Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 68001-23-33-000-2015-00464-02 (3634-2019) Demandante: Andrés Felipe Pardo Vivas Demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional Tema: Control judicial integral del acto administrativo sancionatorio disciplinario.

Nulidad de los actos administrativos por violación al debido proceso. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el veintinueve (29) de abril de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

ANTECEDENTES El señor Andrés Felipe Pardo Vivas instauró demanda en contra de la Nación- Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las decisiones disciplinarias de primera y segunda instancia, expedidas el 14 y 29 de agosto de 2013, respectivamente, mediante las cuales fue sancionado con destitución e inhabilidad general de diez (10) años; y de la Resolución 03987 del 11 de octubre de 2013, mediante la cual fue ejecutada la sanción. Que, en consecuencia, se ordene su reintegro, el pago de los emolumentos dejados de percibir; el lucro cesante ocasionado; los perjuicios morales; y la indexación de las sumas objeto de condena.

Radicado: 68001-23-33-000-2015-00464-02 (3634-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el 10 de octubre de 2012 fue vinculado a una indagación preliminar, originada en el presunto déficit por valor de $18.998.047,30, representados en aceites y lubricantes objeto del contrato de suministro Nro. 37-8-10006-2012; insumos destinados al mantenimiento y funcionamiento de los vehículos y motocicletas de la entidad.

Que el 22 de enero de 2013 le fue formulado el cargo consistente en «apropiarse de bienes de la Institución con intención de obtener beneficio propio» (subrayas y negrillas de la demanda), con fundamento en el numeral 14 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006. Que, agotado el procedimiento sancionatorio, la autoridad disciplinaria declaró probado el anterior cargo, sancionándolo el 12 de agosto de 2013 con destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años; correctivo que, una vez apelado, fue confirmado el 29 del mismo mes y año, siendo retirado del servicio mediante Resolución Nro. 03987 del 11 de octubre de 2013, notificada el 23 del mismo mes y año. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Ley 734 de 2002: artículos 6, 92, 140, 141, 143 numerales 2 y 3 y 177, inciso segundo. Que en la actuación disciplinaria se incurrió en nulidad por violación al debido proceso, por existencia de irregularidades al momento de la práctica y valoración de las pruebas, pues, aunque quedó acreditado que su cargo y funciones correspondían a las de mecánico diagnosticador del departamento de policía de Santander, no era el directo responsable de la administración y custodia de los combustibles y lubricantes asignados a la entidad.

Que la autoridad disciplinaria omitió de forma deliberada la confrontación de las pruebas documentales y testimoniales, porque un análisis minucioso del contrato de suministro 37-8-10006-2012 habría llevado a concluir que su interventoría correspondía al jefe de grupo de movilidad y no a él. Que no obra prueba documental que dé cuenta del cumplimiento de las obligaciones del supervisor del contrato, ni consta la entrega por parte del contratista de los bienes objeto de este, ni la posterior remisión de los insumos al almacén de la entidad y que, en ese orden, resulta incierta la cantidad de bienes sobre la cual se tomó la decisión de declarar su sustracción. Que era el almacén de la entidad la dependencia encargada de administrar, custodiar y manejar los bienes muebles e inmuebles de la Institución y que no obra Radicado: 68001-23-33-000-2015-00464-02 (3634-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 prueba que permita concluir que dicha área hubiese realizado auditoría alguna al inventario de la sección del taller de mecánica, para verificar la existencia y uso de los lubricantes supuestamente desaparecidos.

Que, por el contrario, según prueba documental, el almacén entregó al jefe del área de movilidad una cantidad determinada de lubricantes, no al mecánico diagnosticador, pero la responsabilidad de los funcionarios de esa dependencia no fue analizada, máxime teniendo en cuenta que no se aportaron soportes de entrada y salida de los bienes del almacén. Que en su versión libre indicó que si bien era el mecánico diagnosticador de la entidad, frecuentemente era comisionado para cumplir tareas en otras dependencias y que ello le impedía entregar o recibir el inventario puesto a disposición del taller.

Que sobre esa solicitud probatoria nada dijo la autoridad disciplinaria, quien fundamentó la responsabilidad únicamente en unos testimonios que no tienen relación directa con él y que, de evaluarse de forma integral, conducirían a la duda sobre la existencia de los bienes sustraídos, el procedimiento para retirarlos de la entidad y el destino que se les dio.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 18 de agosto de 20151, notificándosele a la entidad, quien se opuso a las pretensiones indicando que no existe en los actos demandados ningún vicio que conduzca a su nulidad, pues fueron expedidos con estricto apego a las normas especiales que los rigen. Que el demandante no explicó en qué consiste la falsa motivación de la que acusó la actuación disciplinaria, pues su escrito no contiene elementos fácticos o normativos que permitan concluir que lo dicho en los actos demandados tiene un acervo probatorio falso, inexistente o viciado de ilegalidad.

Que no se demanda el acto que realmente modificó su situación jurídica, pues únicamente se pretende la nulidad del que lo retiró del servicio y que su cuestionamiento radica en la presunta vulneración del debido proceso, argumento que implica solo una discrepancia sobre la apreciación de los medios de prueba, cuestión que es propia de las instancias del procedimiento disciplinario.

Que, no cualquier reparo es suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos demandados, máxime teniendo en cuenta que contó con las oportunidades procesales para intervenir activamente en la actuación disciplinaria y que la decisión sancionatoria se fundó en las pruebas regular y legalmente aportadas y fue expedida por la autoridad competente. 1 Véanse folios 236-237 del expediente.

La demanda fue asignada por reparto al Juzgado Catorce Administrativo de Bucaramanga, el cual por auto del 17 de junio de 2014 declaró la falta de competencia y ordenó su remisión al Consejo de Estado (véanse folios 189 a 192 del expediente). Esta Corporación, en providencia del 7 de noviembre de 2014, ordenó la remisión de la demanda al Tribunal Administrativo de Santander (véanse folios 208 a 212 del expediente).

Radicado: 68001-23-33-000-2015-00464-02 (3634-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Propuso como excepciones la caducidad y la inepta demanda. Se celebró audiencia inicial el 22 de mayo de 20162, en la que se declaró probada la excepción de caducidad del medio de control.

Esta decisión fue apelada por el demandante y revocada por el Consejo de Estado mediante auto del 19 de abril de 20183. En cumplimiento de la providencia de esta Corporación, se reanudó la audiencia el 29 de abril de 20194, en la que se declaró no probada la excepción de inepta demanda, se fijó el litigio, se agotó el periodo probatorio y se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto; luego de lo cual se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por el demandante.

SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 29 de abril de 20195 negó las pretensiones, tras concluir que en la expedición de los actos demandados no se vulneró el debido proceso, porque la valoración probatoria no fue parcializada ni subjetiva. Que si bien en el contrato de suministro 31-8-10006-2012, la orden de entrega del almacenista al jefe de movilidad y el acta de apertura del libro de suministro de aceites y lubricantes dan cuenta de que el demandante no era el supervisor del referido contrato, lo cierto es que quedó acreditado que le correspondía el ejercicio de las funciones de mecánico, siendo quien usaba este tipo de bienes en los vehículos de la entidad, de lo cual dio cuenta en su versión libre.

Que su responsabilidad disciplinaria quedó acreditada con la declaración del señor Tony Pedraza, propietario del taller «Tony», quien relató conocerlo, porque, en compañía de otro uniformado, lo buscó para ofrecerle una caneca de 55 galones de aceite de motor y que, al no aceptar el negocio, ambos policías se dirigieron a la serviteca «Cootrander», con la intención de venderlo allí. Que el anterior testimonio fue controvertido en el trámite disciplinario, pero no se solicitó ni su corroboración, ni fue tachado y que por ello no resulta procedente alegar una afectación al debido proceso cuando en el transcurso de la actuación disciplinaria no se emplearon los mecanismos para desvirtuar la prueba.

Que también debía tenerse en cuenta lo manifestado por la empleada de «Cootrander», quien relató que se percató de movimientos sospechosos en dicha empresa, como el descargue de canecas de lubricantes de marca distinta a la de 2 Véanse folios 291 a 294 del expediente y CD en folio 1 del expediente. 3 Véanse folios 309 a 313 del expediente. 4 Véanse folios 339 a 346 del expediente. 5 Véase CD en folio 347 del expediente, a partir del minuto 47 y folios 342 (reverso) a 346 del expediente.

Radicado: 68001-23-33-000-2015-00464-02 (3634-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 sus proveedores. Condenó en costas al demandante. RECURSO DE APELACIÓN El demandante6 interpuso recurso de apelación insistiendo en que la administración y custodia de los combustibles y lubricantes correspondía al almacén de la entidad y que, aunque el Tribunal indicó que le asiste razón en este punto, no concluyó que las pruebas de esta situación no fueron valoradas en el procedimiento disciplinario.

Que nada se dijo en relación con la solicitud probatoria que realizó en su versión libre, cuando pidió que se analice y evalúe como prueba las constantes comisiones de las que era objeto y que le impedían entregar o recibir el inventario de los bienes muebles e inmuebles puestos a disposición de la sección del taller de mecánica. Que a los testimonios que sirvieron de fundamento para sancionarlo se les dio plena validez, pese a que los declarantes no tuvieron relación directa con él y que respecto de ellos no se pudo ejercer el derecho de contradicción. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 24 de febrero de 20207 fue admitido el recurso apelación y el 25 de septiembre del mismo año8 se dio traslado para alegar a las partes y al Ministerio Público para que emitiera concepto.

El demandante9 reiteró lo expuesto en el recurso de apelación, insistiendo que no se encuentra acreditado ni el procedimiento que debió llevar a cabo el almacén de la entidad para la administración de los bienes, ni que dicha dependencia hubiese auditado el inventario del taller de mecánica para verificar la existencia y utilización de los lubricantes supuestamente desaparecidos.

Que era el jefe del grupo de movilidad quien debía supervisar el contrato de suministro de los lubricantes, pero que las pruebas que daban cuenta de ello no fueron valoradas por el operador disciplinario. Que su versión libre tampoco fue valorada, porque en ella relató que constantemente era comisionado para desarrollar otras actividades propias de la entidad y que su labor como mecánico era totalmente ajena a su condición de agente de la Policía; de allí que lo que ocurriese con los insumos era responsabilidad exclusiva del almacén. 6 Véanse folios 348 a 354 del expediente. 7 Véase folio 365 del expediente. 8 Véase índice 00010 de SAMAI y constancia en folio 372 del expediente. 9 Véanse índices 00015 y 00016 de SAMAI.

Radicado: 68001-23-33-000-2015-00464-02 (3634-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 La demandada10 insistió en que el demandante no expuso las razones por las cuales los actos demandados incurrieron en falsa motivación y que sus cuestionamientos se dirigen a la valoración probatoria de la entidad, lo que refleja su discrepancia en relación con los medios de prueba, asunto que hizo parte del debate argumentativo del procedimiento disciplinario.

Que, al analizar la actuación disciplinaria, se puede concluir que se probó la responsabilidad del demandante y que la sanción se impuso con fundamento en las pruebas regular y legalmente aportadas y por quien era competente para ello. El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad por violación al debido proceso; o, si como lo afirma la demandada, en su expedición se respetaron las garantías sustanciales y formales del demandante y, por tanto, no hay lugar a desvirtuar su legalidad.

Con este fin, la providencia se referirá al marco normativo y jurisprudencial del control judicial de los actos administrativos sancionatorios disciplinarios, a la causal de nulidad invocada y abordará el caso concreto. Marco normativo aplicable al análisis de la actuación disciplinaria La actividad administrativa disciplinaria se caracteriza porque comprende una función especializada, la cual contiene un componente preventivo y correctivo que busca garantizar, por un lado, la efectividad de los principios de moralidad, eficacia, economía y celeridad; y, por otro, el buen desempeño y gestión transparente de la función pública.

De ahí que la actuación administrativa disciplinaria esté regida por normas y procedimientos propios, en la que los principios que informan el derecho al debido proceso y a la defensa cobran significativa importancia. Sin embargo, no ha sido pacífica la posición de la jurisprudencia respecto al alcance del control jurisdiccional de esta clase de actos, tal como pasa a exponerse.

Una primera posición jurisprudencial se inclinó por sostener que el control del juez de lo contencioso administrativo estaba limitado a los derechos que invocaba el demandante, lo que se denominó como «intangibilidad relativa» de los actos sancionatorios, en la medida que el alcance de dicho control era restrictivo porque se consideraba que las decisiones tomadas en virtud de la acción disciplinaria tenían cierto grado de autonomía valorativa de los hechos y de las normas 10 Véase índice 00014 de SAMAI.

Radicado: 68001-23-33-000-2015-00464-02 (3634-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 disciplinarias11. Luego, la jurisprudencia adoptó la posición en la que incluso en los casos en que la demanda no cumpliera con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación, si el juez advertía la trasgresión de un derecho fundamental de aplicación inmediata, oficiosamente, debía proveer la tutela judicial efectiva, lo que se denominó como «intangibilidad relativa explícita y deferencia especial»12.

Al existir diversas posturas jurisprudenciales sobre la materia, en el 2016 se unificó jurisprudencia respecto al control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, manifestando que se adoptaría la perspectiva del «control judicial integral» por cuanto «(…) la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales»13, y se indicó además que: i) La competencia del juez administrativo es plena, sin «deferencia especial» respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. ii) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. iii) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. iv) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. v) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. vi) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. vii) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. viii) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.

Nulidad del acto administrativo por violación al debido proceso El artículo 29 de la Constitución Política dispone que el debido proceso se aplica tanto a las actuaciones judiciales como a las de carácter administrativo, e implica 11 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Exp. 834. C.P. Diego Younes Moreno. 12 Véanse: Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 30 de marzo de 2011. Exp. 2060-2010. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 09 de febrero de 2012. Exp. 2038-09. C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. 13 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 09 de agosto de 2016.

Exp. 1210-11. C.P. William Hernández Gómez. Radicado: 68001-23-33-000-2015-00464-02 (3634-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante el juez competente y con observancia de las formas propias de cada juicio.

Atendiendo a lo anterior, bajo esta causal de nulidad se examinan elementos formales y sustanciales en la formación del acto administrativo que repercuten en la garantía que consagra el artículo 29 constitucional. Su respeto tiene que ver, entonces, con la concreción de por lo menos estos elementos: (i) que la actuación se adelante por el competente, (ii) permitiendo la participación activa de todos los interesados;

(iii) que estos sean escuchados durante el trámite; (iv) que no existan dilaciones injustificadas; (v) que los interesados puedan aportar, solicitar y controvertir pruebas; (iv) que las decisiones que se profieran se notifiquen en debida forma y (vi) que se dé el trámite oportuno cuando las decisiones sean impugnadas14. La Corte Constitucional en la Sentencia T-076 de 201815 señaló que, tanto de las providencias judiciales, como de los actos administrativos, puede predicarse la vulneración sustancial del derecho al debido proceso, la cual se materializa en los distintos defectos identificados por la jurisprudencia constitucional: «“Defecto orgánico, que se estructura cuando la autoridad administrativa que profiere el acto objeto de reproche constitucional carecía absolutamente de competencia para expedirlo (…).

