneficiarios del servicio, o si se gravó la citada actividad de juegos de suerte y azar, examen que excede el estudio comparativo que se efectúa en este momento procesal y que es propio de la sentencia que ponga fin al proceso.

De acuerdo con lo anterior, no se advierte el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA para el decreto de la suspensión provisional solicitada, pues los argumentos que sustentan la medida cautelar van más allá de la confrontación normativa que se efectúa en la presente instancia. En consecuencia, la Sala confirmará el auto de 26 de noviembre de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE 1. Confirmar el auto de 26 de noviembre de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada. 2. Devolver el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador