REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-05387-00 Demandante: SADYH BALCAZAR DE LENIS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
LA PRESENTACIÓN DEL MECANISMO POR FUERA DEL TÉRMINO RAZONABLE SIN JUSTIFICACIÓN ALGUNA CONLLEVA A QUE SE DECLARE IMPROCEDENTE Síntesis del caso: la actora cuestionó la sentencia de segunda instancia mediante la cual la autoridad judicial accionada negó la nulidad del acto administrativo que, a su vez le negó el reconocimiento de las primas extralegales previstas en el Decreto 0216 de 1991.
No obstante, la Sala declarará improcedente el mecanismo por incumplimiento del requisito de inmediatez, porque fue presentado por fuera del término que la jurisprudencia constitucional ha considerado razonable. La Sala decide la acción de tutela presentada1 por la señora Sadyh Balcázar de Lenis en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia consagrados en el artículo 29 y 229 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados por la sentencia del 2 de agosto de 2024 proferida por dicha autoridad.
I.
ANTECEDENTES Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) El 24 de mayo de 1990, se vinculó al municipio de Santiago de Cali como empleada pública y prestó sus servicios hasta el 30 de junio 2001. 1 Mediante escrito radicado el 29 de agosto de 2025 (índice 01 de Samai). 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05387-00 Actor: Sadyh Balcázar de Lenis Acción de tutela 2) Mediante el Decreto no. 0216 de 1991, el alcalde de Santiago de Cali estableció un régimen de prestaciones sociales y beneficios extralegales para los empleados públicos de la administración central. 3) Posteriormente, a través del Decreto no. 1321 de 1993, se limitó la aplicación de tales beneficios únicamente a quienes se encontraban vinculados con anterioridad al 1 de octubre de ese año y dispuso que los servidores ingresados con posterioridad solo tendrían derecho a las prestaciones fijadas por la ley. 4) Más adelante, por medio del Decreto no. 731 de 1999, se redujo aún más el alcance de dicho régimen, por cuanto se señaló que las prestaciones de los empleados municipales serían las previstas en la ley, salvo un grupo reducido amparado por el artículo 293 del Decreto 1333 de 1986 y únicamente hasta abril de 1999. 5) Finalmente, con el Decreto no. 7455 de 1999, se suprimieron en forma definitiva las prestaciones extralegales y se estableció que el régimen prestacional de los empleados del municipio sería el fijado en la legislación nacional, decisión que desde el año 2000 condujo a la suspensión del pago de todos esos beneficios. 6) En el año 2011, la Nación – el Ministerio de Educación promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad en contra del Decreto no 0216 de 1991, por considerar que estaba viciado de nulidad, debido a que fue expedido por el alcalde del municipio sin competencia. 7) Mediante sentencia del 20 de enero de 2012, el Tribunal Administrativo del Cauca declaró la nulidad del Decreto no. 0216 del 18 de febrero de 1991 y que tendría efectos “ex tunc”, decisión que fue confirmada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 8 de agosto de 2019 y en la cual se advirtió que debían respetarse los derechos adquiridos de los servidores públicos que se beneficiaron de los efectos del decreto. 7) El 6 de octubre de 2022, le solicitó a la Alcaldía de Santiago de Cali el reconocimiento de los emolumentos dejados de percibir entre el año 2000 y la ejecutoria del fallo. 8) El 14 de diciembre de 2022, la Administración Municipal negó su petición en razón a que no existía orden judicial individual en su favor e indicó que debía acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05387-00 Actor: Sadyh Balcázar de Lenis Acción de tutela 9) En consecuencia, el 26 de mayo de 2023, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento en la cual solicitó el pago del retroactivo de primas y factores salariales por un valor de $10.709.556, sin embargo, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Cali, mediante sentencia del 20 de noviembre de 2023, negó las pretensiones, con base en que las primas extralegales creadas por entidades territoriales con posterioridad a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968 no pueden considerarse factor prestacional o salarial, pues desde dicha reforma constitucional la competencia para instituir el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos es del legislador. 10) Apeló esa decisión con base en que el a quo no podía cuestionar si el Decreto no. 0216 de 1991 generaba o no derechos adquiridos, pues ello ya había sido definido en la sentencia del 8 de agosto de 2019 y su situación jurídica quedó consolidada como derecho adquirido. 11) El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 2 de agosto de 2024, confirmó la decisión con base en que en materia de prestaciones sociales la competencia corresponde de manera exclusiva al legislador, en consecuencia, si el decreto demandado desbordó esas competencias y reguló aspectos que no le estaban atribuidos, su expedición provenía de una fuente ilegítima que no podía mantenerse en el ordenamiento jurídico, lo que justificaba plenamente la declaración de nulidad.