Defecto procedimental absoluto, el cual se predica de la actuación administrativa, cuando ha sido tramitada completamente al margen del procedimiento establecido por el ordenamiento jurídico (…). Defecto fáctico, que se demuestra cuando la autoridad administrativa ha adoptado la decisión bajo el absoluto desconocimiento de los hechos demostrados dentro de la actuación. (…) Defecto material o sustantivo, el cual concurre cuando la autoridad administrativa profiere el acto a partir de la aplicación de normas inexistentes, inconstitucionales, declaradas ilegales por la jurisdicción contenciosa o abiertamente inaplicables para el caso concreto.

La jurisprudencia también ha contemplado que la interpretación irrazonable de las reglas jurídicas es una causal de estructuración de defecto sustantivo, evento en el que se exige una radical oposición entre la comprensión comúnmente aceptada del precepto y su aplicación por parte de la autoridad administrativa, situación que encuadra en lo que la doctrina define como interpretación contra legem.

Error inducido o vía de hecho por consecuencia, defecto que se predica cuando la autoridad administrativa adopta una decisión contraria a los derechos fundamentales de las partes interesadas, debido a la actuación engañosa por parte de un tercero. Falta de motivación, que corresponde a los actos administrativos que no hacen expresas las razones fácticas y jurídicas que le sirven de soporte.

(…) Desconocimiento del precedente constitucional vinculante, defecto que ocurre 14 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 3 de julio de 2014. Radicado 05001-23-31-000-2000- 02324-01. C.P. Guillermo Vargas Ayala. 15 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicado: 68001-23-33-000-2015-00464-02 (3634-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 cuando la autoridad administrativa obra, de forma injustificada, en contravía del contenido y alcance de los derechos fundamentales que ha realizado, con efectos obligatorios, la Corte Constitucional.

Violación directa de la Constitución, lo que se predica del acto administrativo que desconoce, de forma específica, normas de la Carta Política (…)”16»17. Caso concreto Del examen del expediente de la actuación disciplinaria18, la Sala destaca: • Que el 13 de julio de 2012 el jefe del área administrativa del departamento de policía de Santander informó que, luego de un balance del consumo de aceites y lubricantes adquiridos mediante el contrato Nro. 37-8-1000 de 2012 con la empresa Lubrigras S.A., para el primer semestre de 2012, realizado el cruce de información con las órdenes de suministro suscritas por el mecánico automotriz Andrés Felipe Pardo Vivas, las salidas de los bienes del almacén, la facturación del proveedor y los libros de control de suministro, se encontró un déficit en cantidad de galones de los diferentes aceites adquiridos (20W50, 15W40, 4T 20W50 y dos tiempos), transmisión y líquido refrigerante.

Que lo anterior se debía a que no se realizaban la totalidad de los registros para las salidas de los cambios de aceite y que el mecánico de la unidad no llevaba un control sobre los líquidos adquiridos y utilizados, de lo cual se derivaba la falta de grandes cantidades de lubricantes que no estaban relacionados con los consumos a la fecha19.

Lo anterior se acompañó de: i) el informe de ejecución del contrato20; ii) el balance de consumo de aceite para el primer semestre de 201221, iii) solicitudes de orden de suministro de aceites, refrigerante y transmisión, la respectiva orden, la salida de bienes del almacén y las facturas del proveedor22; iv) comunicación a Lubrigras S.A. relacionada con el inicio de la ejecución del contrato de suministro23; y v) las actas de apertura del libro de control de suministro de aceites lubricantes para el primer semestre de 201224. • Que el 17 de julio de 201225 se ordenó la apertura de una indagación preliminar, en el marco de la cual fue recibido un informe anónimo que daba cuenta de que el déficit de los lubricantes se debía presuntamente a que unos uniformados, usando un vehículo particular y uno institucional, sustrajeron unas canecas de aceite de la entidad y las llevaron a dos empresas, «Cootrander» y «Tony», con 16 Ver Sentencia T-076 de 2011.

M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 17 Corte Constitucional. Sentencia T-076 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 18 Disponible en el archivo en formato.zip «38RECIBEMEMORIAL_OneDrive_20241028zip(.zip)», visible en el índice 00027 de SAMAI. 19 Véanse páginas 5 a 7 del archivo «DESAN-2013-4- T1». 20 Véase página 9 del archivo «DESAN-2013-4- T1» 21 Véase página 11 del archivo «DESAN-2013-4- T1». 22 Véanse páginas 13 a 37 del archivo «DESAN-2013-4- T1». 23 Véase página 39 del archivo «DESAN-2013-4- T1» 24 Véanse páginas 41 a 94 del archivo «DESAN-2013-4- T1». 25 Véanse páginas 95 a 99 del archivo «DESAN-2013-4- T1».

Radicado: 68001-23-33-000-2015-00464-02 (3634-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 la intención de venderlos26, información con fundamento en la cual se ordenó la práctica de pruebas testimoniales el 25 de septiembre de 201227. • Que el demandante fue vinculado a la indagación preliminar el 10 de octubre de 201228 y el 22 de enero de 2013 fue citado a audiencia, providencia en la cual le fueron formulados dos cargos: - Falta gravísima del artículo 34 numeral 14 de la Ley 1015 de 2006: «(…) Apropiarse, ocultar, desaparecer o destruir bienes, elementos, documentos o pertenencias de la institución, de los superiores, subalternos compañeros o particulares, con intención de causar daño u obtener beneficio propio o de un tercero»29 (subrayas y negrillas en el texto original), ejecutada en la modalidad de acción y a título de dolo. - Falta gravísima del artículo 34 numeral 21 de la Ley 1015 de 2006: «Respecto de los bienes y equipos de la Policía Nacional, o de otros puestos bajo su responsabilidad, violar la ley, reglamentos o instrucciones superiores mediante las siguientes conductas: (…) d) (…) permitir que se pierdan (…)»30, ejecutada en la modalidad de omisión y a título de dolo. • Que en el transcurso de la actuación se decretaron y practicaron pruebas documentales y testimoniales que se valoraron al formular los cargos y que, llegada la fecha de definición de la situación disciplinaria, llevaron a la autoridad a la certeza, más allá de toda duda razonable, de la responsabilidad del demandante en relación con el primer cargo formulado y la exoneración de responsabilidad en relación con el segundo; y, en esos términos, se justificó la imposición de la sanción consistente en destitución e inhabilidad general por diez (10) años31.

Para el demandante, las decisiones disciplinarias y el procedimiento que las precedió vulneraron el debido proceso, pues (i) no se analizaron las pruebas documentales que permitían concluir que no le correspondía supervisar el contrato de suministro de aceites lubricantes; (ii) no se dijo nada acerca de la solicitud probatoria que realizó en su versión libre; y (iii) los testimonios determinantes de su responsabilidad no tenían relación directa con él y, además, no tuvo la oportunidad de controvertirlos.

Estos reproches se agrupan en el denominado defecto fáctico por indebida valoración probatoria, que tiene lugar cuando existen fallas sustanciales en la 26 Véase página 109 del archivo «DESAN-2013-4- T1». 27 Véanse páginas 111 a 113 del archivo «DESAN-2013-4- T1». 28 Véanse folios 114 a 116 del expediente. 29 Véase página 25 del archivo «DESAN-2013-4- T2 (2)». 30 Véase página 39 del archivo «DESAN-2013-4- T2 (2)». 31 Véanse páginas 189 a 359 (decisión de primera instancia. En relación con la definición de la responsabilidad del demandante, páginas 225 a 297) y 391 a 499 (decisión de segunda instancia) del archivo «DESAN-2013-4- T3».

Radicado: 68001-23-33-000-2015-00464-02 (3634-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 decisión atribuibles a deficiencias probatoria del proceso o del procedimiento32, que pueden generarse como consecuencia: i) De una omisión, que ocurre cuando se niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa o puede ser por la falta de práctica y decreto de pruebas conducentes al caso debatido, presentándose una insuficiencia probatoria; ii) De una acción positiva, que se presenta cuando se aprecian pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo se desconoce la Constitución, o por la valoración de pruebas que son nulas de pleno derecho o que son totalmente inconducentes al caso concreto33. iii) Del desconocimiento de las reglas de la sana crítica34.

De estas categorías, interesan la primera y la tercera, pues según el señor Andrés Felipe Pardo Vivas se omitió tanto la valoración de unas pruebas como el pronunciamiento en relación con una solicitud de esta naturaleza; al tiempo que un análisis correcto de los testimonios tenidos en cuenta debió conducir a la duda al operador disciplinario.

En relación con la supervisión del contrato de suministro, ha de recordarse que por los hechos relatados en el informe de novedad fue también investigado y sancionado el señor Orlando Zabala Hernández, jefe del grupo de movilidad, por incurrir en la falta grave contenida en el artículo 35 numeral 15 de la Ley 1015 de 2006: «[d]ejar de informar, o hacerlo con retardo, los hechos que deben ser llevados a conocimiento del superior por razón del cargo o servicio» (corchetes de la Sala), reprochándole, entre otras cosas, que en su rol de supervisor del contrato de suministro Nro. 37-8-10006-2012 no llevó a cabo las actuaciones de control y verificación que su cargo le exigían35.

De esa forma, las circunstancias relacionadas con la supervisión del referido contrato sí fueron objeto de reproche disciplinario, pero por ellas no se investigó ni sancionó al señor Andrés Felipe Pardo Vivas. Al demandante se le formuló cargo disciplinario porque, en su calidad de mecánico diagnosticador del grupo de movilidad, tenía bajo su responsabilidad el gasto de los lubricantes de la unidad policial y, aprovechándose de la falta de vigilancia sobre su actividad y de la cercanía con el patrullero Oscar Alfonso Sánchez Cuadros –también investigado y sancionado por estos hechos–, se apropió de parte de tales insumos y lo sustrajo envasado en recipientes tipo pimpinas de la institución, dirigiéndose posteriormente 32 Corte Constitucional.

Sentencia T-419 de 2011. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 33 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-803 de 2012. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 34 Corte Constitucional. Sentencia T-117 de 2013. M.P. Alexei Julio Estrada. 35 Véase página 9 de la formulación de cargos (archivo «DESAN-2013-4- T2 (2)» y páginas 195 a 201 de la decisión disciplinaria de primera instancia, en el archivo «DESAN-2013-4- T3».

Radicado: 68001-23-33-000-2015-00464-02 (3634-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 al taller de mecánica «Tony» con la intención de venderlo y, como el propietario no los quiso adquirir, lo llevó a la empresa «Cootrander»36. Tampoco encuentra la Sala que en la actuación no existiera soporte de los movimientos de los bienes objeto del contrato de suministro.