Fundamento de la vulneración La actora alegó que el Tribunal incurrió en un defecto fáctico por realizar una valoración caprichosa de las pruebas obrantes en el proceso y omitir el examen de aquellas que resultaban determinantes para el reconocimiento de sus derechos; en particular, indicó que no se valoraron adecuadamente los desprendibles de nómina ni la sentencia del Consejo de Estado del 8 de agosto de 2019, providencia en la que se reconoció expresamente la protección de los derechos adquiridos de los servidores públicos vinculados conforme al Decreto no. 0216 de 1991, tal como ocurre en su caso.
En segundo término, señaló la configuración de un defecto sustantivo, por cuanto el tribunal interpretó de manera contraevidente las disposiciones legales sobre derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05387-00 Actor: Sadyh Balcázar de Lenis Acción de tutela De igual manera, sostuvo que se desconoció el precedente judicial por apartarse sin justificación de las reglas fijadas por el Consejo de Estado en la providencia del 8 de agosto de 2019 y por la Corte Constitucional en su jurisprudencia reiterada, los cuales, pese a ser claros y vinculantes sobre la obligación de respetar los derechos adquiridos, el tribunal omitió su aplicación y no expuso razones que justificaran dicho apartamiento.
Finalmente, adujo una violación directa de la Constitución, en la medida en que se desconocieron los los artículos 29, 25, 53, 58, 48, 49 y 229 de la Constitución Política, así como los compromisos internacionales que integran el bloque de constitucionalidad en materia de derechos laborales y de seguridad social. Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas: “PRIMERA.
TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, derecho al trabajo, derecho a la seguridad social, al igual que los principios de legalidad, confianza legitima, interpretación de normas procesales, buena fe, y todos aquellos que llegaren a probarse vulnerados conforme a lo expuesto en los fundamentos jurídicos y caso concreto de este escrito.
SEGUNDA. REVOCAR la sentencia de segunda instancia No. 134 del 2 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al interior del proceso identificado con radicado No. 76001-33-33-001-2023- 00118-01”. (fl. 83 de la demanda de tutela). Actuación procesal Mediante auto del 3 de septiembre de 2025 se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación al presidente y a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, como tercero con interés, se vinculó al alcalde del Distrito Especial de Santiago de Cali y al titular del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción (índice 04 de Samai).
Intervenciones de las autoridades demandadas y vinculadas El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali y la Secretaría General del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca remitieron el expediente digital 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05387-00 Actor: Sadyh Balcázar de Lenis Acción de tutela contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación no. 76001-33-33-001-2023-00118-00/01 (índice 09 de Samai).
Las demás autoridades guardaron silencio, a pesar de que fueron notificadas en debida forma. II. LAS CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto.
Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el fin de que se protejan los derechos constitucionales antes enunciados, presuntamente vulnerados por dicha autoridad, debido a que confirmó la decisión de negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas por la actora.
En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala declarará improcedente la acción de tutela, pero por incumplimiento del requisito de inmediatez, por las siguientes razones: 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05387-00 Actor: Sadyh Balcázar de Lenis Acción de tutela El requisito de inmediatez en las acciones de tutela El requisito de inmediatez constituye una exigencia que reclama la verificación de una correlación temporal entre la solicitud de amparo y el hecho judicial vulnerador de los derechos fundamentales.
Dicho presupuesto propugna porque los afectados sean diligentes en sus reclamos con el fin de que acudan ante los jueces -de manera inmediata- a ventilar las situaciones que vulneren o amenacen sus garantías constitucionales en aras de que se puedan tomar medidas urgentes y pertinentes para el amparo de tales derechos. En otros términos, lo que se busca es que la acción de tutela se promueva en un término prudencial y razonable en la medida que, en tanto mecanismo de protección inmediata2 de derechos fundamentales, este amparo constitucional pueda cumplir su cometido y el paso del tiempo no sea tan significativo, irrazonable ni desproporcionado que torne ineficaz o inane el control constitucional de la actividad judicial por vía de la acción de tutela.
Al respecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado para explicar el sentido y alcance de este requisito, así: “En ese sentido, es necesario promover la acción de tutela contra providencias judiciales tan pronto se produce la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, o en un plazo prudencial, porque de lo contrario la necesidad de la protección constitucional por vía de tutela queda en entredicho, ya que no se entiende por qué si la amenaza o violación del derecho era tan perentoria, no se acudió al mecanismo constitucional con anterioridad.
Como consecuencia de ello, permitir un excesivo paso del tiempo ante la posibilidad de una reclamación constitucional contra una providencia judicial, puede afectar además el principio de seguridad jurídica; de tal manera que la inmediatez sea claramente una exigencia ineludible en la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales3”.
En esos términos, es claro que resulta de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías fundamentales, de ahí que se exija a los 2 En efecto, el artículo 86 de la Constitución Política que consagró la acción de tutela establece: “ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.”.