En primer lugar, porque con el informe de novedad fueron aportados distintos documentos que daban cuenta del estado de ejecución del contrato, de las órdenes de suministro para los meses de marzo y mayo, de las salidas de los bienes del almacén, de la facturación del proveedor y del control de suministro según las actas abiertas por el jefe del área de movilidad, como quedó expuesto previamente; y, en segundo lugar, porque en el trámite de la indagación preliminar fueron incorporadas a la actuación las solicitudes que el personal de la entidad realizó para que a los vehículos a su cargo les fuera suministrado el aceite37.

Fue justamente el análisis por parte de quienes asumieron el cargo y funciones de los señores Orlando Zabala Hernández y Andrés Felipe Pardo Vivas, que se advirtió un déficit en la cantidad de aceites y lubricantes, luego de cruzar la información de lo requerido al proveedor con lo efectivamente empleado en las motocicletas y vehículos de la entidad, de lo cual se evidencia en la declaración juramentada de la señora Mónica Patricia Villamizar Fuentes, jefe del área de movilidad38.

En ese orden, no se omitió la valoración de la prueba documental a la que se refiere el demandante, pues fue con fundamento en esta que se determinó la responsabilidad disciplinaria del jefe del área de movilidad y que se advirtió de las diferencias significativas entre la cantidad de aceites entregados por el proveedor y la que efectivamente se había empleado para el parque automotor.

Sobre la segunda cuestión, el operador disciplinario recaudó las pruebas que le permitieron concluir que tanto el señor Pardo Vivas como el patrullero Oscar Alfonso Sánchez Cuadros se habían apropiado de parte de dichos bienes con la intención de comercializarlos. Lo anterior permite abordar el segundo reproche del demandante: la ausencia de pronunciamiento en relación con su solicitud probatoria.

Según la demanda y el escrito de apelación, al rendir su versión libre, pidió a la autoridad disciplinaria que valorara como prueba que, pese a sus funciones de mecánico diagnosticador, era 36 Véanse páginas 25 a 27 de la formulación de cargos (archivo «DESAN-2013-4- T2 (2)» 37 Véanse páginas 1 a 200 del archivo «DESAN-2013-4- T2 (1)». 38 En declaración juramentada del 30 de septiembre de 2012, la funcionaria relató: «Del informe en referencia tengo pleno conocimiento y es que este surge porque mi Coronel MIRANDA como jefe del área administrativa me emite una orden por escrito para que realice un balance de los lubricantes existentes a la fecha con lo despachado durante el primer semestre para lo cual lo realizo en coordinación con el señor Patrullero CASTELLLANOS GUARÍN LEONARDO quien para esa fecha se encontraba recién llegado al grupo y nombrado como mecánico ya que el Patrullero PARDO se había ido para la escuela de suboficiales a adelantar curso de ascenso y teniendo en cuenta que habían canecas ya destapadas se solicito(sic) a LUBRIGAS nos prestara la reglilla de medición para poder especificar qué cantidad contenían esas canecas donde de igual manera nos informaron que esta reglilla podía tener un margen de error de dos galones bien fuera a favor o bien fuera en contra, se procedió a hacer el cotejo o balance de acuerdo a las especificaciones de cada uno de estos lubricantes ya identificada la cantidad existente en el taller se procede a hacer el conteo de lo entregado y que figura en el libro de control de igual manera lo realizamos desde la fecha en que se recibe el primer pedido como figura en la carpeta de ese contrato que inicio(sic) en el mes de Marzo(sic) (…)» (véanse páginas 187 a 189 del archivo «DESAN-2013-4- T1».

Radicado: 68001-23-33-000-2015-00464-02 (3634-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 objeto de constantes comisiones, lo que le imposibilitaba llevar un control del inventario del taller. Al respecto, la Sala encuentra que en la audiencia del 18 de febrero de 2013 el señor Pardo Vivas rindió su versión libre, en la cual destacó que no era la única persona con acceso a los lubricantes, que en dos ocasiones fue reemplazado por el patrullero Danny Alejandro Romero Cardozo, que el libro de control lo diligenciaban todas las personas que tenían acceso al taller y que hacían cambio de aceite, que la medición del insumo la realizaba en galones de 4/4, sin tomar una medida exacta por no disponer de un instrumento para ello y se refirió a las constantes comisiones de que era objeto, pero sin que esta manifestación se tradujera en una solicitud probatoria39.

Fue su apoderado quien, al presentar los descargos, solicitó la práctica de diferentes pruebas, entre ellas la ratificación de las declaraciones juramentas recibidas en etapa de indagación preliminar, y que se estableciera quiénes reemplazaron al demandante cuando salió a vacaciones y al ser enviado a otros lugares como refuerzo del servicio40.

Al resolver sobre su solicitud, en efecto el operador disciplinario nada dijo sobre el último punto. No obstante, esta sola circunstancia no representa una irregularidad que conduzca a la nulidad de la actuación, por dos razones: la primera, porque al cerrar el decreto de pruebas el apoderado expresó su conformidad en relación con las decretadas y con las negadas, sin reparos adicionales41.

La segunda, porque lo que se pretendía acreditar con la información sobre las vacaciones y comisiones del demandante fue probado con la recepción de declaraciones juramentadas. Esto pues, los testimonios de los señores Oscar Alirio Naranjo42, Gerson Yulbringh, Dubán Pradilla Navas43 y Danny Alejandro Romero Cardozo44 permitieron concluir 39 Véanse páginas 139 a 155 del archivo «DESAN-2013-4-T2 (2)». 40 Véase página 221 del archivo «DESAN-2013-4-T2- (2)». 41 Al cerrar el decreto de pruebas, se dio la palabra al apoderado para que si a bien lo tenían interpusiera el recurso de reposición y en subsidio del de apelación, quien manifestó que no interpondría recurso alguno (véase página 229 del archivo «DESAN-2013-4-T2(2)». 42 Véanse páginas 59 a 63 del archivo «DESAN-2013-4-T3»: «PREGUNTADO.-Se entero(sic) usted como(sic) era la forma en que prestaba sus servicios el PT.

PARDO VICAS.- CONTESTO.- todos los fías y cada quince días descansaba y habían(sic) veces que lo sacaban a comisión, servicio de recorredora no mas(sic).- PREGUNTADO.- Cuando el Patrullero PARDO VIVAS lo sacaban a reforzar servicios era reemplazado por otra persona.- CONTESTO.- cuando realizaba recorredora no y cuando salía de comisión tampoco solamente cuando salió una vez a vacaciones lo reemplazo(sic) el PT.

ROMERO DANNY nada mas(sic) como(sic) fue la entrega no lo se(sic)». 43 Véanse páginas 65 a 67 del archivo «DESAN-2013-4 T3»: «PREGUNTADO.- Observo(sic) usted en alguna oportunidad que el señor PT. PARDO fuera destinado a reforzar servicios fuera de fuerte sur, era designado algún reemplazo cuando el PR. PARDO salía a realizar servicio.

CONTESTO.- Si(sic), pero no se reemplazaba porque era el único mecánico. -PREGUNTADO.- Se entero(sic) que en alguna oportunidad saliera de vacaciones o permisos. CONTESTO.- Si claro el salió de vacaciones y lo reemplazo(sic) el PT. DANY ROMERO». 44 Véanse páginas 69 a 71 del archivo «DESAN-2013-4 T3»: «PREGUNTADO.- Manifieste si usted en alguna oportunidad reemplazo(sic) al para esa época PARDO VIVAS cuando el antes mencionado salía de permiso, vacaciones o de descanso.- CONTESTO.- En una sola oportunidad lo reemplace(sic) en unas vacaciones 2011 o 2010 no recuerdo al(sic) fecha exacta le hice las vacaciones creo que un mes pero mas(sic) la parte de lubricación que mecánica porque no se(sic) nada de mecánica.- PREGUNTADO.- Cuando se fue para curso de ascenso el PT.

PARDO VIVAS usted recibió ese cargo. -CONTESTO.- La orden me la dio mi TE. VERA o mi TE JHUDY no recurso cual de los dos estaba allá y también mi SC. ZABALA quienes me manifestador que yo Radicado: 68001-23-33-000-2015-00464-02 (3634-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 que, si bien el demandante descansaba cada quince días y en ocasiones era comisionado para desempeñar otras actividades, nadie lo reemplazaba porque era el único que ejercía las funciones de mecánico diagnosticador; con dos excepciones: en un periodo vacacional y cuando se fue a realizar el curso de ascenso fue sustituido por el señor Romero Cardozo.

Ahora, en lo que corresponde a la declaración juramentada del señor Tony Pedraza Pianeta, propietario del taller «Tony», quien relató que el demandante y el patrullero Sánchez Cuadros le ofrecieron una caneca de 55 galones de aceite de motor, como advirtió el Tribunal, su testimonio fue controvertido por Andrés Felipe Pardo Vivas en la actuación disciplinaria, sin ser tachado y, contrario a lo que se afirmó en la demanda y en el recurso de apelación, no fue el único medio de prueba que determinó su responsabilidad disciplinaria, ni se limitó el derecho de contradicción. En el transcurso de la indagación preliminar fueron recibidas las declaraciones de los señores José Andrés García45 (intendente que recibió información acerca de una posible irregularidad cometida por el patrullero Sánchez Cuadros), Diego Armando Peña García46 (quien informó que Sánchez Cuadros había intentado apropiarse de la transmisión de un vehículo), Tony Pedraza Pianeta47 (propietario del taller Tony»), Gueyler Simith Porras Nieto48 (administradora de la serviteca «Cootrander»), Jhon Jairo Garrido Ardila49 (asistente administrativo de «Cootrander»), Melvin Salamanca Briceño50 (gerente de «Cootrander»), Elkin Armando Acelas Pineda51 y José Alfredy Riaño Bautista52 (extrabajadores de «Cootrander»).