(negrillas adicionales). 3 Corte Constitucional, sentencia SU-184 de 2019. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05387-00 Actor: Sadyh Balcázar de Lenis Acción de tutela afectados el ejercicio de la acción tan pronto como tengan conocimiento de la vulneración o amenaza. Tal requisito cobra mayor relevancia tratándose de acciones de tutelas contra providencias judiciales, en tanto que en este caso lo que se pretende es dejar sin efectos una decisión judicial, de modo que el lapso que transcurra entre la notificación o ejecutoria de la providencia y la presentación de la acción debe ser razonable, so pena de que como una de las consecuencias lógicas del principio de seguridad jurídica el solo paso del tiempo conlleve a que la providencia se proyecte, consolide sus efectos y se legitime.
De lo contrario se generaría una total incertidumbre sobre la firmeza de las decisiones con la consecuente afectación al principio de la cosa juzgada y los derechos de los terceros, quienes se verían abocados a tener que esperar, de manera indefinida, que su contraparte no haga uso de esta herramienta o someterse a procesos sempiternos, lo que, desde luego, desdibuja la esencia de este mecanismo e implicaría sacrificar principios tan valiosos de cualquier ordenamiento jurídico como lo son la seguridad jurídica y la cosa juzgada.
Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto, la jurisprudencia constitucional también ha sido enfática en cuanto a que el presupuesto de la inmediatez no puede ser equiparado en toda su extensión al fenómeno extintivo de caducidad propio de las acciones ordinarias, pues, si consideramos que la finalidad del primero justamente es erigirse en la principal herramienta de protección y defensa ante acciones u omisiones que pongan en riesgo o vulneren garantías iusfundamentales, en ocasiones, aplicar de manera estricta el término de 6 meses puede resultar en estricto riguroso.
Ello es así, en la medida que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la acción de tutela se ha presentado de forma tardía ante la posibilidad de que existan circunstancias especiales que no solo justifiquen que la demanda no se hubiere presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental son permanentes, persisten en el tiempo y hacen que la violación sea siempre actual.
Para ello, la jurisprudencia constitucional ha construido varias excepciones que deben analizarse en cada caso concreto en aras de racionalizar la exigencia de la inmediatez, a saber: 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05387-00 Actor: Sadyh Balcázar de Lenis Acción de tutela “(i) que exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes;
(ii) que la inactividad justificada no vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) que exista un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado y; (iv) que el fundamento de la acción de tutela surja después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma, en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición”4.
En suma y con la claridad de que tales eventos no son taxativos5, el juez debe valorar si la tardanza en el ejercicio de la acción tuvo origen en razones jurídicamente válidas que expliquen de manera razonable la inactividad del accionante, hipótesis en las cuales el amparo constitucional siempre será procedente. Verificación del requisito de inmediatez en el caso concreto 1) En criterio de la accionante, la providencia del 2 de agosto de 2024 adolece de los defectos fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, los cuales, según su criterio, concurren en que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconoció los derechos que supuestamente había adquirido en virtud del Decreto 0216 de 1991, debido a que cumplió los requisitos exigidos para el efecto y, en consecuencia, percibió durante varios años efectivamente las prestaciones extralegales que ese acto reconocía. 2) No obstante, una vez revisada la solicitud de tutela objeto de examen y como ya se ha hecho en asuntos similares6, la Sala advierte con claridad que la acción de tutela no satisfizo el requisito de inmediatez, ya que de conformidad con el material probatorio allegado al expediente, se advierte que la providencia cuestionada fue proferida el 2 de agosto de 2024 y notificada a la parte actora el 8 del mismo mes y año, mientras que la demanda fue presentada el 29 de agosto de 2025, es decir, más de un año después. 4 Corte Constitucional, sentencia T-189 de 2009. 5 Ibidem. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 16 de septiembre de 2025, exp. 11001- 03-15-000-2025-05371-00 (AC). 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05387-00 Actor: Sadyh Balcázar de Lenis Acción de tutela 3) Un lapso tan extenso no se compadece con la exigencia de inmediatez, toda vez que excede un término razonable para acudir en busca del amparo constitucional, además, la accionante no acreditó la existencia de un motivo excepcional que justificara la demora en la interposición de la acción o ameritara flexibilizar el término. 4) Ahora bien, la Sala advierte que en este caso tampoco se explicó ni justificó la presentación tardía de la acción, pues la actora no esgrimió ningún i) motivo válido o situación personal que justificara su inactividad; ii) no se aprecia que se esté ante una vulneración a amenaza permanente, iii) que el fundamento de la acción haya surgido después de acaecida la actuación violatoria de los derechos, o iv) ninguna otra circunstancia especial que permita flexibilizar el término de inmediatez. 5) Por lo tanto, como la acción de tutela no se presentó en un plazo razonable y tampoco se avizora la existencia de un perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez constitucional o justifique la interposición tardía del proceso de acción de tutela se deberá declarar improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de inmediatez En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Declárase improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de inmediatez, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-05387-00 Actor: Sadyh Balcázar de Lenis Acción de tutela 3°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.