Declarantes que, por solicitud del apoderado de confianza del demandante, fueron llamados nuevamente durante el periodo probatorio de la audiencia disciplinaria53. Su valoración en conjunto, de forma integral y aplicando las reglas de la sana crítica, permitió concluir que eran dos los uniformados que incurrieron en la falta disciplinaria contemplada por el numeral 14 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, pues, durante el primer semestre del 2012, sustrajeron aceites lubricantes del denominado fuerte sur del departamento de policía de Santander, procediendo posteriormente a su venta, inferencia razonable a la que se llegó luego de contrastar: • El relato del señor Tony Pedraza Pianeta, quien mencionó que conocía a un reemplazaría a PARDO en el área de lubricación mientras llegaba un Patrullero que llegaba de San Vicente o el Carmen de chucuri(sic) no recuerdo bien que estaba certificado por el SENA (…)». 45 Véanse páginas 115 a 117 del archivo «DESAN-2013-4-T1». 46 Véanse páginas 119 a 121 del archivo «DESAN-2013-4-T1». 47 Véanse páginas 123 a 127 del archivo «DESAN-2013-4-T1». 48 Véanse páginas 131 a 137 del archivo «DESAN-2013-4-T1». 49 Véanse páginas 139 a 143 del archivo «DESAN-2013-4-T1». 50 Véanse páginas 145 a 149 del archivo «DESAN-2013-4-T1». 51 Véanse páginas 171 a 175 del archivo «DESAN-2013-4-T1». 52 Véanse páginas 177 a 183 del archivo «DESAN-2013-4-T1». 53 El decreto de las pruebas testimoniales se realizó considerando «(…) este despacho ordena como en efecto se hace dada la conducencia, pertinencia y utilidad de la prueba proceder a sus ampliaciones de juradas para que la defensa en aras de una investigación integral ejerza su derecho de contradicción el cual no solo emana del contrainterrogatorio sino de la materialización de la controversia de la prueba en las intervenciones que a bien tenga dentro de la actuación (…)» (véase página 225 del archivo «DESAN-2013-4- T2 (2)».

Subrayas de la Sala). Radicado: 68001-23-33-000-2015-00464-02 (3634-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 mecánico de la policía de apellido Pardo que, junto con el señor Oscar Sánchez, acudió a su taller a ofrecerle una caneca de 55 galones de aceite para motor a mediados de mayo de 2012 y que, ante su negativa, se desplazó hacia «Cootrander» con similar propósito.

Que posteriormente, los mismos uniformados llegaron a su taller con unas canecas de grasa y se las ofrecieron. • Lo señalado por la señora Gueyler Simith Porras Nieto, quien narró que en las instalaciones de «Cootrander» apareció una caneca de Lubrigras 15W40, que no correspondía a los lubricantes que la empresa manejaba. Asunto en el que coincidieron los señores Melvin Salamanca Briceño y Jhon Jairo Garrido Ardila, quienes narraron que unos policías vestidos de civil llegaron a la serviteca indagando por unos aceites y que al registrar el local se encontró una caneca vacía de Lubrigras, «(…) que es como el aceite que usa la policía (…)»54. • La información suministrada por la jefe del grupo de movilidad en relación con el déficit de aceites. • Los relatos de quienes realizaban la guardia en las instalaciones del fuerte sur, quienes coincidieron al afirmar que los vehículos solo se registraban al ingresar a la entidad, nunca al salir, hasta que se informó la novedad relacionada con la presunta sustracción del aceite lubricante55, lo que permitió explicar a la defensa del demandante por qué no quedó registro de la novedad de sustracción de los insumos en las planillas de control vehicular.

De esta forma, la Sala concluye que la valoración probatoria realizada en la actuación disciplinaria no fue subjetiva ni parcializada, ni omitió medios de prueba que hubiesen llevado a una decisión diferente; y que en el procedimiento que precedió la expedición de los actos demandados el señor Andrés Felipe Pardo Vivas pudo ejercer la actividad procesal acorde con el derecho de defensa y contradicción. En consecuencia, en las decisiones disciplinarias no se configuró ningún vicio que lleve a su nulidad, por lo que se confirmará la sentencia de primera instancia. De la condena en costas Sobre este punto, es importante aclarar que según el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202156, que dicha declaración es 54 Referencia del señor Melvin Salamanca Briceño (véase página 147 del archivo «DESAN-2013-4- T1»). 55 Jesús Alberto Cárdenas Ovallos, centinela del fuerte sur para la fecha de los hechos, afirmó que los vehículos de uso particular de los uniformados no se requisaban (véanse páginas 125 a 133 del archivo «DESAN-2013- 4- T3»).

En un sentido similar se pronunció Michael Jessyd Ureña Bautista, quien narró que les dijeron que estuvieran pendientes de la pérdida de las canecas de aceite (véanse páginas 141 a 147 del archivo «DESAN- 2012-4- T3»). Por su parte, Carlos Abel Gómez Acevedo señaló que al comienzo de su llegada a la guardia del fuerte sur solo se requisaban los vehículos al ingreso; pero que «(…) después que se presentaron los hechos o que manifestaron la novedad de que se había perdido un combustible la señora intendente MONICA comandante del grupo de movilidad del DESAN nos ordena que le colaboremos con la revisión de los vehículos particulares de la unidad para que se revisaran a la salida de ellos y se ejercieran controles» (véanse páginas 157 a 161 del archivo «DESAN-2013-4- T3». 56 Ley 2080 de 2021. «Artículo 47.

Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Radicado: 68001-23-33-000-2015-00464-02 (3634-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Subsección A considera que, en el presente caso, observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta el referido supuesto; por el contrario, manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el veintinueve (29) de abril de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente